21 april 2015

De Eerste Kamer heeft dinsdag 21 april 2015 gedebatteerd over een initiatiefwetsvoorstel voor de deconstitutionalisering van de benoeming van de Commissaris van de Koning en burgemeester. Dit initiatiefvoorstel van het Tweede Kamerlid Schouw (D66) haalt de wijze van aanstelling van de Commissaris van de Koning en de burgemeester uit de Grondwet. Dit is de eerste lezing van deze Grondwetswijziging.

In het debat werd door diverse woordvoerders bezwaar geuit tegen het feit dat de aanstellingswijze uit de Grondwet wordt gehaald zonder dat er overeenstemming is over wat de nieuwe aanstellingswijze zou moeten zijn. Minister Plasterk (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) zegde toe aan senator Huijbrechts-Schiedon en senator Engels dat hij de procedurele regie neemt over het debat over nieuwe aanstellingswijzen van de twee functionarissen. Hij zal beide Kamers hierover per brief informeren. Op dinsdag 28 april wordt hoofdelijk over het wetsvoorstel gestemd.

Speelbal van wisselende politieke verhoudingen

Senator Van Bijsterveld (CDA) gaf aan dat haar fractie ontevreden is over de beantwoording door de minister en initiatiefnemer van de eerder gestelde schriftelijke vragen. Er is volgens de senator onvoldoende beargumenteerd waarom de benoeming uit de Grondwet moet worden gehaald en wat de gevolgen zijn voor artikel 125 Grondwet, dat het takenpakket van de burgemeester en Commissaris vaststelt. Een verandering in de aanstellingswijze heeft immers gevolgen voor de onderlinge verhoudingen tussen burgemeester en wethouders en tussen Commissaris en Provinciale en Gedeputeerde Staten. Van Bijsterveld betoogde dat er nog geen overeenstemming is over wat de nieuwe aanstellingswijze zou moeten zijn. Zij merkte daar bij op dat de positie van de Commissaris wezenlijk anders is dan die van de burgemeester. Er bestaat een risico dat dit de speelbal wordt van wisselende politieke verhoudingen en maatschappelijke opvattingen. Bovendien is nog niet duidelijk wat de gevolgen zijn van de recente decentralisaties.

Eerst bredere discussie over lokale democratie

Ook senator Huijbregts-Schiedon (VVD) maakte er bezwaar tegen dat eerst een Grondwetwijziging wordt voorgesteld, voordat er een breed gedragen plan is voor de nieuwe aanstellingswijze. Zij betoogde dat de Grondwetswijziging impliciet een oordeel geeft over de huidige aanstellingswijze. Huijbregts-Schiedon: "Het zal immers niet zo zijn dat er na een Grondwetswijziging toch voor wordt gekozen om de huidige aanstellingswijze te behouden." De discussie en besluitvorming over de aanstellingswijze van de burgemeester dient volgens de senator ingebed te worden in een bredere discussie over de lokale democratie. Zij merkte op dat de burgemeester de laatste jaren steeds meer inhoudelijk politiek deel uitmaakt van het college(-beleid) zonder zelf zeggenschap te hebben gehad in de totstandkoming van een college-akkoord. Huijbregts-Schiedon: "Deze amorfe aanstellingswijze is aan vervanging toe." Bovendien is niet alleen het ambt van burgemeester veranderd, maar ook die van de gemeenteraad en het college. Voordat in 2017 een tweede lezing van de Grondwetswijziging plaatsvindt, moet er een plan klaarliggen voor de herijking van het lokale bestuur. De senator merkte verder op dat het - gezien het belang van continuiteit en onafhankelijkheid - niet voor de hand ligt om de aanstellingswijze van de Commissaris van de Koning te veranderen.

Constitutionele context

Senator Engels (D66) stelde dat het belangrijk is om naar de verdere constitutionele context van de burgemeester te kijken. Het ontslag van de burgemeester, zijn positie als eenhoofdig orgaan met zelfstandige bevoegdheden en het voorzitterschap van de gemeenteraad zijn bijvoorbeeld niet in de Grondwet opgenomen. Bovendien is de huidige Grondwettelijke regeling vanaf het begin omstreden geweest. Volgens Engels staat de Grondwet in de weg aan een vruchtbaar debat over bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen rondom het burgemeesterschap. Ook heeft de bestaande benoemingsprocedure volgens Engels een dubbelzinnig karakter: er bestaat materieel geen zuivere Kroonbenoeming meer, maar formeel ook geen door de raad aangewezen burgemeester. Door de aanstelling uit de Grondwet te halen, kan de wetgever inspelen op veranderde inzichten over de aanstellingswijze van decentrale bestuurders. Engels bepleitte dat er onderscheid wordt gemaakt tussen de vraag of de aanstellingswijze in de Grondwet moet blijven en de vraag wat die aanstellingswijze zou moeten zijn. De senator merkte op dat de notitie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de aanstellingswijze van de burgemeester geen functie heeft voor het debat over de Grondwetswijziging. Hetzelfde geldt voor de notitie over hoofdstuk 7 van de Grondwet ('Provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen').

