Rijksoverheid


Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 2513 AA Den Haag Datum Betreft Kabinetsaanpak Klimaatbeleid op weg naar 2020

Geachte voorzitter,
Hierbij ontvangt u de eerder toegezegde brief over de Kabinetsaanpak klimaatbeleid op weg naar 2020.1 Ook gaat deze brief in op de vraag van het lid Samsom over de routekaart 2050.2 Tevens ontvangt u bijbehorende emissieramingen en inschattingen van beleidseffecten.3 Samenvatting
Dit Kabinet sluit qua ambitie voor de reductie van broeikasgassen aan bij de Europese doelstelling: 20% reductie in 2020 ten opzichte van 1990. Voor de sectoren die onder het Europese emissiehandelssysteem vallen, wordt de doelstelling bereikt via de jaarlijkse aanscherping van het emissiehandelsplafond binnen Europa. Voor de sectoren en bedrijven die niet onder het Europese emissiehandelssysteem vallen, ligt Nederland met het beleid van dit Kabinet goed op koers om de doelstelling te halen. De doelstelling zal geheel in Nederland zelf gerealiseerd worden, dus zonder de aankoop van buitenlandse reducties. De transitie naar duurzaamheid, ook als het gaat om het klimaat, is een uitdaging én een kans. De uitdaging voor 2020 wordt gerealiseerd. Nederland grijpt daarmee de kans op lagere energiekosten, een grotere energievoorzieningszekerheid en een verbeterde luchtkwaliteit met beide handen aan. Hiermee wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan de ontwikkeling naar een klimaatneutrale economie.
1 Kamerstukken II, 2010/2011, 32 500 XI, nr. 8 en Kamerstukken II, 2010/2011, aanhangsel 1380.
2 Toezegging tijdens AO 23 maart 2011 over Informele Milieuraad. Kamerstukken II 2010/2011, 21.501-33 nr. 317
3 "Emissions and targets of greenhouse gases not included in the Emission Trading System 2013-2020" (PBL, 2011a) "Effect inschatting voorgenomen klimaatbeleid" I&M (2011) "Beoordeling I&M effect inschatting voorgenomen klimaatbeleid" (PBL, 2011b) Ministerie van Infrastructuur en Milieu
4 EU handhaaft haar voorwaardelijk aanbod om de uitstoot terug te dringen met 30%, mits er van de andere ontwikkelde landen vergelijkbare verlagingen en van de ontwikkelingslanden passende bijdragen zijn.
5 Beschikking nr. 406/2009/EG van 23 April 2009. Engelse titel: 'Effort Sharing Decision'. Bij een Europese 30% doelstelling zullen de doelstellingen uit de inspannings-verdelingsbeschikking worden aangescherpt. Deze brief is tevens een eerste invulling van het klimaatgedeelte van de Kabinetsbrede duurzaamheidsagenda die voor Prinsjesdag verschijnt. Daarin wordt de kabinetsbrede visie op duurzaamheid, de ambitie en de samenhang tussen de departementale initiatieven beschreven. De drieslag "people, planet, profit" vormt hiervoor de basis. In het vervolg van deze brief ga ik achtereenvolgens in op de doelstelling voor de sectoren die niet onder emissiehandel vallen, het verwachte doelbereik, de kabinetsaanpak en de relatie met de routekaart 2050. In de bijlage is een overzicht bijgevoegd van de kabinetsaanpak per sector. Doelstelling
In het regeerakkoord is afgesproken dat het Kabinet aansluit bij de 20% reductiedoelstelling in 2020 zoals afgesproken in het Europese energie- en klimaatpakket4. Deze doelstelling is uitgesplitst naar een reductiedoelstelling voor:
- "de ETS": sectoren en bedrijven onder het Europese emissiehandelssysteem.
