Ingezonden persbericht
LJN: BX0945, Hoge Raad , 11/03758
Datum uitspraak: 08-02-2013
Datum publicatie: 08-02-2013
Rechtsgebied: Belasting
Soort procedure: Cassatie
Inhoudsindicatie: Vgl. het arrest van heden in de zaak met nummer
12/00529. Art. 229 Gemeentewet. Leges en Wet openbaarheid van bestuur.
Algemeen belang versus individueel belang. Informatieverstrekking op
grond van de Wet openbaarheid van bestuur dienst in de zin van de
Gemeentewet?
Vindplaats(en): BB 2012, 436
GST 2012, 97 m. nt. C.N. van der Sluis
Rechtspraak.nl
VN 2012/39.21 m. nt. Kluwer
Uitspraak
8 februari 2013
nr. 11/03758
Arrest
gewezen op het beroep in cassatie van X B.V. te Z (hierna:
belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te
's-Gravenhage van 6 juli 2011, nr. BK-11/00048, betreffende geheven
leges.
1. Het geding in feitelijke instanties
Van belanghebbende is bij schriftelijke kennisgeving, gedagtekend 19
juni 2009, ter zake van de verstrekking van informatie op grond van de
Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een bedrag aan leges
geheven, welk bedrag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van
de heffingsambtenaar van de gemeente Leerdam is gehandhaafd.
De Rechtbank te Dordrecht (nr. AWB 09/1264) heeft het tegen die
uitspraak ingestelde beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de
heffingsambtenaar vernietigd en het bedrag van de geheven leges
verminderd.
De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger
beroep ingesteld bij het Hof.
Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank bevestigd. De uitspraak
van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leerdam
(hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend. Het College
heeft tevens incidenteel beroep in cassatie ingesteld.
Het beroepschrift in cassatie en het geschrift waarbij incidenteel
beroep in cassatie is ingesteld, zijn aan dit arrest gehecht en maken
daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft het incidentele beroep beantwoord en in het
principale beroep een conclusie van repliek ingediend.
Het College heeft in het principale beroep een conclusie van dupliek
ingediend en in het incidentele beroep een conclusie van repliek
ingediend.
De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 21 juni 2012
geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van het principale
beroep en tot ongegrondverklaring van het incidentele beroep.
Het College heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
Nadien heeft het College nog een geschrift ingediend. Daartoe biedt de
wet evenwel niet de mogelijkheid. De Hoge Raad slaat op dat stuk
daarom geen acht.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1. Belanghebbende heeft aan het College verzocht informatie te
verstrekken en daarbij een beroep gedaan op de Wob. Het College heeft
het verzoek ingewilligd.
3.1.2. De heffingsambtenaar heeft van belanghebbende leges geheven tot
een bedrag van ¤ 1082,40 voor anonimiseringswerkzaamheden en het dooen
van nasporingen.
3.2.1. Voor het Hof was in geschil of aan belanghebbende op grond van
artikel 229 van de Gemeentewet een bedrag in rekening mocht worden
gebracht wegens anonimiseringswerkzaamheden met het oog op de
verstrekking van informatie op grond van de Wob en wegens het daartoe
doen van nasporingen. Het Hof heeft deze vraag bevestigend beantwoord
voor zover het betreft het doen van nasporingen. Hiertegen is het
middel in het principale beroep gericht.
3.2.2. Het Hof heeft verder geoordeeld dat door de gemeente Leerdam
bij de heffing van leges een niet gerechtvaardigd onderscheid wordt
gemaakt tussen gevallen waarin een Wob-verzoek wordt uitgevoerd door
inzageverlening en gevallen waarin dit gebeurt door toezending van
kopieën. Volgens het Hof mogen de in 3.1.2 bedoelde nasporingen daarom
niet in de heffing worden betrokken. Tegen deze oordelen richt zich
het middel in het incidentele beroep.
4. Beoordeling van het in het principale beroep voorgestelde middel
Nu belanghebbende door het Hof geheel in het gelijk is gesteld, kan
gegrondbevinding van het middel in het principale beroep voor haar
niet tot een gunstiger uitkomst leiden. Het principale beroep in
cassatie dient daarom wegens gebrek aan belang niet-ontvankelijk te
worden verklaard.
5. Beoordeling van het in het incidentele beroep voorgestelde middel
In zijn arrest van heden in de zaak met nummer 12/00529, waarvan een
afschrift aan dit arrest is gehecht, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat
er voor de heffing van leges als bedoeld in 3.1.2 geen wettelijke
grondslag bestaat. De uitspraak van het Hof is dan ook juist, wat er
zij van de door het Hof gebezigde gronden. De vraag of sprake is
geweest van strijd met het gelijkheidsbeginsel behoeft daarom geen
behandeling. Het middel faalt derhalve.
6. Proceskosten
De Hoge Raad acht zowel in het principale beroep van belanghebbende
als in het incidentele beroep van het College geen termen aanwezig
voor een veroordeling in de proceskosten.
7. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het principale beroep in cassatie niet-ontvankelijk, en
verklaart het incidentele beroep in cassatie ongegrond.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als
voorzitter, en de raadsheren J.W. Ilsink, C. Schaap, M.W.C. Feteris en
G. de Groot, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I.
Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2013.
Conclusie
Nrs. Hoge Raad: 11/03758 en 12/00529
Nrs. Gerechtshof: 11/00048(1) en 11/00113(2)
Nrs. Rechtbank: 09/1264 en 09/1734
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. R.L.H. IJZERMAN
ADVOCAAT-GENERAAL
Derde Kamer B
Leges 2009
Conclusie van 21 juni 2012 inzake:
X B.V.
tegen
B&W gemeente Leerdam (v.v.) respectievelijk B&W gemeente Landgraaf
1 Inleiding
1.1 Heden neem ik conclusie naar aanleiding van twee zaken waarin het
gaat om dezelfde rechtsvraag, zodat ik volsta met één conclusie. De
zaken betreffen de toelaatbaarheid van heffing van leges van
belanghebbende naar aanleiding van een informatieverzoek aan de
gemeente op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB).
Het betreft de zaken X B.V. / B&W gemeente Leerdam (v.v.), nr.
11/03758 respectievelijk B&W gemeente Landgraaf / X B.V., nr.
12/00529.(3) Ik baseer mij hieronder op de feiten en de rechtsgang in
de eerstgenoemde zaak naar aanleiding van het beroep in cassatie van X
B.V., belanghebbende, tegen de uitspraak van het gerechtshof te
's-Gravenhage (hierna: het Hof) van 6 juli 2011, nr. 11/00048, alsmede
het incidenteel daartegen ingestelde beroep in cassatie van B&W
gemeente Leerdam.
1.2 In geschil is of een gemeente, naast leges voor kopieerkosten
welke niet in geschil zijn, nog andere leges in rekening mag brengen
voor informatie die een gemeente aan belanghebbende heeft verstrekt
naar aanleiding van een informatieverzoek op basis van de WOB. Het
gaat daarmee om de vraag of een gemeente kosten welke voor haar intern
gemoeid waren met de uitvoering van zo'n informatieverzoek, bij wege
van leges in rekening mag brengen aan de verzoeker, belanghebbende.
1.3 Belanghebbende heeft met een beroep op de WOB aan de gemeente
Leerdam (hierna: de Gemeente) verzocht om informatie omtrent de
beloning van Burgemeester en Wethouders. Hierop heeft de Gemeente
onder meer geanonimiseerde salarisoverzichten van Burgemeester en
Wethouders met daarbij ontvangen vergoedingen aan belanghebbende
verstrekt.
1.4 De Gemeente heeft ter zake van de informatieverstrekking aan
belanghebbende kosten in rekening gebracht bestaande uit:
kopieerkosten en 12 uur tijd voor 'nasporing' tegen ¤ 22,55 per
kwartier, totaal ¤ 1.136,40. Belanghebbende stelt zich op het
standpunt dat aan de Gemeente niet het recht toekomt die laatste
kosten in de vorm van leges aan haar in rekening te brengen.
1.5 De opbouw van deze conclusie is als volgt. In onderdeel 2 worden
de feiten en het geding in feitelijke instanties weergegeven, gevolgd
door een beschrijving van het geding in cassatie in onderdeel 3.
Onderdeel 4 omvat een overzicht van relevante regelgeving,
jurisprudentie en literatuur.(4) In onderdeel 5 wordt gekomen tot een
beschouwing en vindt de beoordeling plaats van de door belanghebbende
voorgestelde cassatiemiddelen, gevolgd door de conclusie in onderdeel
6.
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
2.1 Belanghebbende heeft op 23 maart 2009 op basis van de WOB aan de
Gemeente verzocht om informatie omtrent de beloning van de
Burgemeester en Wethouders.
2.2 Voorafgaand aan het verstrekken van informatie is door de Gemeente
op 7 april 2009 aan belanghebbende schriftelijk bericht dat met het
verstrekken van informatie op grond van de WOB kosten van
dienstverlening zijn gemoeid en dat ter zake leges zullen worden
geheven. In totaal heeft de gemeente op 18 mei 2009 120 documenten aan
belanghebbende verzonden. Deze documenten zijn deels geanonimiseerd
door de Gemeente.
2.3 Bij aanslag van 19 juni 2009 heeft de Gemeente van belanghebbende
voor het verstrekken van informatie een bedrag van ¤ 1.136,40 leges
geheven. Het bedrag van de aanslag is als volgt opgebouwd: 120 x ¤
0,45 is ¤ 54 aan kopieerkosten, 12 uren nasporing (¤ 22,55 55 x 48
kwartier) is ¤ 1.082,40.
2.4 Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de aanslag. Bij
uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar van de Gemeente
belanghebbendes bezwaar ongegrond verklaard.
Rechtbank
2.5 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de
rechtbank te Dordrecht (hierna: de Rechtbank) ingesteld. De Rechtbank
heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd
en de aanslag verminderd met ¤ 1.082,40, zijnde de als leges aan
belanghebbende in rekening gebrachte kosten van nasporingen door de
Gemeente met het oog op de verstrekte informatie.(5)
2.6 De Rechtbank heeft overwogen:
2.4.1. (...) De rechtbank overweegt dat in de WOB geen bepalingen zijn
opgenomen met betrekking tot legesheffing en die wet derhalve geen
wettelijke basis biedt om leges te heffen ter zake van het in
behandeling nemen van WOB-verzoeken.
Verweerder heeft de Legesverordening aan de nota van 19 juni 2009 ten
grondslag gelegd. Op grond van artikel 2 van de Legesverordening
kunnen rechten worden geheven voor het genot van door het
gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de verordening en de
daarbij behorende tarieventabel.
Kennelijk is het begrip 'diensten' in artikel 2 van de
Legesverordening in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, eerste
lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.
Of verweerder van eiseres de in geschil zijnde leges mocht heffen
hangt af van het antwoord op de vraag of de door verweerder verrichte
werkzaamheden als diensten in voormelde zin kunnen worden aangemerkt.
Op grond van bestendige jurisprudentie van de Hoge Raad (onder andere
het arrest van 17 april 2009, LJN: BIl253) kunnen door of vanwege het
gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als diensten worden
aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het
gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in
overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van
een individualiseerbaar belang.
De rechtbank is in het onderhavige geval van oordeel dat de
werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als diensten in voormelde
zin. Artikel 110 van de Grondwet verplicht de overheid tot het
betrachten van openbaarheid bij de uitvoering van haar taak volgens
regels bij de wet te stellen. De WOB heeft ten doel de burger in de
gelegenheid te stellen de bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het
heden en verleden te doorzien. De WOB vormt het algemene juridische
kader voor de informatievoorziening door bestuursorganen en tracht het
belang van de openbaarheid van stukken te beschermen. Het recht op
openbaarmaking ingevolge de WOB dient uitsluitend het publieke belang
van een goede en democratische bestuursvoering. Het doen van
nasporingen door ambtenaren in gegevensverzamelingen van de gemeente
ter voldoening aan verzoeken op grond van de WOB betreft dan ook
werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening en houdt
niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening
ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder
ten onrechte leges heeft geheven ten aanzien van het verzoek van
eiseres. (...)
