Rijksoverheid
1
a
> Retouradres Postbus 16375 2500 BJ Den Haag
De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten#Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Datum
9 december 2010
evaluatie lumpsum primair onderwijs; bevordering van de financiële
deskundigheid
Scholen en schoolbesturen zijn tevreden over de invoering van de
lumpsumfinanciering in het primair onderwijs. Dat is naar voren gekomen uit de
recente evaluatie1 naar de invoering van de lumpsumfinanciering.
Dankzij de inzet van velen, niet in de laatste plaats de schoolbesturen, waren
scholen en besturen goed voorbereid. Dit heeft er toe geleid dat de overstap naar
de lumpsumbekostiging is gemaakt zonder financiële problemen.
Lumpsumbekostiging biedt scholen de mogelijkheid op basis van eigen keuzes de
middelen in te zetten voor de verbetering van de onderwijskwaliteit. Men kan
daarmee de financiële en onderwijsinhoudelijke prioriteiten zelf vaststellen.
Een periode van drie jaar is uiteraard te kort om al aan deze verwachting te
voldoen. Uit de evaluatie blijkt dan ook dat men aan dit doel nog niet is
toegekomen. Het betekent dat met vereende krachten moet worden doorgewerkt
en dat vervolgstappen nodig zijn.
De verbetering van de financiële deskundigheid is naast de aanpak van
onderwijskundig leiderschap, het lerarenbeleid, de focus op rekenen en taal en de
invoering van de referentieniveaus, één van de componenten om te komen tot
een verdere versterking van het opbrengstgericht werken.
In 2006 is het primair onderwijs overgestapt op de lumpsumbekostiging. Toen is
afgesproken na drie jaar terug te blikken op het invoeringsproces. Met de
evaluatie wil ik een beeld krijgen hoe scholen en besturen terugkijken op de
afgelopen drie jaar. Naast het invoeringsproces is ook gekeken naar de kwaliteit
1 KST 31 293, 31 289 nr. 82; Regioplan Beleidsonderzoek en Ernst&Young Advisory:
Lumpsum PO in de praktijk - slotevaluatie en onderzoek kwaliteit financieel management;
14 juni 2010.
Rijnstraat 50
Den Haag
Postbus 16375
2500 BJ Den Haag
www.rijksoverheid.nl
Onze referentie
228501
Bijlagen
Pagina 1 van 6
Pagina 2 van 6
van het financieel management. Dat is immers een belangrijke voorwaarde voor
het beleidsmatig inzetten van de middelen.
In deze brief informeer ik u allereerst over de evaluatiebevindingen (paragraaf 1
en 2). In paragraaf 3 wordt ingegaan in op de maatregelen die ik ga nemen.
1. Evaluatiebevindingen
De voorbereidingen op de invoering van de lumpsumbekostiging zijn goed
geweest. Terugblikkend vinden besturen dat ze destijds over voldoende
(financiële) kennis beschikten voor een goede invoering van de
lumpsumbekostiging. Er was sprake van een brede en intensieve begeleiding. Alle
besturen zijn individueel benaderd. Per bestuur is vastgesteld welke acties voor
een goede voorbereiding nodig waren. Er zijn handreikingen ontwikkeld voor
scholen, besturen en medezeggenschapsorganen. Een aantal pilotbesturen heeft
in de periode vooraf aan 2006 al gewerkt met de lumpsumfinanciering.
Vervolgens hebben vele scholen bij de invoering met deze ervaringen hun
voordeel kunnen doen.
Uit de evaluatie blijkt dat besturen en schoolleiders nu nog te weinig gebruik
maken van de mogelijkheid andere keuzes te maken dan vóór de invoering van
lumpsumbekostiging. De onderzoekers menen dat besturen hun financiële
competenties verder kunnen ontwikkelen om de ruimte die er is optimaal te
benutten. Een beperkt aantal besturen is in staat tot het voeren van een integraal
beleid met een meerjarig perspectief. Voor het kunnen koppelen van de
beschikbare middelen aan de onderwijsinhoudelijke doelen is het ontwikkelen van
integraal beleid een belangrijke voorwaarde.