- "de niet-ETS": alle overige sectoren en bedrijven. Onder het Europese Emissiehandel Systeem (Emission Trading System; ETS) vallen de elektriciteitsbedrijven, de grote industrie en grotere warmtekrachtkoppelinginstallaties. Niet onder het ETS vallen de emissies uit transport, de gebouwde omgeving, het overgrote deel van de primaire land- en tuinbouw, de kleinere industrie en enkele bedrijven in de energiesector zoals de afvalverwerkers en onderdelen van de energiedistributiebedrijven. Alle sectoren en bedrijven die deelnemen aan het ETS moeten binnen de EU gezamenlijk 21% CO2-eq reduceren in 2020 ten opzichte van 2005. Doordat het ETS een plafond kent, is de realisatie van deze doelstelling een gegeven. In deze brief zal ik daarom verder alleen ingaan op het doel, doelbereik en de kabinetsaanpak voor de sectoren en bedrijven die niet onder het ETS vallen. De doelstelling voor de broeikasgasemissies in de niet-ETS sectoren en bedrijven is voor Nederland 16% minder uitstoot in 2020 ten opzichte van 2005. Dit is vastgesteld in de Europese 'inspanningsverdelingsbeschikking5. Hierin is ook vastgelegd dat de jaarlijkse emissieruimte per land lineair afneemt tussen 2013 en 2020. De emissieruimte per land voor 2013 is gelijk aan het gemiddelde van de uitstoot in de jaren 2008, 2009 en 2010. Momenteel loopt de besluitvormingsprocedure bij de Europese Commissie over de absolute emissieruimtes per lidstaat. Eind 2012 zullen de definitieve waardes bekend zijn. Ik heb het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gevraagd om de niet-ETS emissiedoelstelling in megatonnen CO2-equivalent voor Nederland te berekenen aan de hand van de rekenmethode zoals die momenteel door de Europese Commissie wordt voorgesteld. Het PBL laat zien dat de Europese doelstelling voor de niet-ETS sectoren en bedrijven in Nederland naar verwachting Pagina 2 van 2 Ministerie van Infrastructuur en Milieu
6 Deze berekening is gebaseerd op de totale Nederlandse emissie zoals geraamd in de Referentieraming energie en emissies 2010-2020 (ECN/PBL, April 2010). Het PBL heeft op basis van nieuwe informatie een nieuwe berekening gemaakt van de splitsing van de uitstoot in ETS en niet ETS emissies. Hierbij speelt onder andere een rol de overgang van een aantal bedrijven van de niet ETS naar het ETS per 2013. Bij deze overgang zijn minder emissierechten van de niet ETS sectoren overgegaan naar de ETS dan in de Referentieraming was voorzien.
7 Clean Development Mechanism en Joint Implementation 104,6 Mton CO2-eq wordt. Het Kabinet gaat er niet van uit dat deze doelstelling nog significant zal wijzigen. Doelbereik
In hetzelfde rapport heeft het PBL de verwachte emissie voor 2020 in de niet ETS sectoren berekend6 op basis van het in begin 2010 vastgestelde beleid dat sindsdien is gecontinueerd. Inclusief de effecten van de extra inzet van dit kabinet is de verwachte emissie in 2020 in de niet-ETS sectoren 98,8 Mton CO2-eq. De onzekerheidsmarge hierbij is plus of min 8 Mton. Bij de 98,8 Mton moet nog wel het effect van de invoering van de 130 km/u worden meegerekend maar ook het effect van de SDE+ en de Green Deal is nog niet verdisconteerd en voor het Plan aan Aanpak Energiebesparing gebouwde omgeving is een eerste effectinschatting gemaakt. Niettemin blijkt hieruit dat Nederland met het huidige beleid zeer waarschijnlijk in 2020 minder zal uitstoten dan het niet-ETS doel van 104,6 Mton. Ook in de jaren voor 2020 zal naar verwachting de emissie niet hoger zijn dan de doelstelling onder het inspanningsverdelingsbesluit. Het huidige beleid is met andere woorden afdoende om de doelstelling te realiseren. Omdat het CO2-eq emissiereductie doel voor 2020 binnen bereik is, hoeft Nederland geen buitenlandse emissiereducties, zoals CDM en JI7 aan te schaffen voor de doelrealisatie in 2020. Voor het nakomen van de Kyoto-verplichting was dit nog wel noodzakelijk. De positieve effecten van de emissiereductie zoals lagere energiekosten, een grotere energievoorzieningszekerheid en een verbeterde luchtkwaliteit worden daarmee geheel binnen Nederland gerealiseerd. De afgelopen 15 jaar daalde de broeikasgasemissie in de Nederlandse niet ETS sectoren. Dit is met name gerealiseerd door een zeer grote daling in de emissie van de niet-CO2 broeikasgassen (N2O, CH4 en Fgassen). Bij de CO2 uitstoot was nog geen sprake van een structurele daling. Dit decennium zal er echter naar verwachting een trendbreuk optreden en zullen ook de CO2 emissies in de niet ETS sectoren gaan dalen. Grafiek 1. geeft dit weer. Pagina 3 van 3 Ministerie van Infrastructuur en Milieu
8 De 5 Mton is niet 100% alleen door beleid veroorzaakt. Een deel van de reductie, namelijk in de glastuinbouw, ontstaat door een toename van de emissies van de bedrijven die onder het ETS vallen ten koste van de emissies in bedrijven die niet onder het ETS vallen. Deze afname in de niet ETS emissies is niet verwerkt in de door het PBL geraamde uitstoot voor 2020 van 103,8 Mton, maar wel in de raming die voor deze brief is berekend (zie PBL 2011b). grafiek 1: historische en geraamde emissie broeikasgassen De bovenste lijn geeft de gerealiseerde en geraamde emissie voor alle broeikasgassen weer, de middelste is de CO2 emissie, de onderste lijn betreft de emissie van de overige broeikasgassen. kabinetsaanpak klimaatbeleid