2.7 Van der Burg annoteerde bij de uitspraak van de Rechtbank voor BB:(6)
Sinds 1997 weten we dat slechts van dienstverlening (waarvoor
genotsrechten kunnen worden geheven) sprake is wanneer de
werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met
dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Dit
besliste de Hoge Raad in het zogenoemde brandweerkostenarrest. Hoewel
ik nadien mijn hart heb vastgehouden voor toetsing van de rioolrechten
aan dit criterium, liet de Hoge Raad deze in 2005 in leven, zonder
noemenswaardige motivering overigens. Wel sneuvelde de legesheffing
ten aanzien van onder meer de planschadevergoeding (2004) en ten
aanzien van de identiteitsbewijzen (al heeft op dat punt voor zover ik
weet de Hoge Raad nog niet gesproken). In de onderhavige procedure
staat de legesheffing ten aanzien van een WOB-verzoek (Wet
Openbaarheid Bestuur) ter discussie. De rechtbank beslist dat hiervoor
geen leges kunnen worden geheven en hangt dit op aan de
grondwettelijke plicht van de overheid tot het betrachten van
openbaarheid bij de uitvoering van haar taak volgens regels bij de wet
te stellen. Deze openbaarheid dient volgens de rechtbank uitsluitend
het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering.
Het doen van nasporingen door ambtenaren in gegevensverzamelingen van
de gemeente ter voldoening aan verzoeken op grond van de WOB betreft
dan ook werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening en
houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met
dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het
zal me niet verbazen wanneer een dergelijke argumentatie straks stand
gaat houden in een eventuele procedure bij de Hoge Raad.
Hof
2.8 De Gemeente heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de
Rechtbank bij het Hof. Het Hof heeft geoordeeld dat anonimiseren niet
onder 'nasporing' valt als bedoeld in de verordening van de Gemeente.
Partijen hebben de duur van de nasporing uiteindelijk op 1 uur
bepaald. Het Hof acht het in beginsel toegelaten dat over dit uur
leges geheven worden.
2.9 Het Hof heeft het hoger beroep van de gemeente toch ongegrond
verklaard in verband met een door belanghebbende gedaan beroep op
schending van het gelijkheidsbeginsel. De Gemeente heft namelijk geen
leges bij een op de WOB gebaseerd verzoek tot inzage aan de balie
terwijl daar in principe dezelfde nasporingswerkzaamheden voor nodig
zijn.
2.10 Het Hof heeft overwogen:
Beoordeling van het hoger beroep
7.1. Artikel 12 van de WOB geeft de centrale overheid de mogelijkheid
voor de door haar te behandelen WOB-verzoeken regels te stellen met
betrekking tot het in rekening brengen van een vergoeding voor het
vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of
samenvattingen daarvan. Buiten voormelde kostencategoriëen kan de
centrale overheid ter zake van WOB-verzoeken geen kosten verhalen. Het
Besluit tarieven openbaarheid van bestuur is slechts op verzoeken
gericht aan de centrale overheid van toepassing. Voor de WOB-verzoeken
aan de lagere overheden is het stellen van regels voor het in rekening
brengen van vergoedingen aan die overheden zelf overgelaten. Artikel
14, aanhef en onder b, van de WOB, bepaalt, voor zover van belang, dat
het gemeentebestuur nadere regels kan stellen omtrent de uitvoering
van het bij of krachtens de WOB bepaalde.
7.2. In het onderhavige geval heeft de Inspecteur leges in rekening
gebracht op grond van de Verordening en de daarbij horende
Tarieventabel. Beide berusten op de bevoegdheid die de gemeente
daarvoor heeft volgens artikel 229 van de Gemeentewet. Volgens artikel
231 van de Gemeentewet geschiedt het in rekening brengen van leges bij
voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in de Algemene wet inzake
rijksbelastingen. De toetsing of in een bepaald geval de leges terecht
in rekening zijn gebracht is op grond van het vorenoverwogene
opgedragen aan de rechter in belastingzaken.
7.3. Vaste jurisprudentie van de Hoge Raad (vgl. HR 7 mei 1997, nr. 31
845, BNB 1997/208, HR 17 april 2009, nr. 43.251, BNB 2009/149), is dat
het heffen van leges op grond van artikel 229 van de Gemeentewet
slechts kan plaatsvinden voor door of vanwege het gemeentebestuur
verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke
taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband
houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar
belang.
7.4. Uit de correspondentie tussen partijen komt naar voren dat om de
informatie te kunnen verstrekken anonimiseringswerkzaamheden zijn
verricht. Deze werkzaamheden zijn niet aan te merken als het doen van
"nasporingen" en kunnen niet onder de noemer van het doen van
"nasporingen" als bedoeld in artikel 1.2 van de Tarieventabel onder de
legesheffing worden gebracht. Onder "nasporingen" in de zin van die
bepaling verstaat het Hof de werkzaamheden die de gemeente
redelijkerwijs moet verrichten voor het doorzoeken van archieven en
systemen om de gevraagde informatie te vinden. Partijen hebben de duur
daarvan in het onderhavige geval uiteindelijk op een uur bepaald.
7.5.1. Het in rekening brengen van leges voor "nasporingen" is naar
het oordeel van het Hof toegelaten aangezien de dienst van de gemeente
in overheersende mate verband houdt met het individualiseerbaar belang
dat bestaat bij de vrager van de specifieke informatie. Dat de vrager
van de informatie de opgevraagde informatie daarna wellicht publiceert
en dat die publicatie het algemeen belang zou kunnen dienen doet niet
af aan de feitelijke dienstverlening aan belanghebbende door de
gemeente.
7.5.2. De hoogte van de voor de "nasporingen" uiteindelijk in rekening
gebrachte leges is niet zodanig dat de toegang tot de informatie die
openbaar moet worden gemaakt feitelijk onmogelijk wordt gemaakt. Dat
laatste zou een willekeurige en onredelijke heffing van leges tot
gevolg hebben die de wetgever niet kan hebben bedoeld met het geven
van de bevoegdheid om leges te heffen als tegenprestatie voor de door
de gemeente verrichte diensten.
7.5.3. Het Hof merkt op dat Nederland het verdrag van de Raad van
Europa "on Access to Official Documents", gesloten op 18 juni 2009 te
Tromsø niet heeft geratificeerd en het Hof daarom niet aan dat verdrag
heeft getoetst.
7.6.1. Wanneer een (rechts)persoon op grond van de WOB gebruik maakt
van het recht op inzage heft de gemeente geen leges voor de inzage en
ook niet voor de daaraan voorafgaande nasporingen. De Verordening van
de gemeente Leerdam biedt niet de mogelijkheid te heffen voor het
verlenen van inzage maar wel voor het doen van nasporingen, ook al
worden die verricht in het kader van de ter inzagelegging.
Als de informatieverstrekking daarentegen geschiedt door toezending
dan heft de gemeente wel leges voor de in dat kader verrichte
nasporingen. Belanghebbende stelt dat dit een ongerechtvaardigd
onderscheid is en doet daarmee een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
7.6.2. Naar het oordeel van het Hof treft de stelling van belanghebbende doel.
Het is niet gerechtvaardigd bij het heffen van leges onderscheid te
maken tussen het geval waarin voldaan wordt aan het WOB-verzoek door
feitelijk inzage te verlenen en het geval waarin de gevraagde
informatie op andere wijze, zoals door toezending, wordt verstrekt. In
beide gevallen worden immers dezelfde "nasporingen" gedaan die het
belastbaar feit vormen voor de legesheffing. De Inspecteur heeft voor
dit verschil in behandeling geen rechtvaardigingsgrond aangevoerd en
van zodanige, redelijke grond is het Hof ook niet gebleken.
7.6.3. Het vorenoverwogene leidt ertoe dat in het onderhavige geval de
gedane "nasporingen" niet in de heffing kunnen worden betrokken.
7.7 Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen blijft de uitspraak
van de rechtbank in stand, zij het op gewijzigde gronden.
2.11 Peters heeft bij voornoemde uitspraak geannoteerd voor AB:(7)
Legeskosten bij de behandeling van WOB-verzoeken houden de gemoederen
in Nederland bezig. De uitspraak van de Haagse rechtbank in zaak De
Winter/Kaag en Braassem (Rb. Den Haag 28 april 2010, AB 2010/258)
bracht vreugde - vooral binnen de kringen van de
onderzoeksjournalistiek - maar ook volharding. Zo riep de VNG bij
circulaire haar leden publiekelijk op om toch vooral leges te blijven
vragen. Die tegengestelde reacties zijn natuurlijk voorspelbaar. Ze
worden ook ingegeven door het feit dat de strijd nog niet gestreden
is: het is een uitspraak in eerste aanleg en de principiële beslissing
moet van de hoogste rechter komen. In dat wordingsproces zijn we nu
dus weer een stapje verder. Dat de procedure De Winter/Kaag en
Braassem geen vervolg zou krijgen, was bekend, maar er waren genoeg
andere zaken voorhanden. Dat zijn er niet alleen van Brenno de Winter
aangaande het actieplan Nederland in Open Verbinding - waarbij de
gemeente Heerlen heeft aangekondigd het legesverhaal door te willen
zetten - maar ook van RTL in het kader van een onderzoek naar het
declaratiegedrag van wethouders. Een van hun 441 WOB-verzoeken betrof
de gemeente Leerdam en dat heeft geleid tot het onderhavige arrest.
Nadat de Rechtbank Dordrecht zich in eerste instantie op de lijn van
de Haagse rechtbank had gesteld, heeft in hoger beroep het Hof Den
Haag een ander geluid laten horen. Heel veel juridische haarkloverij
zit daar niet aan, want de juridische vragen zijn wel bekend. De
Rechtbank Den Haag nam eerder twee heldere standpunten in: 1. de WOB
biedt geen wettelijke basis voor een legesheffing en 2. art. 229
Gemeentewet doet dat ook niet nu het geen dienst betreft. Het Hof Den
Haag stelt zich bij dat tweede aspect anders op: voor het doen van
nasporingen kunnen leges in rekening worden gebracht daar het om een
'dienst' gaat. Beide rechterlijke instanties nemen dezelfde definitie
voor het begrip 'dienst' nl. de formulering van de Hoge Raad (onder
andere) in HR 17 april 2009, BNB 2009/149. Het gaat dan om "door of
vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten
het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in
overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van
een individualiseerbaar belang". Principieel verschilpunt is dat de
rechtbank het ontbreken van belang als vereiste in de WOB (art. 3 lid
3 WOB) in ogenschouw neemt en tot de conclusie komt dat het daardoor
niet om een dienst kan gaan (geen individualiseerbaar belang) en het
Hof eenvoudigweg stelt dat de nasporingen in overheersende mate
verband houden met het individualiseerbaar belang dat bestaat bij de
vrager van de specifieke informatie (r.o. 7.5.1). Natuurlijk moet er
daarnaast nog op gewezen worden dat het Hof kijkt naar de hoogte van
de tarieven (r.o. 7.5.2), melding maakt dat het 'Tromsø' niet is
meegenomen (7.5.3) en uiteindelijk de heffing van Leerdam onhoudbaar
vindt wegens schending van het gelijkheidbeginsel daar nasporingen bij
inzage niet berekend worden (r.o. 7.6.1). Maar dat zijn uiteindelijk
slechts bijkomstigheden ten opzichte van de principieel voorliggende
vraag.
Kan er een voorkeur worden uitgesproken voor een van de uitgezette
lijnen? Dat valt eigenlijk nog niet mee in mijn ogen. De
juridisch-technische kant van de vraagstelling speelt hier op. De
heffingsproblematiek die opgesloten zit in art. 229Gemeentewet heeft
geen inhoudelijke verbondenheid met de rechtstatelijke functie van de
WOB, waardoor het belang daar niet speelt. Daarmee is de visie van de
Rechtbank Den Haag scherper in functioneel opzicht omdat daarin
heffingsperikelen en WOB-karakteristieken tezamen gehouden worden.
Maar daar staat tegenover dat de benaderingswijze van het Hof
uitsluitend vanuit de heffing wellicht als zuiverder kan worden
verdedigd. Het is dan ook eigenlijk de vraag of het heil in dezen
verwacht moet worden van de hoogste rechter. Zoals gezegd, we zijn met
het Hof Den Haag een stapje verder (hoger) richting Hoge Raad. Maar
het geschetste kernprobleem zal in cassatie evenzeer spelen: moet de
vraag hier louter heffingstechnisch worden benaderd of meer ad hoc
gezien de rechtsstatelijke inbedding? Ik vrees dat de belastingkamer
van de Hoge Raad ook niet aan dit duivelse dilemma kan ontkomen, als
die al - gegeven het eigen specialisme - die beide aspecten ontwaart
in de casus!
