Rijksoverheid
Toespraak minister Donner bij Montesquieu Instituut
Toespraak | 25-08-2011
De krakende pijlers van de democratische rechtsstaat; het verwoordt een
onbestemd gevoel van zorg over de werking van de democrati-sche
rechtstaat. De heer d'Hondt heeft die zorgen net nader gepreci-seerd;
populisme, de rechter in opspraak, Europa, de monarchie. Nu kunt u van
zittende ministers - en zeker die van BZK - niet verwach-ten dat ze
uitbundig mee gaan zuchten over het krakend bestel; dan heb ik morgen
een spoeddebat.
Dus hebben de organisatoren mij maar een vingerwijzing meegege-ven voor
de richting waarin ik een antwoord moet zoeken: bouwen aan vertrouwen.
Zorgen over de staat van land en overheid zijn van alle tijden. U
her-innert zich allen het rampjaar: het volk redeloos, de regering
rade-loos, het land reddeloos. Als men de dagelijkse berichten moet
gelo-ven lijkt het tegenwoordig soms wel of het ieder jaar rampjaar is.
Het kraken: onrust, onvrede, zorg over het functioneren van de
democra-tische rechtstaat is welhaast vaste achtergrondmuziek geworden
van het dagelijks functioneren van overheid en politiek. Dat hoeft ook
niet te verbazen. Met regels, toezicht en rechtsbescherming hebben we
een institutionele machinerie gebouwd die een aanhoudende stroom
fouten, kritiek, missers en miskleunen genereert, welke via het
publi-citair politiek complex versterkt worden. Het is eerder verbazend
dat we nog zo´n vertrouwen hebben in democratie, overheid en
recht-staat dat we bij ieder nieuw probleem naar de overheid kijken
voor een oplossing, en ieder conflict gretig bij de rechter neerleggen.
Vol-gens het SCP is het vertrouwen in de politiek in de laatste tien
jaar niet afgenomen. Deze week berichtte het ANP dat Nederlanders
ambtenaren onverminderd vertrouwen; bij politici is dat wat minder.
Toch is er meer aan de hand. Alleen al omdat er voortdurend over
vertrouwen gesproken wordt. Vertrouwen is vertrouwen indien het
vanzelfsprekend is - of sterker nog: vanzelfzwijgend. Als het ter
dis-cussie komt is dat op zich zelf al verlies aan vertrouwen. Angst en
onzekerheid nemen toe; een groeiend aantal kiezers voelt zich
aan-gesproken als ´slachtoffer´. We hebben ook weinig vertrouwen in het
collectief vermogen om de vraagstukken van deze tijd op te lossen: ´mij
gaat het goed, ons gaat het slecht´. We verschillen steeds ster-ker van
mening over wezenlijke fundamenten van het staatsbestel, zoals Europese
samenwerking, rechterlijke toetsing, binding aan in-ternationale
verplichtingen. Zorgen die deze zomer er niet minder op zullen zijn
geworden met de gebeurtenissen in Noorwegen, de rellen in het Verenigd
Koninkrijk en het schijnbaar onvermogen om de crisis in Europa op te
lossen. Het versterkt het vertrouwen in overheden niet.
Vertrouwen biedt echter een weinig bruikbaar concept voor het
ana-lyseren en bestrijden van zorg en kritiek over politiek en
overheid. Vertrouwen -of gebrek daaraan- is als koorts. Het is een
signaal dat er iets mis, maar biedt geen of weinig aanknopingspunt voor
de be-strijding van de oorzaken. Het geforceerd afkoelen van het
lichaam kan in extreme situaties tijdelijk soelaas bieden om erger te
voorko-men, maar het lost doorgaans niets op. Evenzo wijst gebrek aan
ver-trouwen er mogelijk op dat er iets mis is, maar het biedt geen
hou-vast bij de aanpak van de problemen en nog minder een remedie.
