Rijksoverheid
april 2011
Civiele maatregelen inzake huwelijksdwang
In de vorige kabinetsperiode is in brieven aan de Tweede Kamer onder meer een
aantal civielrechtelijke maatregelen aangekondigd met als doel de
huwelijksvrijheid te vergroten, door huwelijksdwang verder te beteugelen en de
erkenning van in het buitenland gesloten huwelijken te beperken tot hetgeen in
overeenstemming is met het in Nederland meer algemeen ervaren karakter van
het huwelijk (Kamerstukken II 2009/10, 32 175, nrs. 1#3). De civiele
maatregelen betreffen het tegengaan van huwelijken die onder invloed van dwang
gesloten worden, een verbod op het sluiten van een huwelijk met een persoon die
de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt (hierna verder aangeduid als
kinderhuwelijk), het verbod op het sluiten van een huwelijk met een persoon met
wie bloedverwantschap in de derde of vierde graad bestaat (hierna verder
aangeduid als neef/nichthuwelijk) en het verder inperken van de mogelijkheden
van erkenning hier te lande van rechtsgeldig in het buitenland gesloten polygame
huwelijken. De Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht heeft op 5
november 2010 over de maatregelen advies uitgebracht. Het advies treft u als
bijlage bij deze brief aan.
Gaarne willen wij u thans informeren over de wijze waarop de deels in genoemde
brieven en deels tevens in het regeerakkoord opgenomen civiele maatregelen in
een tweetal wetsvoorstellen zullen worden vervat. Nederland heeft zowel ten
aanzien van huwelijkssluitingen die in Nederland plaatsvinden als ten aanzien van
de erkenning van rechtsgeldig in het buitenland gesloten huwelijken te maken
met huwelijksdwang. De civielrechtelijke maatregelen die wij voornemens zijn te
nemen om huwelijksdwang tegen te gaan, betreffen derhalve zowel wijzigingen
van het Burgerlijk Wetboek (BW) als wijzigingen van de Wet conflictenrecht
huwelijk (Wch).
Huwelijksdwang algemeen
De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken heeft in haar advies Tot het
huwelijk gedwongen. Een Advies over Preventieve, correctieve en repressieve
maatregelen ter voorkoming van huwelijksdwang uit 2005 het begrip
huwelijksdwang gedefinieerd als een huwelijk waarbij een of beide
huwelijkspartner(s) geen eigen zeggenschap heeft (hebben) over de sluiting van
de huwelijksverbintenis en daarmee (liever) niet instemt. Onder deze situatie
wordt mede begrepen het wel meewerken aan de formele (wettelijke)
huwelijkshandelingen doch onder lichamelijke of geestelijke bedreiging. Op grond
van deze definitie kan sprake zijn van een gedwongen huwelijk, ondanks dat
beide partijen, in overeenstemming met artikel 1:67 lid 1 BW, elkaar ten
overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand het ja#woord hebben
gegeven.
Thans komt het Openbaar Ministerie de bevoegdheid toe om een huwelijk te
stuiten indien het bekend is met het bestaan van een van de in het Burgerlijk
Wetboek opgenomen huwelijksbeletselen (artikel 1:53 BW) of indien sprake is van
een schijnhuwelijk (artikel 1:71a). Wij achten het van groot belang dat het sluiten
van gedwongen huwelijken zoveel mogelijk voorkomen wordt. Wij zijn derhalve
voornemens om het Openbaar Ministerie ook de bevoegdheid te verlenen een
huwelijk te stuiten indien sprake is van dwang. Op korte termijn zal met het
College van procureurs#generaal besproken worden hoe praktisch inhoud kan
worden gegeven aan de uitvoering van deze bevoegdheid.
Verder dient het eenvoudiger te worden om een gedwongen huwelijk nietig te
doen verklaren. Thans kan een huwelijk nietig worden verklaard indien het onder
invloed van ernstige onrechtmatige bedreiging is gesloten (artikel 1:71 BW). De
bevoegdheid om nietigverklaring te verzoeken vervalt wanneer de echtgenoten
sedert het ophouden van de bedreiging zes maanden hebben samengewoond. De
Nederlandse rechter kan een in het buitenland gesloten huwelijk alleen dan nietig
verklaren als het op het huwelijk toepasselijke recht daartoe gronden biedt.
