ChristenUnie
De Boer: "Scholen vrij laten om zelf beleid te bepalen"
2010_AP_Remmelt_deBoer (1 van 2) dinsdag 25 januari 2011 16:10
ChristenUnie-senator Remmelt de Boer wil niet dat de overheid aan
scholen allerlei regels oplegt over fusies. Scholen kunnen dat prima
zelf bepalen, vindt De Boer. "We moeten prikkels om te fuseren uit de
wet halen, maar de overheid moet scholen verder vrij laten." De Boer
vindt ook dat het kabinet te weinig heeft gekeken naar de krimpregio's,
waar fusies soms nodig zijn.
Lees hieronder de volledige bijdrage in de Eerste Kamer, bij de
behandeling van het wetsvoorstel voor een Fusietoets:
Mijnheer de voorzitter, deze bijdrage is namens de fracties van
ChristenUnie en S.G.P. Eindelijk zijn we dan toe aan de behandeling
van dit wetsontwerp. Het is immers al weer een jaar geleden dat het
werd ingediend bij de Eerste Kamer. Toch hebben we geen signalen
gekregen uit het onderwijsveld, dat deze wet node gemist wordt.
Integendeel. De reacties die we wel kregen op deze wet, bijv. van
besturenorganisaties waren nogal negatief. Trouwens, ook het alweer
geruime tijd geleden gepubliceerde advies van de Raad van State loog er
niet om: het was op kardinale punten uiterst kritisch. Ook onze
fracties hebben, ondanks de beantwoording van de door ons schriftelijk
gestelde vragen, waarvoor dank, nog een aantal kritische opmerkingen te
maken. We concentreren ons daarbij met name op het funderend onderwijs.
Wij willen in deze bijdrage met name aandacht besteden aan nut en
noodzaak van dit wetsontwerp en aan de rol die is toegedacht aan lokale
overheden, de gemeentebesturen. Daarbij willen we de materie mede
bekijken vanuit ontwikkeling binnen het onderwijs de laatste kwart
eeuw.
Er heeft inderdaad vanaf pakweg 1985 een stevige schaalvergroting in
het onderwijs plaatsgevonden. Wat het basisonderwijs betreft was de
komst van de wet op het basisonderwijs in 1985 een stimulans tot
samenwerking en tot het oprichten van nieuwe scholen: kleuter- en
lagere school werden basisschool. En de voorwaarden voor
schoolstichting maakten het mogelijk dat met veel nieuwe basisscholen
kon worden gestart. Al snel daarna, in de 90-er jaren van de vorige
eeuw, leidden ontwikkelingen op rijksniveau eerst bij het voortgezet
onderwijs en in het kielzog daarvan bij het primair onderwijs, tot het
aangaan van samenwerkingsverbanden, uitlopend op fusies van veelal
besturen. We kunnen daarbij bijv. denken aan de WSNS-operatie, die ook
het speciaal onderwijs direct trof. Al met al verminderde het aantal
scholen en ook het aantal schoolbesturen fors. Het Rapport Onderzoek
naar de relatie tussen financiële prikkels, fusies een schaalgrootte in
het onderwijs (SEOR, Erasmus School of Economics, april 2010) geeft op
pag. 8 in box 1.2. keurig aan, hoe het aantal scholen verminderd is en
hoe de ontwikkeling van 1990 - 2008 is geweest wat betreft het aantal
leerlingen of studenten per vestiging. Dat deze ontwikkeling ertoe
geleid heeft, dat vragen gesteld zijn gaan worden bij de toename van de
omvang van een aantal scholen, is begrijpelijk. De regering wil met dit
wetsontwerp daarom een dam opwerpen tegen ongewenste fusies, want het
onderwijs moet op "een menselijke maat"georganiseerd blijven, wat dat
dan ook moge zijn. De vraag is nu, of via dit wetsontwerp de genoemde
doelstelling ook wordt bereikt. En daar hebben onze fracties
bedenkingen bij. Immers, onderzoek heeft aangewezen, dat niet gezegd
kan worden dat schaalvergroting per definitie leidt tot problemen wat
betreft de z.g. menselijke maat in het onderwijs. Zeer grote scholen
kunnen en worden soms kleinschalig, op de menselijke maat,
georganiseerd (vgl. onderzoek SEOR, pag.7). En grote schoolbesturen
lukt het om kleinschalige onderwijsvoorzieningen in stand te houden,
juist door het aangaan van fusies. (vgl. Carmelcollege met pakweg
35.000 leerlingen, met een school als in Tubbergen). Schoolbesturen en
onderwijsgevenden en ouders blijken best door te hebben, dat ook bij
een fusie het geven van onderwijs in een pedagogisch verantwoorde
omgeving, ook wat schaal betreft, een noodzakelijke voorwaarde is voor
goed onderwijs.