De standpunten van de rechtbank Den Haag hebben mijns inziens van meet
af aan duidelijk gemaakt dat in deze problematiek de wetgever aan zet
is. De deining die het arrest van het Hof Den Haag te weeg zal
brengen, bevestigt dat alleen maar. Navrant is het dan dat nog geen
week voor het arrest een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken
naar de Tweede Kamer is gezonden waarin stellingen worden betrokken
(Brief van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aan Tweede Kamer, 31 mei 2011, kenmerk: 2011 - 2000 22 47 19). Daarin
spreekt de minister uit dat hij in de WOB wil vastleggen dat alle
bestuursorganen (zowel centraal als decentraal) kosten in rekening
kunnen brengen. Het gaat dan om marginale verstrekkingskosten van
alleen kosten voor reproductie en levering. De minister overweegt: "De
voorgestelde aanpassing van de Wob en de recente uitspraken van de
rechtbank brengen met zich mee dat bestuursorganen, waaronder de
medeoverheden, bepaalde kosten, anders dan de verstrekkingkosten, niet
meer in rekening mogen brengen. Daarom zal ik conform artikel 2 van de
Financiële verhoudingswet (Fvw), nader onderzoek laten verrichten naar
de financiële gevolgen voor de medeoverheden". De verwijzing naar de
rechtbankuitspraken door de minister als 'fait accompli' stelt nog
niet gerust, juist nu het Hof een hele andere kant op gegaan is. Dat
zou als contra-argument tegenwicht kunnen gaan geven en het politieke
denkproces weer op losse schroeven kunnen zetten. Tegelijkertijd is
wel enige haast geboden: het is niet wenselijk om dit vraagstuk
uitsluitend aan rechterlijke rechtsvorming over te laten. Maar
opportuun is dat helaas wel bij de stand van zaken na Hof Den Haag.
2.12 Van der Sluis heeft bij voornoemde uitspraak geannoteerd voor GST:(8)
1. In een eerder naschrift dzz. is ingegaan op een vonnis van
Rechtbank 's-Gravenhage over de vraag of leges in rekening konden
worden gebracht bij de behandeling van verzoeken op grond van de Wet
openbaarheid van bestuur (Rb. 's-Gravenhage 28 april 2010, Gst.
2010/68). Destijds oordeelde de rechtbank dat dit niet mogelijk was.
In navolging op dit vonnis volgden enkele andere vonnissen van andere
rechtbanken waaronder Rb. Alkmaar (7 april 2011, LJN BQ1171) en Rb.
Dordrecht (22 december 2010, LJN BP0235). Dit laatste vonnis vormde de
aanleiding voor bovengenoemd arrest. In het hier opgenomen arrest gaat
het hof anders om met het voorliggende geschilpunt.
2. De lijn van de rechtbanken laat zich kort en goed als volgt
samenvatten. Volgens de rechtbanken geeft de WOB geen grondslag voor
het in rekening brengen van leges. Omdat het behandelen van een
verzoek om informatie niet als dienst kan worden beschouwd, biedt ook
art. 229 Gemw geen grondslag om een legesverordening vast te stellen.
3. In mijn naschrift betoogde ik reeds dat art. 14 WOB een grondslag
biedt om nadere regels te stellen aangaande de behandeling van
WOB-verzoeken. Zeker in het licht van art. 12 achtte ik het mogelijk
dat deze regels ook zouden zien op het vergoeden van kosten voor het
vervaardigen van kopieën, e.d. Los daarvan kon mijns inziens wel
degelijk betoogd worden dat het behandelen van een WOB-verzoek als
'dienst' kon worden aangemerkt.
4. Het hof stelt vast dat in art. 14 onderdeel b WOB wel degelijk een
grondslag is gelegen om nadere regels te stellen omtrent de uitvoering
van het bij of krachtens de WOB bepaalde. Voorts lijkt het hof te
suggereren dat ook het heffen van leges op grond van deze bepaling
mogelijk is. Evenals het geannoteerde vonnis van Rechtbank
's-Gravenhage, blijft echter dit onderdeel van het geschil vervolgens
van een conclusie verstoken. Leek in het vonnis verondersteld te
worden dat art. 14 WOB geen grondslag kan bieden, nu lijkt het hof in
dit arrest te suggereren dat art. 14 WOB dat wel degelijk kan, maar
dat dit in het onderhavige geval niet aan de orde is (zie de laatste
twee regels van r.o. 7.1). Immers, onder r.o. 7.2 wordt vastgesteld
dat de verordening is gebaseerd op art. 229 Gemw en laat het hof zich
vervolgens leiden door deze keuze van de gemeente. Hoe het ook zij,
mijns inziens kan worden vastgesteld dat art. 14 WOB wel degelijk een
grondslag kan vormen voor regels op gemeentelijk niveau waarin ook een
en ander wordt neergelegd over het in rekening brengen van kosten. Het
komt me voor dat dit - zeker gelet op de specifiek in de WOB
neergelegde grondslag - dé uitgelezen basis biedt voor een regeling op
dit punt. Daarmee wordt tevens voorkomen, de in dit arrest - en de
hierna te bespreken - discussie over het wel of niet zijn van een
dienst.
5. Immers, om te bezien of art. 229 Gemw een grondslag kan bieden voor
een regeling, moet de vraag beantwoord worden of sprake is van een
dienst. Door de rechtbanken werd - vanwege het algemene belang dat met
openbaarmaking op grond van de WOB is gediend - verondersteld dat
sprake was van werkzaamheden in het kader van de publieke
taakuitoefening die niet rechtstreeks en in overheersende mate verband
hielden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar
belang. In mijn naschrift betoogde ik reeds dat het behandelen van een
verzoek om informatie wel degelijk individualiseerbaar was. Van
archiefonderzoek, ordenen van stukken, kopiëren en toesturen daarvan
is - zo betoogde ik - immers pas sprake na een ontvangen verzoek. Pas
na besluitvorming, waarbij sprake kan zijn van het geheel of
gedeeltelijk openbaar maken voor een ieder, (zoals aan de orde bij de
WOB) is mijns inziens sprake van een minder individualiseerbaar aspect
van het behandelen van WOB-verzoeken.
6. Het hof lijkt mee te gaan in die redenering. Ook stelt het hof
immers dat het in overheersende mate gaat om het verrichten van
diensten in het kader van een individualiseerbaar belang bij
specifieke informatie. Wat daarna met de informatie gebeurt doet
daaraan niet af. Hierbij lijkt het hof overigens niet geheel te
overzien wat de werking van de WOB is. Het beperkt zich immers tot de
toekomstige optie dat verzoeker de informatie publiceert. Het geval
wil natuurlijk dat de informatie vanwege de WOB openbaar is voor een
ieder, enkel en alleen door het besluit van het bestuursorgaan. Uit
die consequentie van de WOB leken de rechtbanken de conclusie te
trekken dat de dienstverlening (dus) niet individualiseerbaar was. Dat
aspect behandelt het hof niet expliciet. Dat is een gemiste kans. Toch
denk ik, in lijn met mijn naschrift en de aanzet van het hof in r.o.
7.5.1, dat uit dit arrest kan worden opgemaakt dat alle handelingen
tot en met het besluit op het WOB-verzoek voldoende
individualiseerbaar moeten worden geacht, en daarom als 'dienst' te
kunnen gelden. Derhalve kunnen er leges in rekening worden gebracht.
Hierbij kan mijns inziens geen onderscheid worden aangebracht naar de
'motieven' van de individuele verzoeker om informatie. Het verzoek
leidt tot handelingen, die handelingen dienen te worden aangemerkt als
dienst.
7. Terecht stelt het hof vervolgens dat de gemeente ten onrechte een
onderscheid maakt voor het heffen van leges voor het doen van
'nasporingen' indien verzocht wordt om het toesturen van de documenten
en dit achterwege laat als de documenten worden ingezien bij de
gemeente. Een dergelijk onderscheid doet vermoeden waarvoor de leges
daadwerkelijk zijn bedoeld (ook de portokosten), maar doet geen recht
aan datgene waarvoor men de leges zegt te heffen, namelijk het
verrichten van de nodige handeling om de informatie boven tafel te
krijgen, de 'nasporingen'.
8. Overigens lijkt de discussie over het wel of niet in rekening mogen
brengen van kosten binnen enkele jaren te worden afgedaan. In zijn
brief van 31 mei 2011 kondigt de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (Kamerstukken II 2010/11, 32 802, nr. 1, p. 13)
immers een voorstel voor een eenduidige regeling in de WOB aan. In die
regeling moet voor alle bestuursorganen worden vastgelegd dat alleen
kosten voor reproductie en levering in rekening kunnen worden
gebracht. Een aanzienlijke inperking van mogelijke 'kostenposten' ten
opzichte van de huidige situatie derhalve, zeker in het licht van wat
volgens het hier opgenomen arrest mogelijk lijkt. Gelet daarop is het
onderzoek dat wordt aangekondigd in diezelfde brief - naar de
financiële gevolgen voor de medeoverheden - van groot belang.
3 Het geding in cassatie
3.1 Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze
beroep in cassatie ingesteld. De Gemeente heeft een verweerschrift
ingediend en daarbij incidenteel beroep in cassatie ingesteld.
Belanghebbendes cassatieberoep
3.2 Belanghebbende voert in cassatie het volgende aan:
Sinds de Wob in werking trad, mei 1980, is er geen geschil over noch
een rechtsgrond voor inning van behandelkosten bij Wob-verzoeken. Bij
Wob-verzoeken gaat het altijd om een plicht en om het algemeen belang
en daarmee niet om een individualiseerbaar eigen belang of
individualiseerbare dienst. Bij Wob-verzoeken geldt bovendien:
openbaar voor een verzoeker is openbaar voor eenieder. Bestuursorganen
publiceren de openbaarmakingen dan ook doorgaans op hun site.
Sinds enkele jaren hebben 15% van de gemeenten, alle kleinere, de
opvatting dat behandelkosten wel in rekening gebracht moeten kunnen
worden. In totaal is eiser inzake vijf gemeenten hiertegen in beroep
gegaan. Die zaken zijn alle door gemeenten verloren.
De eerste zaak die in hoger beroep kwam is de onderhavige inzake van
de gemeente Leerdam. In de bijgevoegde uitspraak kunt u vinden dat het
Hof Den Haag de gemeente gedeeltelijk in het gelijk stelt. Cruciaal
hierin, zonder ander aspecten terzijde te schuiven, is dat de
uitspraak zeer principieel van aard is. Het is namelijk de eerste
uitspraak binnen Nederland, en overigens ook ver daarbuiten, waarbij
een verzoeker in principe moet betalen voor een openbaarmaking inzake
het algemeen belang. De technische en geïndividualiseerde benadering
van zowel verzoeker als algemeen belang staat precedentloos haaks op
iedere letter binnen en buiten het recht hier ooit over geschreven.
Wij verzoeken om aanhouding van deze cassatie zaak en vragen verlof om
de gronden later te leveren omdat er ontwikkelingen in de pijplijn
zitten:
Na afsluiting van het onderzoek van het Hof Den Haag, ter zitting 25
mei 2011, zond Minister Donner op 31 mei 2011 een brief aan de Tweede
Kamer. Deze brief gaat over de Wob en besteedt, als gevolg van de
commotie ontstaan door die groep gemeenten die behandelkosten in
rekening brengen, expliciet aandacht aan het plots gaan innen van
behandelkosten in Wob-verzoeken.
De minister herhaalt en bevestigt dat behandelkosten bij Wob-verzoeken
niet geïnd mogen worden. Hieronder de volledige passage:
(...) (de brief van Minister Donner is verderop in deze conclusie
opgenomen. RIJ)
In die zelfde brief geeft de minister aan geen stappen te zullen nemen
strijdig met het Verdrag van Tromsø, een verdrag dat inning van
behandelkosten expliciet verbiedt. Een verdrag tot stand gekomen op
initiatief van Nederland. In de Tweede Kamer is op 29 september
aanstaande hoorzitting over de Wob en de onderhavige problematiek. Op
deze hoorzitting zullen onder meer X, in de vorm van de chef van
(...)redactie A en onze juridisch adviseur B spreken. Snel na die
zitting komt er een debat in de Tweede Kamer waarop de minister met
definitieve standpunten komt.
Dit alles wordt verwacht medio november van dit jaar. Het is bijzonder
aannemelijk dat de minister inzake behandelkosten 30 jaar wets- en
rechtsgeschiedenis zal herbevestigen, en in lijn met het Verdrag
Tromsø zal handelen. Gebeurt dit dan is de hier door ons bestreden
uitspraak van het Hof Den Haag alleen nog van historische betekenis en
ontdaan van welk gevolg dan ook. We kunnen u vragen hierop te
anticiperen. We geven er echter de voorkeur aan u te verzoeken om
aanhouding van deze cassatiezaak en om verlof tot later leveren van de
gronden tot de tweede helft van november 2011.
(...)
