Rijksoverheid
Beantwoording vragen inzake schriftelijk overleg over toegang Algemene Rekenkamer tot bedrijfsdossiers bij De Nederlandsche Bank
Geachte voorzitter, De leden van de commissie voor de Rijksuitgaven en de vaste commissie voor Financiën hebben enige opmerkingen gemaakt en enkele vragen gesteld over: i) De brief van 17 februari 2011 over de juridische aspecten van het verkrijgen van toegang door de Algemene Rekenkamer tot bedrijfsdossiers bij De Nederlandsche Bank (Kamerstuk 32 255, nr. 6). ii) De brief van de Raad van State met door de Tweede Kamer gevraagde voorlichting (Kamerstuk 32 255, nr. 8). iii) De brief van de Algemene Rekenkamer met een reactie op de voorlichting door de Raad van State (Kamerstuk 32 255, nr. 9). Onderstaand ga ik graag als volgt in op de verschillende vragen. Na een korte inleiding zal ik eerst dieper ingaan op de achtergrond van de geheimhoudingsplicht en daarna op de constitutionele verhoudingen. Vervolgens komen de positie van buitenlandse rekenkamers en de mogelijkheden om nationale ruimte te benutten aan de orde. Daarna zet ik de uitvoering van het ,,toezicht op toezicht uiteen. Tot slot geef ik de stand van zaken weer van de dialoog die in Brussel is aangegaan over het geheimhoudingsregime. Inleiding De Algemene Rekenkamer heeft de taak om de rechtmatigheid en doelmatigheid van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk te controleren. Daarnaast heeft zij de taak de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid te onderzoeken. Om haar taak te kunnen vervullen heeft de Algemene Rekenkamer, op grond van de Comptabiliteitswet 2001 (Cw 2011), verschillende bevoegdheden tot het doen van onderzoek bij instellingen buiten het Rijk. Zo heeft zij de bevoegdheid tot het doen van onderzoek bij De Nederlandsche Bank (DNB) 1. Ik vind het daarbij van belang dat de Algemene Rekenkamer zo min mogelijk wordt belemmerd in de uitvoering van haar taak en dat zo veel mogelijk transparantie kan worden betracht. Ik wil hierbij vast opmerken dat er grenzen zijn aan deze openheid. Grenzen die worden bepaald door Europese financiële toezichtsrichtlijnen. Die grenzen zijn er niet voor niets, zoals ik verderop nog nader zal toelichten.
1
Zie artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001.
Pagina 1 van 6
Achtergrond van de geheimhoudingsplicht De geheimhoudingsplicht inzake het financieel toezicht is geregeld in een aantal Europese financiële toezichtsrichtlijnen.2 Onder andere artikel 44 van richtlijn 2006/48/EG stelt in dit kader: De lidstaten bepalen dat alle personen die werkzaam zijn of zijn geweest voor de bevoegde autoriteiten, alsmede accountants of deskundigen die in opdracht van de bevoegde autoriteiten handelen, aan het beroepsgeheim gebonden zijn. De vertrouwelijke gegevens waarvan zij beroepshalve kennis krijgen, mogen aan geen enkele persoon of autoriteit bekend worden gemaakt, behalve in een samengevatte of geaggregeerde vorm, zodat individuele kredietinstellingen niet kunnen worden geïdentificeerd, zulks onverminderd de gevallen die onder het strafrecht vallen. De bepalingen uit deze Europese richtlijnen zijn één op één omgezet in de Wet op het financieel toezicht (Wft). In artikel 1:89 van de Wft e.v. zijn deze Europese bepalingen geïmplementeerd en wordt de geheimhoudingsverplichting voor de financiële toezichthouders geregeld. In antwoord op de vragen van de leden van de fractie van de PvdA geldt dit wettelijk kader voor beide toezichthouders op de financiële markten, dus zowel voor DNB als voor de Autoriteit Financiële markten (AFM). De leden van de fractie van de SP vragen zich in dit kader af of in de Wft uitdrukkelijk is beoogd om de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer om informatie in te winnen bij bijvoorbeeld DNB te beperken. Zij vragen daarbij te verwijzen naar de wetsgeschiedenis van de Wft. In antwoord hierop kan ik aangeven dat de artikelen 1:90 e.v. van de Wft de verschillende situaties waarin informatie door de toezichthouders kan worden verstrekt regelen. Hierbij is sprake van een gesloten stelsel, waar de Algemene Rekenkamer niet onder valt. In de memorie van toelichting bij de Wft staat daarover het volgende opgenomen: De Europese financiële toezichtrichtlijnen kennen een strikt geheimhoudingsregime met een stelsel van limitatief omschreven uitzonderingen op de geheimhouding. Dit gesloten stelsel is, evenals dat in de bestaande toezichtwetten het geval is, overgenomen in dit wetsvoorstel3." In het verlengde hiervan vragen de leden van de fractie van de SP of uit het feit dat de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer voor de monetaire taak van DNB in de Cw 2001 wel expliciet zijn beperkt niet af te leiden valt dat dit niet het geval is ten aanzien van de toezichttaak. Hierover merkt de Afdeling op dat de uitsluiting van deze controlebevoegdheid bij DNB verband houdt met de bijzondere positie van DNB in het kader van het Europese stelsel van centrale banken. Voor zover DNB optreedt in de hoedanigheid van centrale bank, is zij wat de geheimhoudingsbepalingen betreft, gebonden aan de regels die zijn vastgesteld in het kader van het Europese stelsel van centrale banken4. Voor zover DNB optreedt in de hoedanigheid van toezichthouder op grond van de Wft, is zij gebonden aan het daarvoor geldende geheimhoudingsregime uit de artikelen 1:89 e.v. van de Wft. Het geheimhoudingsregime en aldus de toegang tot vertrouwelijke toezichtsinformatie5 is, zoals eerder aangegeven, niet onbegrensd. De memorie van toelichting bij de Wft merkt daarover op:
