Tegen: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de inspecteur voor de Gezondheidszorg

Proceduresoort: Hoger beroep

Rechtsgebied: Algemene kamer - Hoger Beroep - Bestuursdwang / Dwangsom

201405616/1/A2.

Datum uitspraak: 25 maart 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 mei 2014 in zaken nrs. 12/1012 en 12/1013 in het geding tussen:

[appellant]

en

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de inspecteur voor de Gezondheidszorg.

Procesverloop

Bij besluit van 25 mei 2011 heeft de inspecteur bevolen de tandartspraktijk Tandzorg Assen (hierna: de praktijk) met ingang van 26 mei 2011 voor de duur van zeven dagen te sluiten.

Bij besluit van 1 juni 2011 heeft de directeur curatieve zorg namens de minister het bevel tot sluiting van de praktijk verlengd tot het moment waarop de kliniek naar het oordeel van de inspecteur weer verantwoorde zorg kan leveren.

Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de inspecteur het door [appellant] tegen het besluit van 25 mei 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 26 juni 2012 heeft de minister het door [appellant] tegen het besluit van 1 juni 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 mei 2014 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 15 en 26 juni 2012 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De inspecteur en de minister hebben verweerschriften ingediend.

De inspecteur en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2015, waar [appellant], vergezeld van zijn vrouw, [naam vrouw], de inspecteur, vertegenwoordigd door drs. P. Lakerveld en mr. J.P. Jansen, beiden werkzaam voor de Inspectie voor de Gezondheidszorg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.L. de Graaf, werkzaam bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zijn verschenen.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: Kwz) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

b. instelling: het organisatorisch verband dat strekt tot de verlening van zorg;

c. zorgaanbieder:

1°. de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die een instelling in stand houdt;

2°. de natuurlijke personen of rechtspersonen die gezamenlijk een instelling vormen;

d. Onze Minister: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Ingevolge artikel 2 biedt de zorgaanbieder verantwoorde zorg aan. Onder verantwoorde zorg wordt verstaan zorg van goed niveau, die in ieder geval doeltreffend, doelmatig en patiëntgericht wordt verleend en die afgestemd is op de reële behoefte van de patiënt.

Ingevolge artikel 3 organiseert de zorgaanbieder de zorgverlening op zodanige wijze, voorziet de instelling zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, en draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot een verantwoorde zorg. Hierbij betrekt hij de resultaten van overleg tussen zorgaanbieders, zorgverzekeraars en patiënten/consumentenorganisaties. Voor zover het betreft zorgverlening die verblijf van de patiënt of cliënt in de instelling gedurende tenminste het etmaal met zich brengt, draagt de zorgaanbieder er tevens zorg voor dat in de instelling geestelijke verzorging beschikbaar is, die zoveel mogelijk aansluit bij de godsdienst of levensovertuiging van de patiënten of cliënten.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, omvat het uitvoeren van artikel 3 mede de systematische bewaking, beheersing en verbetering van de kwaliteit van de zorg.

Ingevolge het tweede lid draagt de zorgaanbieder, ter uitvoering van het eerste lid, afgestemd op de aard en omvang van de instelling, zorg voor:

a. het op systematische wijze verzamelen en registreren van gegevens betreffende de kwaliteit van de zorg;

b. het aan de hand van de gegevens, bedoeld onder a, op systematische wijze toetsen in hoeverre de wijze van uitvoering van artikel 3 leidt tot een verantwoorde zorgverlening;

c. het op basis van de uitkomst van de toetsing, bedoeld onder b, zo nodig veranderen van de wijze waarop artikel 3 wordt uitgevoerd.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, zijn met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de artikelen 2, 3, 4, 4a, 4b, tweede lid, en 5 gestelde eisen en een krachtens artikel 8 gegeven aanwijzing of bevel belast de ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, kan de minister de zorgaanbieder een schriftelijke aanwijzing geven, indien hij van oordeel is dat artikel 2, 3 of 4 niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze wordt nageleefd.

Ingevolge het tweede lid geeft de minister in de aanwijzing met redenen omkleed aan welke maatregelen de zorgaanbieder moet nemen met het oog op de naleving van artikel 2, 3 of 4.

Ingevolge het vierde lid kan de ingevolge artikel 7 met het toezicht belaste ambtenaar een schriftelijk bevel geven, indien het nemen van maatregelen in verband met gevaar voor de veiligheid of de gezondheid redelijkerwijs geen uitstel kan lijden. Het bevel heeft een geldigheidsduur van zeven dagen, welke door de minister kan worden verlengd.

Ingevolge het zesde lid wordt mandaat tot het verlengen van de geldigheidsduur van een bevel niet verleend.

2. Op 13 oktober 2009 heeft de inspecteur een onaangekondigd inspectiebezoek aan de praktijk gebracht. Dit bezoek bracht de inspecteur tot de conclusie dat de kwaliteit van de zorgverlening in de praktijk niet of in onvoldoende mate voldeed aan de eisen voor verantwoorde zorg, als bedoeld in de artikelen 2, 3 en 4 van de Kwz.

