08-02-2011
Uitvoering extern veiligheidsbeleid vraagt om politieke keuzes
De afgelopen maanden is ons land kort achter elkaar geconfronteerd met
een aantal ernstige incidenten. Zo brak eind december vorig jaar brand
uit bij Tata Steel in IJmuiden en werden we onlangs opgeschrikt door
een brand bij Chemie-Pack in Moerdijk. Een paar dagen later was het
weer raak; deze keer vloog een tankwagon met ethanol in brand op
Kijfhoek, het grootste rangeerterrein van Europa.
Vooral de gebeurtenissen in Moerdijk en Kijfhoek hebben veel
belangstelling van de media opgeleverd. Tientallen experts buitelen ook
nu nog over elkaar heen om vaak tegengestelde meningen te ventileren.
De argeloze burger in vertwijfeling achterlatend over eventuele
gezondheidsrisico's. De boodschap `gaat u maar rustig slapen' van de
autoriteiten, terwijl de diepzwarte rookpluimen nog in de verre omtrek
van Chemie-Pack zichtbaar waren, heeft zeker niet bijgedragen aan het
vertrouwen in de overheid. Communicatiedeskundigen zijn het er
inmiddels over eens dat bestuurders te snel en zonder stevig bewijs een
geruststellende boodschap naar buiten hebben gebracht. Maar naast het
communiceren van feiten zou de overheid bij toekomstige vergelijkbare
incidenten ook rekening moeten houden met de emoties en de perceptie
van de burger. Die voelt zich nu eenmaal niet aangesproken door een
technocratisch verhaal over meetpunten, matrixen, diagrammen en
risicoberekeningen.
De reeks aan incidenten heeft in een keer het debat over het extern
veiligheidsbeleid van de overheid weer op scherp gezet. Daarbij gaat
het over het beheersen van risico's die mensen lopen door opslag,
gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen in hun omgeving. Een
LPG-station of chloortrein vallen er bijvoorbeeld ook onder. Maar
risicobeheersing is bijvoorbeeld ook aan de orde bij
hoogwaterveiligheid. Hoe sterk zijn de dijken? (Hoe) bouwen we in
gebieden die onder kunnen lopen? En krijgen de hulpdiensten de bewoners
op tijd uit het gebied?
Breed terrein
Het gaat dus om een breed terrein, waar in Nederland verschillende
organisaties, ieder vanuit verschillende invalshoeken bij betrokken
zijn. Advies- en ingenieursbureau Royal Haskoning is een van deze
partijen. Sinds onze bijdrage aan de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp
Enschede (Commissie Oosting) hebben wij in het daarop volgende
decennium vele succesvolle projecten uitgevoerd voor overheden en
industrie. Centraal daarbij staat het thema Duurzaam Veilig: fysieke
veiligheid is immers een erkend maatschappelijk belang dat in
toenemende mate vraagt om duurzame, toekomstvaste oplossingen, die ook
rekening houden met ruimtelijke ontwikkelingen en economische groei.
Het Nederlandse externe veiligheidsbeleid berust op twee pijlers: het
plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Vorig jaar heeft Royal
Haskoning in opdracht van het ministerie van VROM de toepassing van de
verantwoordingsplicht voor het groepsrisico geëvalueerd. Het
groepsrisico geeft een maat voor de kans dat door een ramp met
gevaarlijke stoffen een groep mensen tegelijkertijd omkomt. Wanneer een
gemeente in de omgeving van een chemische fabriek of een spoorlijn
waarover vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt, woningen wil
bouwen zullen lokale bestuurders het groepsrisico expliciet moeten
verantwoorden.
