Kamerbrief over het verslag van de conferentie in Oslo over clustermunitie op 22 en 23 februari 2007

Kamerstuk | 15-03-2007

Inleiding

Tijdens het AO-RAZEB van 6 februari jl. informeerde de minister van Buitenlandse Zaken de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer over de voorgenomen Nederlandse deelname aan een bijeenkomst in Oslo over clusterwapens, die op initiatief van de Noorse regering zou plaatsvinden op 22 en 23 februari 2007. Met de slotverklaring van de conferentie hebben landen zich verbonden aan de totstandkoming in 2008 van een bindend juridisch instrument over clustermunitie die onacceptabel humanitair leed veroorzaakt. In deze brief informeren wij u over de recente internationale ontwikkelingen op dit terrein, in het bijzonder het verloop en de uitkomst van de bijeenkomst in Oslo.

Clustermunitie bestaat in verschillende vormen. De meest gebruikte zijn artillerie­granaten en vliegtuigbommen. In tegenstelling tot gewone munitie ontploft clustermunitie niet in één keer, maar valt zij uiteen in kleinere eenheden - submunities - die verspreid in een gebied neerkomen en daar ontploffen. Zo kunnen vijandelijke eenheden of objecten in een gebied variërend van tientallen vierkante meters tot wel zes hectare worden bestookt. Het aantal submunities kan variëren van enige tientallen tot enige honderden.

Het gebruik van wapens leidt vrijwel onontkoombaar tot wat doorgaans " onontplofte oorlogsresten" wordt genoemd. Ook bij clustermunitie moet ervan worden uitgegaan dat een deel van de submunities niet tot ontploffing komt en dus achterblijft na beëindiging van een conflict. Onontplofte munitie van alle typen kan nog geruime tijd werkzaam blijven en zo een gevaar vormen voor eigen troepen en, later, voor terugkerende burgers. Op verschillende manieren wordt in internationaal verband geprobeerd deze onbedoelde, negatieve effecten te minimaliseren.

Internationale ontwikkelingen

Al geruime tijd is er aandacht voor problemen die onontplofte wapens en munitie veroorzaken. De meeste aandacht ging lange tijd uit naar antipers oneelmijnen. In 1997 kwam het in Ottawa tot een alomvattend verbod en aanvullende bepalingen, zoals de vernietiging van voorraden en de ruiming van mijnenvelden. Ondanks het feit dat enkele grote spelers, waaronder China, de Russische Federatie en de Verenigde Staten, zich tot dusver afzijdig hebben gehouden, is dit verdrag een succes geworden. 153 Landen ratificeerden het verdrag van Ottawa en overal ter wereld is mijnenruiming in volle gang.

In 2001 kreeg het probleem van onontplofte oorlogsresten een impuls door onderhandelingen in Genève over de aanpak ervan in het kader van het Verdrag inzake Conventionele Wapens (CCW). Nederland had een voortrekkersrol bij deze onderhandelingen, die in 2003 leidden tot “Protocol V over Explosieve Oorlogsresten” bij het CCW (Trb. 227, 2004). Het protocol trad in november 2006 in werking en regelt onder meer de verantwoordelijkheden van staten bij het markeren en opruimen van onontplofte oorlogsresten. Ook onontplofte submunities vallen onder de werkingssfeer van het protocol, maar het is niet specifiek gericht op de problemen die clustermunitie veroorzaakt.

Op de 3de Toetsingsconferentie van het CCW in november 2006 in Genève stond het thema clusterwapens als zodanig niet op de agenda. Niettemin stonden de discussies onder het agendapunt “explosieve oorlogsresten” vrijwel geheel in het teken van clustermunitie. Tijdens die discussies diende een groep van 25 landen een verklaring in waarin werd gevraagd om een verbod van het gebruik van clusterwapens binnen ‘concentraties van burgers’, alsmede een verbod van het gebruik van clusterwapens die ernstige humanitaire gevaren opleveren vanwege hun onbetrouwbaarheid of onnauwkeurigheid. Noorwegen was een van de mede-indieners ervan. De verklaring kon niet op consensus rekenen.

