Rijksoverheid
28 maart 2011
Reactie op moties en toezegging op terrein primair en voortgezet
onderwijs naar aanleiding van begrotingsbehandeling OCW
Met deze brief doe ik een toezegging gestand die ik tijdens de
begrotingsbehandeling van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heb gedaan en
geef ik een reactie op vier moties die bij de begrotingsbehandeling zijn
aangenomen. Met deze brief kom ik tevens tegemoet aan de verzoeken van de
Kamercommissie OCW om over een tweetal van deze moties een brief te
ontvangen. De onderwerpen die in deze brief aan de orde komen betreffen het
primair en voortgezet onderwijs.
Motie Klaver c.s. over leerlingleraarratio
In uw brief (2010Z16584) van 16 november jl. heeft u mij verzocht u een brief te
doen toekomen over de motie#Klaver c.s (32 500 VIII, nr. 31). In deze motie
wordt de regering verzocht ervoor te zorgen dat de Inspectie erop gaat toezien
dat de leerling#leraarratio (zoals die als bekostigingsgrondslag geldt) ook wordt
toegepast en nageleefd. Met deze brief ontvangt u mijn reactie op de motie.
De motie is strijdig met de lumpsumgedachte. In het primair en voortgezet
onderwijs ontvangen scholen een totaalbedrag voor al hun uitgaven. Dit
totaalbedrag is bedoeld voor materiële en personele uitgaven. Scholen bepalen -
binnen wettelijke grenzen# zelf hoe ze het geld besteden. Hierdoor kunnen
scholen hun beleid en onderwijs beter afstemmen op de situatie in en rond de
school.
Bij de berekening van de bekostiging in het primair en voortgezet onderwijs wordt
gebruik gemaakt van een aantal parameters. De belangrijkste parameter is het
aantal leerlingen dat op een school staat ingeschreven. Het aantal leerlingen is
grotendeels bepalend voor de hoeveelheid formatie waarop de personele
bekostiging is gebaseerd. Hiervoor worden zogenoemde ratio's gebruikt. Ook voor
onderwijsondersteunend personeel en management worden ratio's gehanteerd.
De formatie zoals deze voor de toekenning van de bekostiging wordt berekend,
stelt scholen in elk geval in staat om het onderwijsproces adequaat in te richten.
De ratio's die de onderbouwing vormen van de bekostiging hebben echter geen
directe relatie met het daadwerkelijke aantal fte's dat in een school werkzaam is.
Het is aan de school zelf om te bepalen hoeveel en welke formatie wenselijk en
nodig is om onderwijs te geven en de school te beheren. Scholen gaan namelijk
over het hoe (hiertoe behoort ook de daadwerkelijke leerling#leraarratio), de
overheid over het wat.
Dit neemt niet weg dat wij als overheid bepaalde eisen aan de inrichting en
kwaliteit van het onderwijs stellen. Zo moeten scholen in het primair en
voortgezet onderwijs zich aan bepaalde wettelijke afspraken omtrent de
onderwijstijd houden. Hiertoe zijn urennormen vastgesteld die aangeven hoeveel
uren onderwijs leerlingen minimaal moeten krijgen.
Namens de overheid houdt de onderwijsinspectie toezicht op de kwaliteit en de
inrichting van het onderwijs op scholen in Nederland. De Inspectie van het
Onderwijs ziet er ook op toe dat de scholen zich houden aan de schooltijden en de
onderwijstijd. Belangrijk uitgangspunt is risicogericht toezicht; toezicht op scholen
vermindert als de inspectie geen risico's signaleert voor de onderwijskwaliteit of
het naleven van wet# en regelgeving. Scholen en instellingen waar de inspectie
wel risico's ziet, krijgen juist te maken met intensiever toezicht.
De onderwijskwaliteit op scholen is zoals bekend het meest gebaat bij kwalitatief
goede en voldoende leraren. In die zin biedt het toezicht van de Inspectie op de
onderwijskwaliteit indirect een borging voor kwalitatief voldoende leraren
(leerling#leraarratio) op de school. De Inspectie beschikt voor alle scholen die in
het kader van het risicogericht toezicht worden bezocht over het aantal leerlingen
en het aantal leraren. Indien de Inspectie risico's vermoedt, wordt in bepaalde
gevallen expliciet naar de verhouding tussen het aantal leerlingen en het aantal
leraren gekeken.
