DNBulletin: Dalende publieke kapitaalgoederenvoorraad in veel eurola..


De afgelopen twee decennia zijn de overheidsinvesteringen in diverse landen van het eurogebied onvoldoende geweest om een afname van de publieke kapitaalgoederenvoorraad tegen te gaan. In tegenstelling tot in andere noordelijke lidstaten zijn de kwaliteit en omvang van de Nederlandse publieke
kapitaalgoederenvoorraad aardig op peil gebleven. Voor landen die hunoverheidsfinancien op orde hebben, is het een relatief gunstig moment om te investeren.

Publieke investeringen, publiek kapitaal en productie

Onder invloed van de crisis hebben veel Europese landen de afgelopen jaren flink gesneden in het budget voor overheidsinvesteringen. Terwijl de totale overheidsuitgaven in het eurogebied de afgelopen jaren gemiddeld genomen nog toenamen, liepen de nominale bruto overheidsinvesteringen tussen
2009 en 2014 terug met bijna 20%. In landen als Spanje en Portugal halveerde het budget voor overheidsinvesteringen zelfs. Diverse economisch adviseurs en beleidsmakers pleiten dan ook voor het opvoeren van de overheidsinvesteringen.

Overheidsinvesteringen zijn relevant voor de bbp-groei op korte termijn vanwege hun positieve effect op de macro-economische vraag. Maar minstens zo belangrijk is dat publieke investeringen de publieke kapitaalgoederenvoorraad (PKG) vergroten. Fysiek publiek kapitaal, zoals wegen en
schoolgebouwen, draagt op verschillende manieren bij aan het economisch potentieel van een land. Bijvoorbeeld door het verlagen van transportkosten, het faciliteren van kennisuitwisseling of het garanderen van een veilige fysieke omgeving. Bom en Ligthart (2014) concluderen op basis van een
meta-analyse dat een toename van de PKG met 1% op lange termijn tot circa 0,12% meer private (d.w.z. niet door de overheid verrichte) productie leidt.

De publieke kapitaalgoederenvoorraad in het eurogebied

Ondanks het economische belang zijn internationaal vergelijkbare cijfers over de PKG schaars. Met behulp van de `Perpetual Inventory Method' (PIM) is het mogelijk in deze lacune te voorzien. Op basis van data over overheidsinvesteringen plus aannames over het afschrijvingspercentage en de PKG
in een beginjaar is een inschatting van de PKG gemaakt (zie voor een gedetailleerde beschrijving de bijdrage van Eijking en De Jong in ESB van 27 augustus 2015).

De PKG-cijfers moeten met de nodige voorzichtigheid worden geinterpreteerd. Uitgaven aan regulier onderhoud worden niet tot overheidsinvesteringen gerekend, wat mogelijk tot onderschatting leidt van de werkelijke PKG. Daarentegen leiden gemeten uitgaven aan investeringen niet per se 1-op-1 tot
extra publiek kapitaal, bijvoorbeeld vanwege corruptie of inefficiente projectselectie; hierdoor zou de PKG worden overschat. Verder kan de afbakening van publiek kapitaal verschillen. Een spoorlijn kan in het ene land onderdeel zijn van de publieke en in het andere land van de private
kapitaalgoederenvoorraad, of kan na privatisering switchen van publiek naar privaat. Tot slot zijn voor alle landen dezelfde aannames gemaakt voor de afschrijvingsvoet en de `begin-PKG'. Deze uniformiteit komt de vergelijkbaarheid van de cijfers tussen landen ten goede, maar betekent ook dat
met diverse landspecifieke factoren geen rekening wordt gehouden.

Figuur 1 toont de ontwikkeling van de PKG voor een select aantal landen. De gemiddelde PKG in het eurogebied (EA-12 exclusief Luxemburg) is afgenomen van zo'n 51% bbp in 1995 tot 47% bbp in 2013. Deze afname ligt in lijn met ontwikkelingen in andere grote economieen. Binnen het eurogebied doen
zich echter duidelijke verschillen voor.