De CCW kwam in november 2006 niet verder dan het besluit om per juni 2007 een bijeenkomst van deskundigen te organiseren “die de toepassing en tenuitvoerlegging van internationaal humanitair recht in beschouwing moet nemen m.b.t. bepaalde munities die explosieve oorlogsresten kunnen veroorzaken, met een speciale nadruk op clustermunitie”. De beoordeling van clustermunitie moet ook behelzen “het technische ontwerp en de factoren die van invloed zijn op hun betrouwbaarheid, teneinde de humanitaire impact van het gebruik van deze munities te minimaliseren”. De bevindingen van de deskundigen zullen in november 2007 worden besproken op de jaarvergadering van de CCW-partijen in Genève.

Noorwegen achtte dit een te mager resultaat en kondigde nog voor het einde van de Toetsingsconferentie aan dat het begin 2007 een bijeenkomst in Oslo zou organiseren voor gelijkgezinde landen met het doel te komen tot een verbod op clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt. Ook Nederland ontving een uitnodiging voor deze conferentie.

De bijeenkomst in Oslo

Uiteindelijk waren 49 landen in Oslo aanwezig. Veel belangrijke, producerende landen waren helaas afwezig, waaronder China, India, Iran, Israël, Pakistan, de Russische Federatie en de Verenigde Staten. Tijdens de conferentie werden diverse aspecten van het gebruik van clustermunitie belicht, evenals de mogelijkheden en moeilijkheden om tot een internationale aanpak van het niet-legitieme gebruik van deze wapens te komen.

Over de door Noorwegen gepresenteerde slotverklaring is niet onderhandeld. In deze slotverklaring stelt Noorwegen dat de deelnemende landen zich ertoe verbinden in 2008 een bindend juridisch instrument vast te stellen dat (i) het gebruik, de productie, de overdracht en de opslag verbiedt van types clustermunitie die onacceptabel humanitair leed veroorzaakt en (ii) een raamwerk voor samenwerking en assistentie op te stellen met toereikende bepalingen over de zorg voor en de rehabilitatie van overlevenden en hun gemeenschappen, de ruiming van ‘besmette’ gebieden, risico-educatie en de vernietiging van voorraden van verboden clustermunitie. Voorts zullen de deelnemende landen nationale stappen overwegen en zullen zij de humanitaire uitdagingen van clustermunitie blijven aankaarten in het kader van het internationaal humanitair recht en in andere relevante fora, aldus de slotverklaring van Oslo.

Met dit laatste wordt bedoeld dat ook de CCW een relevant forum zal blijven. Veel landen hebben hierop aangedrongen, ook Nederland. De CCW blijft immers niet alleen van belang om een bredere groep landen te bereiken, maar ook biedt Protocol V bij dit verdrag al het raamwerk voor de samenwerking en assistentie waartoe ‘Oslo’ oproept. Onder een aantal bestaande ontwapeningsverdragen, waaronder het verdrag van Ottawa, zijn diverse samenwerkingsverbanden tot stand gekomen die van nut kunnen zijn bij activiteiten op het gebied van clustermunitie. Het benutten van zulke verbanden voorkomt duplicatie van inspanningen en is kostenbesparend. Voorts is het de vraag hoe het nieuwe instrument zich gaat verhouden tot het internationale humanitaire recht. Veel landen, waaronder Nederland, zijn van mening dat een nieuw instrument de huidige internationaalrechtelijke regels niet mag ondermijnen.

Slechts drie landen, Polen, Roemenië en Japan, gaven in Oslo te kennen de verklaring (nog) niet te kunnen onderschrijven. Veel van de overige 46 landen gaven expliciet blijk van hun instemming en legden korte interpretatieve verklaringen af, zo ook Nederland. Daaruit bleek bijvoorbeeld dat voor veel landen het jaar 2008 als een ambitie wordt gezien en niet als harde limiet om tot een verdrag te komen. De verklaring van Oslo is als bijlage bij deze brief gevoegd. Het is een politieke verklaring, geen juridisch bindend document.

De Nederlandse krijgsmacht en clusterwapens

Zoals in de inleiding is aangeduid, is clustermunitie erop gericht bepaalde soorten militaire doelen bestaande uit meerdere objecten, zoals colonnes pantservoertuigen en vliegtuigen gegroepeerd op vliegvelden, te bestrijden. Doordat met clustermunitie meer militaire doelen tegelijkertijd kunnen worden geraakt, is een aanval met die munitie op dit soort doelen doeltreffender dan met reguliere munitie. Op grond van operationele behoeften beschikt de Nederlandse krijgsmacht over twee typen clusterwapens, namelijk de vliegtuigbom CBU-87 en de raket M-261 van de Apachehelikopter. Nederland heeft in het verleden ook andere typen clustermunitie gehad, waaronder de vliegtuigbommen MK-20, BL-755 en de CBU-89, maar die zijn afgeschaft. Thans wordt, vooruitlopend op de uitfasering van het artilleriekanon M-109, de artilleriegranaat DPICM vernietigd. De laatste keer dat de krijgsmacht clustermunitie heeft gebruikt - de CBU-87 - was in 1999 tijdens de operatie Allied Force in Kosovo. In Afghanistan hebben Nederlandse eenheden geen clustermunitie bij zich.