Naast het toezicht door de Inspectie is er over het voortgezet onderwijs via het
project Vensters voor Verantwoording (VvV) diverse relevante informatie
beschikbaar. Via VvV is het voor de Inspectie, ouders, leerlingen en bijvoorbeeld
gemeenten mogelijk schoolresultaten van verschillende scholen op een twintigtal
indicatoren met elkaar te vergelijken (benchmarking). Het is de bedoeling dat
binnenkort alle scholen hun gegevens openbaar beschikbaar hebben. In de
indicatoren zijn onder meer ook de onderwijstijd en het aantal leerlingen per
medewerker (ratio) opgenomen. De leerlingen/medewerker ratio in VvV wordt
getoond voor het totale personeel maar ook uitgesplitst naar direct
onderwijsondersteunend personeel (DOP), indirect onderwijsondersteunend
personeel (IOP), onderwijzend personeel en management. De scholen rapporteren
ook over de ingeroosterde en uitgevallen lessen per onderwijssoort, leerweg,
profiel# en sectorkeuze en leerjaar.
In overleg met de PO#raad en DUO onderzoek ik momenteel de mogelijkheden om
ook in het primair onderwijs te komen tot een soortgelijke benchmark. Uw Kamer
zal hier te zijner tijd nader over worden geïnformeerd. Vooruitlopend op VvV in
het primair onderwijs wordt met de Inspectie bekeken hoe scholen door middel
van factsheets geïnformeerd kunnen worden over hun prestaties ten opzichte van
andere scholen. Daarnaast is momenteel al de nodige informatie beschikbaar op
de site van DUO (www.ocwduo.nl).
Gelet op bovenstaande ben ik van mening dat er nu al voldoende waarborgen zijn
dat scholen tot een verstandige inzet van hun formatie komen.
Motie Smits en Çelik over rechtstreekse rijkssubsidie aan de
schoolvestiging
In uw brief (2010D46079) van 18 november jl. heeft u mij verzocht om u een
brief te doen toekomen over de motie Smits en Çelik (32 500 VIII, nr. 19). In
deze motie wordt de regering verzocht een pilot te organiseren waarin de
rijksbijdrage rechtstreeks aan de schoolvestiging wordt uitgekeerd. Met deze brief
ontvangt u mijn reactie op de motie.
Afgelopen voorjaar heeft u van mijn ambtsvoorganger een brief ontvangen waarin
uitgebreid is ingegaan op de (on)mogelijkheden van decentralisatie van de
bekostiging (per vestiging) (Kamerstuk 31 293, nr.75). De conclusie van de brief
luidde dat door decentralisatie van de bekostiging de exclusieve
verantwoordelijkheid voor het financiële beleid wordt weggehaald bij het bevoegd
gezag c.q. het schoolbestuur. Dit druist al gauw in tegen de vrijheid van stichting,
richting en inrichting van onderwijs. In de desbetreffende brief is ook ingegaan op
de maatregelen die in het kader van de versterking van het intern toezicht en de
medezeggenschap de afgelopen jaren zijn genomen. Met deze maatregelen is de
positie van de betrokken partijen binnen de school (ouders, leerlingen en leraren)
voldoende versterkt om invloed op het financiële beleid van het bestuur te kunnen
uitoefenen.
In de WPO en de WVO is bepaald dat de bekostiging alleen aan een rechtspersoon
kan worden verstrekt, zijnde het bevoegd gezag. Het geven van
rechtsverantwoordelijkheid aan een school of vestiging zou een wetswijziging
vergen. Het belangrijkste bezwaar is echter dat een dergelijke constructie strijdig
is met de vrijheid van stichting (en inrichting). Bovendien is er wel degelijk
informatie over de bekostiging per school beschikbaar. Zo wordt in de
beschikkingen die schoolbesturen ontvangen de bekostiging per school
weergegeven. Op deze informatie hebben de medezeggenschapsraden ook recht.