2
Artt. 44-52 Recast Bankenrichtlijn 2006/48/EC; art. 16 Levensverzekeringrichtlijn 2002/83/EC, die betreft wijziging van art. 12 Eerste Bankenrichtlijn 78/780/EEC, vervangen door art. 30 Geconsolideerde Bankenrichtlijn 2000/12/EC; art. 16 Derde Richtlijn Schadeverzekering 92/49/EEG. 3 Zie memorie van toelichting bij wetsvoorstel Wft (Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr. 3). 4 Voorlichting van de Raad van State van 21 april 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 255, nr. 8, p.3, voetnoot 1). 5 Gegevens die in elk geval onder het begrip "vertrouwelijke gegevens" vallen, zijn onder andere: gegevens van financiële ondernemingen over de bedrijfsvoering, de liquiditeitspositie, de (maand)rapportages, gegevens over (potentiële) bestuurders daargelaten eventuele sancties die aan de
Pagina 2 van 6
"Een onder toezicht staande financiële onderneming is verplicht de vertrouwelijke informatie ter beschikking te stellen aan de toezichthouder. Vanwege het ingrijpende karakter van die verplichting en om informatieverstrekking door de onder toezicht staanden te bevorderen, dient gewaarborgd te zijn dat vertrouwelijke informatie vertrouwelijk blijft. Daartoe is het nodig dat de toezichthouders eenmaal ontvangen vertrouwelijke informatie geheim houden. De geheimhoudingsplicht van de toezichthouders heeft dan ook mede tot doel vrije informatieverstrekking door de onder toezicht staanden en derden en effectief toezicht te bevorderen6. De Afdeling advisering van de Raad van State (de Afdeling) merkt daarnaast in haar recente advies inzake het verkrijgen van toegang door de Algemene Rekenkamer tot bedrijfsdossiers van DNB 7 ook heel duidelijk op dat de Algemene Rekenkamer niet onder één van de uitzonderingsgronden valt die limitatief in de richtlijnen zijn opgesomd. Zij concludeert dat "de richtlijnen geen aanknopingspunt bieden voor verstrekking van toezichtvertrouwelijke informatie door DNB aan de AR."8 Een conclusie die ik ook met Uw Kamer heb gedeeld9. Bovendien heeft de Algemene Rekenkamer ook toegang tot vertrouwelijk toezichtsinformatie in geaggregeerde vorm, dat wil zeggen informatie van, over of verband houdende met ondernemingen of personen die daar werkzaam zijn in geaggregeerde of niet tot een individuele onderneming of persoon herleidbare vorm. Niet onderschat moet worden dat de Algemene Rekenkamer over ruime mogelijkheden beschikt om haar taak te kunnen uitvoeren. De leden van de fractie van het CDA hebben in dit kader nog de vraag gesteld in hoeverre de overweging dat het toezicht ook deels door de financiële sector wordt betaald waardoor er niet uitsluitend over publieke middelen wordt gesproken een rol heeft gespeeld. In reactie op deze vraag kan ik opmerken dat deze overweging geen rol heeft gespeeld in de beoordeling ten aanzien van de toegang van de Algemene Rekenkamer tot vertrouwelijke toezichtsinformatie. Geheimhoudingsplicht en constitutionele verhoudingen De leden van de fractie van de SP merken op dat de Algemene Rekenkamer haar onderzoekstaak voor een belangrijk deel uitoefent ten behoeve van de StatenGeneraal. Het parlement kan met die informatie beter toezicht houden op de regering. Tevens moeten richtlijnen worden geïmplementeerd in overeenstemming met de constitutionele verhoudingen, aldus de leden. Zij vragen of dit alles geen ruimte biedt om de Algemene Rekenkamer toch toegang te geven tot toezichtvertrouwelijke informatie. De Afdeling merkt over dit laatste op, daarbij ook verwijzend naar mijn brief van 17 februari 201110, dat de constitutionele positie van de AR niet in het geding is, omdat haar onderzoeksbevoegdheden, nu het niet gaat om het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk als bedoeld in artikel 76 van de Grondwet, maar om de "andere taken" als bedoeld in artikel 78, tweede lid, van de Grondwet, niet in de Grondwet zelf, maar in de Cw 2001 worden bepaald. Er kan bovendien worden gewezen, aldus de Afdeling, op de aanhef van artikel 91, eerste lid, Cw 2001, die luidt "onverminderd het anders bij wet bepaalde heeft de Algemene Rekenkamer de in de volgende leden vermelde bevoegdheden ten aanzien van:".