3.3 En voorts:
1. Ter zitting bij het Hof gaven de rechters bij herhaling en zeer
expliciet aan dat ze als het maar even zou kunnen geen principiële
uitspraak te willen maken. Daartoe verkenden ze vooral de kosten die
de gemeente op basis van de legesverordening in rekening gebracht
heeft. Toen dit ter zitting door de gemeente verlaagd werd van 12 naar
1 uur 'nasporingen' bleek dat de rechters dit redelijk vonden.
Marginaal werd nog ingegaan op de wel of niet aanwezigheid van een
individualiseerbaar eigen belang, wat een basis zou kunnen vormen
onder het recht op innen via leges. Nagenoeg niet werd ingegaan op al
het andere door RTL Nederland ingebrachte. De redelijkheid van het
door de gemeente verlaagde bedrag maakte dat iedere toetsing aan
rechtsgronden, wetsgeschiedenis en zo meer achterwege bleef, althans
in veel te hoge mate achterwege bleef. In onze ogen dienen beginselen
van redelijk- en billijkheid zich altijd binnen rechtsgronden en
wetsgeschiedenis te bevinden en dat is hier evident niet het geval.
Waarmee dit een zeer principiële uitspraak is. Wij verzoeken u deze te
vernietigen.
2. Gelet op de marginale behandeling van onze argumenten door het Hof
brengen we hier ons verweer (bijlage 1) en onze pleitnota (bijlage 2)
opnieuw in. Wij verzoeken u alle gronden daar genoemd hier als
herhaald en ingelast te beschouwen.
In aanvulling daarop:
3. In de hele wetsgeschiedenis; in alle rechtbankuitspraken; en in de
bestuurlijke beslis- en verstrekkingspraktijk staat sinds de invoering
van de Wob voorop dat het hier gaat om een dienst in het kader van het
algemeen belang. Er is nog nooit gevonden dat in Wob-zaken er een
individualiseerbaar eigen belang is van dien aard dat het het algemeen
belang overruled. Als iets én een dienst is én plaatsvindt in het
kader van het algemeen belang dan is er geen ruimte voor leges.
Bovendien is iedere verstrekking in het kader van de Wob in principe
een verstrekking aan eenieder, en niet aan de eiser alleen. Bij een
toenemend aantal overheidsorganen worden verstrekkingen op basis van
de Wob dan ook integraal op hun site geplaatst.
4. Ten tijde van de zitting bestond het Verdrag van Tromsø al. Dit
verdrag verbiedt expliciet alle andere kosten dan de kostprijs voor
kopiëren en verzenden. Wat ten tijde van de zitting nog onduidelijk
was, was de positie van Nederland inzake dit verdrag. Op zich vreemd
want Nederland was de initiatiefnemer om te komen tot dit Raad van
Europa verdrag. Inmiddels is de positie van Nederland duidelijk. In
zijn Wob-brief aan de Tweede Kamer van 31 mei 2011 stelt Minister
Donner enerzijds dat hij geen reden ziet het Verdrag van Tromsø te
tekenen, met als motivering 'we voldoen al aan de meeste punten' en
anderzijds dat Nederland niets zal doen dat strijdig is met dat
Verdrag waarbij hij expliciet ingaat op het kostenaspect dat onderwerp
van deze cassatie is. De cruciale passages leverden wij u al bij de
pro forma indiening. Bij deze ontvangt u de hele brief van de minister
als bijlage.
3. Gisteren is tijdens een Rondetafel over de Wob in de Tweede Kamer
duidelijk naar voren gekomen dat alle partijen deze opvatting van de
Minister steunen. Verder bleek tijdens die Rondetafel dat de VNG, die
in deze procedure bij het Hof de belangen van de gemeente Leerdam
behartigde, inmiddels als standpunt heeft dat die inning via leges
vooral bedoeld is om commerciële Wob-verzoeken af te remmen. Tijdens
de Rondetafel gaf de VNG aan bij journalistieke Wob-verzoeken inning
van behandelkosten in welke vorm van ook uit den boze te vinden.
Waarbij aangegeven werd dat gemeenten nog een slag naar openbaarheid
te maken te hebben. Gezien deze standpunten vragen wij u in uw
uitspraak te anticiperen op het bij Verdrag van Tromsø bepaalde.
5. Een zelfstandig punt is dat los van het in rekening brengen,
behandeling waaronder nasporingstijd in dit soort Wob-verzoeken
verwaarloosbaar is althans hoort te zijn. Als een bestuursorgaan zijn
archieven, wat gewoon wettelijk verplicht is, in de goede en geordende
staat die de Archiefwet voorschrijft beheert dan is het verstrekken
van het gevraagde niet meer dan enkele digitale handelingen. Het gaat
dan om handelingen die tezamen minuten kosten. Wat toenemend gebeurt
in Wob-verzoeken is dat bestuursorganen de verzoeken te bewerkelijk
vinden. Correct geformuleerd zou dit moeten luiden dat de behandeling
bewerkelijk is omdat de archieven niet goed en geordend zijn, iets dat
natuurlijk op de schoot van een verzoeker gelegd mag worden, noch qua
vertraging, noch qua kosten. Vrij ergerlijk vinden wij dat toen ter
zitting bij het Hof bleek dat de gemeente Leerdam op geen enkele
manier die 12 uur nasporingen kon onderbouwen het Hof akkoord ging met
een herijking op 1 uur. Wij hebben dit Wob-verzoek bij alle
Nederlandse gemeenten ingediend. Slechts 15%, alle kleinere gemeenten,
bracht kosten in rekening. De meeste van die 15% rond een uur of
minder. Enkele uitschieters, waaronder Leerdam, brachten vele uren in
rekening. Deze verschillen zijn in onze ogen niet anders dan te
verklaren vanuit verschillen in archiveringskwaliteit.
(...)
3.4 Ter onderbouwing van zijn cassatieberoep heeft belanghebbende
verwezen naar zijn pleitnota voor het Hof. Hierin is onder meer
aangevoerd:
(...)
Concreet kijkend naar Nederland, naar de wetsgeschiedenis, naar de
Memorie van Toelichting, naar een 31 jaar lang bestaande praktijk met
geen inning voor andere dan kopieerkosten (die wel innen, tegen
kostprijs, is ook universeel en buiten dit geschil), naar een Besluit
tarieven openbaar bestuur dat inning van behandelkosten expliciet
uitsluit (dit besluit is weliswaar aangenomen noch behandeld door
lagere overheden, maar er wel voor ontworpen, in het verweer sprak ik
hier al over), naar een bestendige verstrekkingspraktijk waarin niets
maar dan ook niets wijst op een verandering op dit vlak. Dat de Tweede
Kamer het Tarievenbesluit alleen aangenomen heeft voor landelijke
organen betekent natuurlijk niet dat het voor andere organen dus
juridisch anders ligt en al helemaal niet dat daaruit de conclusie te
trekken zou kunnen zijn dat lagere overheden leges zouden kunnen
innen, zoals eiser in het beroepsschrift stelt. Er is één
uitzondering, en daarom staan we vandaag hier. De VNG bracht enige
tijd geleden een advies uit aan gemeenten om behandelkosten, via
leges, bij Wob-verzoeken te gaan innen. Wat meteen opvalt bij dit
advies is dat meer dan 85% van de gemeenten, waaronder alle grote, dit
niet is gaan opvolgen. Wat ook opvalt is dat het vooral ingegeven
lijkt door twee misvattingen: er zou op enige schaal sprake zijn van
misbruik van de Wob en er zou een grote werkdruk uit het behandelen
van Wob-verzoeken voortkomen. Over beide kom ik nog te spreken. Er
valt meer op aan dit advies van de VNG. In alle gevallen waarin eisers
het bestreden, hebben de rechtbanken de inning van behandelkosten van
tafel geveegd. Het gaat om de gemeenten Kaag & Braassem, Leerdam,
Heerlen en Landgraaf. Deze uitspraken brachten diverse andere
gemeenten ertoe voortaan af te zien van de inning van behandelkosten,
waaronder gemeenten waar ook beroepen tegen liepen, zoals de gemeente
Reeuwijk. En Leerdam ging, bijgestaan door de VNG in hoger beroep.
(Landgraaf heeft dit pro forma ook gedaan, maar lijkt te aarzelen, dan
wel deze zaak af te wachten.) Wat verder opvalt is dat er van de
gemeenten die behandelkosten in rekening brengen enkele zijn die dit
bij de ene verzoeker wel en bij de andere niet doen. Zo berekent de
gemeente Venlo bij een van mijn cliënten, X, wel en bij een andere, D,
de omroep van Q, geen behandelkosten.
Bovendien blijken alle gemeenten die behandelkosten in rekening
brengen bij verzoeken om kopie dit niet te doen bij verzoeken om
inzage. Het mag evident zijn dat de behandelinspanning voor beide
gelijk is. Er is een verschil: voor een kopieset moet gekopieerd
worden, maar dit mag tegen kostprijs in rekening gebracht worden en
voor een inzage moet een ruimte geregeld worden, enz. Dit zijn echter
aspecten die niet meespelen in de behandelkosten zoals eiser die hier
naar voren brengt.
Er is geen rechtsgrond, en die kan er ook niet zijn of komen. Het gaat
in welke Wob dan ook om toegang vanwege het algemeen belang; om een
plicht waar via de belastingen al voor betaald is; om een recht van de
burger op toegang tot beleidsdocumenten. Bestuursrechtelijk zijn de
documenten eigendom van het volk, dit stelt dat eenieder, behoudens de
in de Wob genoemde uitzonderingsgronden, recht op toegang heeft. Het
gaat om en recht voor de burger, om een plicht voor bestuursorganen en
niet om een dienst. Bij een dienst gaat het én om een
geïndividualiseerd product en om een geïndividualiseerd belang. Beide
zijn hier niet, ten principale, niet aan de orde. Omdat er geen sprake
is van een dienst kan er geen inning zijn van kosten.
Achterliggend speelt dat bij nogal wat bestuursorganen een cultuur aan
het ontstaan is waarin termen als 'misbruik van de Wob' en 'hoge
werkdruk door de Wob' sinds begin deze eeuw steeds luider gehoord
worden. Deze geluiden zijn de reden dat we hier staan. We staan hier
vanwege een klimaatsverandering en niet vanwege het hiervoor
geschetste juridische kader, want daar is niet gewijzigd. Er is
misbruik van de Wob. Zo hebben mensen die een acceptgiro voor
snelheidsovertredingen ontvangen en netwerk van juridische adviseurs
die door Wob-verzoeken over onder meer de flitsfoto's in te dienen de
inning weten lam te leggen. Dit misbruik is kunnen ontstaan doordat
bij de inning de bewijsmiddelen niet bekend worden en mensen die dus
via de Wob gingen opvragen. Netto is dit dus eigenlijk geen misbruik
van de Wob, maar een slim en onbedoeld inzetten van de Wob om een
slordige boete-oplegging te frustreren. Binnenkort behoort dit tot het
verleden omdat bij de incasso voortaan de toegang tot de
bewijsmiddelen meteen meegeleverd wordt.
Meer ten principale kun je je afvragen of er misbruik van de Wob kan
zijn. Het gaat om recht op toegang tot documenten die eigendom van het
volk zijn. Kan dit oneigenlijk zijn? Kan dit misbruik zijn? Onder deze
categorie worden meer bijzondere gebruiksvormen van de Wob geschaard,
zoals het commercieel gebruik, bijvoorbeeld door
auto-navigatiesystemen van KNMI gegevens. Van belang in deze zaak is
dat die klimaatsverandering maakte dat in brede kringen rondzoemt dat
er misbruik van de Wob gemaakt wordt en dat er iets gedaan aan gedaan
moet worden. Hier gaat het om een journalistiek Wob verzoek, zuiverder
kan de toepassing van de Wob niet zijn. De veronderstelde hoge
werkdruk was een hoofdreden voor de VNG om te komen tot haar advies
aan gemeenten. Dit wekt verbazing omdat er in ons land bijzonder
weinig geWobd wordt. Als ik me op de cijfers van de Universiteit van
Tilburg, hun Wob-Monitor, baseer kom ik op 8 verzoeken per 100.000
inwoners per jaar. Deze cijfers zijn voor Engeland 72, Ierland 125, VS
492 en voor Bulgarije 175. (Het betreft hier cijfers voor op landelijk
niveau ingediend Wob-verzoeken, voor lagere zijn geen cijfers bekend,
maar het geeft een goede indicatie.) Er zijn landen waar nog minder
geWobd wordt, zoals de Romaanse en Duitsland. Dit komt vooral door een
hele andere onderzoekscultuur. Deze cijfers worden impliciet en
onbedoeld bevestigd door de VNG. Ter onderbouwing van hun advies tot
het in rekening brengen van behandelkosten deden zijzelf een onderzoek
onder gemeenten om op die manier die veronderstelde grote werkdruk in
kaar te brengen. Uit dit onderzoek kwam dat het reuze meevalt met de
werkdruk, dat veel gemeenten het zelfs niet echt registreren. Sinds
dat onderzoek is de werkdruk ook niet meer zo prominent aanwezig in de
VNG argumentaties.