Deze bekostiging per school is daarnaast op de internetsite van DUO
(www.ocwduo.nl) te raadplegen. In overleg met DUO onderzoek ik momenteel
hoe de toegankelijkheid van de reeds beschikbare informatie verder kan worden
verbeterd. Ik ben voornemens naast de PO#raad en de VO#raad ook een aantal
schoolbesturen en scholen in dit onderzoek te betrekken, zodat duidelijk wordt
waar de precieze informatiebehoeften van het veld liggen. De verbeterde
informatie moet scholen beter in staat stellen het gesprek aan te gaan met het
bestuur over de bekostiging. Andersom worden besturen zo gedwongen de
gemaakte keuzes beter uit te leggen aan hun scholen. Ik ben dan ook van mening
dat een verbeterde informatievoorziening kan bijdragen aan een versterking van
de horizontale verantwoording over het financiële beleid.
Overigens biedt de huidige wetgeving schoolbesturen alle ruimte om op lokaal
niveau de bekostigingsrelatie met de bij hun aangesloten scholen naar eigen
inzicht vorm te geven. Zo is mij het voorbeeld bekend waarbij scholen een
begroting opstellen, die indienen bij het bestuur en daarover vervolgens in
gesprek gaan met het schoolbestuur
Tijdens de begrotingsbehandeling heb ik toegezegd te bezien of er toch
mogelijkheden zijn voor een pilot met bekostiging op vestigingsniveau. Naast
bovenstaande bevindingen ben ik op een aantal aanvullende bezwaren voor een
soortgelijke pilot gestuit. Zo is een pilot met bekostiging op vestigingsniveau
uitvoeringstechnisch niet haalbaar; de bekostiging kent in beginsel geen
vestigingsparameters, de vaste voet in de bekostiging is per school en niet per
vestiging en niet op alle vestigingen worden leerlingen geteld. Daarnaast zou een
pilot om te bekostigen op vestigingsniveau flink wat gevolgen hebben voor de
uitvoering (naast het feit dat wet# en regelgeving moet worden aangepast omdat
de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) alleen aan een rechtspersoon bekostiging
kan verstrekken). Ten eerste moet de berekeningswijze van de bekostiging
worden aangepast. Dit impliceert voor DUO een dure systeemaanpassing. Ten
tweede ontstaan er bij een pilot twee bekostigingsregimes naast elkaar: er zijn
twee regimes van berekenen, beschikken, betalen, verantwoorden etc. wat fors
meer uitvoeringslasten met zich mee brengt. Bij een pilot met bekostigen op
vestigingsniveau moeten in beginsel ook de beschikkingen en de verantwoording
op het niveau van de vestiging gaan plaatsvinden. Dit heeft een enorme toename
van het aantal beschikkingen tot gevolg. Het impliceert naast een
lastenverzwaring voor DUO ook een lastenverzwaring voor de schoolvestiging.
Een pilot met bekostigen op vestigingsniveau leidt ook tot een toename van
herberekeningen van de bekostiging bij wijzigingen in vestigingen (opheffing,
samenvoeging etc.). Dit leidt eveneens tot meer uitvoeringslasten voor DUO.
Kortom, alles afwegende zie ik geen mogelijkheid deze motie uit te voeren gezien
de strijdigheid met de vrijheid van stichting en inrichting. Het uitvoeren van de
motie vraagt om een wetswijziging, een wijziging van de bekostiging en
systeemaanpassingen in de uitvoering met grote gevolgen voor de
uitvoeringsorganisatie. Wel werk ik ondertussen verder aan de verbetering van de
informatievoorziening op dit punt.
MotieFerrier c.s. over een onderzoek naar de ontwikkeling van de kosten
bij extreme toe of afname van het aantal leerlingen
In de motie Ferrier c.s. (32 500#VIII, nr. 21) wordt de regering verzocht te komen
met een nader onderzoek naar de kosten in relatie tot de omvang van de
bekostiging bij extreme toe# of afname van het aantal leerlingen en de Kamer
daarover in het voorjaar te informeren. Ik geef u hierbij mijn reactie.
Besturen in het primair# en voortgezet onderwijs in krimpgebieden hebben bij mij
gemeld dat bij krimp de kosten langzamer teruglopen dan de opbrengsten. Aan
deze besturen is gevraagd dit te onderbouwen.
