Rijksoverheid
Datum 10 december 2010
Strategische nota mobiele communicatie en beschikbaar stellen 800
MHz band voor mobiel breedband
Ons kenmerk
ETM/TM / 10184648
Door de opkomst van mobiel internet en de enorme vlucht die het gebruik van
smartphones heeft genomen, neemt de vraag naar mobiele bandbreedte sterk toe.
Consumenten willen altijd en overal online zijn. Aanbieders van mobiele
communicatiediensten zullen dan ook flink moeten investeren in de capaciteit van
hun netwerken en in nieuwe technologieën om deze groei mogelijk te maken en
om blijvend aan de wensen van hun klanten te voldoen. Voor aanbieders is het
van belang om zekerheid te hebben over hun toekomstige frequentiebezit. Zij
hebben duidelijkheid nodig over de wijze waarop de overheid de komende jaren
om zal gaan met de uitgifte van frequenties. De overheid heeft tot taak deze
ontwikkeling maximaal te faciliteren, zodat Nederland optimaal kan blijven
profiteren van nieuwe, snelle en hoogwaardige mobiele diensten.
Met de aanbieding van de bijgevoegde strategische nota mobiele communicatie
zorg ik voor duidelijkheid over de vraag welke frequenties straks beschikbaar zijn,
hoe meer ruimte voor draadloze communicatie wordt vrijgemaakt en hoe, onder
welke voorwaarden en wanneer de beschikbare frequenties worden verdeeld. Meer
ruimte en duidelijkheid zijn essentieel, want anders dreigt het mobiele verkeer,
waar Nederland zoveel behoefte aan heeft, vast te lopen.
De bijgevoegde nota was reeds aangekondigd in de brief van 18 mei 20101 aan uw
Kamer, en tijdens de recente begrotingsbehandeling heb ik dit nogmaals
bevestigd. Tijdens dit overleg heb ik ook toegezegd uw Kamer nader te zullen
informeren over het vrijmaken van de 800 MHz band ten behoeve van mobiele
communicatie. Met deze brief doe ik beide toezeggingen gestand.
Hieronder sta ik eerst op hoofdlijnen kort stil bij de belangrijkste punten uit de
strategische nota mobiele communicatie. Daarna ga ik in op het vrijmaken van het
800 MHz spectrum.
1 Kamerstukken II, 20092010, 24 095, nr. 258.
Pagina 2 van 7
Directoraat
generaal voor
Energie, Telecom en Markten
Directie Telecommarkt
Ons kenmerk
ETM/TM / 10184648
Achtergronden
De afgelopen dertig jaar heeft de overheid beleid gevoerd om de
telecommunicatiemarkt vorm te geven. In die periode heeft de markt van mobiele
communicatiediensten zich ontwikkeld tot een markt die niet meer valt weg te
denken uit onze samenleving. De keuzemogelijkheden voor gebruikers zijn fors
toegenomen, de kwaliteit en de omvang van de geboden dienstverlening is sterk
verbeterd en prijzen zijn gedaald2. Het is nu de uitdaging voor de overheid om de
effectieve concurrentie op deze markt te waarborgen. Daarbij vormt de nota
Frequentiebeleid uit 2005 het kader3 waarmee er - net als in de rest van Europa -
meer aandacht is gekomen voor de economische waarde van frequenties en voor
verdere flexibilisering. Met flexibilisering kunnen vergunninghouders zelf kiezen
welke diensten zij willen aanbieden en welke technologie zij daarvoor willen
gebruiken. Hiermee kunnen zij sneller inspelen op nieuwe ontwikkelingen. De
overheid legt zo min mogelijk eisen op, waardoor innovatie alle ruimte krijgt. De
huidige dynamiek en de groei in het aanbod van diensten laten zien dat dit beleid
zeer succesvol is geweest.
Uit diverse studies en onderzoeken blijkt dat snelle en hoogwaardige mobiele en
vaste breedbandige diensten van groot belang zijn voor een concurrerende,
innoverende en duurzame kenniseconomie4. Supersnelle netwerken en een goede
dienstverlening daarover bevorderen het inkomen en de productiviteit per hoofd
van de bevolking, de werkgelegenheid en internationale handel5. Nederland loopt
op dit terrein internationaal voorop. Ik zie het als mijn verantwoordelijkheid om
ervoor te zorgen dat die uitstekende uitgangspositie verder kan worden benut en
uitgebouwd.