Met name in de noordelijke eurolanden is een daling zichtbaar, die zich de afgelopen twintig jaar vrij gelijkmatig heeft gemanifesteerd. De afname van de PKG in verhouding tot het bbp over de periode 1995-2013 is economisch niet makkelijk te duiden. Naast budgettaire consolidatie - sinds eind
jaren tachtig is structureel bezuinigd op investeringen - zijn verschuivingen in de economische structuur en privatiseringen mogelijke oorzaken. In Griekenland, Portugal en Spanje nam de PKG daarentegen duidelijk toe tussen 1995 en 2013. Het feit dat deze landen een beroep hebben kunnen doen
op de Europese structuur- en cohesiefondsen heeft daar mogelijk aan bijgedragen. In met name Griekenland en Spanje hangt de toename deels ook samen met de sterke afname van het bbp tijdens de crisis (noemereffect).

Figuur 1: Volume publieke kapitaalgoederenvoorraad (% bbp)

Volume publieke kapitaalgoederenvoorraad (%bbp)

Bron: Eigen berekening o.b.v. Kamps (2004). Data afkomstig uit meest recent beschikbare Economic Outlook van OECD. * EA-12 Exclusief Luxemburg

De kwaliteit van infrastructuur

Heeft de afname van de berekende PKG zich vertaald in een merkbare verslechtering van de staat van publiek kapitaal, met mogelijk repercussies voor de economische groei? Figuur 2 toont hoe de omvang en kwaliteit van infrastructuur in diverse landen scoort op de Global Competitiveness Index.
Deze index is gebaseerd op een enquete onder leiders uit het bedrijfsleven. De enquete richt zich weliswaar slechts op infrastructuur, een enger begrip dan publiek kapitaal, maar het ligt voor de hand dat de samenhang tussen beide substantieel is.

Het oordeel over de kwaliteit van infrastructuur in Duitsland, de VS en Belgie is de afgelopen jaren verslechterd. In deze landen is de PKG ook relatief sterk afgenomen. In landen als Spanje, Portugal en Italie daarentegen, die de PKG zagen toenemen, is het oordeel over de staat van de PKG in
de afgelopen jaren juist verbeterd. Al met al lijkt er inderdaad sprake te zijn van een positief verband tussen mutaties in de PKG en de gepercipieerde kwaliteit van infrastructuur.

Een publieke investeringsimpuls

De recente afname van overheidsinvesteringen in veel eurolanden zet de omvang van de publieke kapitaalgoederenvoorraad onder druk en brengt het economisch potentieel daarmee mogelijk schade toe. Daar komt bij dat de macro-economische vraag zwak is en veel overheden historisch lage rentes over
hun uitstaande schuld betalen. Dit maakt het voor landen die hun overheidsfinancien voldoende op orde hebben, een relatief gunstig moment om te investeren. Landen die nog moeten consolideren, doen er goed aan investeringen zoveel als haalbaar te ontzien.

Dat het een goed moment is om te investeren, wil niet zeggen dat landen met voldoende budgettaire ruimte plots ongebreideld extra geld moeten uitgeven aan publieke investeringen. Een goede projectselectie en -uitvoering zijn van groot belang. Ook is het wenselijk na te denken over hoe
voorkomen kan worden dat overheidsinvesteringen in economisch goede tijden flink worden opgevoerd, maar tijdens consolidatierondes onevenredig hard getroffen worden. Dergelijke volatiliteit staat een efficiente projectselectie in de weg.

Figuur 2: Kwaliteit van infrastructuur, o.b.v. enquetes

Kwaliteit van infrastructuur, o.b.v. enquetes

GCI= Global Competitiveness Report (World Economic Forum)
Mutaties tussen 2006-'07 en 2014-'15

Literatuur

Bom, P.R.D. en J.E. Ligthart (2014) What have we learned from three decades of research on the productivity of public capital?, Journal of Economic Surveys, vol. 28(5), 889-916.