Bouwen aan vertrouwen vereist kortom inzicht in wat de oorzaken zijn
van dat verlies. d´Hondt noemde in zijn inleiding als mogelijke oorzaak
dat de bruikbaarheid van de uitgangspunten van
Montesquieu is verlopen. Dat is niet uitgesloten. Ze werden meer dan
twee en een halve eeuw geleden geformuleerd met het oog op een heel
andere politieke werkelijkheid. Maar anderen zullen ongetwijfeld
stellen dat die uitgangspunten tijdloos zijn. Voor we het weten gaat
het dan over Montesquieu en niet over ´de krakende pijlers van de
democratische rechtstaat´. Het is daarom beter om net als bij koorts,
eerst eens nader te bezien waar de kritiek en klachten zich op richten
en waarmee het verlies van vertrouwen samenhangt.
Beschouwd men de kritiek en ontwikkeling van staat en overheid na-der,
dan zou men eerder zeggen dat de staat vastloopt in een te veel aan
vertrouwen, dan in gebrek daaraan. Want de stroom kritiek be-vestigt
eerder impliciet het bestaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen.
Zij berust immers impliciet op de veronderstelling dat de overheid
beter kan, beter moet en geen fouten hoeft te maken. Met het inzicht
van kennis achteraf, gaat de discussie doorgaans over fout, schuld, en
het voorkomen van een herhaling door nieuwe re-gels, procedures en
toezichtmechanismen. De vraag of al die ver-wachtingen misschien niet
misplaatst zijn en het inzicht, dat men in de wiskunde al langer heeft,
dat fouten inherent zijn aan complexe systemen, komt niet op. We zien
de overheid als `santo subito' als instant heilige. De tijd van de
gedachte: de overheid heb je nodig maar je moet haar niet vertrouwen,
ligt kennelijk ver achter ons.
Vertrouwen in de overheid -niet wantrouwen- vormt ook de motor achter
de uitdijende overheidstaak en -bemoeienis in de afgelopen halve eeuw.
Maar we lopen nu in vast in de keerzijde van die gesta-ge expansie van
de overheidszorg. Niet alleen vanwege de over-heidsfinanciën, maar ook
vanwege de krimpende beroepsbevolking. Er zijn gewoon geen mensen en
geld meer voor alle publieke zorg en overheidstaken. Dat is op zich
zelf al genoeg voor een herbezinning. Maar dat is te meer nodig omdat
we tegen de maatschappelijke keerzijde van die expansie oplopen. Want
in dat proces is burgers geleidelijk iedere andere verantwoordelijkheid
dan de verantwoorde-lijkheid voor zichzelf uit handen genomen. De
zorgende overheid los-te het wel op, waarbij die overheid zich op den
duur met zijn regels, procedures en bureaucratie als albedil ontpopte.
Uiteindelijk blijft de burger dan achter als consument van
overheidsdienstverlening, die vervreemd raakt van de burgerlijke
verantwoordelijkheid voor de ei-gen leefomgeving, de medeburgers en de
oplossing van maatschap-pelijke vraagstukken.
Het leidt tot onvrede, voortdurende kritiek en verwaarlozing van de
publieke ruimte. Mensen hebben het gevoel dat er steeds meer over ze
beslist wordt zonder dat men daar invloed op heeft. Als bij de Vre-de
van Nijmegen: `bij u, over u, maar zonder u'. In een recent rapport is
betrokkenheid, eigen verantwoordelijkheid voor keuzen, verande-ringen
en de kwaliteit van de leefomgeving genoemd als de cruciale factor bij
de ontwikkeling van wijken en buurten. De overheid is wel nodig, maar
niet een overheid die de problemen voor de buurt oplost maar die ze
door de buurt laat oplossen. Dan hebben we het niet meer over horen,
inspraak en betrokkenheid bij besluitvorming, maar om eigen
verantwoordelijkheid en nieuwe vormen van eigenbeheer. Het gaat ook
niet om het traditionele beeld van de terugtredende overheid, maar om
een geheel andere wijze van genereren en stimu-leren van collectieve
initiatieven en betrokkenheid.
