Rijksoverheid
17 december 2010
Rapport commissie interne sturing UWV
Met deze brief bied ik u het rapport van de Commissie interne sturing UWV en het
IWI-rapport "Risicobeheersing en re-integratiebudgetten UWV" aan. Beide
rapporten zijn in opdracht van mijn voorganger opgesteld naar aanleiding van de
overschrijding van het re-integratiebudget WW door UWV. Tevens vindt u in deze
brief mijn reactie op beide rapporten.
Context en toekomst UWV
Het is voor elke overheidsorganisatie, en dus ook UWV, goed om zo nu en dan
met een blik van buiten bezien te worden. Het rapport van de commissie komt
dan ook op een goed moment. Het regeerakkoord bevat immers een forse
taakstelling voor UWV. De komende periode zullen daarom fundamentele keuzes
moeten worden gemaakt over de rol en taken van UWV. En deze keuzes zullen
daarna in praktijk gebracht moeten worden. Dit vraagt veel van UWV en haar
management.
Bij de uitvoering van deze opdracht kan UWV voortbouwen op haar goede
trackrecord wat betreft het realiseren van taakstellingen, het doorvertalen van
tientallen beleidswijzigingen per jaar en het daarbij managen van de personele,
organisatorische en systeemtechnische consequenties. Tegelijkertijd laten de
rapporten van de commissie en IWI zien dat de sturing en risicobeheersing bij
UWV op onderdelen verbetering behoeft en dat de sturingsrelatie tussen
departement en UWV moet worden verbeterd. Uitvoering van de aanbevelingen
van de commissie is daarom van groot belang. Dit zal ertoe bijdragen dat UWV,
en ook het departement van SZW, op een goede wijze invulling kan geven aan de
opgave waar wij samen voor staan.
Hoofdconclusie van het IWI-rapport
De Inspectie voor Werk en Inkomen (IWI) is door mijn voorganger verzocht om
onderzoek te doen naar de overschrijding van de re-integratiebudgetten WW en
naar de risicobeheerding in den brede bij UWV.
IWI komt in het rapport "Risicobeheersing en re-integratiebudgetten UWV" tot het
oordeel dat de risicobeheersing bij UWV in opzet voldoet aan de gangbare
normen. Het risicobeheersingsysteem stelt UWV in staat om de risico's die
samenhangen met de reguliere taakuitoefening in voldoende mate te sturen en de
afspraken met mij na te komen.
Ten aanzien van werking stelt de Inspectie vast dat het systeem van
risicobeheersing naar behoren werkt, in ieder geval voor de reguliere
uitvoeringstaken van UWV. Daar waar van het reguliere uitvoeringsproces moet
worden afgeweken op basis van nadere of aanvullende afspraken zijn echter wel
verbeteringen in het systeem van risicobeheersing noodzakelijk. Het
risicobewustzijn bij dergelijke veranderingen en de sturing daarop binnen UWV
behoeft verbetering.
Ten aanzien van de overschrijding van de re-integratiebudgetten WW is IWI van
oordeel dat de beheersing en verantwoording over het re-integratiebudget WW
binnen de divisie Werkbedrijf tekort is geschoten en verbetering behoeft. Het
beeld dat de inspectie schetst komt op hoofdlijnen overeen met de analyse van de
Raad van Bestuur UWV in zijn brief aan mijn voorganger op 29 juni 2010.
Oorzaken van de overschrijding waren de fusie met het CWI (met een sterke
toename van het aantal werkcoaches) in combinatie met de crisis en een
administratief systeem dat onvoldoende was toegesneden op budgetbewaking.
De algemene teneur in dit rapport herken ik en wordt ook gedeeld door de Raad
van Bestuur van UWV. Ten aanzien van de risicobeheersing zal UWV met ingang
van 1 januari 2011 daarom een aantal verbetermaatregelen treffen om de
risicobeheersing binnen UWV op een goede en pragmatische wijze te versterken.
Ik zal IWI verzoeken eind volgend jaar te rapporteren over de implementatie van
de door UWV getroffen verbetermaatregelen.