Eiser stelt dat er maatschappelijk veel discussie is over het innen
van behandelkosten bij Wob-verzoeken. Dat klopt maar de kranten erop
nalezend betreft dit vooral verontwaardiging over de houding van de
VNG; instemming met de uitspraken van de rechtbanken die de
legesinningen terzijde schoven. Eiser stelt ook dat het om veel zaken
gaat. Misschien is dat wel tekenend voor de tunnel waar eiser zich in
bevindt. Om de een of andere reden vindt de VNG en in haar kielzog een
steeds kleiner aantal gemeenten dat er een probleem is. Een parallel
trekken naar het brandweerkostenarrest is niet te volgen. Op de eerste
plaats gaat het bij de Wob om rechten van de burger, om
extra-parlementaire controle rechten, maar daarenboven gaat het in dat
arrest om echte kosten, te vergelijken met de kopieerkosten en die
vallen buiten dit geschil.
(...)
Incidenteel cassatieberoep van de Gemeente
3.5 De Gemeente heeft incidenteel beroep in cassatie ingesteld. De
Gemeente heeft daartoe aangevoerd:
Incidenteel beroep in cassatie
Het Hof oordeelt in r.o. 7.6.2.:
'Het is niet gerechtvaardigd bij het heffen van leges onderscheid te
maken tussen het geval waarin voldaan wordt aan het WOB-verzoek door
feitelijk inzage te verlenen en het geval waarin de gevraagde
informatie op andere wijze, zoals door toezending, wordt verstrekt. In
beide gevallen worden immers dezelfde "nasporingen" gedaan die het
belastbaar feit vormen voor de legesheffing. De Inspecteur heeft voor
dit verschil in behandeling geen rechtvaardigingsgrond aangevoerd en
van zodanige, redelijke grond is het Hof ook niet gebleken.'
Middel:
Toepassing van het gelijkheidsbeginsel zoals door het Hof is in strijd
met de wet dan wel onbegrijpelijk gemotiveerd.
Motivering.
Van algemene bekendheid mag worden verondersteld dat 'naspeuring in
het gemeentearchief' geen dienstverlening aan de balie is. Het doen
van naspeuring in het archief vindt niet stante pede plaats na een
verzoek aan de balie. Ook verzoeken tot het klaarleggen van de
informatie waarna de belanghebbende naar de gemeente komt om het enkel
in te zien, komen in de praktijk niet voor. Daar komt bij dat pas op
de zitting voor het eerst deze vergelijking aan de orde is gekomen
door de vraagstelling van het Hof.
Het Hof past derhalve, ambtshalve, een vergelijking toe tussen de
regulier gangbare werkwijze en een gang van zaken die slechts in
theorie voorkomt. Voor het vernietigen van een aanslag op basis van
het gelijkheidsbeginsel dient er sprake te zijn van ongelijke
behandeling van gelijke gevallen. Van de (gemeentelijke) wetgever
wordt niet gevraagd om elke denkbare theoretische mogelijkheid in haar
wetgeving op te nemen om de gangbare werkwijze te legitimeren. Het is
onbegrijpelijk dat het Hof een objectieve rechtvaardigingsgrond eist
voor het niet heffen van leges voor gevallen die niet voorkomen.
4 Regelgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur
Regelgeving
4.1 Artikel 229 Gemeentewet luidt:
1. Rechten kunnen worden geheven ter zake van:
(...)
b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten; (...)
4.2 Artikel 2 WOB luidt:
1. Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak,
onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig
deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid
van informatie.
2. Het bestuursorgaan draagt er zo veel mogelijk zorg voor dat de
informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel,
nauwkeurig en vergelijkbaar is.
4.3 Artikel 3 WOB luidt:
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten
over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of
een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame
instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke
aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij
informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het
bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te
preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van
het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
4.4 Artikel 12 WOB luidt:
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor de
centrale overheid regels worden gesteld met betrekking tot in rekening
te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om informatie
vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of
samenvattingen van de inhoud daarvan.
4.5 Artikel 14 WOB luidt:
Nadere regels omtrent de uitvoering van het bij of krachtens deze wet
bepaalde kunnen worden gesteld:
a. voor de centrale overheid bij of krachtens een besluit van Onze
Minister-President in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad;
b. voor de provincies, gemeenten, waterschappen en de andere in
artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen door hun besturen.
4.6 In de legesverordening van de Gemeente is bepaald:
Artikel 2 Belastbaar feit
Onder de naam "leges" worden rechten geheven voor het genot van door
of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze
verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3 Belastingplicht
Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten
behoeve van wie de dienst is verleend.
(...)
Artikel 5 Tarieven
1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze
verordening behorende tarieventabel.
4.7 In de bij de legesverordening van de Gemeente behorende
tarieventabel is, voor zover in cassatie van belang, het volgende
bepaald:
Hoofdstuk 1 Algemeen
1.1. afschriften, fotokopieën, beschikkingen e.d.
Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag
voor de afgifte van:
(...)
1.1.2. afschriften doorslagen of fotokopieën van stukken, voor zover
daarvoor niet elders in deze tabel of in een andere wettelijke
regeling een tarief is opgenomen, per pagina ¤ 0,45.
1.2. nasporingen
Het tarief bedraagt voor het doen van nasporingen, zoals in het
archief en de registers van de burgerlijke stand, ongeacht het
resultaat, door een ambtenaar per kwartier: ¤ 22,55.
Wetsgeschiedenis
4.8 In de wetsgeschiedenis bij de WOB is over artikel 12 WOB opgemerkt:(9)
Artikel 7 van de WOB geeft de Kroon de bevoegdheid om voor het
verstrekken door organen van de centrale overheid van fotokopieën van
documenten uit hoofde van verzoeken om informatie tarieven vast te
stellen. Deze tarieven zijn vastgesteld bij de Aanwijzingen inzake
Openbaarheid van bestuur nummer 51. Het tarief bedraagt thans f 0,40
per bladzijde met dien verstande dat stukken tot 25 bladzijden gratis
worden verstrekt. De Evaluatiecommissie wijst in haar eindrapport op
het feit dat gemeenten en provincies voor fotokopieën zeer
uiteenlopende bedragen in rekening brengen. In aanbeveling 20 wordt
aanbevolen het tarief dat het rijk hanteert, ook op de gemeenten,
provincies en andere (overheids-)organen van toepassing te doen zijn.
Wij hebben deze aanbeveling zo verstaan dat het doel zou moeten zijn
te voorkomen dat tarieven zouden gelden die belemmerend kunnen werken
bij de toepassing van de WOB. Dit sluit niet uit dat de tarieven die
de overheidsorganen in rekening brengen, onderling kunnen verschillen.
Zij behoren echter een bepaalde grens niet te overschrijden. Met het
oog daarop is in artikel 12 bepaald dat voor kopieën van documenten en
uittreksels of samenvattingen van de inhoud van documenten
vergoedingen in rekening kunnen worden gebracht volgens bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels. In
deze voor alle overheidsorganen geldende algemene maatregel van
bestuur zullen voor de niet tot de rijksoverheid behorende organen
maxima van de in rekening te brengen vergoedingen worden aangegeven.
Tevens vindt daarin de tariefstelling voor de organen van de
rijksoverheid plaats. Onze gedachten gaan daarbij uit naar de volgende
tariefopbouw. Voor kopieën van documenten geldt een tarief van f 0,75
per geleverde kopie met dien verstande dat de eerste 5 kopieën niet in
rekening worden gebracht en er een minimum tarief zal gelden van f
10,- in geval recht verschuldigd is. Dit betekent dat bij een aantal
van 6 tot 13 kopieën f 10,-verschuldigd is. Het minimum hangt samen
met de comptabele problemen van kleine bedragen. Indien in verband met
het verzoek om informatie een uittreksel uit of een samenvatting van
de inhoud van een document moet worden gemaakt, geldt een tarief van f
5,- per bladzijde. Wij achten een dergelijk tarief gerechtvaardigd,
gelet op de hoeveelheid werk die het vervaardigen van uittreksels en
samenvattingen met zich brengt. Acht de verzoeker de kosten te hoog,
dan zal hij genoegen moeten nemen met inzage indien zulks mogelijk is.
Over de tariefstelling voor de niet tot de rijksoverheid behorende
organen zal overleg gevoerd worden met de VNG, het IPO en de UvW.
Voorts zal de Raad voor de Gemeentefinanciën worden gehoord. Wij
denken aan een opzet zoals die voor het rijk zal gelden, zij het dat
de organen de vrijheid hebben om al dan niet een tarief te berekenen
binnen bepaalde marges.
(...)
Jurisprudentie
4.9 Bij arrest van 7 mei 1997, ook bekend als het
brandweerkostenarrest, heeft de Hoge Raad overwogen:(10)
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. De brandweer
van de gemeente Amsterdam, gewaarschuwd door de politie, heeft op 2
mei 1992 een aan belanghebbende toebehorende auto die door derden in
de gracht was geduwd, met hulp van duikers uit het water getakeld.
Voor de duikwerkzaamheden is op grond van art. 2, aanhef en onder b,
van de Verordening brandweerrechten 1991 aan belanghebbende de onder 1
vermelde aanslag opgelegd.
3.2 Het gaat in deze zaak in cassatie, evenals voor het hof het geval
was, om het antwoord op de vraag of ter zake van de duikwerkzaamheden
terecht brandweerrechten van belanghebbende zijn geheven, en meer in
het bijzonder om het antwoord op de vraag of de brandweer bij die
werkzaamheden haar publieke taak vervulde dan wel een dienst in de zin
van art. 277, eerste lid, letter b, onder 2°, van de Gemeentewet (oud)
en van art. 2, aanhef en onder b, van de Verordening aan
belanghebbende verleende.
3.3 Het hof heeft deze laatste vraag aldus beantwoord dat deels sprake
was van het dienen van het algemeen belang - het schoonhouden van de
grachten, waarbij het hof kennelijk mede het verzekeren van de vrije
doorvaart op het oog heeft -, deels van het verlenen van een dienst
aan belanghebbende en heeft vervolgens, met de Inspecteur oordelende
dat Æ' 283 voor die dienst een redelijke vergoeding was, de aanslag tot
dat bedrag verminderd. Het middel houdt in dat de duikwerkzaamheden
ingevolge art. 1, vierde lid, aanhef en letter b, van de Brandweerwet
1985 behoren tot de normale publieke taken van de brandweer, althans
dat de vervulling van de publieke taak bij die werkzaamheden voorop
heeft gestaan, en dat derhalve van belanghebbende in het geheel geen
rechten konden worden geheven.
3.4 Het hof heeft blijkens zijn oordeel dat van belanghebbende een
bedrag van Æ' 283 kan worden geheven nu met de duikwerkzaamheden deels
zijn belang werd gediend een onjuiste maatstaf aangelegd bij de
beantwoording van de vraag of die werkzaamheden kunnen worden
aangemerkt als het verlenen van een dienst in voormelde zin. Hiervoor
is vereist, en het middel gaat ook terecht hiervan uit, dat het gaat
om werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van brand-
en rampenbestrijding alsmede van beperking en bestrijding van gevaar
voor mens en dier bij ongevallen, maar bovendien rechtstreeks en in
overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van
een individualiseerbaar belang. Het hof heeft de juistheid van de in
dit verband relevante stelling van belanghebbende dat de duikers erbij
zijn gehaald "omdat men een misdrijf verwachtte en er misschien nog
mensen in de auto zaten" in het midden gelaten. Verwijzing moet volgen
voor een onderzoek naar de vraag of, in het licht van alle
omstandigheden van het geval, met betrekking tot de duikwerkzaamheden
aan genoemd vereiste is voldaan.
