Rijksoverheid


24 oktober 2011

Uitwerking voedselzekerheidsbeleid

Geachte Voorzitter,

In het regeerakkoord wordt voedselzekerheid genoemd als nieuw speerpunt voor ontwikkelingssamenwerking. Deze brief vormt de uitwerking van dit speerpunt, waarbij de focus vooral ligt op de inzet via het bilaterale kanaal. De nadruk ligt op het bereiken van concrete resultaten in de partnerlanden op het gebied van 1) de toename van duurzame productie 2) toegang tot betere voeding 3) efficiëntere markten en 4) een beter ondernemingsklimaat; dit zoveel mogelijk onder regie van de ambassades. Voor iedere pijler van het nieuwe beleid zijn resultaatsindicatoren vastgelegd. Er wordt intensief samengewerkt met publieke en private actoren en er wordt gebruik gemaakt van Nederlandse kennis en kunde, met name in de relevante topsectoren waar dat een toegevoegde waarde heeft. De totale directe uitgaven voor voedselzekerheid zullen stijgen van 160 miljoen euro in 2011 tot 435 miljoen euro in 2015. Urgentie en uitdaging De situatie in de Hoorn van Afrika drukt ons met de neus op de feiten: onda nks de steeds grotere welvaart voor een toenemend deel van de mensheid is hongersnood nog steeds aan de orde van de dag. Dit acute drama is dan ook geen op zichzelf staand incident. Nog steeds leven 925 miljoen mensen met honger 1 en hebben twee miljard mensen een chronisch tekort aan essentiële voedingstoffen zoals ijzer, jodium en vitamine A (verborgen honger). Kwalitatieve ondervoeding veroorzaakt onnodige belemmeringen voor ontwikkeling en leidt ook tot belangrijk verlies aan arbeidsproductiviteit. In Afrika worden de kosten van ondervoeding geschat op 10% van het totale BNP. Minder zichtbaar, maar niet minder belangrijk, zijn de onderliggende structurele kenmerken van de huidige wereldvoedselsituatie. Voor de langere termijn dient zich de volgende uitdaging aan: in 2050 zullen negen miljard mensen gevoed moeten worden. Daarvoor is 70% meer voedsel nodig, terwijl het landbouwareaal slechts 15% groter zal zijn. Dit in veranderende omstandigheden, waar


1

FAO 2010: The State of Food Insecurity in the World, schattingen van de Vrije Universiteit en USDA komen iets lager uit (SOW-VU 2011) Pagina 1 van 11