De nietigverklaring werkt in beginsel terug tot het tijdstip van de
huwelijksvoltrekking (artikel 1:77 BW). Dit heeft onder meer tot gevolg dat een
eventuele huwelijksgemeenschap niet bij helfte behoeft te worden verdeeld. De
terugwerkende kracht van de nietigverklaring geldt evenwel niet ten aanzien van
eventuele kinderen van de echtgenoten en ten aanzien van de te goeder trouw
zijnde echtgenoot. Voor hen geldt dat de nietigverklaring dezelfde gevolgen heeft
als een echtscheiding. Dit betekent dat uit het huwelijk voortvloeiende
onderhoudsverplichtingen jegens de ex#echtgenoot en de eventuele kinderen,
ondanks een nietigverklaring, blijven voortduren. Wij achten een gedwongen
huwelijk zodanig in strijd met de Nederlandse rechtsorde, dat de mate van dwang
of de mate waarin van de gedwongen echtgenoot weerstand had mogen worden
verwacht niet bepalend mag zijn voor de vraag of het verzoek tot nietigverklaring
kan worden toegewezen. De grond voor de nietigverklaring zal dan ook worden
versoepeld van ernstige onrechtmatige bedreiging in bedreiging. Daarnaast zijn
wij voornemens om ook hier het Openbaar Ministerie een rol te geven en wel door
het Openbaar Ministerie, naast de echtgenoot zelf, de bevoegdheid te verlenen
om de nietigverklaring van het huwelijk te verzoeken. Indien de echtgenoot om
persoonlijke redenen afziet van het tijdig indienen van een verzoek tot
nietigverklaring, zal derhalve desondanks een einde kunnen worden gemaakt aan
het voortbestaan van een gedwongen huwelijk.
Erkenning van een rechtsgeldig in het buitenland gesloten huwelijken
Het internationaal privaatrecht ten aanzien van huwelijken gaat uit van de favor
matrimonii, een beginsel dat ten doel heeft aan de totstandkoming en de
erkenning van huwelijken zo min mogelijk belemmeringen in de weg te leggen.
Voorts dienen hinkende rechtsverhoudingen zoveel mogelijk voorkomen te
worden. Van een hinkende rechtsverhouding ten aanzien van het huwelijk is
sprake als een huwelijk in het ene land rechtsgeldig gesloten wordt of daar wordt
erkend, terwijl dat huwelijk in een ander land niet wordt erkend. In artikel 9
Verdrag inzake de voltrekking en de erkenning van de geldigheid van huwelijken
(Verdrag van 14 maart 1978, Trb. 1987, 137), hierna verder aan te duiden als het
Verdrag, is bepaald dat een in het buitenland rechtsgeldig gesloten huwelijk in
verdragsstaten wordt erkend. In artikel 11 Verdrag is bepaald dat een
verdragssluitende staat slechts kan weigeren de geldigheid van een huwelijk te
erkennen, indien een der echtgenoten op het tijdstip van het huwelijk:
* reeds gehuwd was, tenzij het huwelijk later geldig is geworden door de
ontbinding of nietigverklaring van het eerdere huwelijk, of
* aan de andere echtgenoot verwant was in de rechte lijn of broer, dan wel
zuster van die andere echtgenoot is, of
* niet de voor het huwelijk vereiste minimumleeftijd had bereikt, of
* geestelijk niet in staat was zijn toestemming te verlenen, of
* niet vrijelijk zijn toestemming tot het huwelijk had gegeven.
Naast deze limitatieve opsomming van weigeringsgronden bepaalt artikel 14
Verdrag dat de erkenning van een huwelijk geweigerd kan worden indien deze
erkenning kennelijk onverenigbaar is met de openbare orde. De in artikel 11
Verdrag opgenomen catalogus van geëxpliciteerde weigeringsgronden is destijds
niet overgenomen in de uitvoeringswet, de Wet conflictenrecht huwelijk (Wch);
volstaan is met artikel 6 Wch, waarin bepaald is dat erkenning aan een in het
buitenland gesloten huwelijk wordt onthouden indien deze erkenning
onverenigbaar is met de openbare orde. Blijkens het toelichtend rapport bij het
Verdrag dient van zowel artikel 11 Verdrag als van de in artikel 14 Verdrag
opgenomen algemene openbare orde#exceptie met grote terughoudendheid
gebruik te worden gemaakt.