De inzet van clusterwapens is aan dezelfde regels van humanitair oorlogsrecht gebonden als andere wapens en is legitiem zolang die regels in acht worden genomen. Te denken is onder meer aan het verbod de burgerbevolking en civiele objecten als zodanig aan te vallen, het verbod onnodig leed te veroorzaken en het proportionaliteitsbeginsel bij de toepassing van geweld. Deze en andere regels van het humanitaire oorlogsrecht vormen een vast onderdeel van de standaardprocedures die Nederlandse eenheden hanteren voordat tot de inzet van wapens kan worden besloten. Dat clustermunitie niet zo maar wordt ingezet, blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de M-261 raket voor de Apache tot dusver niet is gebruikt. Nederland zal altijd in overeenstemming met de verplichtingen van het vijfde protocol van het CCW over explosieve oorlogsresten zonder voorbehoud meewerken aan de lokalisering en de ruiming van achtergebleven delen.

Door technologische ontwikkelingen kan het risico van onontplofte oorlogsresten steeds verder worden beperkt. Voorbeelden van technologische ontwikkelingen zijn de hogere nauwkeurigheid van wapens en de submunities, een verhoogde betrouwbaarheid van het ontstekingsmechanisme en de toevoeging van een zelfvernietigings- of neutraliseringmechanisme. Omwille van de veiligheid van de terugkerende burgerbevolking en van het eigen militaire personeel volgt Defensie de technologische ontwikkelingen op de voet en zal zij technische verbeteringen toepassen of veiliger munitie aanschaffen. Nederlandse deskundigen nemen voorts actief deel aan internationaal overleg over de aanscherping van de regelgeving.

Vervolg

Zonder twijfel is de conferentie in Oslo boven verwachting succesvol geweest en heeft de bijeenkomst een impuls gegeven aan de bestrijding van de negatieve humanitaire gevolgen van het gebruik van clusterwapens. Vanwege het grote aantal landen dat akkoord ging met de slotverklaring, waaronder een aantal belangrijke producenten zoals Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, heeft ‘Oslo’ ook de kritische massa gegenereerd die nodig is om het proces een geloofwaardig vervolg te geven. De afwezigheid van grote spelers zoals China, de Russische Federatie en de Verenigde Staten doet daaraan niet af; de huidige groep is groot en zwaar genoeg om (1) het ‘Oslo’-initiatief als zelfstandig proces voort te zetten; (2) forse druk uit te oefenen op (de voortgang in) het multilaterale verband van de CCW en (3) normatieve of morele druk uit te oefenen op landen die zich afzijdig blijven houden van initiatieven om de humanitaire problemen veroorzaakt door clustermunitie aan te pakken.

Nederland zal actief deelnemen aan het Oslo-proces en zich tevens blijven inzetten in de CCW, teneinde het aantal niet-deelnemende landen zo klein mogelijk te houden. De regering zal ernaar streven dat de CCW tijdens haar jaarvergadering in november 2007 een onderhandelingsmandaat krijgt om bindende afspraken te maken ter beperking van de humanitaire gevolgen van het gebruik van clusterwapens. Zulks niet ten koste van ‘Oslo’, maar in een parallel proces. Ook zal Nederland zich inzetten om overlap te voorkomen tussen de mechanismen voor samenwerking en assistentie en om het verband met overige internationaal-rechtelijke instrumenten in het oog te houden. Ten slotte is het van belang dat een verdrag doeltreffende regels zal bevatten over de naleving.

De Oslo-conferentie zal een vervolg krijgen in Lima in mei 2007. Latere vervolgbijeenkomsten zijn voorzien in Wenen (eind 2007) en in Dublin (begin 2008). De regering zal de Kamer van de voortgang van het proces op de hoogte houden.

De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen

De minister van Defensie,
E. van Middelkoop