Het beleid van dit Kabinet is er op gericht om economische kansen bij het klimaatbeleid te benutten. Het beleid is dan ook niet puur alleen gericht op klimaat, maar heeft ook het economische perspectief. Een zuinige auto bespaart de burger kosten aan de pomp en vermindert de CO2 uitstoot. Een goed geïsoleerd huis zorgt voor een lagere gasrekening en lagere CO2 emissies. Dat dergelijk beleid ook positief kan uitpakken voor bedrijven en burgers blijkt onder andere uit het feit dat het bedrijfsleven graag verder wil met de bestaande convenanten. Dit geldt ook voor dit Kabinet. Het Kabinet zet ook in op normstelling. Zo is dit jaar de Energie Prestatie Coëfficiënt voor de nieuwbouw aangescherpt. Hiermee is een nieuwe stap gezet richting energieneutrale woningbouw vanaf 2020. In de bijlage is per sector een overzicht gegeven van de beleidsaanpak. Belangrijk daarbij is het aansluiten bij de lopende sectorale convenantenaanpak en het continueren van ander lopend klimaatbeleid. Volgens het PBL leidt dit tot een geraamde uitstoot van 103,8 Mton in 2020. Het extra beleid zoals bijvoorbeeld het Plan van Aanpak Energiebesparing in de gebouwde omgeving, de verwachte Europese aanscherping van de CO2 normen voor voertuigen en de invoering van het CO2 vereveningssysteem in de glastuinbouw leidt8 tot een extra reductie van 5 Mton waardoor de raming voor 2020 daarmee 98,8 Mton is. Pagina 4 van 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu Lokale Klimaat Agenda
Meer dan de helft van alle CO2-eq uitstoot vindt plaats in en rondom steden. Gemeenten, provincies en waterschappen realiseren zich dat in toenemende mate en hebben eigen klimaatambities en 'klimaatprogramma's' geformuleerd. Ik ondersteun deze initiatieven en stel deze zomer samen met mijn collega's van EL&I en BZK en de zogenoemde klimaatambassadeurs van de lokale overheden een lokale klimaatagenda op. Hierin laten we zien welke inspirerende en opschaalbare klimaatinitiatieven nu al mogelijk zijn. Tevens zullen mijn collega's en ik belemmeringen in regelgeving inventariseren en bezien of en zo ja hoe deze kunnen worden weggenomen. Departementale afspraken
De ramingen voor 2020 kennen een onzekerheidsmarge, maar duidelijk is dat wanneer ieder departement het beleid zoals dat nu is afgesproken uitvoert, de 2020 doelstelling zeer waarschijnlijk gehaald zal worden. In tabel 1. is weergegeven wat de ramingen per sector voor 2020 zijn. In deze sectorale ramingen zijn nog niet de effecten van zowel de Green Deal als de SDE+ mee genomen. Verder geldt dat het Plan van Aanpak Energiebesparing gebouwde omgeving dit jaar nog verder geconcretiseerd zal worden. Niettemin is er voor het Plan van Aanpak al wel een eerste effectinschatting gemaakt. In een aantal sectoren zullen dus nog extra reducties kunnen ontstaan waardoor deze sectoren qua CO2 uitstoot nog wat lager uitkomen dan is weergegeven in tabel 1. Verder is in de raming voor de transportsector het effect van de invoering van de 130 km per uur en het mogelijke effect van de recente wijzigingen in de fiscale stimulering van zuinige auto's nog niet verwerkt. In het najaar zal het effect daarvan bekend zijn. Binnen het Kabinet is het volgende afgesproken. Indien in een sector tegenvallers optreden die samenhangen met (uitvoering) van beleid van het vakdepartement, zal de voor deze sector verantwoordelijke bewindspersoon in beginsel compenserende maatregelen nemen. Wanneer is aangetoond dat (alle) binnen de sector mogelijke compenserende maatregelen veel duurder zijn dan de oorspronkelijke maatregelen, dan zal -binnen de beschikbare middelen- het Kabinet zoeken naar alternatieve kosteneffectieve maatregelen in andere sectoren, daarover een besluit nemen en uw Kamer hierover informeren. Is er een tegenvaller die niet van doen heeft met tegenvallende beleidseffecten, dan volstaat momenteel de reserveruimte om deze tegenvaller op te vangen. In tabel 1. is de CO2-eq raming per sector weergegeven. Drie van de zes sectoren vallen onder de beleidsverantwoordelijkheid van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, twee onder het ministerie van Infrastructuur en Milieu en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk voor één sector. Pagina 5 van 5

9 In deze 5,75 is nog geen rekening gehouden met de voorziene opt out van een aantal glastuinbouwbedrijven uit het ETS. Een opt out zou leiden tot hogere niet ETS emissies en conform Europese afspraken, een even grote ophoging van de niet ETS doelstelling. Tabel 1: niet ETS CO2-eq raming in Mton per sector voor 2020 CO2 industrie en energie CO2 verkeer en vervoer CO2 gebouwde omgeving CO2 land- en tuinbouw Overige broeikasgassen landbouw Resterende overige broeikasgassen ELI I&M BZK ELI ELI I&M

10,7 35,0 + effect 130 km/u en wijziging fiscaliteit 22,5 5,759 16,0 8,8