Rijksoverheid
Ons kenmerk
DGB/2011/1726 M
Uw brief (kenmerk)
Datum 25 maart 2011
Wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip
Geachte voorzitter,
In mijn brief van 3 maart 2011 heb ik u verzocht de plenaire behandeling van het
wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip (oorspronkelijk geagendeerd voor
8 maart 2011) uit te stellen. Inmiddels zijn de conclusies van een tussentijds nader
onderzoek naar de uitvoeringsaspecten van het wetsvoorstel bekend en kan de
behandeling van het wetsvoorstel in Uw kamer naar mijn mening voortgang
vinden. In deze brief kondig ik wel aan dat ik, op basis van de conclusies van het
onderzoek, voorstel de inwerkingtreding van het wetsvoorstel tot 1 januari 2013
uit te stellen.
Directe aanleiding voor mijn verzoek om uitstel van de plenaire behandeling was
de mededeling van de directeur generaal Belastingdienst dat hij goede
mogelijkheden ziet dit jaar live te gaan met het Nieuwe Toeslagen Systeem (NTS).
De conversiefase naar NTS is inmiddels succesvol afgerond. Dit is beter gegaan
dan vorig jaar. Momenteel is begonnen met het wegwerken van de uitval die
daaruit is ontstaan. Daarna zal worden begonnen met het 'ontbufferen'. Daarbij
worden onder meer 'opgespaarde' mutatieverzoeken van toeslaggerechtigden die
met de bestaande systemen zijn uitgevoerd, aan NTS aangeboden. Als ook deze
fase succesvol wordt doorlopen, bevat het systeem een actueel klantbeeld. Gezien
de vorig jaar opgedane ervaring kan naar verwachting in de tweede helft van mei
op basis van de eerste resultaten van het ontbufferen een besluit worden genomen
dit jaar met het systeem live te gaan.
Als mogelijk extra risico voor een beheerste implementatie van NTS wees de
directeur generaal mij op een samenloop met de invoering van het wetsvoorstel
Wet uniformering loonbegrip. Aangezien steeds het uitgangspunt is geweest dat de
implementatie van NTS beheerst moet verlopen, was dit signaal voor mij
aanleiding nader onderzoek te laten doen naar de implicaties van het wetsvoorstel
Wet uniformering loonbegrip en in het bijzonder naar de gevolgen van een
mogelijke samenloop met de invoering van NTS. 'Beheerst' betekent voor mij in de
eerste plaats dat burgers van de invoering van NTS niet meer dan de echt
onvermijdbare negatieve gevolgen mogen ondervinden. Ook heb ik gevraagd in
het onderzoek te betrekken welke creatieve oplossingen er zijn om de samenloop
Directoraat
Generaal
Belastingdienst
Ons kenmerk
DGB/2011/1726 M
Pagina 2 van 7
van invoering van het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip met het
automatisch continueren van toeslagen te dempen.
Het onderzoek heeft plaatsgevonden onder leiding van een externe deskundige, de
heer drs. C. Franke. Op grond van de uitkomsten van het onderzoek heb ik
besloten uw Kamer voor te stellen het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip
per 1 januari 2013 in werking te laten treden, en niet zoals eerder nog mijn
voornemen was, per 1 januari 2012. Daarbij weegt voor mij zwaar dat invoering
per 1 januari 2012 in potentie tot veel extra ongemak voor burgers zou leiden,
terwijl bij invoering per 1 januari 2013 naar alle waarschijnlijkheid een oplossing
voorhanden is waarmee dat voor een aanzienlijk deel kan worden voorkomen.
In het vervolg van deze brief licht ik mijn beslissing nader toe. Daarbij schets ik
allereerst uitgebreider het speelveld dat ik in mijn beschouwingen heb betrokken.
Het gaat om (de samenloop tussen) uit het Regeerakkoord voortvloeiende
bezuinigingen op een aantal toeslagen, het in productie brengen van het nieuwe
toeslagensysteem, het automatisch continueren van toeslagen, en het wetsvoorstel
Wet uniformering loonbegrip. Vervolgens ga ik in op de afwegingen die mij tot het
voorstel brengen het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip per 1 januari 2013
in werking te laten treden.
De rapportage van het externe onderzoek treft u aan als bijlage bij deze brief.
Beschrijving van relevante ontwikkelingen
Regeerakkoord
Op grond van het Regeerakkoord worden per 1 januari 2012 drie met toeslagen
verband houdende bezuinigingsmaatregelen getroffen.
