Burgemeesterslezing minister Ter Horst
‘Er kleeft iets magisch aan dit ambt’. Dat zei Geert Dales bij zijn afscheid als burgemeester van Leeuwarden. ‘Mensen denken vaak dat de burgemeester alles kan regelen’ – zo vervolgt hij – ‘en niet zelden is dat nog waar ook. Persoonlijke aandacht en betrokkenheid zorgen vaak voor doorbraken. Een briefje hier, een telefoontje daar, een troostend woord links en een uitgestoken hand rechts. Geen gesjoemel, alles volgens de regels, maar wel klaar staan als actie echt geboden is.’
De magie van het burgemeestersambt. Zijn woorden deden me denken aan de bespiegelingen van een andere ex-burgemeester. Ed van Thijn schreef in zijn boek BM: ‘Vanaf het moment dat de ambtsketen om je schouders glijdt word je een ander mens. Voor het eerst heb je het gevoel gezagsdrager te zijn. Je merkt dat mensen van het ene op het andere moment anders tegen je aan kijken. Ik heb in mijn loopbaan veel openbare functies bekleed maar dit sloeg alles. Niet eerder werd ik met zoveel respect bejegend.’
Teruggekeerd van het bovenaardse naar het aardse is er op de positie van de burgemeester veel kritiek. De burgemeester heeft te weinig bevoegdheden. Hij of zij is het gezicht van de stad maar niet het hoofd. Hij is niet gekozen dus heeft hij geen mandaat.
Hij is benoemd dus besmet. Sommigen gaan nog verder: de burgemeester is een pratend meubelstuk, een vleugellam bestuurder, een bestuurlijke randgroepjongere…
Niets van dat al is helemaal waar. De burgemeester is geen superman of wonderwoman, maar zeker ook geen meelijwekkend figuur. Er is al veel en er komt nog meer ruimte voor de burgemeester. Want nog nooit is er zoveel aandacht geweest voor een krachtig lokaal bestuur. De roep om een zichtbare overheid wordt vooral op lokaal niveau manifest. Met een centrale rol voor de burgemeester.
Mijn stelling is dat de burgemeester die rol het beste waar kan maken in een niet-politieke, bestuurlijke positie. Juist zijn status als benoemd door de Kroon geeft hem gezag. Juist zijn positie als bestuurder boven de partijen geeft hem het vertrouwen van de bevolking.
Laat ik ingaan op drie vragen die hiermee samenhangen. Eerst de versterking van het lokaal bestuur. Waarom willen we dat en wat zijn de gevolgen? Dan de positie van de burgemeester: wat is de invloed van de aanstellingswijze op zijn functie? Staat zijn vermeende positie niet haaks op de feitelijke positie? En ten slotte kom ik op het punt van gezag en leiderschap.
Allereerst de versterking van het lokaal bestuur. In juni verscheen het rapport van de VNG-commissie Gemeentewet en Grondwet, getiteld “De eerste overheid”.
De commissie, die onder voorzitterschap stond van Jozias van Aartsen, stelt in zijn analyse terecht dat globalisering, met al zijn kansen en mogelijkheden, ook leidt tot gevoelens van onzekerheid en een gemis aan houvast. Hierdoor oriënteren mensen zich sterker op hun eigen omgeving, hun eigen gemeente. Daar vinden ze herkenning en zekerheid. Dit fenomeen wordt ook wel aangeduid als glokalisering.
De gemeente heeft van alle overheden het meest zicht op wat er zich bij de burgers afspeelt. De gemeente is dan ook - in de woorden van de commissie - “de eerste overheid”. Om alle daarmee samenhangende ambities te kunnen waarmaken, bepleit de commissie een zogeheten “kanteling” van de staat.
Zo ver wil ik niet gaan. Allereerst kent onze Grondwet geen rangorde tussen de verschillende bestuurslagen. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat en decentralisatie veronderstelt nevenschikking tussen de onderscheiden bestuurslagen. Om dan van een eerste overheid te spreken, zou de indruk kunnen wekken dat sprake is van een rangorde.
Bovendien ziet de burger vooral “de overheid”, waarbij voor hem minder relevant is of hij met het Rijk, de provincie of de gemeente van doen heeft. De burger is vooral geïnteresseerd in een overheid die goede diensten verleent en hem niet teveel belemmert in zijn ontwikkeling. Een overheid dus die zowel zichtbaar als onzichtbaar moet kunnen zijn.
Ik ben het wel met Van Aartsen eens dat we moeten streven naar een sterk lokaal bestuur.
