Politiek vertrouwen.
'Praat liever over tevredenheid en rapportcijfers dan over vertrouwen. Maar blijf de simpele vragen naar vertrouwen wel stellen.' Dat stelt Paul Dekker van het SCP in zijn onderstaand opiniestuk aan het ministerie van BZK. Enerzijds om de antwoorden te gebruiken in verdiepend onderzoek / discussies ten behoeve van de zelfreflectie van de publieke opinie (waarom zeggen mensen dat ze wel of geen vertrouwen hebben?). Anderzijds omdat het niet meer vragen naar vertrouwen veel wantrouwen zou wekken.
1. Opkomst van het thema
Het begrip ‘vertrouwen’ duikt de laatste jaren vaak op in politieke en maatschappelijke discussies en in de sociaalwetenschappelijke literatuur. Daarbij gaat het om zeer uiteenlopende kwesties, van allerlei vormen van gebrekkig vertrouwen binnen organisaties en in bestuurlijke en economische verhoudingen tot afnemend vertrouwen van de burgers van een land in elkaar, in de politiek, in de media en in andere instituties. Het idee leeft dat die uiteenlopende kwesties wat met elkaar te maken hebben en dat onze maatschappij wordt geplaagd of op zijn minst bedreigd door een veelomvattende ‘vertrouwenscrisis’.
Sociaalwetenschappelijk zijn er drie bronnen:
-‘Making democracy work’ van Putnam (1993)
-‘Trust’ van Fukuyama (1995)
-literatuur over afnemend politiek vertrouwen: Inglehart, Dalton, Norris e.a.
Bij Putnam en Fukuyama gaat het vooral om ‘horizontaal’ sociaal vertrouwen tussen burgers en ‘minder om ‘verticaal’ vertrouwen in maatschappelijke en politieke instellingen en procedures. Beide auteurs wijzen op het belang van vertrouwen tussen burgers voor het vermogen van een maatschappij om te komen tot effectieve samenwerking en gecoördineerde actie. Putnam doet dat in een vergelijking van Italiaanse regio’s en is vooral geïnteresseerd in de politieke en bestuurlijke effecten; Fukuyama legt landenvergelijkend de nadruk op het economische belang van vertrouwen. De stelling is in beide gevallen dat het vertrouwen tussen burgers doorwerkt in het functioneren van maatschappelijke instellingen en niet alleen een aangenamer sociaal-cultureel klimaat maar ook tastbare positieve bestuurlijke en economische opbrengsten ten gevolge heeft. Economisch is het basisidee dat men met wederzijds vertrouwen sneller tot transacties komt en deze soepeler verlopen. Er wordt minder gescreend, minder schriftelijk vastgelegd en minder geld aan advocaten besteed. Politiek is een verwante overweging dat vertrouwen collectieve actie bevordert. Burgers leveren daaraan vrijwillig hun bijdrage zolang ze erop kunnen vertrouwen dat anderen hetzelfde doen. Naarmate er meer vertrouwen is, zullen burgers gemakkelijker in staat zijn om gemeenschappelijke problemen op te lossen.
2. Betekenissen
Vertrouwen heeft in het dagelijkse spraakgebruik heel verschillende betekenissen: berekenbaarheid of voorspelbaarheid (je mag erop vertrouwen dat morgen de zon opgaat en dat een nieuwe fiets met een slecht slot bij het station snel zal zijn gestolen), veronderstelde betrouwbaarheid en eerlijkheid (je mag erop vertrouwen dat iemand zijn afspraken nakomt, je niet bedriegt), en geloof in de vermogens en goede bedoelingen van een ander (je vertrouwen in iemand stellen, ervan uitgaan dat die het beste met je voorheeft). Vertrouwen kan gebaseerd zijn op voorspelbaar slecht gedrag en de verwachting van goed gedrag. De diversiteit van betekenissen van vertrouwen in het dagelijkse leven is terug te vinden in de sociaalwetenschappelijke literatuur.