Het Verdrag biedt in artikel 11 lid 1, onderdeel 5, aldus de mogelijkheid om
erkenning te onthouden aan een huwelijk als een der echtgenoten op het tijdstip
van dat huwelijk niet vrijelijk zijn toestemming daartoe heeft gegeven. In artikel
6 Wet conflictenrecht huwelijk is bepaald dat erkenning aan een rechtsgeldig in
het buitenland gesloten huwelijk kan worden onthouden, indien de erkenning
onverenigbaar zou zijn met de openbare orde. Gedwongen huwelijken passen
naar hun aard niet in de Nederlandse rechtsorde. Als bij de ambtenaar
burgerzaken bekend is dat ten tijde van het sluiten van het huwelijk sprake is
geweest van dwang, kan hij derhalve reeds thans weigeren het huwelijk in de
gemeentelijke basisadministratie te registreren, omdat de huwelijksakte in
Nederland niet erkend wordt wegens strijd met de openbare orde (artikel 37 lid 2
Wet Gba).
Teneinde de wetstoepasser behulpzaam te zijn, de rechtszekerheid te bevorderen
en de bedoelingen van de wetgever te verduidelijken, zijn wij voornemens de in
artikel 11 Verdrag opgenomen catalogus van gronden waarop erkenning aan een
gedwongen huwelijk onthouden kan worden expliciet op te nemen in artikel 6
WCH (artikel 10:32 BW als het wetsvoorstel Vaststellings# en Invoeringswet Boek
10 BW, (Kamerstukken I 2010/11, 32 137, nr. A), tot wet wordt verheven).
Polygame huwelijken
Het sluiten van een polygaam huwelijk is in Nederland verboden (artikel 1:33 BW
jo artikel 237 Sr). De in artikel 1:33 BW neergelegde regel is van openbare orde.
Dit brengt met zich dat als blijkt dat een polygaam huwelijk in Nederland gesloten
is, dit huwelijk dient te worden nietig verklaard.
Tot op heden wordt per geval bepaald of een rechtsgeldig in het buitenland
gesloten polygaam huwelijk in Nederland kan worden erkend. De Hoge Raad
legde in een reeks arresten uit de jaren dertig van de vorige eeuw ten aanzien
van de toetsing van vreemd recht aan de openbare orde een tweeledige maatstaf
aan. De eerste maatstaf heeft een absoluut karakter en geldt ongeacht de
concrete omstandigheden van het internationale geval. Heeft de vreemde
wetgever de grenzen van wat naar Nederlandse opvattingen voor een wetgever
behoorlijk en geoorloofd is overschreden, of is hij met zijn regelgeving getreden
buiten het kader van wat naar Nederlandse opvattingen de wetgever hier te lande
zou kunnen en mogen doen, blijft het vreemde voorschrift wegens strijd met de
openbare orde buiten toepassing. In de rechtspraak is dit evenwel nog nimmer
vastgesteld. De vraag of een polygaam huwelijk in Nederland kon worden erkend,
is in het verleden in de rechtspraak getoetst aan het eveneens door de Hoge Raad
geformuleerde binnengrenscriterium: toepassing van vreemd recht dat naar zijn
inhoud niet absoluut onaanvaardbaar is, blijft niettemin achterwege wanneer
zulks zou leiden tot een gevolg dat naar Nederlandse opvattingen niet mag
worden geduld. Hoe dunner de banden van de casus met Nederland, des te
minder reden het buitenlandse recht te weren. De jurisprudentie ter zake draagt
dan ook een sterk casuïstisch karakter. Erkenning van een in het buitenland
gesloten polygaam huwelijk is bijvoorbeeld geweigerd in de situatie dat beide
echtgenoten de Nederlandse nationaliteit hadden (HR 10 november 2007, NJ
20008, 208) en in de situatie dat één van beiden de Nederlandse nationaliteit had
en in Nederland woonde, terwijl de andere echtgenoot eveneens reeds langere
tijd in Nederland woonde (Rb Rotterdam 30 juni 2000, NIPR 2000, 276). Heeft
evenwel geen van de echtgenoten de Nederlandse nationaliteit, dan wordt thans
minder snel voldoende nauwe verbondenheid met de Nederlandse rechtsorde
aangenomen, met name ter bescherming van de positie van de echtgenote en de
uit het huwelijk geboren kinderen, en kan het huwelijk worden erkend.