4.10 Van Leijenhorst heeft bij voornoemd arrest geannoteerd voor BNB:(11)
De overheid verleent allerlei diensten aan individuele personen, aan
groepen van personen en aan de door de overheid bestuurde gemeenschap
als geheel. Waar het gebaat zijn van de gemeenschap als geheel
overheerst (handhaving openbare orde, defensie, veiligheid, enz.) moet
de gemeenschap de kosten dragen. De financiering geschiedt dan uit de
algemene middelen. Staat het gebaat zijn van een groep van personen
voorop, zoals bijvoorbeeld bij het instandhouden van een rioolstelsel
of bij het verwijderen van huishoudelijke afvalstoffen, dan ligt het
voor de hand de kosten op de belanghebbende groep (degenen, wier
eigendom op het rioolstelsel is aangesloten; degenen, die
huishoudelijk afval produceren) te verhalen door het heffen van
zogeheten bestemmingsbelastingen (riool- resp. afvalstoffenheffing).
In beide gevallen - dienstverlening aan de gemeenschap als geheel en
dienstverlening aan een groep van personen - gaan zowel de
dienstverlening als de financiering de individuele persoon te boven,
zij liggen op het niveau van de collectiviteit (de gemeenschap of de
groep). Pas als sprake is van geïndividualiseerde diensten kunnen de
kosten van die diensten aan de individuele afnemers in rekening worden
gebracht, waarbij acht moet worden geslagen op de volgende
beperkingen:
- de dienst is geen belastbare dienst indien voor de overheid kenbaar
is dat de afnemer de dienst niet wenst (...);
- de dienst is gericht op het individuele belang van de afnemer (...),
anders gezegd: de activiteiten houden rechtstreeks en voornamelijk
(...) dan wel rechtstreeks en in overheersende mate (...) verband met
dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. De in
het onderhavige arrest ook genoemde eis dat de dienst moet liggen
buiten het gebied van de brand- en rampenbestrijding alsmede van
beperking en bestrijding van gevaar voor mens en dier bij ongevallen,
zie ik niet zozeer als een nadere beperking van de zich voor
individuele kostenberekening lenende diensten als wel als een
specifieke uitwerking van de eerder genoemde, algemene regel dat, waar
het gebaat zijn van de gemeenschap als geheel overheerst, de
gemeenschap de kosten van de dienstverlening moet dragen.
4.11 Bij arrest van 17 april 2009 heeft de Hoge Raad overwogen:(12)
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1. Belanghebbende is in verband met echtelijke problemen op of
omstreeks 1 november 2003 verhuisd naar een recreatiewoning te Z.
Volgens het toen geldende bestemmingplan was het verboden deze woning
te gebruiken voor een ander doel dan recreatie. Nadat belanghebbende
daarop door de gemeente was gewezen, heeft zij op 17 november 2003
verzocht om een tijdelijke vrijstelling van dit verbod op de voet van
artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Op 27 januari 2004
is een tijdelijke vrijstelling verleend. De gemeente Lochem heeft
belanghebbende leges in rekening gebracht ter zake van het in
behandeling nemen van haar verzoek.
3.1.2. Artikel 2 van de Legesverordening 2003 van de gemeente Lochem
(hierna: de Verordening) luidt:
'Artikel 2 Belastbaar feit
Onder de naam ''leges'' worden rechten geheven ter zake van het genot
van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd
in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.'
3.1.3. Onderdeel 14.3.1 van de Tarieventabel, behorende bij de
Verordening, luidt voor zover hier van belang:
'Het tarief bedraagt terzake van het in behandeling nemen van een
aanvraag tot het verkrijgen van een vrijstelling van het geldende
bestemmingsplan als bedoeld in artikel (...) 17 (...) van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening (...) ¤ 314'.
3.2. Het Hof heeft geoordeeld dat geen sprake is van een aan
belanghebbende verrichte dienst, zoals voor de toepasselijkheid van
artikel 2 van de Verordening in verbinding met artikel 229, lid 1,
letter b, van de Gemeentewet is vereist, omdat met de beoordeling van
de aanvraag tot het verkrijgen van de vrijstelling niet minder het
publieke belang is gediend dan het individuele belang van
belanghebbende.
3.3.1. Het Hof is terecht ervan uitgegaan dat door of vanwege het
gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als een dienst kunnen
worden aangemerkt, indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten
het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in
overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van
een individualiseerbaar belang. Voorts heeft het Hof terecht tot
uitgangspunt genomen dat de handhaving van de regels van het
bestemmingsplan tot die publieke taakuitoefening behoort omdat daarmee
het algemene belang is gediend dat is gebaat bij een goede ruimtelijke
ordening in de gemeente. Uit dit uitgangspunt vloeit echter voort dat
het verzoek van een particulier om van een bestemmingsplan af te
wijken in het algemeen niet op het publieke belang zal zijn gericht,
maar zal zijn gestoeld op een persoonlijke wens van de verzoeker. Dat
geldt ook voor het onderhavige verzoek van belanghebbende om haar
tijdelijk vrijstelling te verlenen van het verbod van permanente
bewoning van de recreatiewoning, zoals dat in het bestemmingsplan is
opgenomen. De werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling
van dat verzoek houden rechtstreeks en in overwegende mate verband met
dit individuele belang van belanghebbende. Dat wordt niet anders door
de omstandigheid dat het gemeentebestuur bij zijn beslissing op het
verzoek de belangen van belanghebbende afweegt tegen de gevolgen voor
de ruimtelijke ordening.
(...)
4.12 Van den Burg heeft bij voornoemd arrest geannoteerd voor NTFR:(13)
Kenmerkend voor de legesheffing is dat sprake moet zijn van een
wederprestatie van de overheid, een dienst. Wat onder dienstverlening
wordt verstaan is niet uitgewerkt in de wet en moet daarom naar
spraakgebruik en in de jurisprudentie worden uitgelegd. Zo moet de
dienst voor degene die in de legesheffing is betrokken van belang zijn
en niet ongewenst zijn. In 1997 introduceerde de Hoge Raad in een
arrest handelend over brandweerrechten (kostenverhaal van
brandweerkosten in een geval van het uit een gracht takelen van een
auto) een belangrijk criterium voor de vraag of sprake is van
dienstverlening bij de rechten: de dienst moet 'rechtstreeks en in
overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van
een individualiseerbaar belang'. Ook in een arrest uit 2004 over de
vraag of leges kunnen worden geheven voor een verzoek om planschade
ex. art. 49 Wet RO trekt de Hoge Raad deze lijn door. Volgens de Hoge
Raad gaat het in het laatste geval rechtstreeks en vooral om het
dienen van het publieke belang.
Van vergunningen kan men stellen dat hiermee verboden worden opgeheven
waarmee het individuele belang wordt gediend. Hiermee kan worden
gesteld dat er een verandering van de rechtstoestand plaatsvindt (dat
geldt overigens ook voor voorlopige maar weer niet voor ambtshalve -
dus ongevraagde - vergunningen). Het stelsel van verboden bestaat
overigens wel ten behoeve van het algemeen belang.
In het onderhavige geval heeft belanghebbende in verband met
echtelijke problemen de gemeente verzocht om haar tijdelijke
vrijstelling te verlenen van het verbod in het bestemmingsplan van
permanente bewoning van een recreatiewoning. De Hoge Raad stelt geheel
in de lijn van bovenbeschreven jurisprudentie dat een verzoek van een
particulier om van een bestemmingsplan af te wijken in het algemeen
niet op het publieke belang zal zijn gericht, maar zal zijn gestoeld
op een persoonlijke wens van de verzoeker. Dat geldt ook hier. De
werkzaamheden van de gemeente bij de beoordeling van dat verzoek
houden rechtstreeks en in overwegende mate verband met dit individuele
belang van belanghebbende. Dat wordt niet anders doordat de gemeente
bij haar beslissing op het verzoek de belangen van belanghebbende
afweegt tegen de gevolgen voor de ruimtelijke ordening. De
omstandigheid dat belanghebbende de vrijstelling op het moment waarop
deze verleend werd niet meer nodig had, is te dezen niet relevant.
4.13 De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 september 2011 overwogen:(14)
3.1.1. Belanghebbende heeft op 16 juli 2004 bij de gemeente Heythuysen
(thans de gemeente Leudal; hierna: de gemeente) aanvragen ingediend
voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart (hierna:
ID-kaart) en van een rijbewijs.
3.1.2. Voor het in behandeling nemen van deze aanvragen zijn ingevolge
de Legesverordening 2004 van de gemeente (hierna: de Verordening) bij
één schriftelijke kennisgeving in de vorm van een kassabon leges
geheven ten bedrage van ¤ 30,55 respectievelijk ¤ 25.
.
3.1.3. Belanghebbendes bezwaar tegen de heffing van de beide
legesbedragen is afgewezen.
3.2. Het Hof heeft, voor zover hier van belang, geoordeeld dat het
verkrijgen van een ID-kaart zozeer dienstbaar is aan
identificatieplichten die liggen in de sfeer van de publieke
taakuitoefening, en zozeer ondergeschikt is aan een
individualiseerbaar belang, dat het in behandeling nemen van een
aanvraag tot het verstrekken van deze kaart niet meer kan worden
aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1 , letter b,
van de Gemeentewet. De bij de Verordening behorende Tarieventabel voor
ter zake van een ID-kaart geheven leges is daarom onverbindend, aldus
het Hof. Tegen dit oordeel richt zich middelonderdeel 1.
3.3.1. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden
kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid
1 , letter b, van de Gemeentewet, indien die werkzaamheden
rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met
dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het
middelonderdeel faalt voor zover het van een andere opvatting uitgaat.
3.3.2. Het middelonderdeel betoogt voorts dat aan het hiervoor onder
3.3.1 vermelde criterium ten aanzien van een ID-kaart niet wordt
toegekomen omdat de wetgever ervan is uitgegaan dat gemeenten ter zake
van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van
een dergelijke kaart leges kunnen heffen, terwijl de uitbreiding van
de identificatieplicht voor de rijkswetgever geen aanleiding is
geweest om hierop terug te komen. Het middelonderdeel faalt in zoverre
eveneens, op de gronden vermeld in onderdeel 10.3 van de conclusie van
de Advocaat-Generaal.
3.3.3. Bij de beantwoording van de vraag of het in behandeling nemen
van een aanvraag voor een ID-kaart in overheersende mate verband houdt
met een individualiseerbaar belang als hiervoor in 3.3.1 bedoeld,
dient in het bijzonder acht te worden geslagen op de Wet op de
uitgebreide identificatieplicht van 24 juni 2004, Stb . 2004, 300
(hierna: de WUID). De algemene draagplicht en toonplicht die
voortvloeien uit de WUID zijn blijkens de door het Hof onder 4.4 van
zijn uitspraak aangehaalde memorie van toelichting ingevoerd met het
oog op de rechtshandhaving en de bestrijding van criminaliteit; door
invoering van een plicht voor personen die in Nederland verblijven tot
het dragen en desgevorderd tonen van een geldig identiteitsbewijs, kan
een bijdrage worden geleverd aan een betere handhaving van regels en
een verbetering van het toezicht in de openbare ruimte, aldus die
toelichting. Deze algemene draag- en toonplicht dient aldus
uitsluitend het algemeen belang.
3.3.4. De documenten waarmee aan de identificatieplicht kan worden
voldaan - het paspoort, het rijbewijs en de ID-kaart - kunnen ook
worden gebruikt voor doeleinden die verband houden met individuele
belangen van de houder van het document. Het is echter niet mogelijk
om bij iedere aanvraag van een zodanig document objectief vast te
stellen welk belang bij het doen van de aanvraag overheerst.
Uitvoerbaarheidsargumenten nopen ertoe als maatstaf te hanteren of de
verstrekking van ieder van deze documenten naar haar aard vooral in
het algemeen belang dan wel vooral ten behoeve van individualiseerbare
belangen plaatsvindt.
3.3.5. Bij het voorgaande dient in aanmerking te worden genomen dat in
verband met de eerderbedoelde draag- en toonplicht vaststaat dat
iedere aanvrager van een identiteitsbewijs met zijn aanvraag (ook) het
algemeen belang dient. Dat steeds ook individualiseerbare belangen
worden gediend staat daarentegen niet vast; er kan integendeel van
worden uitgegaan dat sommige (categorieën) aanvragers in het geheel
geen individualiseerbaar belang bij de verstrekking zullen hebben. Dit
vormt een zwaarwegend argument om terughoudend te zijn met de aanname
dat bij de verstrekking van ieder identiteitsbewijs
individualiseerbare belangen vooropstaan.
3.3.6. Het rijbewijs is vereist om een motorrijtuig te mogen besturen.
Hiermee heeft het rijbewijs in alle gevallen een belangrijke functie
ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het paspoort heeft als
mondiaal erkend reisdocument eveneens een belangrijke functie ten
behoeve van een zodanig belang. Van rijbewijzen en paspoorten moet
daarom worden aangenomen dat hun functie ten behoeve van een
individualiseerbaar belang bij de aanvraag overheerst, temeer nu een
gemakkelijker verkrijgbaar alternatief in de vorm van de ID-kaart
voorhanden is voor diegenen die een identificatiebewijs willen
aanvragen met uitsluitend of overwegend het oog op de eerderbedoelde
draag- en toonplicht.