In de rationele keuze-benadering is vertrouwen risico nemen in situaties waarin het risico afhankelijk is van wat een ander doet. Je beslist om te vertrouwen als de kans dat het vertrouwen gerechtvaardigd is (p) maal de opbrengst als je dat doet (G) groter is dan de kans dat het vertrouwen beschaamd wordt maal het dan te lijden verlies (L), dus als p/(1-p) > L/G (Coleman 1990: 99). Hardin (1999, 2000) betrekt (percepties van) het gedrag en het belang van de ander sterk in de overwegingen. “To say that I trust you means I have reason to expect you to act, for your reasons, as my agent” (Hardin 1999: 26). Hardin heeft het over vertrouwen als uitdrukking van of geloof in een ‘encapsulated interest’: A vertrouwt B om X te doen als A gelooft dat B reden heeft om in A’s belang te handelen of in ieder geval sterk met A’s belangen rekening te houden (omdat B zich erg verwant voelt met A, B de relatie met A wil behouden, A zich ooit zou kunnen wreken etc.). A’s belang zit zo dus ingekapseld in B’s belang. Dit idee van vertrouwen veronderstelt een bepaalde ‘X’ en enige kennis van B’s eigen belangen en handelingsmogelijkheden.
Vertrouwen is bij deze auteurs gebaseerd op een rationele afweging van risico’s en op redelijke verwachtingen van de rationaliteit van de vertrouwde partij. Dat is volgens anderen nu net niet het geval. Als betrouwbaar handelen redelijk is uit te rekenen of in het belang van de ander is, dan zou er geen sprake zijn van echt vertrouwen. Vertrouwen heeft juist iets irrationeels. Voor Seligman (1997: 16-30) gaat het bij ‘trust’ altijd om situaties waarin verwachtingen van rollen en functies niet meer opgaan. Men kan niet afgaan op eerdere ervaringen en er is een wezenlijk gebrek aan kennis over motieven en mogelijkheden van de ander. Het vertrouwen dat een ander doet wat hij traditiegetrouw of redelijkerwijs zou moeten doen, duidt hij liever aan als ‘reliance’ of ‘confidence’ (NB: door andere auteurs wordt ‘confidence’ opgevat als vertrouwen in abstracte systemen en als geïnstitutionaliseerd vertrouwen: ‘confidence in institutions’ versus ‘trust in persons’).
In de onzekere/onduidelijke situatie waar Seligman op doelt, weet men dat er een reële kans is om bedrogen uit te komen en men heeft kansberekenend meer te verliezen dan te winnen. Met geeft toch vertrouwen en wel in de overtuiging dat “at worst, others will not knowingly or willingly do him harm, and at best, that they will act in his interest” (Newton 2001: 202). Deze overtuiging kan voortkomen uit een optimistische mensvisie, uit doorgaans goede ervaringen met andere mensen, uit gehechtheid aan de relatie, of uit een psychische behoefte om te vertrouwen (wantrouwen is onaangenaam, vermoeiend en deprimerend). Het geven van vertrouwen is een beslissing “however tacit or habitual, to accept vulnerability to the potential ill will of others by granting them discretionary power over some good” (Warren 1999: 311). Die beslissing kan ook moreel van aard zijn. Men vertrouwt vanuit het principe dat anderen behandeld moeten worden zoals men zelf behandeld zou willen worden, om het goede voorbeeld te geven, etc. (Mansbridge 1999).
3. Soorten: sociaal, institutioneel en politiek vertrouwen
De meest gebezigde vertrouwensbegrippen in de sociaalwetenschappelijke literatuur zijn sociaal vertrouwen en institutioneel vertrouwen.
Bij sociaal vertrouwen gaat het om intermenselijk vertrouwen, in het bijzonder het vertrouwen waarmee onbekenden elkaar tegemoet treden in een maatschappij. Om te benadrukken dat het gaat om vertrouwen in mensen buiten de eigen kleine kring of groep waartoe men behoort wordt ook wel gesproken van ‘gegeneraliseerd’ sociaal vertrouwen (‘generalized trust’ ter onderscheiding van ‘particularized trust’ in familieleden, dorps- of geloofsgenoten etc.). Zonder verdere toevoeging wordt met sociaal vertrouwen meestal de gegeneraliseerde variant bedoeld.