Dit kabinet ziet de gemeenten dan ook als een gelijkwaardige partner. Voor het verwezenlijken van de maatschappelijke ambities is een gezamenlijke krachtinspanning van Rijk en gemeenten nodig. Dit kabinet wil een bijdrage leveren aan het versterken van vertrouwen tussen overheid en burgers. En dat gaat ons niet lukken zonder de gemeenten. Veel maatschappelijke problemen zijn lokale problemen. Lokale problemen vragen om een lokale aanpak. Gemeenten moeten hierbij meer ruimte krijgen om zelf prioriteiten te kunnen stellen. Die ruimte krijgen ze ook. Op het gebied van onder andere veiligheid, armoedebestrijding en jeugdzorg krijgen de gemeenten meer zeggenschap.
Het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten zie ik als de basis voor herstel van het onderling vertrouwen tussen de centrale en de lokale overheden.
De aanbevelingen van de commissie-Van Aartsen tot versterking van de gemeentelijke autonomie neem ik dan ook bijzonder serieus. Ik heb begrepen dat de VNG afgelopen maandag in een buitengewone algemene ledenvergadering het standpunt van de commissie-Van Aartsen heeft onderschreven. Staatssecretaris Bijleveld en ik zullen bekijken hoe we de gemeentelijke autonomie verder kunnen versterken.
Mijn tweede punt is de positie van de burgemeester. Hoe sterk of hoe zwak is deze? Wat maakt de Nederlandse burgemeester zo uniek?
Uniek is de eigenstandige positie van de burgemeester die hij te danken heeft aan de bijzondere aanstellingswijze. Artikel 131 van de Grondwet bepaalt dat de burgemeester bij koninklijk besluit wordt benoemd. Dit kabinet heeft er bewust voor gekozen de Kroonbenoeming te handhaven. De wetsvoorstellen voor de gekozen burgemeester zijn inmiddels ingetrokken.
Het is een duidelijke keuze voor een bestuurlijke burgemeester en niet de politieke variant in de vorm van een lokaal regeringsleider. Een keuze die het meest recht doet aan de boegbeeldfunctie van de burgemeester. Ik kom daar zo op terug.
Van een zuivere Kroonbenoeming is echter al lang geen sprake meer. De invloed van de raad op de benoeming is vanaf het begin van de jaren ’70 sterk toegenomen.
Dit begon met informele consultatie van de raad en soms ook de wethouders, wat uiteindelijk leidde tot de instelling van de vertrouwenscommissie. Maar het was nog altijd de commissaris van de Koningin die de aanbeveling tot benoeming deed. En de minister van Binnenlandse Zaken had toen nog de ruimte voor het voeren van een benoemingsbeleid, waarbij bovenlokale overwegingen – waaronder politieke spreiding – er toe konden leiden dat de voorkeur van de raad of van Haagse lobbyisten niet in alle gevallen werd gevolgd.
Hans Wiegel kan nog steeds smakelijke anekdotes vertellen over benoemingen uit de periode dat hij minister van Binnenlandse Zaken was. Twee jaar geleden deed hij dat op deze plek. Bijvoorbeeld over de heer Apotheker die tegen de zin van de gemeente Muntendam werd benoemd. Wiegel schreef de raad toen een brief waarin stond dat ze erg blij met de nieuwe burgemeester moesten zijn. Bij de eerste raadsvergadering las Apotheker de brief voor en hij besloot met de woorden: ‘Zo, wij zijn de enige gemeente met een burgemeester met een garantiebewijs.’
De minister en de commissaris van de Koningin hadden toen nog een stevige vinger in de pap. En dat was maar goed ook, bevestigde Wiegel vorige week nog in zijn column in de Pers. Ik citeer: “Het grote vertrek na korte tijd uit het ambt - vrijwillig of onvrijwillig - bestond niet. Ik durf te zeggen: omdat de Commissarissen der Koningín en de miníster het hele veld van sollicitanten goed konden overzien, beter dan een gemeenteraadslid dat nu meebeslist.”
Sinds 2001 is het niet langer de commissaris van de Koningin maar de raad die een aanbeveling tot benoeming doet. De minister van BZK heeft in beginsel de aanbeveling van de raad te volgen, tenzij zwaarwegende gronden aanleiding tot afwijking geven. De Kroonbenoeming is dus verregaand gedemocratiseerd. De wet laat mij geen ruimte voor het voeren van een benoemingsbeleid.
Dat neemt overigens niet weg dat ik het gewenst vind met alle betrokkenen te streven naar een meer divers samengesteld burgemeesterscorps: meer vrouwen en allochtonen en een evenwichtige spreiding over de politieke partijen. Daarover ga ik graag het gesprek aan met de politieke partijen en de commissarissen van de Koningin.