3.3.7. Hoewel de ID-kaart in bepaalde opzichten dienst kan doen als
reisdocument, is met dit document naar zijn aard in mindere mate een
individueel belang gemoeid dan met het rijbewijs en het paspoort.
Daarvan uitgaande brengt hetgeen in 3.3.4 en 3.3.5 is overwogen mee
dat onder de werking van de WUID niet kan worden aangenomen dat de
aanvraag van een ID-kaart, zijnde het meest eenvoudig verkrijgbare en
minst specifieke identificatiebewijs, naar zijn aard in overheersende
mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Het in
behandeling nemen van een zodanige aanvraag is dan ook geen dienst in
de zin van artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet, zodat
heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.
3.3.8. Opmerking verdient nog dat ten tijde van het aanvragen van de
ID-kaart door belanghebbende op 16 juli 2004 de WUID reeds in het
Staatsblad was geplaatst, zij het dat de inwerkingtreding pas met
ingang van 1 januari 2005 was voorzien. Gelet op de geldigheidsduur
van de ID-kaart en de noodzaak zich vóór 1 januari 2005 van een
identiteitsbewijs te voorzien, kan de onderhavige aanvraag worden
aangemerkt als een aanvraag die (mede) is gedaan met het oog op de
draag- en toonplicht op grond van de WUID. De hiervoor weergegeven
slotsom dat heffing van leges onder de werking van de WUID niet
mogelijk is, geldt daarom ook voor de onderhavige aanvraag van een
ID-kaart.
Literatuur
4.14 Van den Burg e.a. schrijven:(15)
Het begrip dienstverlening wordt niet in de wet omschreven. Om die
reden dient dit aan de hand van het spraakgebruik en jurisprudentie te
worden uitgelegd. Er dient een wederprestatie te worden verricht.
Wordt door de gemeente geen wederprestatie verricht, dan mogen geen
rechten worden geheven. De wederprestatie dient voor degene die in de
rechten wordt betrokken van belang te zijn. Indien blijkt dat
belanghebbende de wederprestatie niet wenst, kunnen geen rechten
worden geheven.
Soms kunnen zowel het individuele belang als het algemene belang met
een gemeentelijke activiteit worden bevorderd. Van belang is dat
primair het individuele belang met een activiteit wordt bevorderd.
Wordt daarentegen primair het algemene belang met een activiteit
bevorderd dan is voor kostenverhaal via rechten geen plaats.
4.15 En voorts(16)
Is de gemeente verplicht de diensten te verlenen, dan ontstaat
daardoor niet de bevoegdheid tot het heffen van genotsrechten indien
daarmee slechts uitvoering wordt gegeven aan een op haar rustende
publiekrechtelijke plicht en het individuele belang met de dienst niet
wordt gediend. Hierbij kan worden gedacht aan het onderhouden van
wegen op basis van de Wegenwet. Dit vindt kennelijk plaats in het
kader van het algemene belang. Het heffen van rechten ter zake van
bijvoorbeeld brandbestrijding of politiële diensten is niet toegestaan
aangezien dit een publieke taak van de gemeenten is en gemeenten deze
taak (...) wettelijk verplicht dienen uit te voeren. Heffing is
mogelijk indien sprake is van een dienst die het gemeentebestuur heeft
verstrekt en waarvan de genothebbende het feitelijke genot heeft. Het
bestaan van een wettelijke plicht voor de gemeente om bepaalde
diensten te verlenen is geen doorslaggevend criterium om te bepalen of
de bevoegdheid tot het heffen van rechten al dan niet is vervallen.
Kosten van bijzondere diensten van de brandweer of politie -
bijvoorbeeld het leegpompen van kelders dan wel advisering bij
beveiliging - kunnen via genotsrechten worden verhaald.
Lopend politiek debat en wetsvoorstel
4.16 De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft
bij brief van 31 mei 2011 geschreven:(17)
(...)
1. Openbaarheid van bestuur
(...)
Om mee te kunnen denken met de overheid en te kunnen participeren aan
het werk van de overheid moeten burgers over voldoende informatie
beschikken. Maar burgers moeten ook toegang tot overheidsinformatie
hebben om het bestuur adequaat te kunnen controleren en eventuele
misstanden aan de kaak te kunnen stellen. Veel informatie over het
werk van de overheid is inmiddels te vinden via www.overheid.nl of
websites van de afzonderlijke bestuursorganen. Daarnaast kan iedere
burger op basis van de Wob bij bestuursorganen informatie opvragen
over bestuurlijke aangelegenheden. Daarbij hoeft de verzoeker geen
belang te stellen. Elk telefoontje, mailtje of brief aan een
bestuursorgaan met een verzoek om informatie kan formeel een
Wob-verzoek inhouden. Het overgrote deel van deze verzoeken om
informatie (waarbij soms noch verzoeker, noch ambtenaar beseft dat er
sprake is van een Wob-verzoek) wordt naar tevredenheid afgehandeld. De
discussie over de Wob wordt vaak toegespitst op de
uitzonderingsgevallen die leiden tot juridische procedures.
Het behandelen van Wob-verzoeken behoort tot het reguliere werk van
bestuursorganen. Het streven naar openbaarheid van bestuur dient
echter niet ten koste te gaan van de effectiviteit van het openbaar
bestuur. Goed bestuur is gediend met een bepaalde mate van
vertrouwelijkheid. Interne adviezen en concepten komen niet in
aanmerking voor systematische publicatie. Deze 'beleidsintimiteit'
maakt het voor ambtenaren mogelijk nieuwe ideeën vrijelijk te
bespreken. Dit neemt niet weg dat burgers al tijdens de beleidsvorming
betrokken kunnen worden, zoals via www.internetconsultatie.nl. Ook
zorgvuldige besluitvorming door bestuurders is gebaat bij
vertrouwelijkheid, om politisering en besluitvorming op basis van de
waan van de dag te voorkomen. Hier kan een vergelijking worden gemaakt
met de beslotenheid van fractievergaderingen in de Tweede Kamer. In de
artikelen 10 en 11 van de Wob zijn uitzonderingsgronden geformuleerd
op basis waarvan openbaarmaking geweigerd kan worden. Naast
persoonlijke beleidsopvattingen in interne stukken, gaat het om
bepaalde grondrechten (zoals privacy) of zwaarwegende belangen
(veiligheid van de Staat) die zich tegen openbaarmaking (kunnen)
verzetten.
Dit kabinet streeft naar een compacte overheid met minder ambtenaren.
Bij eventuele wijziging van de Wob zal daarom kritisch bekeken moeten
worden wat wijziging daadwerkelijk toevoegt aan het huidige stelsel en
wat mogelijke neveneffecten zijn, waarbij ik onder meer denk aan de
gevolgen voor effectiviteit en de inzet van capaciteit binnen
bestuursorganen. Randvoorwaarde is immers een overheid met een
verminderde capaciteit van het ambtenarenapparaat. Zoals vanuit de
Kamer zelf al aan de orde gesteld (motie Teeven) worden er regelmatig
Wob-verzoeken ingediend waarvan men zich kan afvragen of deze passen
bij het doel van de Wob. Daarnaast worden er Wob-verzoeken ingediend
die weliswaar passen binnen de doelstelling van de Wob, maar waarbij
de capaciteit die openbaarmaking van de gevraagde informatie vergt
onevenredig is ten opzichte van het belang van openbaarheid.
Openbaarheid van bestuur is een groot goed, maar kan niet onbegrensd
zijn.
(...)
2.6 Kostenbepaling
De afhandeling van Wob-verzoeken kost geld. Vooral bij omvangrijke
verzoeken leidt dat tot vragen over de inzet van de ambtelijke
capaciteit en de kosten die de behandeling met zich meebrengt. Voor
bestuursorganen van de rijksoverheid is in artikel 12 van de Wob en
het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur vastgelegd dat kosten in
rekening gebracht mogen worden voor het verstrekken van kopieën en het
vervaardigen van uittreksels of samenvattingen. Op aandringen van de
Tweede Kamer is destijds bepaald dat deze regeling alleen voor de
centrale overheid geldt, vanuit het oogpunt van autonomie voor
decentrale overheden - niet zodat onbeperkt kosten in rekening konden
worden gebracht. Omdat een algemene kostenregeling bij decentrale
overheden ontbreekt, komt het regelmatig voor dat gemeenten naast het
rekenen van kopieerkosten leges in rekening brengen voor bijvoorbeeld
het opzoeken en verzamelen van de gevraagde informatie.
Door sommige bestuursorganen wordt gesteld dat het doorberekenen van
kosten een drempel kan vormen voor oneigenlijke en omvangrijke
Wob-verzoeken. Vorig jaar werd bijvoorbeeld door een student eenzelfde
Wob-verzoek ingediend bij alle gemeenten. Het betrof een verzoek om
gedetailleerde informatie over brandveiligheid. De student trok zijn
verzoek in op het moment dat hij gewezen werd op de leges die voor
afhandeling van het verzoek gerekend zouden worden. Het doorberekenen
van kosten had in dit geval dus een afschrikkende werking.
Tegen het aan de verzoeker in rekening brengen van kosten van de
behandeling van Wob-verzoeken bestaat echter een aantal bezwaren:
- Het in rekening brengen van kosten anders dan kopieerkosten staat op
gespannen voet met openbaarheid. Hoge kosten zijn een drempel voor
iemand die een Wob-verzoek wil indienen en is daarmee niet alleen een
belemmering voor kwaadwillenden, maar ook voor degene die
daadwerkelijk op zoek is naar informatie, de geïnteresseerde, de
student, de journalist of de burger.
- Het vragen van een financiële vergoeding voor het behandelen van
Wob-verzoeken kan voor meer administratieve lasten zorgen voor zowel
de bestuursorganen als de verzoekers. De kosten van het optuigen van
een administratiesysteem en het daadwerkelijk innen van de
vergoedingen kunnen behoorlijk zijn. De mogelijke extra
administratieve lasten brengen in veel gevallen meer kosten mee dan
dat het vragen van een financiële vergoeding ze uiteindelijk opbrengt.
Bij het rijk wordt doorgaans geen vergoeding voor kopieerkosten
gevraagd, mede omdat de inningskosten niet opwegen tegen de inkomsten.
- In artikel 7, tweede lid, van het Verdrag van Tromsø is vastgelegd
dat alleen kosten in rekening kunnen worden gebracht voor een
afschrift van officiële documenten, mits deze redelijk zijn en de
werkelijke kosten van de reproductie en levering niet overschrijden.
Het doorberekenen van andere kosten is op basis van het verdrag niet
mogelijk.
- Het doorberekenen van andere kosten is niet in lijn met aanpalend
beleid inzake hergebruik van overheidsinformatie, waarbij gestreefd
wordt het doorberekenen van kosten te beperken tot marginale
verstrekkingskosten (zie de brief over open data en hergebruik van
overheidsinformatie).
- De rechtbank Den Haag heeft recentelijk geoordeeld dat geen leges in
rekening gebracht mogen worden voor de behandeling van een
Wob-verzoek. De rechtbank is van oordeel dat het verrichten van
werkzaamheden in het kader van de behandeling van een Wob-verzoek niet
kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, eerste
lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet, aangezien bij die
behandeling het algemeen belang van openbaarheid van informatie wordt
gediend. De gemeente Heerlen is tegen een soortgelijke uitspraak in
hoger beroep gegaan. Er is op dit moment nog geen uitspraak van de
Raad van State.
Gelet op de hiervoor genoemde bezwaren tegen het doorberekenen van
kosten en de huidige uiteenlopende praktijk in het berekenen van
kosten voor Wob-verzoeken, wil ik een voorstel gaan doen voor een
eenduidige regeling in de Wob waarin voor alle bestuursorganen
(centraal en decentraal) wordt vastgelegd dat alleen kosten voor
reproductie en levering (marginale verstrekkingskosten) in rekening
kunnen worden gebracht. Bestuursorganen behouden de mogelijkheid om
deze kosten niet in rekening te brengen, bijvoorbeeld wanneer de
administratieve kosten hoger zijn dan wat het op zou brengen. Dit
brengt de kostenbepaling in de Wob in lijn met het Verdrag van Tromsø.
Overigens kan het aan de verzoeker doorberekenen van enkel de
kopieerkosten bij omvangrijke Wob-verzoeken al een stimulans vormen om
de verzoeken zo specifiek mogelijk te formuleren.