natuurlijke persoon zijn opgelegd op basis van deze wet, (solvabiliteits)marges, gegevens over debiteuren, crediteuren of cliënten, gegevens van de afdeling R&D, plannen voor fusies of overnames en marketing/ verkoopstrategieen. Het gaat derhalve om gegevens die van invloed kunnen zijn op de concurrentiepositie van de betreffende onderneming of een disproportionele inbreuk kunnen maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene, Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr. 3. 6 Zie memorie van toelichting bij wetsvoorstel Wft (Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr. 3). 7 Voorlichting van de Raad van State van 21 april 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 255, nr. 8). 8 Voorlichting van de Raad van State van 21 april 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 255, nr. 8, p.5). 9 Zie de brief van de minister van Financiën van 17 februari 2011, (Kamerstukken II 2010/11, 32 255, nr. 6). 10 Zie de brief van de minister van Financiën van 17 februari 2011, (Kamerstukken II 2010/11, 32 255, nr. 6, p. 1).
Pagina 3 van 6
Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat in gevallen waarin de wetgever een van de Cw 2001 afwijkend regime heeft opgenomen, dat regime in die andere wet onverminderd blijft gelden11. Daarnaast heeft de Afdeling in haar recente voorlichting inzake de mogelijkheid of aan de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel12 (PEFS) onder strikte geheimhouding inzage kan worden verleend in de toezichtvertrouwelijke informatie die o.a. bij DNB berust, gesteld dat dit onder voorwaarden mogelijk is. Hierbij verwijst de Afdeling naar de uitzonderlijke situatie van een parlementaire enquête en de versterkte rol van nationale parlementen en aandacht voor constitutionele beginselen van de lidstaten13. Daarbij dient de PEFS absolute geheimhouding te bewaren over de betreffende informatie die zij mag inzien en kan zij enkel in geaggregeerde vorm hierover publiceren. De Afdeling ziet hier dus nog net voldoende aanknopingspunten om de PEFS, onder voorwaarden, inzage te geven in de vertrouwelijke toezichtsinformatie. Aanknopingspunten die de Afdeling in haar voorlichting inzake de positie van de Algemene Rekenkamer niet ziet. Buitenlandse rekenkamers De leden van de VVD, de PvdA, de SP en CDA fracties vragen voorts of de problematiek van toegang tot bedrijfsdossiers ook in andere EU-lidstaten een rol speelt. Daarbij vragen de leden van de SP naar de bevoegdheden van buitenlandse Rekenkamers en een overzicht daarvan. Wat betreft de toegang tot bedrijfsdossiers bij financiële toezichthouders stuiten ook andere lidstaten, dus andere rekenkamers, op de grenzen uit de eerder reeds beschreven Europees geharmoniseerde financiële toezichtsrichtlijnen. Een concreet overzicht van de verschillende taken van de diverse Europese rekenkamers en hoe deze in hun land georganiseerd zijn heb ik niet beschikbaar en in het licht van de voorlichting van de Afdeling biedt dit naar mijn verwachting ook geen oplossing voor de Algemene Rekenkamer. Nationale ruimte De leden van de fracties van de VVD en de PvdA merken op dat voor zover het toezicht van DNB een zuiver Nederlandse oorsprong kent en niet gebaseerd is op de Europese financiële toezichtsrichtlijnen, zoals bijvoorbeeld de Wet op de geldtransactiekantoren (Wgt), niets de wetgever in de weg staat deze wetten op de betreffende onderdelen aan te passen en te versoepelen. Om de uniformiteit van verschillende financiële toezichtwetten te waarborgen is in de Wet inzake geldtransactiekantoren (Wgt) een geheimhoudingsbepaling opgenomen die gelijk is aan de bepaling in de Wft. Deze keuze is destijds gemaakt omdat de achtergrond en nut en noodzaak van het geheimhoudingsregime ook voor de Wgt opgaat. Omdat de bepalingen in de Wgt niet gebaseerd zijn op Europese richtlijnen is het, zoals de leden van de VVD en PvdA ook aangeven, op zich mogelijk om een nationale versoepeling aan te brengen. Ik ben dan ook bereid een dergelijke versoepeling te onderzoeken. Daarbij merk ik op voorhand wel op dat dit slechts een zeer partiële oplossing biedt, waarbij de wet ook complexer zou worden. `Toezicht op toezicht' De leden van de fractie van de PvdA hebben vragen gesteld over het toezicht op de toezichthouder. De afgelopen jaren is gebleken dat de financiële sector meer dan ooit gebaat is bij effectief en krachtig toezicht. Ik deel daarbij ook de opvatting van de leden van de fractie van de PvdA dat het van groot belang is dat er goed toezicht is op het functioneren van de financiële toezichthouders. De leden van de