Bij institutioneel vertrouwen gaat het om vertrouwen in de sociale, culturele, economische en politieke instituties van een maatschappij. Soms wordt een bepaald soort institutie(s) in het bijzonder naar voren gehaald en richt de aandacht zich op vertrouwen in de overheid of op politiek vertrouwen. Institutioneel vertrouwen kan worden gezien als een veralgemenisering van vertrouwen in mensen: van specifiek ‘particularized’ sociaal vertrouwen in de eigen groep via algemeen ‘generalized’ sociaal vertrouwen in onbekende medeburgers gaat men tot vertrouwen in hun anonieme voortbrengselen en verbanden (vgl. Sztompka 1998). Aldus wordt institutioneel vertrouwen soms ook wel gezien als een bijzondere vorm van sociaal vertrouwen (Elchardus en Smits 2002). Men zou echter ook kunnen stellen dat veel instituties voortkomen uit een gebrek aan sociaal vertrouwen. Er zijn instituties nodig om onbetrouwbare mensen te corrigeren en om bij ontbrekend vertrouwen samenwerking af te kunnen dwingen.
Omstreden is of men instituties kan vertrouwen zoals men mensen kan vertrouwen. Volgens Hardin (1999, 2002) is dat eigenlijk niet mogelijk als we de personen die het er voor het zeggen hebben niet kennen of in ieder geval niet voldoende kennen om een redelijke afweging te maken of mijn belang voldoende in hun belangen ingekapseld is. Bovendien ontbreekt het doorgaans aan een bepaalde ‘X’ in de eerder gegeven formulering waarop het vertrouwen betrekking zou kunnen hebben. Anderen vinden deze visie te beperkt. Zo wijst Rothstein (2003: 120) erop dat we niet noodzakelijk vertrouwen omdat we verwachten dat een institutie in ons belang zal werken, maar ook om andere reden, bijvoorbeeld omdat we verwachten dat de institutie integer en onpartijdig is, competent is etc. Warren (1999, 2002) stelt dat we niet noodzakelijk iets over de personen hoeven te weten om een institutie te vertrouwen. Het vertrouwen kan ook gebaseerd zijn op een combinatie van kennis van institutionele normen, de mogelijkheid om te (laten) controleren of men zich daaraan houdt, en de aanwezigheid van sancties voor het geval dat niet gebeurt.
En dan is er nog politiek vertrouwen. Dat kan op politieke instituties slaan maar ook op specifieke politici met de bijbehorende partijdigheid, specifieke belangen en eigen achterban. Bij ‘vertrouwen in de overheid’ gaat het om instanties waarbij het openbaar gezag berust. Dat zijn in Nederland in ieder geval het openbaar bestuur van het rijk, de provincies en gemeenten, inclusief zijn politieke functionarissen, maar men zal er in het algemeen naast de uitvoerende macht ook de volksvertegenwoordiging als deel van de wetgevende macht en de rechterlijke macht doorgaans als overheid beschouwen; individuele politici en rechters ziet men waarschijnlijk niet zo, zeker niet als ze tot de oppositie behoren of juist een uitspraak hebben gedaan in een zaak tussen burgers en een ministerie of een gemeente. Afhankelijk van de inhoud van politiek verschilt de toepasbaarheid van de criteria van Warren. In het geval van een beleiduitvoerende bureaucratie met een duidelijk product zal dat makkelijker zijn dan in het geval van een rechtsprekende instantie waar uitkomsten geen houvast bieden en de vraag is of procedures juist en eerlijk zijn gevolgd, maar dat is toch nog weer makkelijker dan politieke organen, waarin het procedures minder vastliggen, uitruil van belangen vaak ondoorzichtig is en controle ook vaak partijdig zal zijn. Dan wordt het zich publiek kunnen verantwoorden een belangrijk criterium.
Problemen van politiek vertrouwen:
Democratie als georganiseerd wantrouwen (hoeveel politiek vertrouwen is wenselijk?)
Politiek als onvermijdelijk vuil werk (vgl. Van Gunsteren): uitruil van belangen in achterkamertjes, teveel beloven, overdreven polariseren, etc.
Verdachte dubbelheid van politici: ze zijn tegelijkertijd uit op het algemeen belang en op hun eigen (partij)belang en herverkiezing.