En daar wringt in Nederland nog wel eens de schoen. Ruimte wordt steeds
schaarser en verschillende belangen, zoals industrie, woningbouw én
veiligheid, strijden met elkaar om voorrang. Omdat het onmogelijk is om
bijvoorbeeld overal waar sprake is van risicovolle activiteiten, zoals
een chemische fabriek, altijd vaste afstanden tot woningbouw te
bewaren, is de overheid overgaan tot risicodenken. Door het betrekken
van de kans-factor is ruimtelijk meer mogelijk. Voorwaarde bij deze
verruiming van de mogelijkheden is wel dat het lokale bestuur zich
verdiept in risico's en deze risico's expliciet accepteert.
Rekenmodellen achterhaald
De rekenmodellen die bij risicoanalyses een essentiële rol spelen,
blijken in de praktijk achterhaald. De Adviesraad Gevaarlijke Stoffen
(AGS) waarschuwde vorig jaar al dat de uitkomsten van de modellen als
absolute waarheden worden gezien, terwijl ze dat niet zijn. De overheid
baseert zich volgens de AGS bij belangrijke besluiten over de
veiligheid van burgers, werknemers en bedrijven en ruimtelijke ordening
niet op andere waardevolle informatie om inzicht te krijgen in de
veiligheidssituatie.
Royal Haskoning begrijpt dat het externe veiligheidsbeleid een complexe
en technocratische materie is, waar sommige bestuurders maar moeilijk
grip op kunnen krijgen. En dat terwijl de druk op de beschikbare ruimte
steeds groter wordt.
Externe veiligheid is een samenspel van verschillende disciplines en de
uitvoering daarvan kan niet zonder politieke keuzes. En dat brengt voor
bestuurders soms dilemma's met zich mee, onder andere op het gebied van
ruimtelijke ordening en vergunningverlening en handhaving. Hoe dicht
kun je bijvoorbeeld een basisschool bij een chemisch bedrijf bouwen?
Hoe streng maak je de vergunningvoorschriften? En nog belangrijker, hoe
streng handhaaf je de voorschriften?
De industrie signaleert steeds vaker dat bestuurders de winst van hun
veiligheidsmaatregelen opsouperen om de bebouwing op te laten rukken.
Daar moeten we voor waken. Als we Nederland veiliger willen maken,
moeten we ons goed bewust zijn van de risico's en voorzichtig zijn met
een toenemende verweving van risico's en kwetsbare functies. Voor de
juiste toepassing van het externe veiligheidsbeleid is het bestuurlijk
besef nodig om het onderwerp de prioriteit te geven die het verdient.
En niet alleen economische belangen, zoals woningbouw of
bedrijvigheid, ten koste van veiligheid te laten prevaleren.
Politieke keuzes
We moeten ons natuurlijk wel realiseren dat een risicoloze samenleving
nu eenmaal niet bestaat. En deels houden we die zelf ook in stand:
wanneer we willen genieten van onze I-Pod, mobiele telefoon of nieuwe
auto, moeten we ons beseffen dat de chemische industrie hierbij een
essentiële rol speelt. Door onze intensieve contacten met bedrijven in
deze sector weten wij dat veiligheid hier een absolute topprioriteit
heeft. Zeker de grote bedrijven in de branche staan onder voortdurend
toezicht van de overheid en zijn verplicht om een uitgebreid
veiligheidsmanagementsysteem te hebben. Dat dwingt ze om na te denken
over de risico's van het proces en de mogelijkheden om die risico's te
verkleinen. Door regelmatige controle en onderhoud bijvoorbeeld, maar
ook door scholing van medewerkers. Op die manier bouw je barrières in,
waarmee je tot zekere hoogte kunt voorkomen dat het misgaat. Maar dat
het mis kan gaan, bewijzen de gebeurtenissen in IJmuiden, Kijfhoek en
Moerdijk. Gelukkig is het nu goed afgelopen, maar dat kan de volgende
keer anders zijn. Bestuurders moeten zich dan ook realiseren dat de
politieke keuzes die zij maken op extern veiligheidsbeleid van invloed
zijn op het verloop van toekomstige, vergelijkbare incidenten.