De ontwikkeling van nieuwe vormen van eigenbestuur en zelfbeheer staat
nog in de kinderschoenen. De uitgangspunten en ambities wor-den in
steeds meer gemeenteprogramma´s beleden, maar ze in de praktijk brengen
is veel moeilijker. Het vergt namelijk wat voor de hedendaagse politiek
en bestuur misschien wel het moeilijkst is ge-worden - de kunst van
stilzitten, overlaten en zelfbeheersing. Toch zijn er in Nederland vele
geslaagde voorbeelden van burgerinitiatie-ven en zelfbeheer in wijken
en buurten. Het gaat bovendien niet om een specifiek Nederlandse
ontwikkeling. In het Verenigd Koninkrijk, de Bondsrepubliek en andere
omliggende landen loopt men op tegen een gelijke problematiek en zoekt
men oplossingen in dezelfde rich-ting. Het is wat de regering Cameron
aanduidt als de omslag van ´big government´ naar ´big society´.
Het is te eenvoudig om de recente onlusten in Engelse steden te
ge-bruiken als bewijs van of dreigend perspectief voor wat dan ook.
Maar ze boden het beeld van jongeren die zich op geen enkele wijze meer
verantwoordelijk voelden voor wat dan ook; het ging om vrijwel
nihilistisch plunderen en vernielen. Als dat de houding en mentaliteit
is die we met decennia van overheidsingrijpen en -zorg hebben
ge-genereerd, dan is er alle reden om ons af te vragen of we daarmee
niet op het verkeerde spoor zitten.
Een overheid is nooit sterker dan de samenleving waarin zij wortelt en
waaruit zij voortkomt. Die samenhang is bij alle aandacht in de
achterliggende jaren voor verbetering en versterking van het
functio-neren van de overheid misschien wel uit het oog verloren. De
over-heid is daarbij de burgers steeds meer de tekortkomingen van het
samenleven uit handen gaan nemen, waardoor het proces werd ver-sterkt.
Een democratische rechtstaat berust uiteindelijk op het be-wustzijn bij
burgers dat men gezamenlijk zelf verantwoordelijk is voor de oplossing
van maatschappelijke vraagstukken. Het besef van het Amerikaanse
gezegde: ´If it's to be, it is up to me´. Als het anders moet, dan is
het aan mij om het te veranderen. Dat besef is geleide-lijk vervangen
door de reflex: als het anders moet, dan is het aan de overheid om dat
te realiseren. En daarbij geldt het Nederlandse ge-zegde: ´de beste
stuurlui staan aan wal´.
De vraag is derhalve aan de orde of de wijze waarop staat en over-heid
in de afgelopen halve eeuw zijn ontwikkeld en zijn gebruikt om het
dagelijks leven, de zorg en de directe omgeving voor burgers te ordenen
en te regelen, niet vastloopt? Niet alleen vanwege de kosten en
menskracht, maar vooral ook omdat het een samenleving creëert waarin
burgers nog weinig eigen verantwoordelijkheid hebben en nemen voor hun
omgeving. Het antwoord daarop is niet gelegen in het versterken van
vertrouwen in de overheid of in het verbeteren van de bestuurlijke
organisatie. Het antwoord dat nodig is vergt een vinden van een
wezenlijke nieuwe koppeling tussen maatschappelij-ke betrokkenheid,
oplossings- en organisatievermogen en sociale verantwoordelijkheid
enerzijds, en het functioneren van de overheid anderzijds.
Aan het ene einde van het spectrum van de overheidstaak rijzen kortom
vragen rond de bruikbaarheid van de traditionele bestuurlijk juridische
concepten. Aan het andere einde van dat spectrum is dat niet minder het
geval, te weten bij het ordenen en regeren van de internationale
verhoudingen. De constatering dat de bestaande orde-ning van
besluitvorming en slagvaardigheid minder toereikend is voor de eisen
die de huidige crisis en het beheer van een gemeenschap-pelijke munt
stellen, behoeft deze dagen weinig toelichting. We pro-beren in Europa
een Unie die door economisch-monetaire integratie en internationale
politieke en economische ontwikkelingen steeds dichter op elkaar
gedrongen wordt, te besturen met de concepten en uitgangspunten zoals
die door Montesquieu en anderen zijn ontwik-keld. Ook daarin lopen we
vast.