In het regeerakkoord is afgesproken dat polygame huwelijken niet langer zullen
worden erkend. De Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht acht het
onaanvaardbaar een polygame relatie niet te erkennen, indien pas na de
totstandkoming van de polygame relatie een raakpunt met Nederland of een
ander land dat is aangesloten bij het EVRM is ontstaan. Niet#erkenning zou in
zulke gevallen op gespannen voet komen te staan met artikel 8 EVRM, aldus de
Staatscommissie. Indien echter een polygaam huwelijk is gesloten op een tijdstip
waarop een relevant raakpunt met Nederland of een ander EVRM#land heeft
bestaan, meent de Staatscommissie dat in de regel de openbare orde zich tegen
het als geldig gesloten aanvaarden van zulk een huwelijk zal kunnen verzetten. In
de Wet conflictenrecht huwelijk zal derhalve worden bepaald dat een
weigeringsgrond om een polygaam huwelijk te erkennen zich in elk geval
voordoet als ten tijde van de huwelijkssluiting ten minste een van de echtgenoten
zijn gewone verblijfplaats in Nederland had, of een vergunning tot verblijf in
Nederland heeft aangevraagd of de Nederlandse nationaliteit bezat, of de
nationaliteit van een land bezat waarin het deze persoon evenmin is toegestaan
een polygaam huwelijk te sluiten.
Het in Nederland niet erkennen van een huwelijk zou gevolgen kunnen hebben
voor de staat van eventuele uit dit huwelijk geboren kinderen. Indien evenwel de
familierechtelijke betrekking van een kind met zijn ouders op een in het
buitenland door een bevoegde instantie opgemaakte geboorteakte is vermeld, dan
wordt erkenning aan deze akte in Nederland alleen dan onthouden indien de
erkenning kennelijk onverenigbaar is met de openbare orde (artikel 9 en 10 Wet
conflictenrecht afstamming).
Neef/nichthuwelijken
Tot 1 januari 1970, op welke datum Boek 1 van het Nieuw Burgerlijk Wetboek
werd ingevoerd, was het sluiten van een huwelijk tussen een oom of oud#oom en
diens nicht of achternicht in Nederland verboden. Hetzelfde gold voor het huwelijk
tussen een tante of oud#tante (destijds aangeduid met de termen moei en oud#
moei) met een neef of achterneef (artikel 1:88 BW oud). Het huwelijk tussen een
volle neef en nicht was niet verboden, maar er zijn wel perioden in de
Nederlandse geschiedenis geweest waarin dit wel zo was, met name onder
invloed van het canonieke recht.
In vrijwel alle westerse landen zijn huwelijken tussen neef en nicht thans niet
verboden. Een dergelijk verbod komt wel voor in ongeveer de helft van de staten
in de VS; enkele van die staten zien daarnaast ook een huwelijksbeletsel in
verwantschap in de derde graad (oom of tante met neef of nicht).
Vermoed wordt dat vaker dan in geval van huwelijken zonder deze familierelaties
sprake is van dwang die moeilijk is te weerstaan (M. de Koning & E. Bartels, Over
het huwelijk gesproken: partnerkeuze en gedwongen huwelijken bij Marokkaanse,
Turkse en Hindoestaanse Nederlanders, Adviescommissie voor
Vreemdelingenzaken: Den Haag 2005). Harde cijfers om deze vermoedens te
kunnen staven ontbreken evenwel.
Ook door autochtone Nederlanders worden van oudsher neef/nichthuwelijken
gesloten. Verwantschap van (aanstaande) echtgenoten in de derde of vierde
graad wordt niet geregistreerd, zodat betrouwbare cijfers over aantallen ook ten
aanzien van deze groep ontbreken.
De Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht adviseerde om
neef/nichthuwelijken niet wettelijk te verbieden. De Commissie betoogde dat
Nederland daarmee een lange weg zou teruggaan. Gelet evenwel op het gegeven
dat nu duidelijk geworden is dat in geval van neef/nichthuwelijken vaker sprake
kan zijn van dwang, zien wij in het feit dat dit ooit in Nederland bestaande
huwelijksverbod gedurende lange tijd niet heeft gegolden, geen reden om het niet
opnieuw in te voeren. Wij zijn dan ook voornemens bloedverwantschap in de
derde of vierde graad in de zijlijn als huwelijksbeletsel in de wet op te nemen.
Indien aannemelijk is dat geen sprake is van dwang, zal dispensatie van het
verbod verleend kunnen worden. Ten aanzien van het stellen van de norm dat
neef/nichthuwelijken in beginsel verboden zullen zijn, zal het handhavingstekort
op voorhand niet gering zijn, omdat door de ambtenaar van de burgerlijke stand
niet is vast te stellen of sprake is van bloedverwantschap in de derde of vierde
graad tussen de aanstaande echtgenoten. Om te voorkomen dat de normstelling
slechts een symbolische waarde zou hebben, zal bepaald worden dat de
aanstaande echtgenoten bij de aangifte van hun huwelijk gevraagd zal worden
een verklaring af te leggen omtrent hun eventuele bloedverwantschap. Mocht
later blijken dat ter zake een valse verklaring is afgelegd, dan zal het huwelijk
bloot kunnen staan aan nietigverklaring. Los van de vraag of handhaving van het
huwelijksverbod volledig realiseerbaar is, hechten wij eraan op te merken dat de
normstelling van een neef/nicht huwelijksverbod op zichzelf een legitiem doel
dient. De achtergrond van het verbod is immers gelegen in de sterke vermoedens
dat in geval van neef/nichtverwantschap vaker sprake is van dwanghuwelijken.
Met een wettelijk verbod op neef/nichthuwelijken, behoudens verkregen
dispensatie, kan bij niemand enig misverstand bestaan over de vraag of de
inbreuk die een dergelijk huwelijk teweeg brengt op de persoonlijke vrijheid in
Nederland aanvaardbaar wordt geacht.
Voor de vraag of een rechtsgeldig in het buitenland gesloten neef/nichthuwelijk in
Nederland kan worden erkend, geldt het volgende. Het Verdrag biedt, behoudens
kennelijke onverenigbaarheid met de openbare orde, geen grond om erkenning te
onthouden aan een huwelijk tussen bloedverwanten in de derde (oom/tante met
neef/nicht) of vierde graad (neef/nicht). Aangezien neef/nichthuwelijken in
Nederland reeds van oudsher voorkomen en als gevolg van de mogelijkheid om
dispensatie van het verbod te verkrijgen zullen blijven voorkomen, moet
aangenomen worden dat deze huwelijken op zichzelf niet in strijd geacht kunnen
worden met fundamentele beginselen van de Nederlandse rechtsorde. Die
kennelijke onverenigbaarheid met de openbare orde zal zich echter wel voordoen,
indien blijkt dat het neef/nichthuwelijk onder invloed van bedreiging is gesloten.
In dat geval zal erkenning aan het huwelijk onthouden kunnen worden.
Kinderhuwelijken
Om in Nederland een huwelijk te kunnen sluiten, dient ten minste één van de
echtgenoten de Nederlandse nationaliteit te hebben, dan wel in Nederland zijn of
haar woonplaats te hebben. In beginsel is op het vaststellen van de
huwelijksbevoegdheid het Nederlandse recht van toepassing. Volgens het
Nederlandse recht dienen de aanstaande echtgenoten de leeftijd van achttien jaar
te hebben bereikt, tenzij van dit leeftijdsvereiste dispensatie is verkregen van de
Minister van Justitie of als de vrouw zwanger is, dan wel het kind reeds heeft
gebaard. In geval van zwangerschap dient de aanstaande moeder de leeftijd van
zestien jaar te hebben bereikt. Hetzelfde geldt indien de vrouw haar kind reeds
heeft gebaard. Voor het verkrijgen van dispensatie kent de Nederlandse wet geen
minimumleeftijd, doch deze toestemming wordt slechts sporadisch verleend. In
totaal is het in de jaren 2000 tot en met 2006 zeven keer voorgekomen dat een
verzoek werd ingewilligd. In de jaren 2007, 2008, 2009 en 2010 zijn geen
verzoeken ingewilligd.