Bij de evaluatie is in het bijzonder gekeken naar de beleidsmogelijkheden die
lumpsum biedt voor de diverse besturen en hun medezeggenschapsraden (MR#
en). Het blijkt dat tussen de kleine2, middelgrote en grote besturen weinig
verschillen bestaan. MR#en van kleine besturen beoordelen de lumpsum even
positief als die van de grotere besturen. Schoolleiders van kleine besturen zijn
positiever over de lumpsumbekostiging. Men ervaart meer beleidsruimte en
constateert enige toename van hun invloed op de bestedingen.
De plannen die door besturen worden voorgelegd aan de medezeggenschapsraad
bevatten hoofdzakelijk financiële gegevens. De beleidscyclus en de financiële
cyclus staan nog te veel los van elkaar. De medezeggenschapsraad kan de
gegevens wel toetsen aan cijfers uit het verleden maar in mindere mate aan het
inhoudelijke beleid. Hierdoor wordt men in veel gevallen beperkt in het
functioneren en is het lastig advies te geven over de hoofdlijnen van het
meerjarige financiële beleid.
2 Klein = bestuur met maximaal drie scholen
Middelgroot = bestuur met 4 tot 14 scholen
Groot = bestuur met 15 of meer scholen
Pagina 3 van 6
2. Deelonderzoek 'kwaliteit van het financieel management'
Als onderdeel van de evaluatie is een casestudy bij 38 schoolbesturen uitgevoerd.
Nagegaan is hoe het financieel management bij deze besturen er voor staat en of
dit voldoende is voor het halen van de lumpsumdoelstellingen.
De schoolbesturen zijn tevreden over het eigen functioneren en de inrichting van
het financieel management. De onderzoekers zijn niet ontevreden maar stellen
vast dat veel besturen vooral gericht zijn op het voorkomen van tekorten. Voor
goed financieel management is het echter belangrijk dat men het financiële en
onderwijskundig beleid integreert.
Uitgangspunt is daarbij de vraag 'wat wil men met de kinderen bereiken?'. Vanuit
de visie op opbrengstgericht werken kan dan worden bepaald welke competenties
in de school nodig zijn, welke methoden het best passen bij de doelstellingen, wat
dit betekent voor de inzet van het personeel en voor de besteding van de
middelen. Zo kunnen de financiële prioriteiten worden vastgesteld als basis voor
de beleidsontwikkeling.
De onderzoekers constateren dat deze aanpak in het primair onderwijs nog niet
voldoende wordt gevolgd. De focus ligt nog teveel op de kostenbeheersing op
korte termijn. Te weinig wordt gewerkt vanuit een meerjarig perspectief en vanuit
de onderwijskundige doelen. Wanneer dit meer het geval zou zijn, kunnen de
kansen die lumpsum biedt beter benut worden. De relatie tussen beleid en geld
wordt daarmee inzichtelijk gemaakt en de (financiële) risico's van de
lumpsumbekostiging kunnen beter worden beheerst.
Door de schoolbesturen is in de gesprekken met de onderzoekers als kritisch punt
naar voren gebracht dat de begroting# en verantwoordingscyclus niet parallel
lopen. Met de verschillen tussen de bekostigingsystematiek op schooljaarbasis en
verantwoording op kalenderjaarbasis wordt niet voldaan aan één van de
voorwaarden voor goed financieel management. Sommige besturen vinden het
moeilijk tot een sluitende begroting te komen door het gebrek aan tijdige en
volledige informatie over de bekostiging. Dit leidt in sommige gevallen tot een
behoudende manier van begroten met veilige marges om tegenvallers op te
vangen.
Deze onzekerheden kunnen volgens de onderzoekers worden ondervangen door
enerzijds een verbetering van de financiële deskundigheid en anderzijds door
verbetering van de bekostigingsinformatie. Een bestuur dat financieel voldoende
in control is, kan ook omgaan met relatief kleine tussentijdse aanpassingen.
