Wanneer zijn bazooka's effectief?
Sinds de financiele crisis van 2008 hebben overheden en centrale banken grootschalige steunprogramma's opgetuigd voor de financiele sector, ook wel bazooka's genoemd. Een bazooka is het meest effectief wanneer de uitvoerende centrale bank of overheid voldoende solvabel is, voldoende steun
(vuurkracht) kan opbrengen en voorwaarden kan eisen die de solvabiliteit van de debiteur verbeteren (conditionaliteit).
Dat concludeert het DNB Working Paper "A theory of bazookas; or, when (and when not) to use large-scale public sector support" door Jon Frost. D eze studie ontwikkelt een theoretisch model van steunprogramma's van de publieke sector (dus een centrale bank, overheid of internationale
organisatie) voor noodlijdende debiteuren in situaties van marktstress. Het model verklaart waarom sommige programma's weinig effectief waren, terwijl andere zeer effectief bleken, hoewel toch geen daadwerkelijke steun is verstrekt.
In 2008 gebruikte de Amerikaanse Minister van Financien Hank Paulson voor het eerst de metafoor van een bazooka om uit te leggen hoe een groot steunfonds zo effectief kan zijn dat daadwerkelijke steun onnodig is: "If you've got a squirt gun in your pocket, you may have to take it out. If you
have a bazooka in your pocket and people know it, you probably won't have to use it." De Amerikaanse overheid beloofde destijds grootschalige steun aan de Amerikaanse banken. Dit zogenaamde Troubled Asset Relief Program (TARP) was uiteindelijk effectief in het verlagen van de rente op
obligaties van noodlijdende banken. Maar van de beloofde USD 700 miljard moest USD 460 miljard daadwerkelijk worden verstrekt. Een belangrijk deel van de effectiviteit kwam waarschijnlijk door de stresstesten van banken die gelijktijdig zijn uitgevoerd en die de onzekerheid over de gezondheid
van bankbalansen deden afnemen.
Tijdens de Europese schuldencrisis hebben overheden en de ECB maatregelen genomen om stress in te markt voor perifere staatsobligaties tegen te gaan. In 2012 kondigde de ECB Outright Monetary Transactions (OMT's) aan. Met dit OMT-programma kan de ECB staatsobligaties opkopen van landen met een
EU/IMF-programma. Deze bazooka had tot gevolg dat risicopremies op overheidsschuld van landen onder stress sterk daalden, hoewel het OMT-programma tot op heden nog steeds niet daadwerkelijk ingezet is.
Voorbeelden
Naast het theoretische model trekt de studie ook een aantal lessen uit de praktijk, bijvoorbeeld van steunprogramma's voor financiele instellingen. Het Duitse Sonderfonds fuer Finanzmarktstabilisiering (SoFFin) was relatief succesvol; het verlaagde rentes en moest slechts voor een klein deel
gebruikt worden. Het Amerikaanse TARP was effectief, maar de middelen moesten wel grootschalig gebruikt worden. De Ierse Credit Institutions Financial Support Scheme (CIFS) en Eligible Liabilities Guarantee (ELG) van september 2008 en 2009 hebben de solvabiliteit van de Ierse overheid ernstig
ondermijnd, waardoor zij zelf steun moest aanvragen om faillissement te voorkomen. In dit geval was de publieke sector zelf niet in staat om de grote steunbeloftes te dragen, wat de effectiviteit lijkt te hebben ondermijnd.
Het OMT-programma was zeer effectief vanwege het ontbreken van een maximum, de zeer solvabele crediteur (het Eurosysteem) en de verlaging van de onzekerheid, doordat het programma het risico voor het uiteenvallen van het eurogebied deed afnemen. De koppeling aan EU/IMF-programma's zorgde voor
strikte voorwaarden voor steun (conditionaliteit); overheden krijgen alleen steun als ze maatregelen nemen die de solvabiliteit van de overheid bevorderen.
Beleidsimplicaties
Bazooka's werken alleen onder bepaalde omstandigheden. De publieke sector moet daarom alleen grootschalige steun beloven als zijzelf voldoende solvabel is, voldoende steun kan beloven en voorwaarden kan eisen die de solvabiliteit van de debiteur verbeteren. De steun kan gepaard gaan met
maatregelen die de onzekerheid doen afnemen, zoals stresstesten. Als de publieke sector niet over voldoende financiele capaciteit beschikt of geen conditionaliteit kan eisen, dan is het beter om geen steun te beloven omdat zij anders het risico loopt zelf in de problemen te komen.