Grote crisis en diepe kloof

Senator Nagel (50PLUS) stelde dat iedereen in het huidige tijdperk kan constateren dat er een grote crisis is tussen politiek en burgers en dat er een steeds grotere kloof is tussen kiezers en gekozenen. Het Nederlandse bestuurssysteem sluit volgens Nagel niet meer aan op de eisen van de moderne tijd. Een door de Kroon benoemde Commissaris of burgemeester past daar niet bij. Een vergrote invloed van de kiezer moet volgens de senator centraal staan in de discussie. Verder merkte hij op dat de functie van Commissaris van de Koning geen voltijd baan is.

Geen dringende noodzaak

Senator De Vries (PvdA) vroeg of het niet beter was om eerst een diepgaand debat te voeren voordat er een Grondwetswijziging wordt voorgesteld. De Vries betoogde dat initiatiefnemer Schouw terecht heeft geconstateerd dat Thorbecke graag ruimte had gelaten voor gemeenteraden om enige invloed uit te oefenen op de keuze van de burgemeester. In zekere zin laat de Grondwet deze ruimte ook: gemeenteraden spelen sinds 2002 een beslissende rol in de benoeming. De Vries betoogde dat een verandering weliswaar nodig kan zijn, maar dat voor het goed functioneren van elk bestel een zekere bestendigheid een randvoorwaarde is. Bij een kabinetsformatie kunnen standpunten van de ene partij immers tegen de andere worden uitgeruild, waardoor deze bestendigheid niet meer gegarandeerd is. Een Grondwettelijke verankering van de aanstelling biedt deze garantie wel. Volgens de senator is er geen dringende noodzaak om het huidige systeem waarbij de gemeenteraad als gekozen volksvertegenwoordiging centraal staat, te veranderen.

Stap in de goede richting

Senator De Lange (OSF) sprak in zijn bijdrage mede namens de fractie voor de Partij voor de Dieren. Hij betoogde dat de Grondwetwijziging betrekkelijk eenvoudig is en een belangrijke stap zet in de richting van een publiek debat over de aanstelling van deze functionarissen. Deze benoemingen zijn volgens De Lange politiek beladen en vertonen dikwijls aanzienlijke lekken. Bovendien wordt er vrijwel uitsluitend geput uit de - overigens beperkte aantallen - partijleden van de grotere politieke partijen. Ook is de formele verantwoordelijkheid van de Kroon een achterhaald concept. De Lange: "Tegen de tijd dat de Grondwetswijziging geeffectueerd is, kan de wetgever zijn verantwoordelijkheid nemen en zich beraden op de vraag of commissarissen van de Koning en burgemeesters ueberhaupt nodig zijn of dat die functies in deeltijd waargenomen kunnen worden door gekozen volksvertegenwoordigers."

Werkelijke positie van de burgemeester

Senator Meijer (SP) betoogde dat de burgemeester slechts een hulpmiddel is om de lokale democratie goed te laten functioneren; de gemeenteraad bepaalt de hoofdlijnen. Het veronderstelde belang van burgemeesters gaat ver uit boven hun werkelijke positie. De senator noemde het "duidelijker en eigentijdser" om de aanstelling van de burgemeester in een formele wet in plaats van in de Grondwet te regelen. Meijer betoogde dat burgemeesters traditioneel voornamelijk afkomstig zijn van het CDA (op het platteland), de PvdA (in het stedelijk gebied) en de VVD (in de meest welvarende voorsteden en forensengemeenten). Meijer: "Burgemeesters moesten vooral het vertrouwen hebben van bovenaf, dus van de centrale regering en van de commissarissen van de Koning." De senator is verontrust over de pogingen om de burgemeester een sturende rol te geven in plaats van de gemeenteraad. Hij bepleitte dan ook een systeem dat een door de gemeenteraad gekozen burgemeester mogelijk maakt. Grondwetswijziging kan daarvoor een geschikt middel zijn, maar is geen strikte noodzaak. De senator gaf aan dat hij geen grote bezwaren heeft tegen de Grondwetswijziging, maar dat hij zich het recht voorbehoud om tegen een toekomstig wetsvoorstel te stemmen mocht dat de positie van de burgemeester verheffen boven die van de gemeenteraad.