De ontwikkelingen rond de euro hebben het vraagstuk van de
be-sluitvorming en handhaving van Europese en internationale afspra-ken
hoog op de agenda geplaatst. We zijn in niet geringe mate in de huidige
crisis geraakt omdat de in het verleden gemaakte afspraken niet zijn
nageleefd, en om eruit te komen is het nodig om absolute zekerheid te
hebben dat de gemaakte afspraken dit keer wel worden uitgevoerd en
nageleefd. Alle betrokken landen staan hier ambivalent in. Wat men van
de ander met grote stelligheid eist, oogt heel anders als het zelf moet
worden toegepast en nageleefd; en wie bewaakt de afspraken, en -nog
belangrijker- wie bewaakt de bewakers van de afspraken. Daar is het de
vorige keer ook fout gegaan.
De discussie over deze vragen en problematiek wordt bemoeilijkt, omdat
we onwillekeurig teruggrijpen op inzichten en concepten van
staatsinrichting, zoals die eertijds bij de vorming van nationale
staten zijn gehanteerd. Daardoor wordt iedere discussie al gauw gezogen
in discussie over de overdracht van bevoegdheden, de vorming van
politieke macht en van Europese staatsvorming en wordt daarmee vrijwel
onoplosbaar. Het miskent dat ideeën en uitgangspunten over verdeling
van macht, zoals die van Montesquieu geschreven werden voor een
gesloten systeem, wat de staten van Europa op dat mo-ment nog in sterke
mate waren. Binnen een gesloten systeem is het logisch om in het belang
van de vrijheid van burgers overheidsmach-ten te onderscheiden en te
scheiden, om macht te beperken met te-genmacht en om draagvlak voor
verplichtingen te kweken door pu-bliek debat. Maar in een open
internationaal systeem waarin meerde-re landen onderling afspraken
maken en gemeenschappelijk belan-gen behartigen, vergt de bescherming
van de vrijheid van burgers andere uitgangspunten. Dan is de
behartiging van nationale belan-gen meer gediend met eenheid van
besluitvorming en niet van scheiding, slagvaardigheid en ook in zekere
mate een beperkte openheid; anders laat men zich immers op voorhand in
de kaarten kijken.
Evenzo zijn de uitgangspunten van handhaving en bestraffing die we
binnen de staat hanteren in het belang van de vrijheid van de burger,
in het internationale verkeer minder bruikbaar. Binnen het nationale
rechtssysteem hebben we de handhaving en bestraffing omgeven met
waarborgen, overleg en nadere besluitvorming, teneinde de vrij-heid van
de burger jegens de staat te beschermen. Maar in het inter-nationale
verkeer leiden diezelfde waarborgen, overleg en nadere besluitvorming
er doorgaans toe dat er niet wordt gehandhaafd. In het internationale
verkeer vergt handhaving van afspraken automati-sche
terugkoppelingsmechanismen, sancties die onmiddellijk werken en
beperkingen die onmiddellijk in werking worden gesteld. Waar die
ontbreken, zal de naleving van afspraken altijd een kwestie zijn van de
onderlinge krachtsverhoudingen tussen staten en de bereidheid zonodig
geweld te gebruiken.
In de discussie over deze problematiek maakt men zich er doorgaans te
eenvoudig vanaf door het de oplossing te zoeken in institutionele
arrangementen die aan de nationale staatsinrichting zijn ontleend. Dat
miskent dat zelfs kleine staten nu al tegen de grenzen van oplo-pen van
regionale, culturele en politieke diversiteit. De Belgen zijn nu al
langer dan een jaar niet in staat om juist om die reden een nationa-le
regering te vormen. In het licht van die praktijk -en voor alle
duide-lijkheid België is zeker niet het enige land dat daarmee
geconfron-teerd wordt- is het erg kortzichtig om te verwachten dat
dergelijke problemen zich op een schaal van Europa eenvoudig laten
oplossen. Overigens maken tegenstanders van boven nationale oplossingen
zich er niet minder eenvoudig vanaf, met argumenten van overdracht van
soevereiniteit en bevoegdheden. De discussie gaat niet over de
overdracht van nationale bevoegdheden en macht, maar over het
gezamenlijk herwinnen van controle en invloed op ontwikkelingen waar de
afzonderlijke landen de greep allang op hebben verloren.