Verder vragen we ons af, of de prikkel tot fuseren in plaats van bij
de schoolbesturen niet elders lag. We vroegen de minister dan ook of
het onderwijsstelsel schaalvergroting eigenlijk niet uitlokt. De
regering beantwoordt deze vraag in de Nadere Memorie van Antwoord
ontkennend. Naar onze mening echter ten onrechte. Het al eerder
aangehaalde onderzoek is daarin o.i. klip en klaar. Op pag. 5 wordt
immers gesteld: "In feite hangt de geconstateerde schaalvergroting voor
een belangrijk deel samen met de essentiële keuzes die gemaakt zijn
voor het onderwijssysteem... Elk systeem met lumpsumfinanciering (met
de daarbij behorende verantwoordingsplicht), leerling volgende
financiering, opheffings- en stichtingsnormen, decentraal
huisvestingsbeleid en min of meer vrije loonvorming leidt tot bepaalde
effecten op schaal .... Slechts in het geval dat op nagenoeg
individueel schoolniveau gestuurd gaat worden, kan gegarandeerd worden
dat er nauwelijks prikkels zijn tot schaalvergroting". Wie vervolgens
de diverse onderwijswetten doorneemt zal constateren, dat de prikkels
die kunnen leiden tot fusies vele zijn. Om enkele duidelijke
voorbeelden te noemen wijzen we op artikel 18 WPO,
Samenwerkingsverbanden scholen voor p.o en speciaal p.o, artikel 17
WPO, dat bestuurlijke fusie tussen openbare en bijzondere scholen
mogelijk maakt en artikel 71a Wet expertisecentra, over Bekostiging van
een regionaal expertisecentrum.
M.a.w. dit wetsvoorstel streeft naar toetsing van voorgenomen fusies
teneinde de menselijke maat in het oog te houden, terwijl diverse
onderwijswetten in ieder geval indirect fusies nadrukkelijk stimuleren.
Graag horen we van de minister, hoe zij tegen dit dilemma aankijkt en
hoe zij dat denkt op te lossen.
Daarbij vragen we of de minister ook wil reageren op het feit, dat de
laatste jaren het aantal fusies zienderogen is afgenomen. Gegevens in
het "Jaarboek onderwijs in cijfers 2010" geven dat aan. De daling van
het aantal instellingen voor p.o., v.o., m.b.o. en h.b.o. is vrijwel
gestopt. Dat geldt ook voor de toename van het aantal leerlingen in
het p.o. en het v.o. Voor de periode tot 2019/2020 wordt in het p.o.
zelfs een afname verwacht van het aantal leerlingen van plm. 8% en in
het s.o. zal het aantal leerlingen naar verwachting zelfs met 25%
afnemen. Betekent dat niet , zo vragen wij de minister aanvullend, dat
de noodzaak voor een fusietoets thans eigenlijk niet meer aanwezig is?
Zou het zelfs niet zo kunnen zijn, dat gezien de daling van het aantal
leerlingen in zeker het funderend onderwijs en gezien de sterke daling
van het aantal leerlingen in met name krimpgebieden, fusies van scholen
en schoolbesturen wel eens juist nodig zouden zijn om een bereikbaar
netwerk en een voldoende keuzevrijheid van funderend onderwijs in
stand te houden? We willen in dit verband wijzen op een uitspraak van
vorige week van SER-voorzitter Rinnooy Kan die stelt dat juist in
krimpgebieden het goed kan zijn om door samenwerking een grotere
onderwijsvoorziening in stand te houden (N.D. 20 januari 2011).