Overigens heeft de Raad van Bestuur ten aanzien van de sturing op de reintegratiebudgetten
WW reeds verbetermaatregelen genomen (zoals ook vermeld
in de brief van 29 juni 2010).
Conclusies van het rapport Commissie interne sturing UWV
Naar aanleiding van de overschrijding van het re-integratiebudget WW heeft mijn
voorganger een commissie van externen gevraagd de interne sturing door UWV
te beoordelen, met het oog op de mogelijkheden, beperkingen en verbeteringen.
In haar rapport geeft de commissie interne sturing UWV aan grote waardering te
hebben voor de wijze waarop de leiding en de medewerkers van UWV vele
prestaties hebben neergezet onder lastige omstandigheden (zoals de taakstelling,
de crisis en de fusie met het CWI). Ondanks oplopende werkdruk van een sterk
toenemend aantal werklozen is UWV gelukt om een pakket aan crisismaatregelen
door te voeren en juist in die periode ook de klanttevredenheid te laten
toenemen.
Ten aanzien van de interne sturing komt de commissie in haar rapport tot een
vergelijkbare conclusie als IWI. De commissie stelt vast dat de sturing binnen
UWV op reguliere taken als gevolg van wet- en regelgeving adequaat is.
Verbetering van de interne sturing is echter mogelijk en noodzakelijk waar het
afwijkende meer incidentele opgaven betreft. Op dit punt ontbreekt het volgens
de commissie aan een evenwichtig stelsel van organisatorische en culturele
maatregelen en activiteiten dat mogelijke afbreukrisico's bij dit type opgaven
zichtbaar en beheersbaar maakt.
De commissie heeft ook de sturingsrelatie met het departement in haar analyse
betrokken. De commissie stelt vast dat deze relatie gekenmerkt wordt door zeer
intensief overleg, waarbij een helder beeld van de verschillende rollen en de
bijbehorende verantwoordelijkheden uit zicht is geraakt.
Op basis van de feitenanalyse over het re-integratiebudget WW en eigen
onderzoek hanteert de commissie in haar rapport drie thema's waarlangs de
aanbevelingen ter verbetering van de sturing in en van UWV zijn geformuleerd:
de interne en externe informatievoorziening, de relatie tussen opdrachtgever en
opdrachtnemer en de managementcultuur. Alvorens op de aanbevelingen in te
gaan, hecht ik eraan op te merken, dat ik en met mij de Raad van Bestuur me in
algemene zin in de uitkomsten van het rapport kan vinden.
Interne en externe informatievoorziening UWV
Zowel de commissie als IWI concluderen dat UWV goed in staat is te sturen op de
standaardtaken en -processen. Dit zijn over het algemeen de onderwerpen die
nauw samenhangen met de planning- en controlcyclus en waaraan de prestatieindicatoren
rond tijdigheid, klantgerichtheid en rechtmatigheid zijn gekoppeld. Op
deze punten is de informatievoorziening toereikend. De commissie beveelt aan om
het instrument uitvoeringstoets ruimer in te zetten ook voor de beleidswijzigingen
die niet door wetgeving worden vormgegeven. Verbeteringen kunnen worden
aangebracht in de sturingsinformatie rond wijzigingen die niet door wet- en
regelgeving tot stand komen. De commissie beveelt aan om daar waar nodig de
trits van sturing, informatievoorziening en proactieve control op de niet-wettelijke
taken beter in te vullen. Hierbij past volgens de commissie ook een veel meer
proactieve opstelling van de controlfunctie in brede zin binnen UWV. De
commissie herkent het beeld van het IWI-rapport dat het risicobewustzijn binnen
UWV groter behoort te zijn.
Met betrekking tot de aanbevelingen rond sturen en beheersen onderkent UWV
dat de checks and balances binnen UWV verder moeten worden versterkt. Om er
daadwerkelijk voor te zorgen dat het gezamenlijke einddoel altijd voorrang krijgt,
zal het sturingsmodel verder worden uitgelijnd om in de praktijk een
samenhangend model te realiseren dat voldoende checks and balances kent, met
name door de rol van stafdirecties en de controlfunctie verder in te vullen en -
waar nodig - te versterken.