Het minimaliseren van de invloed van de minister roept wellicht ook de vraag op: waarom laten we de raad dan niet formeel de burgemeester benoemen, zoals sommige politieke partijen bepleiten.
Laat ik het maar eerlijk zeggen: ik zie daar geen heil in. Nu de gekozen burgemeester - naar ik taxeer - voorgoed van het politieke toneel is verdwenen, is een balans tussen invloed van de raad en van de kroon het meest wenselijke model. Er is voldoende gemeente-interne legitimatie door de bemoeienis van de raad, en de benoeming door de Kroon verschaft de burgemeester de externe legitimatie. Daarin zit de kracht van de burgemeester.
Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 lag het belangrijkste motief om de Kroonbenoeming te handhaven in de politisering van het lokaal bestuur. Juist vanwege dit fenomeen - dat sinds de jaren ’60 opkwam - hechtte men aan een onafhankelijke, onpartijdige en afstandelijke positie van de burgemeester. Dat argument heeft vandaag de dag nog niets aan waarde ingeboet.
En er is iets bijgekomen. Het vertrouwen in ‘de politiek’ is niet groot. Bestuurders die boven de partijen staan en zich niet partij-politiek afficheren hebben meer kans het vertrouwen van de bevolking te winnen.
Een door de raad benoemde burgemeester zou betekenen dat de burgemeester afhankelijk wordt van de partijpolitieke verhoudingen in de raad. En dit zou het einde betekenen van zijn eigenstandige positie.
De burgemeester verandert in een dergelijk stelsel tot partijpolitiek leider van de uitvoerende macht die zijn positie ontleent aan een raadsmeerderheid. Hij wordt getransformeerd tot eerste wethouder. Dit zal de magie van het ambt niet ten goede komen.
Sommige burgemeesters vinden dat ze meer zouden kunnen doen als ze rechtstreeks door de bevolking zijn gekozen. Boven een interview met Job Cohen stond deze zomer tot mijn verbazing de kop: “Niet gekozen, dus tamelijk machteloos; Cohen kan als benoemde burgemeester geen maatregelen treffen in Zuidoost”.
Ik was daarover nogal verbaasd. Het is bij uitstek de burgemeester die zonder macht maar met gezag kan opereren. Juist dankzij die eigenstandige positie. En Cohen is daar een van de beste voorbeelden van.
Natuurlijk: rechtstreekse verkiezing van de burgemeester door de bevolking betekent een eigen kiezersmandaat. Dat is echter alleen zinvol als dat mandaat werkelijk politieke dimensies zou krijgen.
In het voorstel van het vorige kabinet was dit niet zo. Ik vond die figuur vlees noch vis: een ‘lokaal regeringsleider’ zonder echte bevoegdheden. Als we ooit over zouden stappen op rechtstreekse verkiezing van de burgemeester, dan moet deze ook over de juiste bevoegdheden beschikken.
Te denken valt aan de benoeming van wethouders, een aanwijzingsbevoegdheid, het recht de gemeenteraad te ontbinden in geval van conflict en het beëindigen van het hoofdschap van de raad. Het verkiezingsprogramma van de burgemeester wordt dan leidend voor het beleid, en niet langer de programma’s van de politieke partijen voor de raadsverkiezingen.
In dat model wordt het ambt van burgemeester een politieke functie. En de vraag is of zo’n figuur past in de Nederlandse politieke cultuur. Na Fortuyn dachten we even van wel. Ik ook, maar nu de rust –schijnbaar of niet – een beetje is teruggekeerd doet het verstand dat ook. We zijn geen volk van grote leiders, we zijn een volk van compromissensluiters. Historici zoals de hoogleraar James Kennedy wijzen hier vaak op. Hij zegt: ‘Als Nederlanders een probleem tegenkomen gaan ze het liefst met alle partijen aan tafel om eruit te komen. Het is het land van consensus.’
Geen land van grote leiders, een land van consensus. Is de burgemeester een consensus-zoekende slapjanus? Of is de burgemeester de koersbepaler, de spelverdeler, en de mediator.
Mijn stelling is dat het huidige bestel de burgemeester niet weerhoudt koersbepaler, spelverdeler en mediator te zijn. Alle randvoorwaarden zijn aanwezig. Hij vervult als belangrijkste representant van het gemeentebestuur een spilfunctie in het lokaal bestel. Hij is voorzitter van de raad, voorzitter en lid van het college van B&W en eenhoofdig bestuursorgaan, belast met de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Hij is het boegbeeld van het lokale bestuur en in potentie de meest bekende en aanspreekbare bestuurder.