11 12
Voorlichting van de Raad van State van 21 april 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 255, nr. 8, p.5). Voorlichting van de Afdeling van 11 maart 2011 (W06.11 0053/III; Stcrt. 2011, nr. 5695). 13 Hierbij wordt ook verwezen naar raadnotulen van de Europese Commissie waarin staat verwoord: "U verwijst naar de verklaring voor de Raadsnotulen die door de Commissie en de Raad is aanvaard, die meldt dat de bepalingen inzake het beroepsgeheim van de Richtlijn "de rechten van parlementaire onderzoekscommissies in de Lid-Staten om overeenkomstig de nationale constituties informatie te verkrijgen" onverlet worden gelaten.
Pagina 4 van 6
fractie van de PvdA geven in dit kader aan een externe toets op het toezicht van DNB te missen. De beoordeling of de toezichthouder, in casu DNB, zijn taken naar behoren uitvoert is de taak van de minister van Financiën. Hiertoe heb ik verschillende mogelijkheden binnen het huidige wettelijk kader. Zie bijvoorbeeld de evaluatiebepaling van artikel 1:44, eerste lid, van de Wet op het financieel toezicht (Wft): "Onze Minister zendt drie jaar na inwerkingtreding van deze wet en vervolgens elke vijf jaar een verslag aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de toezichthouders."14 Ook verwijs ik hierbij graag naar de Visie ,,Toezicht op afstand15, die ik eerder dit jaar aan Uw Kamer zond en waarin ik heb beschreven hoe ik invulling geef aan het toezicht op DNB en de AFM en hoe ik dit toezicht verder zal versterken16. Daarnaast heeft DNB zelf, in haar plan van aanpak gericht op een cultuurverandering binnen DNB17, aangekondigd een externe toets van het IMF te zullen ondergaan middels het ,,Financial Sector Assessment Program (FSAP) van het IMF en heeft DNB ,,peer reviews van Europese toezichthouders aangekondigd. Beide externe toetsen zijn inmiddels afgerond18 en over het eindrapport van de IMF FSAP-missie zal ik u op korte termijn nader informeren. Dialoog in Brussel Tot slot vragen zowel de leden van de fractie van de VVD, de PvdA, de SP als de leden van het CDA naar de stand van zaken met betrekking tot de dialoog die in Europa is aangegaan over de uitleg en een mogelijke herziening van het strikte geheimhoudingsregime. Naar aanleiding van een aanbeveling van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel (commissie-De Wit) en een aangenomen motie naar aanleiding van de behandeling van de kabinetsreactie op het rapport "Verloren krediet" van de commissie-De Wit19 zijn mijn ambtenaren, conform de wens van uw Kamer, gesprekken aangegaan in Brussel. Hierbij stond de vraag centraal hoe om te gaan met de plicht om enerzijds toezichtvertrouwelijke informatie vertrouwelijk te houden en anderzijds publieke organen de reële mogelijkheid te geven om (democratische) controle uit te kunnen oefenen. Tijdens deze gesprekken zijn alle aspecten van het geheimhoudingsregime tegen het licht gehouden, zo ook de positie van de Algemene Rekenkamer. Ook de Afdeling adviseerde bij haar voorlichting inzake de PEFS om dit dilemma in breder Europees verband aan te kaarten. De Afdeling stelt: "Het belang van parlementaire controle op grond van de nationale constitutionele beginselen rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling verder dat deze materie ook in breder Europees verband wordt geagendeerd".20 Ik heb de Europese commissie ook geïnformeerd over deze voorlichting van de Afdeling.
14 15