Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid


Succesvol binnenstedelijk bouwen

Lagere kosten en hogere opbrengsten zijn bij de woningbouw in Nederland goed te realiseren als bij de regelgeving een meer pragmatische aanpak wordt gekozen. Uit een gedetailleerde analyse van gerealiseerde woningbouw-projecten blijkt, dat al snel verbeteringen van enkele duizenden euro's per woning zijn te realiseren met eenvoudige aanpassingen van regels. In bijzondere situaties kunnen de voordelen zelfs oplopen tot enkele tienduizenden euro's.

Dit concludeert het EIB in de vandaag gepubliceerde studie Succesvol binnenstedelijk bouwen. Het onderzoek is verricht in opdracht van de Rijksbouwmeester. Achtergrond voor de studie is de afnemende verdiencapaciteit in de ruimtelijke ordening en de problemen die hiermee verbonden kunnen zijn voor het ontwikkelen van kwalitatief goed woningaanbod, in het bijzonder in binnenstedelijk gebied.

Het onderzoek bestaat uit twee onderdelen. De eerste onderzoeksvraag heeft betrekking op de vergelijking tussen binnenstedelijk bouwen en bouwen op uitleglocaties. Hiertoe zijn 150 woningbouwprojecten geanalyseerd die zijn uitgevoerd in de periode 2004-2007. Uit de gemeentelijke grondexploitaties kan worden afgeleid dat woningbouw op uitleglocaties gemiddeld een surplus kenden van 8000 euro per woning, terwijl binnenstedelijke projecten een gemiddeld tekort hadden van 10.000 euro per woning. Nadere analyse laat zien dat de tekorten op binnenstedelijke locaties vooral samenhangen met transities van industrieel gebied naar woningbouw. Bij deze `brownfields' kunnen de tekorten oplopen tot 40.000 euro per woning. Bij de `greenfields' in binnenstedelijk gebied blijkt een sluitende begroting in de beschouwde periode meestal wel het geval.

Naast de financieel-economische balans die uit de exploitaties kan worden afgeleid, is ook gekeken naar bredere maatschappelijke effecten. Uit het globale vergelijkend onderzoek, in belangrijke mate ook gebaseerd op eerder onderzoek, kan worden geconcludeerd dat de bredere aanvullende maatschappelijke effecten niet zonder meer in het voordeel uitvallen van binnenstedelijk bouwen, terwijl dit wel vaak wordt verondersteld.

In het onderzoek is met name gekeken naar infrastructuur, mobiliteit en open ruimte versus stedelijke groen. Uit deze vergelijking volgt dat uitleglocaties extra infrastructuurkosten veroorzaken. Als dit wordt verdisconteerd dan lijken de minder complexe binnenstedelijke locaties (`greenfields') globaal concurrerend te zijn met de uitleglocaties. Daarbij moet wel worden aangetekend dat binnenstedelijke verdichting ook infrastructuurkosten kan veroorzaken, die niet in exploitaties van woningbouw worden meegenomen.
De mobiliteitseffecten van verschillen in locatiekeuzen lijken wat gunstiger uit te vallen voor binnenstedelijk bouwen, maar blijken bovenal kleine effecten te zijn. In onderzoek dat tot nu toe is verricht is daarbij bovendien nog geen rekening gehouden met het laten meebewegen van infrastructuur met variaties in woningbouw. Als dit wel gebeurt, zullen de mobiliteits-effecten van geconcentreerd en gespreid bouwen nog minder discrimineren dan tot nu toe is berekend. Open ruimte wordt blijkens onderzoek positief gewaardeerd door burgers, maar stedelijk groen wordt nog beduidend hoger gewaardeerd. Binnenstedelijke verdichting die ten koste gaat van binnenstedelijk groen zal dan betekenisvolle negatieve maatschappelijke nadelen met zich meebrengen. Projecten die stedelijk groen toevoegen kunnen omgekeerd extra maatschappelijke waarde opleveren.

In het kader van acht concrete projecten is voorts onderzoek gedaan naar mogelijkheden om anders om te gaan met normen en eisen die overheden in het kader van de woningbouw stellen. Het gaat onder meer om eisen die worden gesteld aan buitenruimtes van woningen, aan de breedte en minimale verdiepingshoogten van woningen, aan de mogelijkheden om efficiënt parkeerruimte te ontwikkelen, minimale breedten en maximale hoogten van trappen, geluidsnormen en brandweereisen. Het bezwaar ligt niet zozeer bij het bestaan van de normen als zodanig, maar uit de starheid van de normen. Zo zijn er normen die ingegeven zijn vanuit veiligheid, maar die tevens betekenen dat de norm alleen op een voorgeschreven wijze mag worden gerealiseerd. Alternatieve mogelijkheden om hetzelfde veiligheidsresultaat te realiseren zijn niet toegestaan, ook als deze belangrijke andere voordelen voor de inrichting van de binnenruimte betekenen. Ook kunnen soms grote voordelen mogelijk worden door een beperkte concessie op bepaalde eisen mogelijk te maken.

Een oplossing zou kunnen liggen in een meer pragmatische aanpak van de regelgeving. Door een onderscheid te maken tussen harde wettelijke normen (waarin slechts in zeer bijzondere situaties een ontheffing mogelijk is), doelvariabelen (waarbij vrijheid van aanpak bestaat zolang het vereiste resultaat maar wordt gerealiseerd) en `streefwaarden' (waarbij de norm niet volledig hoeft te worden gerealiseerd als daar andere belangrijke maatschappelijke voordelen mee worden bereikt) zou een meer inhoudelijke benadering mogelijk worden met grote doelmatigheidswinsten als resultaat. Deze voordelen gelden zowel voor binnenstedelijke locaties als voor uitleglocaties, maar gelet op de grotere complexiteit en ruimtelijke restricties van bouwen in bestaand bebouwd gebied zullen de voordelen voor binnenstedelijke locaties naar verwachting het grootst zijn.

Bij de vergelijking tussen binnenstedelijk bouwen en bouwen in de groene ruimte valt op dat zowel de financieel-economische resultaten als de bredere maatschappelijke effecten zeer locatiespecifiek zijn. Dit wijst sterk in de richting van een open verkenning van de mogelijkheden van beide type locaties. Maatschappelijke kosten-batenanalyse is het geëigende instrument om alle maatschappelijke effecten goed in beeld te krijgen. Net als al langer bij de infrastructuur gebruikelijk is, zou een systematische toepassing van maatschappelijke kosten-batenanalyse bij de woningbouw in de rede liggen. Dit impliceert ook dat percentages binnenstedelijk bouwen niet vooraf als doelstellingen zouden moeten worden geformuleerd maar het resultaat zouden moeten zijn van de uitkomst van inhoudelijke analyse.