De burgemeester kan deze verschillende rollen en posities binnen de drie bestuursorganen van het gemeentebestuur combineren omdat hij een van buiten de gemeente komende bestuurder is. Zijn onpartijdig profiel voorkomt voorts dat hij openlijk in concurrentie treedt met de bij uitstek partijpolitiek georiënteerde bestuurders in het lokaal bestuur, de wethouders. En het geeft hem voldoende afstand tot de ‘dorpsoudsten’ (in dorp én stad!). Wel gecommitteerd maar niet gecomprómitteerd.
Bovendien krijgt de burgemeester op het gebied van openbare orde en veiligheid steeds meer bevoegdheden. ‘Sheriff met een keten’, luidde onlangs de kop boven een NRC-artikel.
Denk bijvoorbeeld aan de mogelijkheden woningen te sluiten in geval van drugsoverlast, het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden en het instellen van cameratoezicht. Het is mijn bedoeling dat burgemeesters deze kabinetsperiode nog meer bevoegdheden zullen krijgen. Er liggen op dit moment bij de Tweede Kamer voorstellen - zoals het uit huis plaatsen van daders van huiselijk geweld en het treffen van specifieke maatregelen tegen overlast en verloedering. De burgemeester zal dus ook in de toekomst steeds nadrukkelijker in beeld komen als verantwoordelijke voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Van onderschatting kan dus geen sprake zijn.
Een veel gehoorde vraag na de invoering van de dualisering in het lokaal bestuur is: kan de burgemeester dan nog wel voorzitter zijn van de raad? Sommigen vinden van niet. De burgemeester zou te nadrukkelijk in het college zijn gepositioneerd om nog als raadsvoorzitter te kunnen functioneren. Een bestuurlijke spagaat, zo zegt men. Loyaliteitsconflicten zouden op de loer liggen.
Ook ik was er voorstander van dat de burgemeester de raad niet meer zou voorzitten. Ik zag als voordeel dat de burgemeester zich kon profileren als de voorzitter van het college en de dualisering daarmee verder gestalte kreeg. Maar ik ben gaan inzien dat het risico dat raad en burgemeester en dus raad en college van elkaar vervreemden levensgroot is.
Vóór de dualisering, toen wethouders nog deel uit maakten van de raad, speelden zij een rol als go-between tussen raad en college. Dat is voorbij en de burgemeester zal dat gat moeten opvullen. Het maakt zijn positie er niet makkelijker op maar wel sterker, als hij daar goed mee om weet te gaan. Daar komt bij dat de burgemeester voor zijn functioneren in hoge mate afhankelijk is van het vertrouwen dat hij van de raad geniet. Regelmatig contact tussen hem en de raad is een eerste vereiste.
Een burgemeester die zich van zijn raad vervreemdt, loopt grote risico’s, zo heeft onderzoek naar de achtergronden van ‘vallende burgemeesters’ aangetoond. Uit dit onderzoek van de hoogleraren Korsten en Aardema bleek dat niet de dualiséring leidde tot meer vallende burgemeesters, maar veel meer het bredere verschijnsel in de samenleving van toenemende mondigheid en korte lontjes, ook in de politiek.
Communicatie en omgevingsgerichtheid zijn voor een burgemeester nog belangrijker geworden. Om die reden bepleiten mijn ministerie, de commissarissen van de Koningin en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters sinds enige jaren het voeren van functioneringsgesprekken tussen raad en burgemeester.
En wat het voorzitterschap betreft: ik zal voorstellen dat de burgemeester voorzitter van de gemeenteraad blijft, ook ná aanvaarding van de grondwetswijziging tot het vervallen van de bepaling over het raadsvoorzitterschap, Het voorzitten van de raadsvergadering is meer dan een louter technisch voorzitterschap. Het is een wezenlijk onderdeel van de functie. De burgemeester is als enige in alle drie de centrale gemeentelijke bestuursorganen vertegenwoordigd. Dat geeft een unieke positie. Beëindiging van het voorzitterschap is een uitholling van zijn functie.
De positie van de burgemeester is verstevigd bij de invoering van de dualisering. Dit als antwoord op de zogeheten ‘status-incongruentie’. Oftewel, het verschil tussen de veronderstelde en feitelijke positie van de burgemeester.
De burgemeester kreeg als taak de eenheid van het collegebeleid te bevorderen. Hij kan zelf onderwerpen op de agenda van het college zetten en voorstellen doen. Daarnaast ziet hij toe op de kwaliteit van de dienstverlening, wat van groot belang is voor het vertrouwen van burgers in de overheid.