De voorgestelde aanpassing van de Wob en de recente uitspraken van de
rechtbank brengen met zich mee dat bestuursorganen, waaronder de
medeoverheden, bepaalde kosten, anders dan de verstrekkingkosten, niet
meer in rekening mogen brengen. Daarom zal ik conform artikel 2 van de
Financiële verhoudingswet (Fvw), nader onderzoek laten verrichten naar
de financiële gevolgen voor de medeoverheden.
4.17 De Minister van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties heeft
bij brief van 13 januari 2012 opgemerkt:
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft mij verzocht om
voorafgaand aan het voor 31 januari 2012 geplande algemeen overleg
over openbaarheid van bestuur en persvrijheid in de 21e eeuw, nadere
informatie te verstrekken over de brief van 31 mei 2011 (Kamerstukken
II 2010/11, 32 802, nr. 1) en de in die brief aangekondigde wijziging
van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In reactie op dat verzoek
bericht ik u als volgt. De brief van 31 mei 2011 is uitgangspunt bij
het thans in voorbereiding zijnde wetsvoorstel tot wijziging van de
Wob. Zo zal er een regeling komen die beoogt het oneigenlijk gebruik
van de Wob tegen te gaan. Uitgangspunt daarbij blijft dat de verzoeker
geen belang hoeft te stellen. Ook komt er een regeling die - van
oneigenlijke verzoeken te onder-scheiden - omvangrijke verzoeken beter
hanteerbaar moet maken. Ook hier blijft uitgangspunt dat de verzoeker
geen belang hoeft te stellen. Vanzelfsprekend zal die regeling ook
geen afbreuk mogen doen aan de mogelijkheid voor de verzoeker inzicht
te verwerven in het functioneren van de overheid. Verder wijs ik nog
op de uniforme kostenregeling die ik tot stand wil brengen waarbij -
in lijn met het Verdrag van Tromsø - in de Wob zal worden opgenomen
dat ten hoogste de werkelijke kosten van reproductie en levering in
rekening mogen worden gebracht (marginale verstrekkingskosten). Op dit
moment worden de teksten voor het wetsvoorstel interdeparte-mentaal
afgestemd. Zodra het voorstel daar rijp voor is, zal consultatie
plaatsvinden. Zoals al in de brief van 31 mei 2011 is aangekondigd,
zal het voorstel worden toegestuurd aan de decentrale overheden en de
gebruikelijke adviesorganen. Het voorstel zal ook worden toegezonden
5 Beschouwing
5.1 In geschil is of de Gemeente, naast leges voor kopieerkosten welke
niet in geschil zijn, nog andere bedragen aan leges in rekening mag
brengen voor informatie die de Gemeente aan belanghebbende heeft
verstrekt naar aanleiding van haar informatieverzoek op basis van de
WOB. Het gaat daarmee om de vraag of de Gemeente kosten welke voor
haar intern gemoeid waren met de uitvoering van belanghebbendes
informatieverzoek, bij wege van leges in rekening mag brengen aan de
verzoeker, belanghebbende.
5.2 Naar aanleiding van een informatieverzoek op grond van de WOB dat
bezien in het kader van de WOB voor honorering in aanmerking komt, zal
een gemeente ter voldoening aan dat verzoek veelal (intern) informatie
moeten vergaren. Informatieverstrekking vergt ambtelijke inzet die ten
laste komt van de publieke middelen. Dan kan de vraag rijzen in
hoeverre die kosten, als gemaakt (vooral) in het algemene publieke
belang, behoren te blijven ten laste van de gemeente. Dan wel, als
gemaakt (vooral) in het particuliere belang van de verzoeker, aan hem
kunnen worden doorberekend bij wege van leges voor het genot van de
door een gemeente verstrekte dienst; in casu de op grond van de WOB
verstrekte informatie.
5.3 De hier voorliggende vraag is onderwerp van een lopende politieke
discussie, zoals eerder in deze conclusie weergegeven.(18) In hoeverre
het zal komen tot wetswijziging(en) is nog niet te zeggen. Nu
beantwoord ik de voorliggende vraag op basis van de stand van wet en
jurisprudentie zoals die thans zijn en gelden voor het onderhavige
jaar.
5.4 In artikel 229 Gemeentewet is bepaald dat de Gemeente rechten kan
heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur
verstrekte diensten.(19) In jurisprudentie van de Hoge Raad is de
maatstaf ontwikkeld ter bepaling om welke diensten het daarbij mag
gaan. Die maatstaf is of bepaalde diensten rechtstreeks en in
overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van
een individualiseerbaar belang.(20) Indien dat niet het geval is
blijven de kosten binnen het publieke domein, voor rekening van de
gemeente.
5.5 Indien de brandweer op verzoek van de eigenaar een ondergelopen
particuliere kelder leegpompt, overheerst het particuliere belang van
de verzoeker,(21) zodat met die dienstverlening verband houdende
kosten, in principe mogen worden doorberekend op basis van de
desbetreffende gemeentelijke legesverordening. Maar indien een te
water geraakte auto door de brandweer uit het water is getakeld, moet
worden afgewogen of het particuliere belang van de eigenaar dan wel
enig publiek belang, zoals dat van het doorgaande vaarverkeer,
overheersend te achten is.(22) Als een (nog illegale) permanente
bewoner van een vakantiewoning verzoekt om ten gunste van hem een
uitzondering op het geldende bestemmingsplan te maken, is zijn
particuliere belang overheersend.(23) Maar het desverzocht verstrekken
van een identiteitsbewijs door een gemeente werd beschouwd als meer
passend binnen het algemene belang in verband met de wettelijke plicht
een identiteitsbewijs mee te dragen en desgevorderd te tonen.(24)
5.6 Met het oog op het maken van een dergelijke afweging in de hier
voorliggende zaak wijs ik op het volgende. In artikel 2, lid 1, WOB is
bepaald: 'Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak
(...) informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het
algemeen belang van openbaarheid van informatie.' Daaruit volgt naar
mijn mening dat bij informatieverstrekking op grond van de WOB het
algemene belang voorop staat. Dat strookt met artikel 3, lid 3, WOB:
'De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen'. Dit
begrijp ik aldus dat een verzoeker geen eigen particulier belang
behoeft te stellen, op straffe van niet-ontvankelijkheid bij gebrek
aan belang. Ook daaruit blijkt mijns inziens dat de wetgever een WOB
verzoek heeft gezien binnen de sleutel van het algemene belang.
5.7 Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis bij de WOB dat de wetgever
heeft beoogd zo min mogelijk financiële belemmeringen op te werpen
voor een effectief gebruik van de WOB.(25) Een heffing van meer
aanzienlijke leges, anders dan beperkt tot kopieerkosten, lijkt niet
goed te rijmen met die doelstelling.
5.8 Uitgangspunt voor informatieverstrekking op grond van de WOB is
dus het algemene belang van openbaarheid van informatie die aanwezig
is binnen de publieke sector, in casu de Gemeente. Ik vraag me af of
in een bepaald geval toch het particuliere belang van een verzoeker
overheersend zou kunnen zijn. Daarbij dient te worden bedacht dat de
WOB zelf bepaalde uitzonderingen en beperkingen bevat.(26) Als een
verzoeker daarop stuit volgt geen informatieverstrekking. Maar als een
verzoeker daarop niet stuit, moet wel informatieverstrekking volgen.
Alsdan zou men kunnen menen dat uitgaande van de eigen normeringen van
de WOB met die informatieverstrekking in principe het algemene belang,
althans mede, is gediend. Wellicht zou dat niet het geval kunnen zijn
bij het (herhaaldelijk) vragen van (veel) informatie zonder evenredig
algemeen belang of bij het (herhaaldelijk) vragen van informatie die
slechts van belang is voor de verzoeker zelf.
5.9 Het komt mij echter voor dat dit zich hier geenszins voordoet met
betrekking tot belanghebbende. Deze heeft geen overheidsinformatie met
betrekking tot haarzelf gevraagd, maar met betrekking tot derden. Als
radio- en televisieorganisatie zal belanghebbende het oog hebben gehad
op eventuele verdere bekendmaking aan het publiek. Dat past juist goed
binnen het wettelijke oogmerk van het algemene belang van openbaarheid
van bij de overheid beschikbare informatie. Enig particulier belang
van belanghebbende, dat zij als onderneming ook wel zal hebben, lijkt
mij daaraan in dit kader ondergeschikt.
5.10 Een en ander betekent dat inhoudelijk het gelijk is aan
belanghebbende. De onderhavige legesheffing acht ik in strijd met de
Gemeentewet. Hier doet zich evenwel voor dat belanghebbende door de
Rechtbank in het gelijk is gesteld. De Rechtbank heeft de aanslag
leges vernietigd op de kopieerkosten na. Het Hof is eveneens, zij het
op andere gronden(27), uitgekomen op vernietiging van de aanslag als
verzocht door belanghebbende. Dat betekent dat belanghebbende door
haar beroep in cassatie niet kan komen in een gunstigere financiële
positie dan waarin zij reeds was gekomen ingevolge de Hofuitspraak. Om
die formele reden dient belanghebbendes beroep in cassatie
niet-ontvankelijk te worden verklaard.
5.11 Het incidentele beroep in cassatie van de Gemeente is ongegrond,
omdat haar niet het recht toekomt de onderhavige leges te heffen.
5.12 Tot dit oordeel is ook gekomen het Gerechtshof te
's-Hertogenbosch in zijn uitspraak(28) waarop deze conclusie mede
ziet. Uit het voorgaande moge blijken dat ik dat oordeel hier juist
acht.
6 Conclusie
De conclusie strekt er in de zaak X B.V. / B&W gemeente Leerdam
(v.v.), nr. 11/03758, toe dat het beroep in cassatie van
belanghebbende niet-ontvankelijk dient te worden verklaard en het
incidentele beroep in cassatie van de Gemeente ongegrond.
In de zaak B&W gemeente Landgraaf / X, nr. 12/00529, dient het beroep
in cassatie van B&W gemeente Landgraaf ongegrond te worden verklaard.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal
1 Gerechtshof te 's-Gravenhage 6 juli 2011, nr. 11/00048, LJN BR0373,
NTFR 2011/1588, GST 2011/90 met noot Van der Sluis, AB 2011/210 met
noot Peters.
2 Gerechtshof te 's-Hertogenbosch 16 december 2011, nr. 11/00113, LJN
BU8432, GST 2012/34, NTFR 2012/47.
3 In beide cassatieprocedures treedt de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten op als gemachtigde van de desbetreffende gemeente.
4 De in deze conclusie opgenomen citaten uit jurisprudentie en
literatuur zijn zonder daarin voorkomende voetnoten opgenomen. Citaten
met een tekstbewerking, zoals onderstrepingen, vet- of
cursiefzettingen, zijn veelal als onbewerkt weergegeven.
5 Rechtbank te Dordrecht 22 december 2010, nr. 09/1264, LJN BP0235, BB
2011/445 met noot Van der Burg.
6 BB 2011/445.
7 AB 2011/210.
8 GST 2011/90.
9 Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3 blz. 39.
10 Hoge Raad 7 mei 1997, nr. 31 845, LJN AA2090, BNB 1997/208 met noot
Van Leijenhorst.
11 BNB 1997/208.
12 Hoge Raad 17 april 2009, nr. 43 351, LJN BI1253, BNB 2009/149, NTFR
2009/911 met noot Van der Burg, BB 2009/650 met noot De Bruin.
13 NTFR 2009/911.
14 Hoge Raad 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN BQ4105, BNB 2011/257
met noot Snoijink, NTFR 2011/2092 met noot Groenewegen, GST 2011/104
met noot Teunissen.
15 M.P. van der Burg e.a., Compendium gemeentelijke belastingen en de
Wet WOZ, Deventer: Kluwer 2009, blz. 397.
16 M.P. van der Burg e.a., Compendium gemeentelijke belastingen en de
Wet WOZ, Deventer: Kluwer 2009, blz. 412 e.v.
17 Kamerstukken II 2010/11, 32 802, nr. 1, Brief van 31 mei 2011,
kenmerk 2011-2000224719.
18 Zie 4.16 en 4.17 van deze conclusie.
19 Zie 4.1.
20 Zie 4.9 - 4.13.
21 Zie 4.15.
22 Zie 4.9. en 4.10; vgl. 4.14.
23 Zie 4.11 en 4.12.
24 Zie 4.13.
25 Zie 4.8.
26 Uitzonderingsgronden en beperkingen worden genoemd in artikel 10 en 11 WOB.
27 Zie 2.9 en in 2.10 de Hofuitspraak r.o. 7.6.2.
28 Zie onderdeel 1.1 en noot 2.