De Wet conflictenrecht huwelijk biedt thans aan vreemdelingen die in Nederland
in het huwelijk willen treden de mogelijkheid om niet gebonden te zijn aan de
Nederlandse minimum leeftijdseis. Artikel 2 sub b Wch (straks artikel 10:28 BW)
bepaalt dat indien een van de aanstaande echtgenoten volgens Nederlands recht
niet bevoegd is in het huwelijk te treden, terwijl betrokkene volgens het recht van
het land waar hij onderdaan van is wel bevoegd is, de huwelijksbevoegdheid kan
worden bepaald door dat buitenlandse recht. Het huwelijk kan aldus toch in
Nederland worden voltrokken. Artikel 3 lid 1 Wch (straks artikel 10:29 BW)
bepaalt de minimumleeftijd van de aanstaande echtgenoten in dat geval op
vijftien jaar. Op grond van de wet is het derhalve op dit moment mogelijk dat een
vijftienjarige in Nederland in het huwelijk treedt, hetgeen mogelijk in een enkel
geval voorkomt.
Het sluiten van een huwelijk heeft verstrekkende gevolgen, onder meer op
vermogensrechtelijk terrein, en brengt tevens met zich dat de betrokken
minderjarige vanaf het moment van de huwelijkssluiting meerderjarig is (artikel
1:233 BW). Gelet op de kwetsbare positie van jongeren in een samenleving die
steeds hogere eisen stelt aan hun beoordelingsvermogen menen wij dat grote
terughoudendheid past bij het eerder dan het moment van de achttienjarige
leeftijd bereiken van de meerderjarigheid. Wij zijn derhalve voornemens om de
mogelijkheid om in Nederland een huwelijk te sluiten zonder uitzonderingen te
beperken tot personen die de leeftijd van achttien jaar bereikt hebben. Dit
betekent dat de huidige uitzonderingen op de minimum huwelijksleeftijd zullen
worden geschrapt. Hiertoe zal de betreffende bepaling in het BW worden
gewijzigd (artikel 1:31 lid 1 BW). Verder zal de regeling in de Wet conflictenrecht
huwelijk (straks Boek 10) zodanig worden aangepast dat altijd Nederlands recht
van toepassing is op het vaststellen van de huwelijksbevoegdheid, zodat het ook
voor vreemdelingen die de leeftijd van achttien jaar nog niet bereikt hebben niet
langer mogelijk zal zijn om in Nederland een huwelijk te sluiten.
Tot slot biedt artikel 11 lid 1, onderdeel 3, Verdrag het verdragsrechtelijk kader
om erkenning aan een kinderhuwelijk te kunnen onthouden. De vereiste
terughoudendheid ten aanzien van het weigeren van de erkenning van een
huwelijk, brengt met zich dat als beide echtgenoten op het moment dat de
erkenningsvraag zich aandient intussen wel de leeftijd van achttien jaar hebben
bereikt, erkenning niet geweigerd zal worden. Ook ten aanzien van de erkenning
van rechtsgeldig in het buitenland gesloten kinderhuwelijken zal de regeling in de
Wet conflictenrecht huwelijk worden verduidelijkt.
Bovenstaande maatregelen passen tevens in de Europese ontwikkelingen op dit
terrein, alwaar eveneens veel aandacht is voor het tegengaan van
dwanghuwelijken. De Raad van Europa bereidt op dit moment een verdrag voor
(Convention on preventing and combatting violence against women and domestic
violence), waarin lidstaten worden verplicht om alle wettelijke en andere
maatregelen te nemen om te bewerkstelligen dat noch kinderen, noch
volwassenen gedwongen worden een huwelijk te sluiten.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F.Teeven
De Minister voor Immigratie en Asiel,
G.B.M. Leers
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.P.H. Donner