Op 24 mei 2011 heeft de inspecteur een aangekondigd bezoek gebracht aan de praktijk. Tijdens dit bezoek is geconstateerd dat bij de infectiepreventie in onvoldoende mate aantoonbaar wordt voldaan aan de richtlijn "Infectiepreventie in de tandheelkundige praktijk", dat in onvoldoende mate wordt voldaan aan de Kernenergiewet en het Besluit bestralingsbescherming, dat niet wordt voldaan aan de "Taakherschikking in de tandheelkundige praktijk en het uitvoeren van voorbehouden handelingen door niet-tandartsen", dat de in 2009 afgesproken maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van zorg in de praktijk niet alle zijn gerealiseerd, hoewel [appellant] bij brief van 14 december 2009 kenbaar heeft gemaakt dat deze maatregelen wel waren getroffen, en dat [appellant] als bestuurder en tandarts onvoldoende inzicht heeft om te komen tot passende maatregelen.

Aan het besluit van 25 mei 2011 heeft de inspecteur ten grondslag gelegd dat [appellant], gelet op de ernstige tekortkomingen in de kwaliteit van zorg die bij het hiervoor beschreven bezoek zijn geconstateerd, de artikelen 2, 3 en 4 van de Kwz niet of in onvoldoende mate naleeft.

Aan het besluit van 1 juni 2011 heeft de directeur Curatieve Zorg namens de minister ten grondslag gelegd dat, nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door de inspecteur gedane constateringen onjuist zijn, voor hem geen aanleiding bestaat aan de bevindingen van de inspecteur te twijfelen.

Op 8 juni 2011 heeft op verzoek van [appellant] opnieuw een inspectie van de praktijk plaatsgevonden. Naar het oordeel van de inspecteur waren de toegezegde verbeteringen onvoldoende doorgevoerd en bestond er daarom geen reden om de sluiting van de praktijk te beëindigen.

Op 23 juni 2011 heeft op verzoek van [appellant] opnieuw een inspectie van de praktijk plaatsgevonden.

Bij brief van 24 juni 2011 heeft de inspecteur kenbaar gemaakt dat [appellant] heeft voldaan aan de voorwaarden zoals gesteld bij het bevel van 25 mei 2011 en dat hij aan de minister zal adviseren het verlengingsbesluit voor de sluiting van de praktijk te beëindigen.

Bij besluit van 27 juni 2011 heeft de minister het bevel tot sluiting van de praktijk beëindigd. Aan dit besluit heeft de minister het advies dat de inspecteur naar aanleiding van diens bezoek aan de praktijk van 23 juni 2011 heeft uitgebracht ten grondslag gelegd.

Op 24 mei 2012 heeft de bezwaarschiftencommissie aan de inspecteur en de minister advies uitgebracht over de door [appellant] tegen de besluiten van 25 mei en 1 juni 2011 gemaakte bezwaren. Volgens dit advies hebben de inspecteur en de minister [appellant] voldoende en tijdig geïnformeerd over de geconstateerde tekortkomingen en over de aanpassingen die noodzakelijk zijn om verantwoorde zorg te bieden. Wel wordt in dit advies geconstateerd dat het besluit van 1 juni 2011 niet genomen mocht worden door de directeur Curatieve Zorg, maar dat dit bevoegdheidsgebrek in het besluit op bezwaar kan worden geheeld.

Aan de besluiten van 15 en 26 juni 2012 hebben de inspecteur en de minister het advies van de commissie ten grondslag gelegd. De minister heeft het onbevoegdelijk genomen besluit van 1 juni 2011 bekrachtigd.

Het bevel

3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de inspecteur in redelijkheid het bevel tot directe sluiting van de praktijk kon geven. [appellant] erkent dat de praktijk niet aan alle daaraan te stellen eisen voldeed, maar omdat er niet een direct ernstig gevaar voor de veiligheid en gezondheid van patiënten bestond, had de inspecteur de mogelijkheid moeten bieden de praktijk vrijwillig te sluiten, zodat publicatie van een bevel achterwege had kunnen blijven. Met deze minder belastende maatregel had het door de inspecteur gewenste effect ook kunnen worden bewerkstelligd en was de schade die is veroorzaakt door de negatieve berichtgeving over het bevel tot sluiting van de praktijk uitgebleven. Nu de inspecteur ten onrechte heeft bevolen de praktijk te sluiten, dient deze de schade die is ontstaan te vergoeden, aldus [appellant].

3.1. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2012 in zaak nr. 201106794/1/A2, met juistheid geoordeeld dat het sluitingsbevel een bevoegd genomen besluit is in het kader van een aan de inspecteur door de wetgever toegekende taak om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en de daarmee samenhangende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van die regelgeving. In het kader van deze toezichthoudende taak past dat sluitingsbevelen worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en de patiënten of cliënten op de hoogte kunnen zijn van het bevel.