Ten eerste is afgesproken om via aanpassing van diverse parameters in de
zorgtoeslag te voorkomen dat het aantal huishoudens dat deze toeslag ontvangt,
sterk oploopt. Ten tweede wordt de verhoging van het kindgebonden budget voor
het jaar 2011 teruggedraaid, wordt het kindgebonden budget van 2012 tot en met
2015 niet meer jaarlijks geïndexeerd, en wordt per 2012 de oploop van het
kindgebonden budget vanaf het derde kind afgeschaft. Ook op de
kinderopvangtoeslag wordt bezuinigd.
De laatste twee maatregelen leiden ertoe dat toeslaggerechtigden die nu reeds
recht hebben op het kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag met ingang van
2012 een lagere toeslag ontvangen. Dit zal bij hen vragen oproepen die
waarschijnlijk aan de BelastingTelefoon zullen worden gesteld. De wijzigingen uit
het Regeerakkoord raken naar verwachting ca. 500 000 toeslaggerechtigden.
Nieuw Toeslagen Systeem (NTS)
Bij de invoering van de verschillende toeslagen vanaf 1 januari 2006 was het
uitvoeringstechnisch niet mogelijk alle toeslagen met één geautomatiseerd
systeem te verwerken. Als gevolg hiervan werkt de Belastingdienst met
verschillende systemen voor de huur en zorgtoeslag, voor het kindgebonden
budget en voor de kinderopvangtoeslag. Elk systeem heeft een eigen inrichting en
werkt - onafhankelijk van de andere systemen - met eigen gegevens, waaronder
Directoraat
Generaal
Belastingdienst
Ons kenmerk
DGB/2011/1726 M
Pagina 3 van 7
gegevens over de huishoudsituatie en door toeslaggerechtigden geschatte
inkomens. Dit werkt complicerend, zowel voor toeslaggerechtigden, als voor de
Belastingdienst.
Onder meer om die reden is de afgelopen jaren gewerkt aan de ontwikkeling van
NTS. Na de introductie van NTS kunnen alle toeslagen met één systeem worden
verwerkt. Inkomensmutaties en mutaties in huishoudsamenstelling kunnen in NTS
daarom in één keer voor alle toeslagen tegelijk worden doorgevoerd. Verder is een
groot voordeel van NTS dat toeslaggerechtigden de mogelijkheid krijgen door
middel van een webportaal mutaties in hun persoonlijke gegevens door te geven.
Voor hen is dit duidelijker, begrijpelijker en ook praktischer.
Bij de overgang van de oude systemen naar NTS moet een harmonisatieslag
plaatsvinden. Daarbij stelt de Belastingdienst vast welke van de beschikbare
gegevens als uitgangspunt voor bevoorschotting zullen worden gebruikt. Waar nu
voor verschillende toeslagen bijvoorbeeld nog verschillende inkomens en
huishoudsamenstellingsgegevens worden gebruikt, zal dit er onvermijdelijk toe
leiden dat het voorschot voor één of meer toeslagen in op of neerwaartse zin
wordt bijgesteld. De wijzigingen als gevolg van de overgang naar NTS raken naar
verwachting zo'n 700 000 toeslaggerechtigden. Ook hier is de verwachting dat een
deel van de toeslaggerechtigden dat met de gevolgen van deze aanpassingen
wordt geconfronteerd zich tot de BelastingTelefoon gaat wenden.
Wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip
Bij de uniformering van de loonbegrippen worden - naast een aantal andere op
uniformering gerichte aanpassingen - de belaste vergoedingen die
inhoudingsplichtigen nu nog betalen voor de op het loon van hun werknemers in te
houden inkomensafhankelijke bijdrage vervangen door een werkgeversheffing.
Deze werkgeversheffing behoort niet tot het loon, dit in tegenstelling tot de huidige
vergoedingen van de werkgever. Hierdoor wordt de grondslag voor de loon en
inkomstenbelasting versmald en daalt het fiscale loon/verzamelinkomen van de
desbetreffende werknemers.