voedselpatronen in opkomende economieën eiwitrijker worden, vraag naar biobrandstoffen toeneemt, land en hulpbronnen schaarser worden en waar klimaatverandering een toenemende zorg is. De acquisitie van landbouwareaal over de grens (landgrabbing) is een duidelijk symptoom: voedsel wordt steeds meer een geopolitieke kwestie. Acute hongersituaties vragen krachtdadig, veelal multilateraal, optreden. Voor de meer structurele vragen is een benadering vereist die inzet op versterkte zelfredzaamheid, economische ontwikkeling en een betere verdeling in combinatie met het op langere termijn zekerstellen van de mondiale vraag naar voedsel en grondstoffen, rekening houdend met randvoorwaarden vanuit water en milieu. En daar zijn goede mogelijkheden voor. De voorwaarden voor landbouwontwikkeling in de OS-partnerlanden zijn nu gunstiger dan ooit: hoge voedsel- en grondstofprijzen2, toenemende prioriteit bij Afrikaanse overheden voor landbouw, economische groei, een steeds koopkrachtiger binne nlandse vraag van een opkomende middenklasse, interesse bij potentiële investeerders, nieuwe Base of the Pyramid (bijv. ICT) technologieën, hernieuwde belangstelling van de internationale (donor)gemeenschap. De voedingssituatie van de meest kwetsbare bevolkingsgroepen kan duurzaam worden versterkt door een op landbouw en economie gerichte multi-sectorale aanpak. Het is die meer structurele aanpak die een lange adem vraagt en een gecoördineerde inspanning. Voedselzekerheid heeft kenmerken van een mondiaal publiek goed, vraagt om een brede ketenbenadering en is sterk gerelateerd aan uitdagingen op het gebied van armoede, klimaat en ontwikkeling. Dit maakt het een onderwerp dat ook in internationaal en multilateraal verband aangepakt moet worden. Het is dan ook goed dat het belang van voedselzekerheid en landbouw sinds de voedselcrisis in 2007 internationaal breed is erkend. Via de G8 (L'Aquila) en dankzij de G20 is een sterke internationale coalitie tot stand gekomen. Nederland is m et de onder het vorige Kabinet ingezette intensivering van de uitgaven voor landbouwontwikkeling3, de ondersteuning van een aantal mondiale initiatieven en haar innovatieve en coöperatieve manier van werken een gewaardeerde partner. De uitdagingen zijn groot en omvattend, zowel bij het uitbannen van acute honger als de noodzaak om duurzaam meer te produceren met minder hulpbronnen. Dat vereist investeringen en innovaties die alleen via strategische samenwerkingsverbanden, tussen de publieke- en private sector en maatschappelijke organisaties, kunnen worden gerealiseerd. Nederland zal daarbij doen waar het goed in is door te bouwen op de kennis en innovatiekracht van Nederlandse bedrijven, instellingen en organisaties. De Nederlandse ervaring in duurzame handelsketens, agrologistiek, financiële dienstverlening en de expertise op landbouw- en watergebied zal worden gecombineerd met de sterke reputatie van Nederland als donorland.

Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Onze Referentie DDE-435a/2011


2


3

Het vraagstuk van prijsvolatiliteit wordt behandeld in de brief over globalisering en ontwikkelingssamenwerking die binnenkort de Kamer zal toegaan. Brief aan de Tweede Kamer van mei 2008: Landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid. Pagina 2 van 11



Tegelijkertijd loopt Nederland niet weg voor zijn verantwoordelijkheid als het gaat om noodhulp en directe hongerbestrijding. Nederland heeft hier als bilaterale donor echter geen directe meerwaarde en zal zijn bijdrage vooral via multilaterale inzet in internationale organisaties laten lopen. Daarbij blijft onze inzet gericht op ontbinding van voedselhulp en hebben we een voorkeur voor lokaal of regionaal ingekochte voedselvoorraden en cash for work. Deze brief richt zich op structurele maatregelen ter versterking van voedselzekerheid en de rol die Nederland daarin kan spelen. Belangrijke lessen4 Voldoende en stabiele productie is een eerste voorwaarde voor voedselzekerheid. Met name in Sub Sahara Afrika hangt honger voor een groot deel samen met stagnerende rurale ontwikkeling. Dit betekent dat productiviteitsverbetering, het duurzaam en eco-efficiënt maken van de productie (waaraan ook wordt gerefereerd in de motie Ferrier (32 605, nr. 45) over mainstreaming milieu), het slui ten van kringlopen en het tegengaan van oogstverliezen van eminent belang zijn voor de plaatselijke voedselzekerheid. Ontwikkeling van de lokale voedsellandbouw (productiviteit-, keten- en marktontwikkeling) is de meest effectieve manier om economische groei te bewerkstelligen die bovendien aanzienlijk bijdraagt aan armoedebestrijding5 (zie motie Dikkers (32 605, nr. 28)). Innovatie is daarbij een sleutelfactor; Innovatie is niet louter een kwestie van overdracht van technologie, maar vooral van integratie van externe vernieuwingen in lokale kennissystemen. Innovatie vraagt dus om systeem- en gedragsveranderingen, die per definitie complex zijn; De ervaring wijst uit dat een benadering gebaseerd op de balans tussen marktprikkels en een faciliterende, regulerende en stimulerende overheid de grootste kans van slagen heeft. Boeren en boerinnen dienen gestimuleerd te worden in hun rol als ondernemer. Innovatie en investeringen nemen toe als individuen en bedrijven profijt hebben van hun inspanningen en door de markt "beloond" worden. Tegelijkertijd zijn er regels, organisaties en instituties nodig om gelijke toegang en rechtszekerheid te waarborgen, essentiële publieke investeringen te plegen en gericht kansrijke sectoren te stimuleren door bijvoorbeeld onderzoek of sectorbeleid; Er moet uiteraard ook naar de verdelingskant gekeken worden. Gemiddeld genomen stijgt de productie wereldwijd tot nu toe immers nog voldoende snel om aan de vraag te voldoen. De allerarmsten hebben echter te weinig koopkracht om toegang te verkrijgen tot voedsel van goede kwaliteit. Voedselzekerheid is dan ook tegelijkertijd een verdelingsvraagstuk: verdeling van middelen (land, inputs, krediet, informatie) en verdeling van werkgelegenheid en inkomen. Daarbij is speciale aandacht nodig voor de positie van vrouwen, die vaak een groot gedeelte van de productie voor hun rekening nemen terwijl ze sterk in hun rechten en aanspraken worden beknot;

Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Onze Referentie DDE-435a/2011


4


5

Zoals recent de Wereldbank 2010: "Evaluative lessons for Word Bank Group Experience", Independent Evaluation Group; IFAD 2011: Rural Poverty Report; KIT/IOB 2011: Systematic Review Food Security, in preparation; ASC et.al. 2010: Tracking Development Study; Dewbre, J., D. Cervantes-Godoy and S. Sorescu (2011), OECD, "Agricultural Progress and Poverty Reduction: Synthesis Report", Pagina 3 van 11





De markt vormt de brug tussen producent en consument. Lokale tekorten en overschotten worden vaak veroorzaakt door falende markten, beperkende regelgeving en slechte infrastructuur. Versterken van lokale en regionale markten en het verbeteren van logistiek zijn daarom van groot belang om de productie te stimuleren en lokale tekorten af te dekken; Een goed algemeen ondernemingsklimaat is een voorwaarde voor productieve ontwikkeling en dus ook voor ontwikkeling van de landbouw. Dat vraagt aandacht voor wet en regelgeving, kennis en innovatie, infrastructuur, financiële sector en marktwerking.

Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Onze Referentie DDE-435a/2011

Waar en hoe kunnen we als Nederland een verschil maken? Nederland heeft kennis en expertise en een actieve private sector op het vlak van agribusiness. Deze verworvenheden gaan we samen met het bedrijfsleven, kennisinstellingen en andere ter zake kundige organisaties inzetten om voedselzekerheid te bevorderen daar waar het toegevoegde waarde genereert. Onze inzet zal bijdragen aan de zelfredzaamheid: verhoging en diversificatie van productie, versterkte innovatiesystemen en meer ruimte voor ondernemerschap in ontwikkelingslanden. Uiteindelijk moet die inzet, opgeteld bij en in samenhang met die van andere donoren en actoren er voor zorgen dat partnerlanden aan zelfstandigheid winnen. Voortbouwend op eerder beleid is een aantal heldere keuzes nodig: meer focus op innovatie en marktgerichtheid, meer inzet op de voorwaardenscheppende nationale beleidsomgeving die effectief ondernemen mogelijk maakt (inclusief infrastructuur en financiële dienstverlening) en meer nadruk op het opschal en van succesvolle programma's die bewezen hebben grote impact te hebben. Meer dan voorheen wordt daarbij aangesloten bij de kennisagenda die voortvloeit uit de Nederlandse beleidsprioriteiten. En meer dan voorheen worden dwarsverbanden gelegd tussen internationale, nationale en Nederlandse topgebieden en kennisnetwerken en tussen publieke en private kennis. Bovendien zal de samenhang tussen de verschillende kanalen worden versterkt en zal sterker worden ingezet op de afstemming van de multilaterale financiering op de bilaterale inspanningen. Het stimuleren van betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven en kennisinstellingen bij de activiteiten van de multilaterale instellingen speelt daarbij een rol. Een voorbeeld is de financiering van het internationale onderzoek via de Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR): de instituutsfinanciering zal verschuiven naar thematische financiering die tegelijkertijd als hefboom dient voor meer betrokkenheid van Ne derlandse kennis en bedrijven. Uitgaand van de lokale vraag in ontwikkelingslanden zal de Nederlandse inzet goed moeten worden gematcht met de eigen sterktes en toegevoegde waarden, met name met de topsectoren Agrofood, Tuinbouw/Uitgangsmaterialen en Water. Relevante sub-sectoren waarop Nederland mondiaal excelleert zijn melkveehouderij, zaaizaad/pootgoed, agrologistiek, ketenbenaderingen, voedingskwaliteit, kennissystemen, coöperatieve samenwerking en rurale financiering. Vooral in landen met een stimulerend landbouwbeleid en ruimte voor initiatieven vanuit de private sector zullen Nederlandse kennis en bedrijven betekenisvol kunnen bijdragen aan landbouwontwikkeling en voedselzekerheid.