Alvorens echter tot openbaarmaking wordt overgegaan is een nadere afweging van belangen geboden. Deze nadere afweging houdt in dit geval in dat het algemene belang dat door openbaarmaking wordt gediend, wordt afgewogen tegen het belang van [appellant] om geen onevenredig nadeel te lijden als gevolg van de openbaarmaking. Daarbij moet aan het algemeen belang een groot gewicht worden toegekend. De benadeling kan in dit geval naar het oordeel van de Afdeling onevenredig zijn als het sluitingsbevel in rechte geen stand houdt en derhalve ten onrechte publiekelijk kenbaar is gemaakt dat tekortkomingen zijn geconstateerd die een ernstig gevaar voor de patiëntveiligheid inhouden. Het oordeel over de onevenredigheid van de benadeling hangt hier derhalve af van een oordeel over de rechtmatigheid van het sluitingsbevel.

Aan het sluitingsbevel heeft de inspecteur ten grondslag gelegd dat tijdens zijn bezoek aan de praktijk van 24 mei 2011 verschillende ernstige hierboven onder 2 opgesomde tekortkomingen in de kwaliteit van zorg zijn geconstateerd. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd biedt geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de constateringen van de inspecteur. Zowel het sluitingsbevel als de openbaarmaking daarvan moet derhalve, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, rechtmatig worden geacht.

[appellant] kan ook niet worden gevolgd in zijn betoog dat de inspecteur hem de mogelijkheid had moeten bieden de praktijk vrijwillig te sluiten. Het was aan [appellant] om, naar aanleiding van het inspectiebezoek van 24 mei 2011, waarvan de uitkomst hem direct na afloop gelet op het verloop ervan duidelijk moet zijn geweest en ook kenbaar is gemaakt door de inspecteur, adequate maatregelen ter voorkoming van schade te nemen. [appellant] had zelf tot vrijwillige sluiting kunnen overgaan, hetgeen het bevel mogelijk had kunnen voorkomen. De schade die [appellant] stelt te hebben geleden als gevolg van de openbaarmaking van het sluitingsbevel komt dan ook voor zijn risico en rekening.

Het betoog faalt.

De verlenging van het bevel

4. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bekrachtiging van de minister op 26 juni 2012 er niet aan afdoet dat het besluit van 1 juni 2011 onbevoegdelijk is genomen en derhalve onrechtmatig is. Aan de rechtbank lag het besluit 26 juni 2012 ter toets voor. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 september 2010 in zaak nr. 201000969/1/H3), vindt, ingevolge artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Eventuele aan dit besluit klevende gebreken kunnen bij het besluit op bezwaar worden hersteld. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bevoegdheidsgebrek dat aan het besluit van 1 juni 2011 kleefde bij het besluit van 26 juni 2012 is geheeld. Nu bovendien de motivering van het bevel tot verlenging van de sluiting van de praktijk niet is gewijzigd en [appellant] niet heeft gesteld dat hij als gevolg van het aan het besluit van 1 juni 2011 klevende bevoegdheidsgebrek schade heeft geleden, kan hetgeen hij over de onrechtmatigheid van laatstgenoemd besluit heeft aangevoerd hem niet baten.

5. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister niet had mogen afgaan op de bevindingen van de inspecteur. Volgens [appellant] had het door hem overgelegde tegenrapport van Adviesbureau voor Infectiepreventie C. Woldring-Zwaan van 30 mei 2011 de minister aanleiding moeten geven om de praktijk opnieuw te laten inspecteren. Aan de inspectie die op 8 juni 2011 heeft plaatsgevonden, kan geen waarde worden toegekend, nu de uitkomst daarvan reeds op 7 juni 2011 op de website van de Inspectie voor de Gezondheidszorg was gepubliceerd, aldus [appellant].

5.1. Uitgangspunt is dat de minister mag afgaan op het door de inspecteur aan hem uitgebrachte advies. Dit is slechts anders als concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht. Nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de inspecteur vooringenomen heeft gehandeld, kan hetgeen hij in dit verband heeft aangevoerd hem niet baten. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de minister terecht naar voren heeft gebracht dat aan het tegenrapport niet de waarde kan worden gehecht die [appellant] daaraan gehecht wenst te zien. Daartoe is redengevend dat het rapport is gebaseerd op informatie verstrekt in een interview en niet op eigen waarnemingen van de rapporteur van een demonstratie door medewerkers van [appellant] van hun werkwijze. De stelling van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Woldring-Zwaan evenals de inspecteur een rondgang door de praktijk heeft gemaakt en dat zij derhalve meer heeft gedaan dan een interview afnemen, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat Woldring-Zwaan, anders dan de inspecteur, geen demonstraties heeft waargenomen. Voorts betreft het rapport van Woldering-Zwaan overwegend de hygiëne en enkele aspecten van de werkprocessen en komen de overige door de inspecteur beoordeelde aspecten daarin niet aan de orde. Nu het rapport geen grond biedt om aan de deugdelijkheid van het door de inspecteur aan de minister uitgebrachte advies te twijfelen, valt niet in te zien waarom dit advies niet aan het besluit om het bevel tot sluiting van de praktijk te verlengen ten grondslag mocht worden gelegd.

Het betoog faalt.

6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

7. Uit het hiervoor overwogene volgt dat het verzoek van [appellant] om schadevergoeding dient te worden afgewezen.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat evenmin aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.

w.g. Vlasblom w.g. Bindels

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015

85-735.