Ten behoeve van deze strategische nota is OPTA gevraagd een analyse te maken
van de mobiele communicatiemarkten met de vraag of het noodzakelijk is om
aanvullende maatregelen te nemen bij de verdeling van frequentieruimte ter
bevordering van de concurrentie6. OPTA concludeert dat de mobiele
communicatiemarkten op dit moment daadwerkelijk concurrerend zijn in de zin
van de Telecommunicatiewet. Omdat er aanwijzingen bestaan dat de drie huidige
mobiele netwerk operators (MNO's), KPN, Vodafone en T!Mobile, in staat zijn om
de concurrentiedruk, die zij op elkaar uitoefenen, te beperken en omdat er enig
risico op stilzwijgende coördinatie van marktgedrag aanwezig is, kan echter niet
uitgesloten worden dat aanmerkelijke marktmacht ontstaat. OPTA is daarom van
oordeel dat het frequentiebeleid gericht moet zijn op het faciliteren van potentiële
toetreding. Door het verlagen van toetredingsbarrières neemt de kans op
2 Beleidsdoorlichting efficiënt werkende communicatiemarkt, ministerie van Economische Zaken, juni 2008,
(Kamerstukken II, 20062007, 30 991, nr. 4) en Memorie van toelichting wetsvoorstel implementatie NRF,
consultatieversie, april 2010.
3 Kamerstukken II, 2005-2006, 24 095, nr. 188.
4 Zie bijvoorbeeld "The impact of broadband on growth and productivity" een studie van MICUS voor de Europese
Commissie, 2008.
5 Goed op weg met breedband Een handreiking voor provincies en gemeenten, ministerie van Economische zaken,
20 oktober 2009.
6 Zie: http://www.opta.nl/nl/actueel/allepublicaties/publicatie/?id=3302.
Pagina 3 van 7
Directoraat
generaal voor
Energie, Telecom en Markten
Directie Telecommarkt
Ons kenmerk
ETM/TM / 10184648
toetreding toe, wordt de dynamiek op de markt vergroot en neemt de kans op
collectief gedrag en beperkte concurrentie af. Daarbij merkt OPTA wel op dat -
omdat het aantal spelers waarvoor er ruimte is op de markt niet oneindig groot is
- de inrichting van een frequentieverdeling alleen toetreding mogelijk moet maken
voor partijen die daadwerkelijk kunnen concurreren. Dit is ook een belangrijke les
uit de eerder dit jaar gehouden 2,6 GHz veiling, waarover ik uw Kamer onlangs
heb geïnformeerd7.
Op basis van de evaluatie van de 2,6 GHz veiling werd aanbevolen om veilingen
vooraf te laten gaan van gedegen onderzoek van de mobiele
communicatiemarkten en van een duidelijke visie over de doelstellingen van de
frequentieverdeling. Voorts zouden vooraf beleidsdoelstellingen en !
uitgangspunten scherp geformuleerd moeten worden, inclusief een prioritering,
waarbij er gedurende veilingtrajecten flexibiliteit moet zijn om bijstellingen te
verrichten, mits die passen binnen de beleidsdoelstellingen en !uitgangspunten.
Om vertragingen te voorkomen werd aanbevolen een risicoanalyse van het proces
te maken en strak op de planning te sturen. Een noodremprocedure tot slot zou
kunnen helpen om inefficiënte marktuitkomsten te voorkomen.
Kern van het nieuwe frequentiebeleid
Het doel van de overheid is om via bestendig en voorspelbaar frequentiebeleid bij
te dragen aan effectieve concurrentie op de markt voor mobiele communicatie,
ook op langere termijn. Daarbij wordt ten eerste ruimte geboden voor continuïteit
van dienstverlening en innovatie, en ten tweede wordt marktconforme beprijzing
van frequentieruimte nagestreefd. Zo kan een mobiele communicatiemarkt tot
stand komen waar sprake is van blijvend betaalbare toegang tot hoogwaardige
mobiele dienstverlening voor alle gebruikers in Nederland. Deze doelstelling past
in bredere doelstellingen en kaders van de EU en van Nederland, en is mede
gebaseerd op het eerder genoemde advies van OPTA, op verschillende externe
onderzoeken en op aanbevelingen uit de evaluatie van de 2,6 GHz veiling8.
Daarnaast heeft in de aanloop naar deze nota in september 2010 een consultatie
plaatsgevonden9.
Instrumenten
De twee belangrijkste maatregelen van het nieuwe beleid zijn:
1.Er wordt extra frequentieruimte beschikbaar gemaakt voor mobiele
communicatie, namelijk in de 800 MHz band;
2.In deze 800 MHz band wordt een reservering gemaakt voor nieuwkomers.
De inzet van deze en andere instrumenten licht ik hieronder kort toe. Een
uitgebreidere beschrijving kunt u vinden in de strategische nota zelf.
7 Kamerstukken II, 20092010, 24 095, nr. 262.
8 PA Consulting Group, Study on comparability of frequency bands in different business models, London: 2010,
PriceWaterhouseCoopers, Quick scan spectrum awards in the Netherlands, Amsterdam: 2010,
PriceWaterhouseCoopers, Evaluatie 2,6 GHz veiling, 7 september 2010.
9 Consultatiedocument met betrekking tot de strategische nota mobiele communicatie, augustus 2010. De consultatie
liep van 7 september tot en met 4 oktober 2010.