Een tweede punt dat onze fracties nadrukkelijk bezig houdt is de rol
die in het wetsontwerp is weggelegd voor de lokale overheden. Wij zijn
daar bezorgd over. En we willen erop wijzen, dat onze fracties ook bij
andere gelegenheden spraken over de naar onze mening beperkte
grondwettelijke rol van de lokale overheden, met name als het het
bijzonder onderwijs betreft. Dat deden we bijv. bij de behandeling van
wetsontwerp 31989 inzake het Onderwijsachterstandenbeleid, maar ook bij
de behandeling van wetsontwerp 31310, Voorzieningenplanning scholen. We
betreuren het dan ook, dat bij amendement in de WPO, de WVO en de Wet
op de Expertisecentra is toegevoegd dat bij een aanvraag en een
fusie-effectrapportage een advies van burgemeester en wethouders van de
betrokken gemeenten over de wenselijkheid van de voorgestelde fusie is
gevoegd. We raken hier immers het principiële punt van het al dan niet
mogen delegeren van bevoegdheden op het terrein van het onderwijs naar
andere dan de centrale overheid, de verticale delegatie. Onomstreden
is, en ik denk dat de minister dat met ons eens is, onomstreden is, dat
de Grondwet verregaande decentralisatie verbiedt. Bij de parlementaire
discussie over de overdracht van de huisvestingsvoorzieningen naar
gemeenten en ook bij de discussie over het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid is deze kwestie nadrukkelijk besproken.
Het toenmalige kabinet redeneerde dat, als er twijfel is over de
grondwettigheid van een delegatie, de wetgever per geval de
geoorloofdheid en de grenzen van een verticale delegatie kan
vaststellen. Mits deze berusten op een wet, die ook de reikwijdte en
grenzen van die bevoegdheden aangeeft. Ons op dit moment aansluitend
bij deze redenatie - de onze zou trouwens niet zo luiden, maar met name
ervan uitgaan dat bij twijfel de wetgever de handen niet vrij heeft -
geldt voor het onderhavige wetsontwerp dat in ieder geval helder moet
worden gemaakt waar het advies van B. en W. betrekking op mag hebben,
waartoe het beperkt moet zijn en wat de formele status ervan is. We
verzoeken de minister dan ook nadrukkelijk uiteen te zetten hoe het
door ons bedoelde amendement moet worden gelezen en geïnterpreteerd.
Dus: waarop heeft het advies van B. en W. betrekking, beperkt zich dat
toch de wijze waarop huisvesting wordt geregeld? Waarover dient het
niet te gaan? Wat is de formele status ervan? Helderheid en
transparantie zijn absoluut noodzakelijk, zeker omdat de gemeenteraad
of B. en W. als betrokken bij of bevoegd gezag van het openbaar
onderwijs ook bij fusies van dat openbaar onderwijs kan worden
betrokken en dan dus het eigen fusieproces zelf moet keuren. Ik moet
wel zeggen, dat dit punt bij de beoordeling van dit wetsontwerp voor
onze fracties zwaar weegt.
Een volgend punt dat onze aandacht verdient is de door fusies
beperktere keuze vrijheid van ouders en studenten voor onderwijs dat
het beste past bij hun levensovertuiging, capaciteiten etc. De Memorie
van Toelichting noemt dit zelfs een centraal element in het
wetsvoorstel. Het zal de minister niet vreemd voorkomen, dat dit
aspect onze fracties zeer aanspreekt. Vrije keuze van een
onderwijsinstelling door ouders en studenten is een groot goed. Die
keuzevrijheid wordt in ons bestel beperkt door diverse wettelijke
voorwaarden voor o.a. schoolstichting en -opheffing. In de M.v.T. noemt
de minister ook de kwaliteit van het onderwijs en de doelmatige
besteding van de middelen als aspecten, die bij de keuzevrijheid ook
een rol spelen (M.v.T., p. 7). Kan de minister echter ook wat
concreter aangeven, wat de negatieve gevolgen voor de schoolkeuze tot
nu toe zijn geweest als gevolg van schaalvergroting? Is het niet zo, om
een voorbeeld uit het p.o. te noemen, dat schaalvergroting bijv. bij
kleinere richtingen in het onderwijs geleid heeft juist tot het open
blijven en dus het instandhouden van een stuk pluriformiteit, juist als