Om de daardoor optredende derving van loon en inkomstenbelasting te
voorkomen, en te vermijden dat er bij werknemers een onbedoeld en groot positief
inkomenseffect ontstaat, is een pakket aan maatregelen genomen. Onderdeel van
dat pakket is dat de inkomensgrenzen van inkomensafhankelijke regelingen
technisch worden aangepast, voor zover dat al niet automatisch plaatsvindt. Zo
wordt voorkomen dat een groter beroep op inkomensafhankelijke regelingen wordt
gedaan terwijl er netto niets voor de burger verandert. Op deze wijze wordt de
daling van het fiscaal loon/verzamelinkomen budgettair neutraal en ook
inkomensneutraal binnen bandbreedte gecompenseerd.1
In het Regeerakkoord is afgesproken het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip
deze kabinetsperiode in werking te laten treden. Daarmee is een potentieel forse
administratievelastenverlichting voor het bedrijfsleven te behalen. Dat levert
1 Voor burgers die geen vergoeding van een werkgever of uitkeringsinstantie ontvangen voor de
inkomensafhankelijke bijdrage Zvw (bijv. pensioengerechtigden en winstgenieters), leidt het wetsvoorstel niet tot
een daling van hun verzamelinkomen. Hun geschatte inkomen behoeft geen correctie omwille van de gevolgen van
de invoering van het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip. Zij kunnen echter wel een lagere toeslag
ontvangen. Dit effect is echter verwerkt in het bij het wetsvoorstel behorende koopkrachtbeeld.
Directoraat
Generaal
Belastingdienst
Ons kenmerk
DGB/2011/1726 M
Pagina 4 van 7
meteen een belangrijke bijdrage aan de in het Regeerakkoord neergelegde
doelstelling de administratieve lasten te verminderen en is een eerste stap naar de
in het Regeerakkoord vastgelegde ambitie te komen tot verdere
vereenvoudigingen in de loonheffingenketen.
Voor burgers leidt het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip tot voordelen in
de vorm van een eenvoudiger loonstrookje, doordat dit korter en duidelijker wordt.
Voorts leidt het wetsvoorstel tot vereenvoudiging voor de Belastingdienst, in het
bijzonder ook waar de teruggaaf van inkomensafhankelijke bijdrage Zvw voor
werknemers die de ingehouden inkomensafhankelijke bijdrage van hun
inhoudingsplichtige krijgen vergoed, als gevolg van het wetsvoorstel vervalt. Deze
regeling wordt door alle betrokken partijen (werkgevers, werknemers en
Belastingdienst) als complicerend en belastend ervaren.
Berekening toeslagen: van voorschot tot definitieve toekenning
Jaarlijks worden de toeslagen voor jaar t door de Belastingdienst aan het eind van
jaar t 1 opnieuw berekend via het systeem van automatisch continueren. Daarbij
wordt uitgegaan van de meest recente door de toeslaggerechtigde zelf geschatte
inkomensgegevens die bij de Belastingdienst bekend zijn. Bij het automatisch
continueren voor 2012 kan geen rekening worden gehouden met de verlaging van
het verzamelinkomen die het gevolg is van het wetsvoorstel Wet uniformering
loonbegrip. Het gevolg hiervan is dat toeslagen voor werknemers die in 2012 niet
langer een werkgeversvergoeding voor betaalde inkomensafhankelijke bijdrage
Zvw ontvangen, worden vastgesteld op basis van een relatief te hoog inkomen.
Doordat de inkomensgrenzen van de toeslagen wel zijn aangepast om te
compenseren voor het lagere loon, krijgt de toeslaggerechtigde een lager
voorschot dan waarop hij recht heeft. Het voorschot is ook lager dan het voorschot
in het voorafgaande jaar. Uiteindelijk wordt dit rechtgetrokken bij de definitieve
toekenning van de toeslag op het moment dat de Belastingdienst via de aangifte
inkomstenbelasting van de toeslaggerechtigde de beschikking krijgt over het
feitelijke verzamelinkomen.2 Toeslaggerechtigden die eerder een te laag voorschot
ontvingen, ontvangen dan een nabetaling.
De gevolgen voor de hoogte van de toeslag(en) van betrokken toeslaggerechtigden
kunnen variëren van enkele euro's tot tientallen euro's per maand. Uit een grove
berekening blijkt dat er een effect optreedt voor ca. 3,4 mln toeslagen. Omdat
toeslaggerechtigden recht kunnen hebben op meer dan één toeslag, ligt het aantal
toeslaggerechtigden dat hiermee zonder nadere maatregelen wordt geconfronteerd
naar verwachting tussen de ca. 2,2 mln en 2,5 mln. Daarbij kan wel worden
opgemerkt dat in de praktijk van toeslagen op jaarbasis slechts eenderde van de
voorschotten uiteindelijk na afloop van het jaar juist blijkt te zijn geweest. In
tweederde van de gevallen doet de Belastingdienst een nabetaling of moet de
burger een bedrag terugbetalen. Dit betekent op jaarbasis dat de voorschotten van
ca. 4,5 mln toeslaggerechtigden sowieso na afloop van het jaar moeten worden
gecorrigeerd.