4. Simpele metingen
De belangrijkste vraag waarmee sociaal vertrouwen wordt gemeten in enquêtes luidt als volgt: ‘Vindt u dat over het algemeen de meeste mensen wel te vertrouwen zijn of vindt u dat men niet voorzichtig genoeg kan zijn in de omgang met mensen?’ Met als antwoordmogelijkheden ‘wel te vertrouwen’, ‘je kan niet voorzichtig genoeg zijn’ en ‘weet niet’. Deze vraag uit Amerikaans onderzoek uit de jaren vijftig is zeer populair in de huidige discussie over sociaal kapitaal (Dekker 2003), maar ze is niet zonder problemen. Die worden overigens ook wel onderkend door een van de aanstichters van die discussie, Robert Putnam (2000: 137-138):
“If fewer survey respondents nowadays say “Most people can be trusted,” that might mean one of three things: 1) the respondents are accurately reporting that honesty is rarer these days; or 2) other people’s behavior hasn’t changed, but we have become more paranoid; or 3) neither our ethical demands nor other people’s behavior have actually changed, but we now have more information about their treachery, perhaps because of more lurid media reports.”
Andere auteurs stellen dat het antwoord dat van vertrouwen getuigt voornamelijk een optimistische visie op de mens tot uitdrukking zou brengen:
“… generalized trust seems likely to be nothing more than optimistic assessment of trustworthiness and willingness therefore to take small risks on dealing with others whom one does not yet know.” (Hardin 2002: 62), en
“Generalised trust typically is defined by researchers as a default expectation of other people’s goodwill. In other words, it is similar to one’s view of human nature: someone with high generalised trust believes that most people have benign intentions.” (Miller and Mitamura 2003: 62).
De standaardvraag naar sociaal vertrouwen vermengt een positieve blik op (de betrouwbaarheid van) de medemens met de acceptatie van risico’s. Leg je beide antwoorden als aparte dimensies voor – in hoeverre zijn anderen te vertrouwen en in hoeverre moet men voorzichtig zijn laten aangeven op een schaal – dan krijg je ook een substantiële vulling van de combinatie van veel vertrouwen en grote voorzichtigheid. Voorzichtigheid is er niet alleen bij gebrek aan vertrouwen maar ook vanwege kwetsbaarheid. Vanwege de kwetsbaarheid scoren vrouwen en ouderen waarschijnlijk hoger op voorzichtigheid en dan drukt bij de standaardvraag hun vertrouwen omlaag (o.a. Dekker 2003; ook verwijzingen naar ander onderzoek: discrepantie tussen verbaal meer en in alledaags gedrag minder vertrouwende Amerikanen vergeleken met Japanners; eigendunk als fundament van sociaal vertrouwen (mij durven ze niet te bedriegen; ik weet me te weren) en een reden waarom mannen en hoger opgeleiden hoger zullen scores op sociaal vertrouwen; eigen onderzoek naar motiveringen van antwoorden op de standaardvraag: vertrouwen is de sociaal en moreel wenselijke default en voor voorzichtigheid moeten ervaringen worden aangevoerd).
Institutioneel vertrouwen wordt doorgaans gemeten door voor een aantal instituties, zoals het leger, de politie, het parlement, radio en tv, vakbonden, grote ondernemingen en ook de rechtspraak, te vragen of dan wel in welke mate men die vertrouwt. De samenhang in antwoorden is doorgaans voldoende sterk om het vertrouwen in heel verschillende soorten instituties bij elkaar op te tellen.
Politiek vertrouwen wordt heel verschillend gemeten: als vertrouwen in verschillende selecties publieke of politieke instellingen, maar ook als positieve houding tegenover politici, gebrek aan cynisme en (extern) politiek zelfvertrouwen. Bij een gebruikelijke vraag als “Hoeveel vertrouwen heeft u in de Nederlandse regering?” is onduidelijk wat het begrip regering oproept: gaat het om het zittend kabinet vergeleken met eerdere kabinetten, om de Nederlandse regering in vergelijking met die van andere landen, om het instituut, zo los mogelijk gezien van zijn huidige bezetters? (de associaties zullen meer afhangen van omliggende vragen dan van een correct gebruik van staatsrechtelijke termen). Gaat het om de voorspelbaarheid van instituties, hun competentie om problemen op te lossen, de goede wil en deugdzaamheid van de personen die er werkzaam of verantwoordelijk zijn, de waarschijnlijkheid dat ze je belang zullen behartigen of gaat het juist om hun onpartijdigheid en eerlijkheid?