Geen geisoleerd vraagstuk

Senator Thissen (GroenLinks) stelde dat de stabiliteit en bestuurskracht van het lokale bestuur van essentieel belang zijn, met name sinds de recente decentralisaties van veiligheid, zorg en arbeidsmarkt. Gemeenteraad, College van Burgemeester en Wethouders (B&W) en de ambtelijke organisatie zullen hun legitimiteit versterken als ze zich voortdurend de vraag stellen of hun besluiten breed gedragen zijn. Thissen: "Burgers moeten een begrijpelijke en toegankelijke overheid ontmoeten en niet een gesloten systeemwereld." De aanstellingswijze van de burgemeester en Commissaris kan wat de fractie van GroenLinks betreft ook in formele wetgeving geregeld worden. Voordat dit uit de Grondwet wordt gehaald, moet er echter eerst een discussie worden gevoerd over de verschillende alternatieven: door de Kroon benoemd, door de bevolking gekozen, door de wethouders gekozen of door de gemeenteraad gekozen. De aanstellingswijze is volgens Thissen geen geisoleerd vraagstuk; het hangt geheel samen met de positie van de burgemeester en Commissaris in het gemeentelijk en provinciaal bestel.

Rechtstreeks kiezen

Senator Van Dijk (PVV) stelde dat de stap van Grondwetswijziging zelfs overgeslagen had mogen worden en dat er in het debat ook gesproken werd over de rechtstreekse verkiezing van beide functionarissen. Van Dijk betoogde dat de politiek veel meer naar de burger moet luisteren. De kloof tussen kiezer en bestuur kan behoorlijk worden verkleind als de kiezer rechtstreeks degene kiest die hem bestuurt. De senator vroeg dan ook wanneer een dergelijk wetsvoorstel wordt ingediend.

Boven en tussen de partijen

Senator Holdijk (SGP) merkte op dat hij alle voorstellen tot wijziging van artikel 131 van de Grondwet - die de Eerste Kamer bereikt hebben - als senator heeft mogen behandelen. De senator merkte op dat de standpunten over de aanstellingswijze de afgelopen jaren onderhevig waren aan telkens wisselende meerderheden en zich wijzende gezichtspunten. Hij vroeg in hoeverre de theoretische scheiding tussen de voorgestelde Grondwetswijziging en de ideeen over een nieuwe aanstellingswijze realistisch is. Volgens Holdijk moet er eerst een discussie worden gevoerd over de rol van de burgemeester in een dualistisch bestel, voordat de Grondwet wordt gewijzigd. In die discussie is met name de eigenstandige positie van de burgemeester met een substantiele openbare orde- en veiligheidsportefeuille zwaarwegend. De senator vroeg zich af wat er overblijft van de toegevoegde waarde van een burgemeester als boven en tussen de partijen staande verbinder, wanneer de huidige Grondwettelijke aanstellingswijze wordt veranderd.

Grondwet blokkeert discussie

Initiatiefnemer Schouw stelde dat de discussie over de benoeming van de burgemeester door de jaren heen meermaals is opgelaaid, maar dat dit losstaat van de vraag of deze benoeming in de Grondwet moet worden geregeld. Dit is volgens Schouw geen kernelement in de staatsinrichting en bevat geen waarborgen voor de rechten van burgers. De benoeming van de burgemeester en commissaris is volgens de initiatiefnemer niet van een zodanig gewicht dat dit in de Grondwet moet worden vastgelegd. De Grondwettelijke regeling werpt zelfs een barriere op om een fundamentele discussie over de positie van de burgemeester te voeren.

Schouw bepleitte dat er parallel aan de Grondwetswijziging een discussie wordt gevoerd over de mogelijke varianten in de benoeming van de twee functionarissen. Het is mogelijk dat er na de Grondwetswijziging voor wordt gekozen om de aanstellingswijze van de burgemeester anders te regelen dan die van de Commissaris van de Koning. Zodra de Grondwetswijziging in de tweede lezing met twee derde meerderheid door het parlement is aangenomen, kan er dan een wetsvoorstel worden ingediend dat de aanstellingswijze regelt. Aangezien dit een proces van jaren is, kunnen ook de gevolgen van de recente decentralisaties voor de lokale democratie worden meegenomen.

Benoeming hoeft niet in Grondwet

Minister Plasterk (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) stelde dat ook het kabinet van mening is dat de benoeming van de burgemeester en Commissaris van de Koning niet van dusdanig staatsrechtelijk belang is dat dit Grondwettelijk moet worden vastgelegd. Bovendien stelt artikel 132 Grondwet dat de 'gewone' formele wet de inrichting van het lokale bestuur regelt. De minister verwacht dat er op zijn vroegst pas in 2020 een wettelijke regeling zal zijn voor de benoeming van de burgemeester en Commissaris van de Koning. Deze benoemingswijze moet in samenhang met hun rol in het lokale bestuur worden bezien. De minister verwacht niet dat de Grondwetswijziging zal lijden tot grote omwentelingen in het lokale bestuur. De geschiedenis heeft aangewezen dat deze materie zich niet leent voor snelle, ondoordachte wijzigingen. Het is volgens Plasterk niet uitgesloten dat er in de toekomst ook andere Grondwetswijzigingen nodig zijn om een nieuwe aanstellingswijze mogelijk te maken. De minister is geen voorstander van een integrale herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet.

* - Eerdere wetsvoorstellen over de wijze van benoeming van de burgemeester en de Commissaris van de Koning