Om een volledig zicht te krijgen op de kostenontwikkeling in relatie tot de omzet,
is voor het primair en voortgezet onderwijs gekozen voor een breder onderzoek
naar de ontwikkeling van kosten bij krimp. Dit onderzoek wordt momenteel
uitgevoerd door het IOO bij schoolbesturen in verschillende krimpgebieden. Het
rapport wordt in het voorjaar verwacht. Ik zal de Kamer te zijner tijd op de
hoogte stellen van dit onderzoek en mijn conclusies daarbij.
Kortom, er vindt inmiddels een onderzoek plaats naar de ontwikkeling van de
kosten als gevolg van demografische ontwikkelingen. Uw Kamer wordt te zijner
tijd over de uitkomsten van dit onderzoek geïnformeerd. Ik beschouw deze motie
dan ook als een ondersteuning van het staande en in gang gezette beleid.
Motie VoordewindFerrier over onderzoek naar de gevolgen van krimp,
kwaliteit en leegstand
In de motie Voordewind#Ferrier (32 500 VIII, nr. 35) wordt de regering verzocht
onderzoek te doen naar oplossingen die zich richten op het opvangen van de
gevolgen van krimp in het onderwijs, in het bijzonder gericht op de
instandhouding van de kwaliteit van het onderwijs in krimpregio's, financiële
instandhouding na terugval in bekostiging en leegstand binnen de
schoolgebouwen. Mijn reactie op deze motie luidt als volgt.
Vanuit haar verantwoordelijkheid voor het stelsel wil OCW primair de kwaliteit,
toegankelijkheid en diversiteit van het onderwijsaanbod borgen, ook in
krimpgebieden. Om adequaat op de gevolgen van krimp in te kunnen spelen is
kennis nodig. Daartoe wordt er momenteel een aantal onderzoeken uitgevoerd
rond het onderwerp krimp. Naast het #in mijn reactie op de motie#Ferrier#
genoemde onderzoek, gaat het onder andere om de volgende onderzoeken:
* OCW verleent financiële en inhoudelijke ondersteuning aan het onderzoek van
de provincie Groningen naar herinrichting van onderwijsvoorzieningen en
kindvoorzieningen op het Groninger platteland, met als doel om goed en
toegankelijk onderwijs en de leefbaarheid van de regio te behouden.
* Ook verleent OCW inhoudelijke ondersteuning aan het onderzoek naar een
plan voor hernieuwde inrichting van de algehele voorzieningenstructuur
(waaronder onderwijs) in Zeeuws#Vlaanderen.
* OCW ondersteunt een onderzoek van Parkstad Limburg naar
samenwerkingsmogelijkheden tussen regionale VMBO's, MBO's en HBO's,
zodat goed beroepsonderwijs voor de regio kan worden behouden. De
betrokken onderwijskoepels onderzoeken o.a. de mogelijkheden tot
doorlopende leerlijnen en bundeling van expertise.
* OCW gaat met het veld onderzoek doen naar de relatie tussen schoolgrootte
en kwaliteit in het primair onderwijs.
Onderdeel van de stelselverantwoordelijkheid is dat OCW eventuele knelpunten in
de wet# en regelgeving die oplossingen in de weg staan weg neemt, kennis levert
over de werking van het stelsel en de uitwisseling van kennis en ervaringen
bevordert. In dat verband zijn inmiddels de volgende acties in gang gezet.
In het primair onderwijs wordt voorgesteld de WPO aan te passen zodat scholen
onder de opheffingsnorm pas na vijf jaar in plaats van drie jaar worden
opgeheven. Daarmee is de termijn gelijkgetrokken met de termijn waarop de
opheffingsnormen in verband met de demografische ontwikkelingen worden
herzien.
Om de diversiteit van het primair onderwijs aanbod ook in krimpgebieden te
borgen wordt voorgesteld een samenwerkingsschool mogelijk te maken. Een
samenwerkingsschool kan openbaar onderwijs en onderwijs van één of meer
richtingen aanbieden.
Er wordt voorgesteld om een experimenteerartikel in de sectorwetten (WPO,
WVO, WEB en WHW) op te nemen. Dat maakt het mogelijk om in krimpgebieden
het regelkader aan te passen zodat kan worden geëxperimenteerd met een
herschikking van voorzieningen en vergaande sectoroverstijgende samenwerking.