5. Empirische relaties
Statistische relaties tussen sociaal vertrouwen en institutioneel vertrouwen zijn veelal positief, zowel op individueel niveau als op het niveau van nationale gemiddelden (o.a. Inglehart 1997; Newton 1999, 2001; Newton en Norris 2000; bij ‘sociaal vertrouwen’ doet de standaardvraag met twee antwoorden het niet altijd; meerpuntsschalen wel). De relaties van sociaal vertrouwen met afzonderlijke instituties verschillen. Zo worden sterke verbanden gevonden met vertrouwen in het parlement, de nationale overheid en ook de rechtspraak, maar zwakke of geen verbanden met vertrouwen in de media, ondernemingen en vakbonden (Dekker 2001, Rothstein 2003).
De positieve relaties tussen sociaal en institutioneel vertrouwen en vooral vertrouwen in de overheid worden verschillend verklaard. Er wordt gesteld dat sociaal vertrouwen vaak gepaard gaat met sociale en politieke participatie en dat daardoor institutioneel vertrouwen wordt ontwikkeld (eventueel via de omweg dat participatie een betrouwbaarder overheid oplevert die vervolgens meer vertrouwen verdient; Almond en Verba 1963 tot en met Putnam 2000). Omgekeerd wordt ook gesteld dat zowel institutioneel als sociaal vertrouwen voortvloeien uit betrouwbare instituties. Een betrouwbare overheid draagt bij aan de maatschappelijke condities waarin sociaal vertrouwen zich kan ontwikkelen (Offe 1999; Rothstein 2001). Burgers kunnen elkaar vertrouwen omdat ze erop mogen vertrouwen dat een onbetrouwbare medeburger wordt vervolgd en gestraft.
Het omgekeerde geldt natuurlijk ook: onbetrouwbare of in ieder geval niet-vertrouwde instituties ondergraven sociaal vertrouwen. Rothstein (2003) noemt de volgende mechanismen: het idee dat als de professionals in publieke dienst al niet meer te vertrouwen zijn, andere mensen dat ook of zeker niet zullen zijn; als zoveel andere mensen niet betrouwbaar zijn, dan heeft het ook geen zin dat ik het ben. Of: zelfs al blijf ik het moreel verwerpelijk vinden in een maatschappij van corrupte mensen moet je zelf ook onbetrouwbaar zijn om te overleven. Maar als ik zelf al onbetrouwbaar ben, dan zullen anderen dat zeker zijn. Een dergelijke negatieve spiraal lijkt alleen te keren vanuit de instituties.
Een mogelijkheid is natuurlijk ook dat sociaal vertrouwen en institutioneel vertrouwen (of het gebrek aan beide) voortkomen uit dezelfde persoonlijkheidtrekken of het optimistische (pessimistische) mens-, wereld- en zelfbeeld van respondenten van bevolkingsenquêtes (Dekker 2003).
Met genuanceerdere metingen zullen de relaties ook wel wat ingewikkelder worden. Zo zijn er naast ‘de meeste mensen’ ook mensen van het soort ‘sterke leiders’ waarin burgers al of geen vertrouwen kunnen hebben. Warren (2001) ziet in de Amerikaanse politiek het gevaar van ‘personalization of trust’ ten koste van vertrouwen in democratische instituties: politici vragen kiezers om persoonlijk vertrouwen zodat ze iets kunnen doen tegen de gewantrouwde instellingen en procedures. Iets dergelijks is ook bij populistische politici elders te bespeuren. Vertrouwen in rechters kan worden gevoed door gevoelens van wantrouwen en machteloosheid tegenover politici. Werkt men met grove metingen van sociaal vertrouwen en institutioneel vertrouwen dan ziet men dergelijke mogelijkheden over het hoofd.