Tevens zullen maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat geluiden
van de werkvloer het managementniveau beter bereiken. Er zal binnen UWV
strakker worden gestuurd op basis van resultaten, samenwerking en
informatiedeling. Ook zal de risicobeheersing op concernniveau verder worden
ingevuld, onder meer door op beleidswijzigingen die niet rechtstreeks voortvloeien
uit wet- en regelgeving een reguliere impactanalyse te maken en door
gezamenlijke risicoanalyses met SZW als opdrachtgever. Een meer formele inzet
van de uitvoeringstoets bij beleidswijzigingen zonder wet- en regelgeving zal
worden vormgegeven. Dit dient twee doelen, namelijk UWV ondersteunen in het
inzichtelijk maken van de risico's van beleidswijzigingen en SZW ondersteunen in
de sturing (zie volgende paragraaf).
Relatie SZW-UWV
De commissie heeft in haar rapport aangegeven dat het niet mogelijk is om voor
een goede beoordeling van de interne sturing de externe invloeden op de interne
sturing buiten beschouwing te laten. De commissie heeft om die reden ook de
relatie met de opdrachtgever in het onderzoek betrokken.
De commissie stelt vast dat deze relatie gekenmerkt wordt door een veelheid van
overlegrelaties, waarbij gaandeweg een helder beeld van de onderscheiden rollen
en daarbij behorende verantwoordelijkheden uit zicht is geraakt. De commissie
beveelt aan volledige helderheid te creëren over de verwachtingen van de
opdrachtgever SZW van de positie, rol en taakuitoefening door UWV waarbij
wordt uitgegaan van de ZBO-status. Uitgangspunt daarbij moet zijn dat SZW
beleidsmatig verantwoordelijk is, waarbij zij gebruik maakt van de expertise van
UWV en UWV vervolgens in zekere vrijheid bepaalt hoe deze beleidsmatige
prioriteiten binnen de door SZW gegeven kaders uitgevoerd worden. Daarnaast
beveelt de commissie aan om tot een helder en eenduidige aansturing te komen
door het inrichten van een duidelijk zichtbare en stevig ingerichte en rolvaste
account bij zowel UWV als SZW. Bij de SZW account moet helder onderscheid
gemaakt worden tussen de uitvoeringsconsequenties van wet- en regelgeving -
opdrachtgeverschap- en het eigenaarschap richting het bedrijf UWV om te komen
tot een heldere en eenduidige aansturing.
Om de ministeriele verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, is de
sturingsrelatie SZW-UWV vormgegeven langs de bestuurlijke principes
betreffende beleid, sturen, beheersen, verantwoorden en toezichthouden. In
aanvulling hierop heeft SZW in het verleden gekozen voor het zogenoemde 4Rmodel
als samenhangend concept van overheidssturing: sturing op basis van het
geven van Richting en Ruimte en het eisen van Rekenschap en Resultaat.
De commissie bevestigt dat dit een goed sturingsmodel is voor de relatie met
UWV. De commissie geeft nu echter ook het signaal af dat de sturingsrelatie in de
praktijk weer opnieuw geijkt moet worden om de basiscondities van het 4R-model
weer in balans te krijgen. Dit laatste laat mijns inziens onverlet dat in bijzondere
situaties SZW sterker kan monitoren vanwege de ministeriële
verantwoordelijkheid.
Ik ben voornemens om de aanbevelingen van de commissie te gaan
implementeren. Derhalve heb ik reeds een traject gestart waarin de werking van
de sturingsrelatie scherp tegen het licht wordt gehouden en de rollen opnieuw
helder worden benoemd. De concrete aanbevelingen van bredere inzet van de
uitvoeringstoets en een stevig ingerichte en rolvaste account zullen hierin worden
meegenomen. Hierbij vind ik het van belang om de sterk verbeterde informatieuitwisseling
tussen UWV en SZW te behouden. De expertise van UWV wordt al in
een vroeg stadium bij de beleidsvoorbereiding betrokken.