Dit wordt gerealiseerd door: De ambassades in de OS-partnerlanden beter te equiperen om een spilfunctie te vervullen (over het kennisbeleid bij Buitenlandse Zaken gaat u separaat een brief toe); Meer te investeren in partnerschappen met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties; Nederlandse organisaties (FMO, CBI, IDH) en programma's die bedrijvigheid en ondernemingsklimaat ondersteunen (PUM, PSI, en 2g@thereIS6) beter aan te laten sluiten op de speerpunten van het OS beleid; Het zwaluwstaarten van de programmering van ODA-middelen en het topsectorenbeleid teneinde Nederlandse kennis en expertise optimaal in te zetten voor voedselzekerheid in ontwikkelingslanden7 ; Inzet van economische diplomatie voor de juiste randvoorwaarden en prikkels; Ook op het begrotingsartikel voor private sectorontwikkeling (4.3) vinden intensiveringen plaats die relevant zijn voor voedselzekerheid. Dit wordt nader uitgewerkt in de brief `ontwikkelen door duurzaam ondernemen' die begin nov ember aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Deze nieuwe ambities brengen ontwikkelingsdoelstellingen samen met de internationale positionering van Nederlandse bedrijven en instellingen. De ministeries van BZ en EL&I hebben daarom de handen ineen geslagen om het beleid ten aanzien van voedselzekerheid verder te ontwikkelen, uit te werken en uit te voeren met als doel het realiseren van meer synergie in de inzet van kennis en geld. Het gaat wat dat laatste betreft zowel om ODA middelen van BZ als om middelen voor internationale kennis, innovatie en economische samenwerking van EL&I. Op dit moment wordt ruim 160 miljoen euro aan programma's besteed die direct bijdragen aan voedselzekerheid en die onder een nieuw begrotingsartikel (4.1) zijn gebracht. Het voornemen is om de uitgaven onder dit artikel tot 435 miljoen euro te laten stijgen in 2015. De gelden voor ontwikkelingssamenwerking zullen onder andere ingezet worden om Nederlandse expertise optimaal in te zetten voor verbetering van de voedselzekerheid in ontwikkelingslanden. Daarnaast wordt via financiering van maatschappelijke organisaties, multilaterale instellingen en meer generieke bedrijfsleveninstrumenten ook op indirecte wijze bijgedragen aan voedselzekerheid. EL&I besteedt jaarlijks circa 5 miljoen euro aan onderzoek en publiek-private samenwerking op gebied van landbouw in ontwikkelingslanden. In de volgende hoofdstukken worden concrete resultaten benoemd die direct bijdragen aan vier doelstellingen (pijlers) die samen tot meer voedselzekerheid moeten leiden: 1. Toename van duurzame voedselproductie; 2. Betere toegang tot voeding van voldoende kwaliteit;


6


7