6. Verklaringen voor gebrek aan vertrouwen in de regering
Er kunnen grofweg drie grote verklaringen van individuele verschillen in ontbrekend vertrouwen in de regering worden onderscheiden:
1) Maatschappelijk onbehagen (Elchardus). Het is vooral een uiting van een algemenere onvrede, (materiële en morele) onzekerheid), verongelijktheid en gebrek aan vertrouwen in alles.
2) Prestaties/beleidsinhoud. Het is een uitkomst van grote (langdurige/ernstige) ontevredenheid over het gevoerde beleid: de regering presteert niet genoeg, levert niet wat ze belooft.
3) De politiek. Het is niet zozeer de inhoud van het beleid maar de manier waarop politiek in Den Haag wordt bedreven: de politici, hun gebrek aan responsiviteit, etc.
Ze zijn nauwelijks of niet concurrerend te toetsen. In een eigen analyse (Dekker 2006) met gegevens uit 2004 deden beleid- en politiekindicatoren het beter dan metingen van onbehagen, maar de kwaliteit van de metingen is discutabel. Opvallend was trouwens dat het simpele gegeven van een laag opleidingsniveau het relatief goed bleef doen in een analyse waarin alle factoren werden gecombineerd.
7. Maar niet meer praten over vertrouwen?
De tegenwoordig populaire concepten van vertrouwen in ‘de meeste mensen’ (sociaal vertrouwen) en vertrouwen in maatschappelijke instellingen (institutioneel vertrouwen) en zeker de metingen daarvan in enquêtes zijn ver verwijderd van het alledaagse vertrouwen dat men kan hebben in bepaalde personen en instanties om bepaalde dingen wel of niet te doen. Vertrouwensrelaties verdwijnen uit het zicht en onduidelijk blijft in hoeverre een persoonlijke geneigdheid tot vertrouwen wordt gemeten, een diffuus vertrouwen in ‘dit soort’ mensen of instellingen of een specifieke perceptie van betrouwbaarheid, al of niet gebaseerd op directe eigen ervaringen. Onora O’Neill (2002: 44-45):
“The supposed ‘crisis of trust’ may be more a matter of what we tell inquisitive pollsters than of any active refusal of trust, let alone of conclusive evidence of reduces trustworthiness. The supposed ‘crisis of trust’ is, I think, first and foremost a culture of suspicion.”
Zeker als het gaat om politiek, regering en openbaar bestuur zal vertrouwen slechts voor een klein deel gebaseerd zijn op eigen ervaringen en in hoge mate op wat men zoal hoort. Wat men hoort zijn onder andere commentaren op uitslagen van de vorige peilingen. Daardoor kan een eigen dynamiek ontstaan van een zichzelf versterkende publieke opinie van negatiever of positiever wordende peilingen.
Verschillende criteria, individuele geneigdheden en ervaringen en collectieve stemmingen zullen meewegen in antwoorden op simpele vragen naar vertrouwen. De optelling van de antwoorden levert in het beste geval, als we individuele verschillen constant mogen houden, een meting van een diffuse houding van het publiek tegenover instituties, oftewel een peiling van hun imago.
Het zou beter zijn om daarbij niet over vertrouwen te spreken, want het wekt misverstanden, bij de onderzoekers en belangrijker: in de politiek, de media en de publieke opinie. Er wordt aan vermeende vertrouwenscijfers vanzelfsprekend meer gewicht gehecht dan aan imagocijfers. ‘Vertrouwen’ suggereert te veel en lage cijfers krijgen iets dramatisch. Ervaringen met monitors leren ook dat het gemeten vertrouwen gemakkelijk overgaat in een doelstelling. Terwijl vertrouwen een bijproduct is, waar je niet op moet willen sturen (dat kun je misschien wel op dimensies van betrouwbaarheid, transparantie en responsiviteit, maar je moet maar afwachten of dat resulteert in meer publiek vertrouwen).
Praat liever over tevredenheid en rapportcijfers dan over vertrouwen. Maar blijf de simpele vragen naar vertrouwen wel stellen. Enerzijds om de antwoorden te gebruiken in verdiepend onderzoek / discussies ten behoeve van de zelfreflectie van de publieke opinie (waarom zeggen mensen dat ze wel of geen vertrouwen hebben?). Anderzijds omdat het niet meer vragen naar vertrouwen veel wantrouwen zou wekken.