Ik stel dus vast dat aan het andere einde van het spectrum van de
overheidstaak het functioneren van staat en overheid eveneens in de
problemen loopt die het gevolg zijn van de toepassing van traditione-le
concepten en uitgangspunten op situaties waar ze niet werken en niet
voor geschreven zijn. Terugkomend op het beeld van de kraken-de pijlers
van de democratische rechtstaat, stel ik vast dat de pijlers vooral
kraken omdat we geleidelijk het gebouw dat daar op berust zo hebben
uitgebreid dat het maar de vraag is of de pijlers daar wel voor bedoeld
waren en daar voor bestand zijn. Een hedendaagse Mon-tesqueu zou zich
naar mijn overtuiging dan ook minder richten op de bestudering van
vraagstukken van het bestuur van de staat, als wel op de vraagstukken
en problemen van bestuur en regering van een internationale
samenleving. Die lossen we niet op door te doen alsof die
internationale samenleving gezien kan worden als nationale
sa-menleving, om vervolgens de gebruikelijke concepten en instituties
daar op los te laten.
Dit is niet meer dan een schets van de vraagstukken. Ik zal geen
po-ging doen om alle antwoorden te geven of over oplossingen te
spe-culeren. Er is een hoop problematiek ook tussen het ene en het
an-dere einde van het spectrum dat ik eerder noemde. Daar liggen ook
vraagstukken met betrekking tot het binnenlands bestuur. Maar daar valt
wel uit te komen. Bijvoorbeeld via de ingezette aanpak van de compacte
overheid en het opstellen van een agenda voor burger-schap. Er zijn
uiteraard nog veel meer te bespreken vraagstukken denkbaar. Denk aan
het populisme en de democratie. Bij die discus-sie moeten we voor ogen
houden dat het niet Montesquieu was maar De Tocqueville, die hierover
schreef mede op basis van ervaringen in Amerika. Uit `De la democratie
Amerique werd al duidelijk dat hij verbaasd was dat democratie kon
werken zonder alle bijverschijnse-len die de Franse Revolutie te zien
had gegeven. Daarom meende hij dat de ervaring van Amerika niet zonder
meer in Europa van toepas-sing zou kunnen zijn. En toch is dat wel op
die manier zo gebeurd. Politiek is in de afgelopen halve eeuw steeds
populistischer gewor-den. Men heeft kiezers jarenlang verteld dat zij
het voor het zeggen hadden; is het dan vreemd als ze daar naar gaan
handelen?
Nederland is de economische crisis tot dusverre goed doorgekomen, maar
staat nu voor de dringende opgave om de staatshuishouding in korte tijd
op orde te brengen met alle maatschappelijke gevolgen en spanningen van
dien. Dit vergt forse ingrepen, die worden gebruikt voor vernieuwing en
versterking van de basis en fundamenten waar-op Nederland de toekomst
met vertrouwen tegemoet kan zien.
Uiteindelijk gaat het immers om onze samenleving. Het moet dan ook niet
gaan om het vertrouwen van de burger in de overheid maar het
zelfvertrouwen van burgers in eigen belang en eigen kracht. De overheid
kan faciliteren maar de kracht zit in de samenleving zelf.
Simpele antwoorden in tijden van crisis zijn er eenvoudigweg niet. Maar
crisis moet niet gelijk worden gesteld aan krakende pijlers van de
democratische rechtsstaat. Het kraken van hout is immers meestal een
geruststellend geluid. Verrot hout kraakt niet meer en de opvarenden
van een zeilschip zouden door grote angst bevangen worden wanneer het
opeen doodstil zou worden. En persoonlijk houd ik erg van het luxe
gevoel dat men overhoudt aan het lopen over ou-derwetse krakende
parketvloer van echt hout.
De folder waarmee u bent uitgenodigd toont een plaatje waar de tekst
"Bouwen aan Vertrouwen" geprojecteerd staat op de nieuwe torens van BZK
en Veiligheid & Justitie. Ik hoop dat het geen kraken-de pijlers zullen
blijken. Bouwen aan vertrouwen dus. Het sluit aan bij de herdefinitie
van BZK; bouwzaken!
Dank u!