Toeslaggerechtigden die effecten op hun toeslagen ondervinden van het
wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip kunnen zelf een inkomensmutatie
2 Waar geen aanslag inkomstenbelasting wordt opgelegd, gaat de Belastingdienst uit van het fiscale loon zoals dat
blijkt uit de polisadministratie.
Directoraat
Generaal
Belastingdienst
Ons kenmerk
DGB/2011/1726 M
Pagina 5 van 7
doorgeven aan de Belastingdienst/Toeslagen om die effecten te mitigeren. Toch
kan van de meeste toeslaggerechtigden niet worden verwacht dat zij de reden
voor de verlaging van hun voorschot kunnen doorgronden, zeker nu daaraan een
technische rekenexercitie ten grondslag ligt die hun netto inkomen niet wezenlijk
raakt.
Omdat in de praktijk van toeslagen al veel met nabetalingen en terugvorderingen
wordt gewerkt, is niet de verwachting dat alle toeslaggerechtigden die hierdoor
worden geraakt zich onmiddellijk na ontvangst van de nieuwe
voorschotbeschikkingen tot de Belastingdienst zullen wenden. Waar dit echter in
samenhang wordt bezien met de mutaties die als gevolg van de bezuinigingen per
1 januari 2012 én de invoering van NTS op de Belastingdienst zullen afkomen,
ontstaat het beeld dat een zorgvuldige dienstverlening aan burgers rond de
effecten van het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip zeer onder druk zou
komen te staan.
Conclusies en aanbevelingen onderzoek heer Franke
In zijn rapportage heeft de heer Franke zich over de hiervoor beschreven
ontwikkelingen gebogen en daaraan een weging gegeven. Ook heeft hij - conform
de opdracht - onderzocht welke creatieve mogelijkheden hij ziet om de effecten
van de invoering van het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip voor het
automatisch continueren van toeslagen te mitigeren, of in ieder geval te dempen
en gekeken naar de uitvoerbaarheid daarvan.
In de rapportage wordt daarvoor een mogelijkheid aangedragen. Die bestaat erin
dat de Belastingdienst op grond van gegevens uit een andere bron zelf een
correctie toepast op de inkomens die bij het automatisch continueren van
toeslagen worden gebruikt. Bij de invoering van het wetsvoorstel Wet uniformering
loonbegrip is in de polisadministratie historische informatie beschikbaar op grond
waarvan een inschatting kan worden gemaakt hoe hoog de inkomenscorrectie
ongeveer moet zijn als zich in de omstandigheden van de burger in het
voorafgaande en het komende jaar geen grote wijzigingen voordoen.
Voorts wordt in de rapportage aangedragen dat deze correctiemogelijkheid alleen
met NTS kan worden doorgevoerd en niet met de huidige toeslagensystemen. Ook
wordt geconstateerd dat de voorbereidingstijd te kort is om de correctie bij
automatisch continueren eind dit jaar voor 2012 te kunnen doorvoeren. Als NTS dit
jaar live gaat, behoort doorvoeren van de correctie bij automatisch continueren
eind 2012 voor 2013 echter wel tot de mogelijkheden. Daarmee worden
toeslaggerechtigden zoveel als mogelijk gevrijwaard van lagere voorschotten voor
toeslagen als gevolg van de invoering van het wetsvoorstel Wet uniformering
loonbegrip.
De heer Franke doet ook een aantal aanbevelingen van meer praktische aard om
de gevolgen van het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip en van de invoering
van NTS zo goed mogelijk op te vangen.
In een meer filosofische beschouwing constateert de heer Franke voorts nog dat
het gebruik van actuele gegevens die, zoals hij beschrijft, met veel onzekerheden
zijn omkleed, leidt tot een vorm van 'schijnrechtvaardigheid'. Naar zijn mening
Directoraat
Generaal
Belastingdienst
Ons kenmerk
DGB/2011/1726 M
Pagina 6 van 7
staat een schatting van het verzamelinkomen voor het actuele jaar door burgers
op gespannen voet met het gebruik in massale processen van stabiele gegevens,
dat wil zeggen gegevens die procesmatig gecontroleerd en getoetst zijn. Hij doet
de aanbeveling de huidige benadering van actuele inkomensgegevens voor de
toekomst te heroverwegen.