Daarmee wordt meer ruimte gecreëerd om tot onconventionele oplossingen te
komen om een kwalitatief goed en divers opleidingsaanbod in stand te houden en
tot een betere aansluiting tussen de onderwijssectoren te komen.
Ik beschouw de motie als een ondersteuning voor de onderzoeken en het beleid
dat inmiddels in gang is gezet.
Tot slot een opmerking ten aanzien van de verantwoordelijkheidsverdeling op het
gebied van onderwijshuisvesting. Onderwijshuisvesting is een
verantwoordelijkheid van gemeenten en schoolbesturen. Leegstand van
schoolgebouwen is een thema waar gemeenten en schoolbesturen zelf het overleg
over moeten aangaan en een oplossing voor moeten vinden op lokaal niveau.
Onderzoek SP "Minder geld, grotere klassen"
Tijdens de begrotingsbehandeling heeft het SP#Kamerlid Smits mij het rapport
"Minder geld, grotere klassen" aangeboden. De SP heeft dit rapport opgesteld
naar aanleiding van de bezuiniging op Bestuur en Management van het vorige
kabinet. In het rapport van de SP is de hoofdconclusie dat, anders dan door het
vorige kabinet werd gesteld, de bezuiniging toch neerslaat in het primaire proces.
Op grond van deze conclusie wordt vervolgens het voorstel gedaan onderzoek te
doen naar een maximering van het budget dat scholen buiten het primaire proces
mogen besteden. Met deze brief geef ik mijn reactie op dit rapport.
Vanwege de crisis waren en zijn besparingen nodig, ook in het primair onderwijs.
Met de keuze voor budget Bestuur en Management is door het vorige kabinet een
duidelijk signaal afgegeven aan de besturen om het primaire proces bij de
uitwerking van de bezuiniging te ontzien. Uiteindelijk zijn het echter de
schoolbesturen die de bezuiniging concreet invulling geven, daarbij rekening
houdend met de individuele situatie en behoefte van de school. Dat kan ertoe
leiden dat schoolbesturen afwijken van de richting die vanuit het Rijk is
meegegeven. Bij de nadere invulling spelen via de zeggenschaps# en
medezeggenschapsverhoudingen ook de directeuren, leraren en ouders een rol.
Schoolbesturen, directeuren en medezeggenschapspartners moeten volwaardige
gesprekspartners zijn als het gaat om het invullen van onderwijskundige en
financiële prioriteiten. Ik wijs er daarbij op dat het kabinet in reactie op de
recente evaluatie van lumpsum heeft aangegeven te werken aan versterking van
de financiële deskundigheid. Dit zal bijdragen aan een betere financiële vertaling
van de gekozen onderwijsdoelen, en daarmee de afweging van uitgaven
verbeteren.
Ik zal geen onderzoek instellen naar hoeveel procent van het budget van scholen
maximaal buiten het primaire proces besteed mag worden. De
lumpsumbekostiging, en de daarmee samenhangende ontschotting van de
bekostigingselementen, is immers ingevoerd opdat scholen een integrale
afweging van uitgaven en doelen kunnen maken en maatwerk kunnen leveren.
Daarmee wordt de kwaliteit van het onderwijs verbeterd. Invoering van een
maximum besteding buiten het primaire proces is dan een stap terug.
Wel onderneem ik een aantal acties om de integrale afweging tussen middelen en
onderwijsdoelen te versterken. Zo wordt in overleg met de PO#raad onderzocht
wat de mogelijkheden zijn om te komen met een benchmark voor schooluitgaven,
zodat scholen de verdeling van de uitgaven over de diverse uitgavencategorieën
onderling beter kunnen vergelijken. Daarnaast wordt gewerkt aan het versterken
van de financiële deskundigheid binnen scholen, zodat er een betere koppeling
komt tussen onderwijsdoelen en financiële prioriteiten. Tot slot ben ik samen met
DUO bezig ervoor te zorgen dat scholen nog beter kunnen zien welke bekostiging
het bestuur per school ontvangt.
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt#Vliegenthart