3. Maatregelen financiële deskundigheid in relatie tot het opbrengstgericht werken
Uit de evaluatie concludeer ik dat de lumpsumfinanciering heeft bijgedragen aan
de verdere versterking van de autonomie van scholen. Er is sprake van meer
bestedingsvrijheid en het financieel bewustzijn is toegenomen. Het is nu tijd voor
vervolgstappen.
Dit vind ik nodig omdat uit het onderzoek naar voren komt dat sinds de
lumpsumfinanciering nog geen sprake is van financieel beleid gericht op
onderwijsinhoudelijke doelen, zoals opbrengstgericht werken. De huidige
verdeling van de middelen is nagenoeg gelijk aan de periode vóór de invoering
van lumpsum. De financiële ruimte die de lumpsum biedt voor het maken van
Pagina 4 van 6
beleidskeuzes wordt te weinig benut. Scholen en besturen staan nog aan het
begin van de omslag naar een meerjarig en integraal beleid.
Met lumpsumfinanciering is het mogelijk een meerjarige visie te ontwikkelen op
de beleidsmatige inzet van de middelen. Wanneer scholen vooraf hun doelen
stellen en achteraf meten wat is gerealiseerd komt opbrengstgericht werken een
stap dichterbij. Voor deze manier van denken is een nieuwe (financiële)
deskundigheid nodig en een andere manier van denken over 'beleid en geld' dan
nu bij veel besturen gebruikelijk is.
Door besturen en scholen is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de vergroting
van de kennis over het financieel management. Essentiële kennis is beperkt
gebleven tot een klein aantal deskundigen binnen de organisatie. Het goed
kunnen afwegen van de financiële consequenties van beleidskeuzes is nog niet
voldoende ontwikkeld. Er wordt nog te weinig een koppeling aangebracht tussen
het financiële# en het onderwijsinhoudelijke beleidsproces.
De onderzoekers adviseren te investeren in de deskundigheid en de
bewustwording bij besturen en scholen. Meer aandacht moet gegeven worden aan
het nut en de noodzaak van het meerjarige financieel beleid. Scholen moeten
inzien wat financiële deskundigheid hen kan opleveren. Deze aanbevelingen
worden door mij onderschreven.
Ik vind het belangrijk dat men kan leren van elkaar. Leren van scholen waar
sprake is van geïntegreerd beleid en inzien welke voordelen dit voor die scholen
en besturen heeft opgeleverd.
Onder leiding van prof. Dr. F. Don is in november 2009 door de Commissie
Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (CVO) het rapport uitgebracht over de
stand van zaken van het vermogensbeheer bij de diverse onderwijsinstellingen.
Ook deze commissie constateert dat de financiële deskundigheid in het primair
onderwijs onvoldoende is en doet de aanbeveling om dit te verbeteren. Verder
zouden de instellingen meer gebruik kunnen maken van vreemd vermogen. Begin
2010 heb ik met de Tweede Kamer de adviezen van de commissie besproken.
Ondanks de vele inspanningen die door de besturen zijn gedaan ben ik van
mening dat het verbeteren van de financiële deskundigheid een extra impuls
nodig heeft.
Hiervoor ga ik de volgende maatregelen uitvoeren:
1 Ik wil de focus van de maatregelen richten op het bevorderen van het
financiële bewustzijn én het verbeteren van de financiële deskundigheid. Een
school(bestuur) kan 'op maat' invulling geven aan de wijze waarop deze
deskundigheid versterkt moet worden. Dit is lijn met het advies van de
Commissie Vermogensbeheer en de conclusies van de lumpsumevaluatie.
Om dit te bereiken zorg ik er voor dat op korte termijn de kennis over het
financieel management in relatie met het opbrengstgericht werken structureel
verankerd is in scholing, cursussen en opleidingen.