Conclusies
De komende tijd worden toeslaggerechtigden met veranderingen in hun toeslagen
geconfronteerd. De bezuinigingen zoals die per 1 januari 2012 (en 2013) op grond
van het Regeerakkoord worden doorgevoerd, zijn onvermijdelijk. En ook de
invoering van NTS brengt voor toeslaggerechtigden (en voor de Belastingdienst)
zodanige voordelen met zich mee dat daarop vol moet worden ingezet. Voor
toeslaggerechtigden geeft dit ongemak en de Belastingdienst bereidt zich er op
voor om toeslaggerechtigden zo goed mogelijk te informeren en te assisteren.
Maar ik heb ook geconstateerd dat een gelijktijdige invoering van het wetsvoorstel
Wet uniformering loonbegrip per 1 januari 2012 tot nog meer ongemak voor
toeslaggerechtigden zal leiden (overigens ook met de daarbij behorende hogere
druk op de Belastingdienst). De heer Franke heeft een scenario ontwikkeld
waarmee dat effect goeddeels kan worden weggenomen. De eerste
randvoorwaarde voor een verantwoorde uitvoering van dat scenario is, dat het
wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip niet per 1 januari 2012 wordt ingevoerd.
Nu er zicht bestaat op een scenario waarmee de samenloop van het wetsvoorstel
Wet uniformering loonbegrip en het automatisch continueren van toeslagen beter
in goede banen is te leiden, ben ik van mening dat ik het voorkomen van ongemak
voor toeslaggerechtigden zwaar moet laten wegen. Ik realiseer me goed dat ik
daarmee een zeker risico neem, omdat ik op dit moment nog niet de garantie kan
geven dat NTS de komende tijd inderdaad live gaat en dus ook nog niet de
garantie dat een eenzijdig door de Belastingdienst door te voeren inkomensmutatie
bij het automatisch continueren van toeslagen per 1 januari 2013 mogelijk is. Dit
is voor mij temeer reden de ontwikkelingen op dit gebied kritisch te blijven volgen
en u daarvan op de hoogte te houden.
Ik realiseer mij terdege dat uitstel van het wetsvoorstel Wet uniformering
loonbegrip ook leidt tot uitstel van de realisatie van de met dat het wetsvoorstel
beoogde doelen zoals vereenvoudiging en administratievelastenverlichting voor
burgers en bedrijven.
Met de informatie die ik nu heb, bestaat bij mij echter geen twijfel dat ik in dit
geval het maximale moet doen om het belang van burgers te laten prevaleren. Om
die reden is mijn voorstel het wetsvoorstel Wet uniformering loonbegrip per 1
januari 2013 in werking te laten treden.
Ik heb de directeur generaal Belastingdienst gevraagd werk te maken van de
praktische aanbevelingen die de heer Franke in zijn rapportage heeft opgenomen,
dit met het oogmerk de jaarovergangen 2011 2012 en 2012 2013 zo goed
mogelijk te laten verlopen.
Directoraat
Generaal
Belastingdienst
Ons kenmerk
DGB/2011/1726 M
Pagina 7 van 7
Naar aanleiding van de hiervóór aangeduide filosofische beschouwing van de heer
Franke merk ik nog het volgende op. Ik ben van oordeel dat het goed is in kaart te
laten brengen of er mogelijkheden zijn om langs de lijnen van zijn betoog
verbeteringen in het systeem van inkomensafhankelijke ondersteuning aan te
brengen. Voor het dempen van de gevolgen van het wetsvoorstel Wet
uniformering loonbegrip lijkt een oplossing voorhanden omdat correctiebedragen
elders beschikbaar zijn. Daarmee is echter niet gezegd dat bij een volgende
gelegenheid opnieuw een vergelijkbare oplossing mogelijk is. Het risico bestaat
dan ook dat de vraagstukken waar we in dit concrete geval voor staan zich in de
toekomst opnieuw manifesteren.
Nader onderzoek langs deze lijnen kan mogelijk ook ideeën opleveren voor
vereenvoudigingen voor burgers en voor de Belastingdienst. Mijn voornemen is
dan ook tijd te nemen om een en ander, waar nodig ook in interdepartementaal
verband, te laten uitwerken. Over de uitkomsten hiervan zal ik Uw Kamer op een
later moment informeren.
Hoogachtend,
de staatssecretaris van Financiën,
mr. drs. F.H.H. Weekers
---- --