gevolg van besturenfusies? En wil de minister reageren op het volgende
citaat van de onderwijsjurist prof. Zoontjes, die stelt: "In het
primair en voortgezet onderwijs zijn fusies vaak nodig om het
voortbestaan van kleine scholen te garanderen, zeker in
krimpregio's.....In die sectoren gaat het ook niet om het beperken van
leerfabrieken, want die zijn er helemaal niet...Ook zorgen grote
besturen vaak zelf voor variatie, terwijl concurrentie soms leidt tot
eenheidsworst" (VOS/ABB, Over Onderwijs, pag. 15). Wat in dit verband
wel nadrukkelijk de aandacht verdient is o.i. de positie van het
openbaar onderwijs, m.n. dus in het funderend onderwijs. In ons
onderwijsstelsel moeten de twee kanten van ons onderwijsbestel, dus
openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs, beiden tot hun recht
blijven komen, ook bij schaalvergroting. Ligt hier echter niet met name
een grote taak voor het uiteindelijke bevoegd gezag van het openbaar
onderwijs, dus het lokaal bestuur, zeker daar waar wettelijke
toegestane samenwerking tussen openbare en bijzondere scholen in het
p.o. en het v.o. aan de orde zijn? En ligt bij het bijzonder onderwijs
de verantwoordelijkheid bij fusies en het overeind blijven van
keuzevrijheid niet met name bij dat bijzonder onderwijs zelf en is de
overheid daarbij niet alleen maar toeziend? Wel kunnen wij ons
voorstellen, dat om pluriformiteit in stand te houden, aanvullende
mogelijkheden inzake stichting en behoud van scholen worden gecreëerd,
maar dan door de rijksoverheid. Wil de minister hier aanvullend beleid
ontwikkelen? Al met al een onderdeel van deze wet die ons zeer ter
harte gaat en waarvan wij hopen en verwachten dat de minister ons nader
zal informeren over de wijze waarop zij die door ouders gewenste
pluriformiteit denkt te waarborgen.
Tenslotte nog enkele kortere punten.
In de Memorie van Toelichting (pag. 2) wordt gesproken over de
fusietoets als onderdeel van een breder programma. Hoe denkt DIT
kabinet daarover en wat wordt daar nu en op termijn concreet aan
gedaan? Worden bijv. stichtingsnormen verlaagd?
De aanvraag tot fusie en de fusierapportage dient een aantal elementen
te bevatten. O.a. "de effecten van de fusie op de keuzevrijheid, in het
bijzonder de effecten van de fusie op de spreiding en omvang van de
rechtspersonen en scholen in het voedingsgebied en de onderwijskundige
en bestuurlijke diversiteit van het onderwijsaanbod in het
voedingsgebied", aldus het voorgestelde artikel 64b lid 2^e WPO,
artikel 66b lid 2^e Wet op de expertisecentra en artikel 53f lid 2^e
van de WVO. Dat is nogal wat. De toelichting op deze artikelen is
echter mager. Precieze criteria om keuzevrijheid, onderwijskundiger
diversiteit etc. te meten en te wegen, worden niet gegeven. Naar de
mening van onze fracties wordt hierdoor willekeur niet uitgesloten.
Terecht heeft naar onze mening de Raad van State opgemerkt, dat de
hoofdlijnen van een dergelijke toetsing in de wet moeten worden
vastgelegd. Uitwerking kan dan via AMVB of ministeriële regeling worden
gedaan. Dat is ook hier naar onze mening nodig. Zeker als ook getoetst
wordt op onderwijskundige diversiteit komt de vrijheid van inrichting
immers direct ter spraken. Graag een reactie van de minister.
Aansluitend bij het vorige punt. Tijdens de behandeling in de Tweede
Kamer heeft de toenmalige minister van Onderwijs een aantal
toezeggingen gedaan. Voor ons is ook van belang de toezegging, dat het
concept van een ministeriële regeling voor de onafhankelijke commissie
die de fusietoets gaat uitvoeren, de Tweede Kamer zal worden
toegestuurd. Onze fracties zouden, mocht deze wet worden aangenomen in
de Eerste Kamer, graag zien dat dit concept ook de Eerste Kamer wordt
toegestuurd.
Mijnheer de voorzitter, onze fracties hebben dus nogal wat vragen bij
dit wetsvoorstel. We wachten daarom in spanning de reactie van de
minister af.
Remmelt de Boer, fracties ChristenUnie en S.G.P.
Eerste Kamer
Remmelt de Boer