In dit onderdeel van het rapport beveelt de commissie ook aan om een Raad van
Advies UWV in te stellen en regelmatig stakeholdersbijeenkomsten te organiseren
om de externe antenne van UWV te verbeteren bij strategische discussies. Ik
stem ermee in dat er dat voor UWV een Raad van Advies komt met een nader te
bepalen takenpakket.
Managementcultuur UWV
Ten aanzien van de managementcultuur binnen UWV beveelt de commissie aan
om de gedeelde ambities en waarden opnieuw gezamenlijk te definiëren, waarna
deze zo goed mogelijk door moeten werken in de eigen cultuur. Daarbij hoort ook
meer sturing op samenwerking. De commissie beveelt aan te streven naar een
betere balans tussen de sterke nadruk op ondernemerschap in de organisatie en
de aandacht voor samenwerking en beheersing. Tot slot beveelt de commissie aan
te onderzoeken of UWV voor de nieuwe ingrijpende ontwikkeling en fundamentele
transformatie voortvloeiend uit het regeerakkoord de kwaliteiten in alle opzichten
in huis heeft.
Voor een belangrijk deel heeft UWV de in deze aanbevelingen aangegeven richting
zelf al onderkend en is, zoals de commissie aangeeft, al begonnen met een
verbetertraject. De aanbevelingen van de commissie brengen op bepaalde punten
meer scherpte in het wenselijke verbetertraject en vormen dus een welkome
aanvulling. Ik ben het daarmee eens en heb ik aan de Raad van Bestuur verzocht
dit te implementeren.
Met betrekking tot de aanbeveling dat binnen UWV de gedeelde ambities en
waarden opnieuw gezamenlijk gedefinieerd worden, met in het verlengde het
meer sturen op samenwerking in de hogere managementlagen UWV (top-70), kan
ik meedelen dat UWV het reeds in 2009 ingezette interne verbetertraject met
betrekking tot onder meer samenwerking verscherpt doorzet met inachtneming
van het advies van de commissie op dit punt. Daarnaast is UWV in 2010 een
breder programma "Werken aan perspectief" gestart.
Het sturingsmodel binnen UWV, gebaseerd op integraal management door de
directeuren, betekent dat managers ruimte hebben om hun
verantwoordelijkheden te kunnen realiseren. Het houdt óók in dat zij afgesproken
kaders gezamenlijk en in samenwerking in de praktijk brengen. Directeuren zijn
gezamenlijk verantwoordelijk voor het behalen van UWV-resultaten.
De Raad van bestuur heeft ruim een jaar geleden een traject ingezet op het
intensiveren van de samenwerking en de onderlinge afstemming op het hoogste
organisatieniveau. Dit traject wordt verder aangescherpt in de nieuwe
Strategienota van UWV begin 2011. Op dit punt zullen tevens de afspraken
worden aangescherpt in de managementcontracten, zowel voor de directeuren als
de districtsmanagers. Ook zal dit punt een terugkerend onderwerp blijven in zowel
de Groepsraad als de Top 70. De verbeteringen in de managementcultuur en in de
interne informatievoorziening zullen bijdragen aan de onderlinge samenwerking
en de aansluiting tussen de verschillende managementlagen.
Tot slot
UWV en SZW zullen de komende periode werken aan de uitvoering van de
aanbevelingen van de commissie. Tegelijkertijd hecht ik er ook aan erop te wijzen
dat UWV een overheidsorganisatie is die belangrijke maatschappelijke taken
vervult, zoals het toekennen en betalen van uitkeringen, het verrichten van
medische keuringen en het bemiddelen van werk. Ik heb waardering voor de
wijze waarop UWV dit werk verricht, vaak in de context van fors dalende
uitvoeringsbudgetten en regelmatige wijzigingen in wet- en regelgeving. Deze
waardering betreft ook de Raad van Bestuur UWV. Ik meen erop te kunnen
vertrouwen dat de Raad van Bestuur voortvarend aan de slag gaat. Juist vanwege
het grote maatschappelijke belang van het werk van UWV is het belangrijk dat we
de aanbevelingen van de commissie ter harte nemen en het functioneren van
UWV verder versterken.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
H.G.J. Kamp