Daarvoor worden profielen met competenties uitgewerkt die nodig zijn voor
goed functioneren. Het gaat om profielen voor bestuurders, schoolleiders en
vertegenwoordigers in de medezeggenschap. Dit moet er toe leiden dat de
betrokkenen mee kunnen praten over 'geld en beleid'. Ik denk hierbij niet
Pagina 5 van 6
zozeer aan financieel#technische of administratieve deskundigheid. Het gaat er
om dat men onderwijskundige prioriteiten kan bepalen met inachtneming van
de financiële mogelijkheden.
De PO#raad heeft de ontwikkeling van deskundigheidsprofielen in gang gezet.
Bij de profielontwikkeling wordt rekening gehouden met de diversiteit in
omvang en organisatievormen in het primair onderwijs. De profielen komen vrij
beschikbaar. Ze zijn te gebruiken door opleidingen, instellingen en
adviesbureaus en zijn in februari 2011 gereed.
2 De vraag van schoolbesturen naar tijdige bekostigingsinformatie neem ik ter
harte. In overleg met de PO#raad wordt bekeken welke informatie besturen,
scholen en de medezeggenschapsraden wanneer nodig hebben en hoe de
informatie beter toegankelijk gemaakt kan worden. Bezien wordt of alle
informatie op de verschillende detailniveaus voldoende toereikend is. Dit wordt
# waar nodig # aangepast.
3 In overleg met DUO zal door de PO#raad een centraal informatiepunt worden
ingericht dat besturen en andere stakeholders van dienst is bij het beoordelen
van de jaarrekening. De huidige informatiestromen worden hiervoor zoveel
mogelijk benut en verbeterd.
4 De Inspectie van het Onderwijs onderzoekt bij 400 besturen in het primair en
voortgezet onderwijs het vermogens# en budgetbeheer. In 2012 wordt u over
de bevindingen geïnformeerd.
5 De financiële rechtmatigheid is een vast onderdeel van het risicogerichte
toezicht. Daarnaast wordt ook de beoordeling van het vermogens# en
budgetbeheer onderdeel van dit regulier toezicht.
6 Ik heb de PO#raad gevraagd een Plan van Aanpak te maken met acties voor de
versterking van de financiële deskundigheid in relatie met de verbetering van
het opbrengstgericht werken. Voor de uitvoering moet een breed draagvlak
bestaan bij schoolbesturen en de flankerende veldorganisaties.
7 Met het ministerie van Financiën ben ik in gesprek over het aangaan van
leningen door onderwijsinstellingen. Er staat nog een aantal juridische en
financieel#technische vragen open die verder onderzocht moeten worden
alvorens een besluit genomen kan worden. Hierover wordt u nader
geïnformeerd.
Ik ben van mening dat de financiële deskundigheid op orde moet zijn voordat
het gebruik van vreemd vermogen wordt bevorderd.
Tenslotte
Met de verbetering van het huidige scholingsaanbod en op de langere termijn de
aanpassingen binnen de initiële opleidingen krijgt het thema 'beleid en geld' een
vaste plaats in het traject van de deskundigheidsontwikkeling. Er komt een
verbeterd opleidingsaanbod voor mensen die in de sector werkzaam zijn.
Met de directe benadering van schoolbesturen door de PO#raad wordt het belang
van adequaat financieel management in relatie tot de onderwijskwaliteit
nadrukkelijk onder de aandacht gebracht.
Pagina 6 van 6
Het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs richt zich behalve op de
onderwijskwaliteit ook op de rechtmatigheid en het vermogensbeheer. De
informatievoorziening over de bekostiging vanuit de overheid wordt versterkt. De
PO#raad en DUO werken samen aan een informatiepunt over de jaarrekening.
Met deze maatregelen wordt een omvattend pakket gerealiseerd voor de
versterking van het financieel management van de PO#sector met als focus het
verbeteren van het opbrengstgericht werken.
Ik verwacht dat hierdoor schoolbesturen beter in staat zijn de middelen goed in te
zetten voor de kwaliteit van het onderwijs. De vorderingen hieromtrent zal ik
samen met de PO#raad en de Inspectie van het Onderwijs blijven volgen.
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt#Vliegenthart