In de wethouders zal de burgemeester niettemin de politieke aanvoerders moeten erkennen. Dat is de uiteindelijke grens van het ambt. Een goede burgemeester kan daar ontspannen mee omgaan. Neem bijvoorbeeld burgemeester Opstelten van Rotterdam, die na een turbulente periode een college met Leefbaar Rotterdam verruilde voor een college met de PvdA.
Ik kom daarmee op het laatste punt: gezag en leiderschap. Daarover kan ik kort zijn.
Natuurlijk gezag hoort bij de burgemeester. Maar gezag is niet natuurlijk meer, in de zin als vanzelfsprekend, zoals in de jaren 20. Ik citeer een waarnemer uit die tijd in het Groningse Ten Boer: ‘Als je de burgemeester tegenkwam, nam je je pet af. Was je volwassen, dan tikte je in elk geval tegen je pet. Later leerde ik de burgemeester zelf kennen. We hadden als jongens kattenkwaad uitgehaald en werden door de veldwachter van school gehaald en naar het gemeentehuis gebracht. De burgemeester wachtte ons in zijn kamer op. Voor hem lag een groot boek en daarin werden onze namen opgeschreven. Dat maakte grote indruk. Zo ging dat toen, zo bestreed men vandalisme.’
Zo’n dik boek heb ik nooit gehad. Ik denk Geert Dales ook niet. Misschien is het een idee om het weer in te voeren..
Gezag is nu veel meer iets dat je moet verdienen. Een crisis, waarbij alle ogen op je gericht zijn dwingt een burgemeester dit te tonen.
Maar veel meer nog gaat het om de dienstverlening aan de burger. Minder zichtbaar, maar meer van invloed. Persoonlijke aandacht voor die ene klachtenbrief, dat ene bezwaarschrift of burgerinitiatief is van grote waarde.
En leiderschap? Van Gunsteren stelt in zijn boek Vertrouwen in democratie daarover het volgende: “Het is opmerkelijk dat in de democratie de roep om leiderschap sterk is. Daar kennen we immers geen absolute baas, maar vertrouwen we op ambten waarvan de bevoegdheden omschreven zijn, ambten die door burgers afwisselend worden vervuld. Wat moet een leider daar in hemelsnaam aan toevoegen?” Een terechte relativering. Zeker in een polderland als Nederland waar een persoonlijk, eenhoofdig leiderschap nooit populair is geweest.
Veel meer dan de sterke man of vrouw uithangen, gaat het om te zorgen voor eenheid in bestuur. De mensen zijn niet geïnteresseerd in interne verdeeldheid. Ze willen een overheid die hun problemen aanpakt. Juist de door de Kroon benoemde burgemeester is in staat hier een stevige bijdrage aan te leveren.
Tot slot.
Ik begon met een aantal citaten over de magie van het ambt. Hoe staat het daar nu mee? Worden we nog steeds een ander mens als de ambtsketen om de schouders glijdt? Ik mag hopen van wel. Sterker nog, de rol van de burgemeester wordt alleen maar belangrijker.
Ik geloof in de kracht van de gemeenten om de burgers meer bij het beleid te betrekken en de overheid zichtbaarder te maken.
De dualisering van het gemeentebestuur heeft bijgedragen aan een levendiger lokaal bestuur. In de recente verkiezingsuitslagen - en de soms teleurstellende opkomstcijfers - zie ik het bewijs dat grote groepen burgers zich nog steeds niet vertegenwoordigd voelen door de overheid. De Vries en Van der Lubben poneren in hun boek Een onderbroken evenwicht in de Nederlandse politiek twee hypothesen. De ene luidt dat de continuïteit in de Nederlandse politiek altijd groter is dan de discontinuïteit. De andere luidt dat de Nederlandse politiek zal moeten wennen aan permanente instabiliteit. Het antwoord valt moeilijk te voorspellen. Het maakt de uitdaging voor de overheid des te groter.
Voor de oppervlakkige beschouwer is het burgemeestersambt wellicht een eigenaardige en weinig aantrekkelijke functie. Ik zelf vind het een van de mooiste ambten van ons openbaar bestuur. Ik ben benieuwd of Geert Dales dat met mij eens is. Als burgemeester was hij altijd goed zichtbaar en duidelijk hoorbaar. Hij heeft er van genoten, zij het wat korter dan gebruikelijk. Was de magie bij hem na drie jaar uitgewerkt? Ik kan het me niet voorstellen, maar ik laat hem daarover graag zelf aan het woord. Dank u wel.
(NB: alleen het gesproken woord geldt)