Pagina 4 van 7
Directoraat
generaal voor
Energie, Telecom en Markten
Directie Telecommarkt
Ons kenmerk
ETM/TM / 10184648
Bij de eerstvolgende veiling van frequenties, de veiling van spectrum in de 900
MHz en 1800 MHz band, wordt de 800 MHz band meegeveild10. Daarmee handel ik
in lijn met de voornemens van de Europese Commissie11. Het gezamenlijk veilen
zorgt ervoor dat marktpartijen kunnen bieden op een voor hen optimale
samenstelling van mobiele frequenties. Dit draagt bij aan een hoogwaardige
mobiele dienstverlening aan consumenten.
Een derde deel van deze extra frequentieruimte (2 x 10 MHz van de 2 x 30 MHz) is
daarbij gereserveerd voor nieuwkomers. Van de in totaal beschikbare 2 x 65 MHz
aan spectrum in de 800 en 900 MHz band, kunnen de huidige landelijke spelers
alleen spectrum verwerven uit de resterende 2 × 55 MHz aan frequentieruimte.
Nieuwkomers krijgen zo een steuntje om tot de markt toe te treden, terwijl
huidige spelers minimaal worden belemmerd. Deze reservering is de meest
efficiënte manier om (dreiging van) toetreding te organiseren. Dit is goed voor
concurrentie en voor innovatie, waarbij de continuïteit van de dienstverlening niet
in gevaar komt.
Ik doe mijn uiterste best ervoor te zorgen dat deze nieuwe frequenties tegelijk
met de 900 en 1800 MHz banden beschikbaar komen, maar op dit moment kan ik
daarvoor helaas nog geen garanties geven. Vanzelfsprekend zal ik die duidelijkheid
tijdig geven, namelijk ruim voordat de daadwerkelijke veiling van de 800/900 MHz
en 1800 MHz band zal plaatsvinden. Deze veiling wordt uiterlijk begin 2012
gehouden. Een eventuele latere terbeschikkingstelling van de 800 MHz band laat
onverlet dat de 800 MHz samen met de 900 en 1800 MHz geveild zal worden.
Verderop in deze brief ga ik uitvoeriger in op het vrijmaken van de 800 MHz band.
Naast de reservering voor nieuwkomers in de 800 MHz band, zullen geen
aanvullende voorzieningen of beperkingen worden toegepast, zoals het stellen van
grenzen aan de maximale hoeveelheid te verwerven spectrum (caps). Dit geldt
voor zowel het lage (tot 1 GHz) als het hoge (vanaf 1 GHz) spectrum. Ik vind dat
niet nodig omdat via het marktmechanisme een evenwichtige en efficiënte
verdeling van frequentieruimte bereikt kan worden. Bij de uitwerking van
toekomstige veilingen zal worden bezien in hoeverre een "noodremprocedure",
zoals aanbevolen naar aanleiding van de evaluatie van de 2,6 GHz veiling, nuttig
en inpasbaar is. Daarnaast worden bedrijven niet langer verplicht een landelijk
netwerk aan te leggen. Er zijn immers al drie landelijk dekkende mobiele
netwerken. Ook de eis dat vergunninghouders alleen met een eigen netwerk aan
de vergunningsverplichtingen kunnen voldoen, geldt niet langer.
Vergunninghouders mogen binnen de kaders van de Telecommunicatiewet en de
Mededingingswet gezamenlijk (onderdelen van) netwerken aanleggen en beheren.
Op het gebied van samenwerking is veel mogelijk, zolang het niet leidt tot
beperking van de onderlinge concurrentie.
10 Bij deze veiling worden ook de aan de Staat teruggegeven UMTSvergunningen in de 2,1 GHz band en de
overgebleven frequenties in de 2,6 GHz band geveild.
11 Zie de voornemens van het 'Radio Spectrum Policy Program' en de Europese Digitale Agenda.
Pagina 5 van 7
Directoraat
generaal voor
Energie, Telecom en Markten
Directie Telecommarkt
Ons kenmerk
ETM/TM / 10184648
In plaats van een landelijke uitrolverplichting komt er een ingebruiknameplicht.
Frequenties, met name in het lage spectrum, zijn schaars en moeten daarom
absoluut worden gebruikt. Deze verplichting is erop gebaseerd dat een
vergunninghouder in een relatief beperkt gebied kan starten met het aanbieden
van een dienst, om deze vervolgens in de jaren daarna uit te rollen naar andere
gebieden. De vergunningen mogen worden verhandeld, maar daar stel ik wel
enige beperkingen aan. Bij overdracht van een vergunning neemt de nieuwe
vergunninghouder de vergunning inclusief alle verplichtingen over. De
frequentieruimte die voor nieuwkomers wordt gereserveerd mag gedurende de
looptijd van de ingebruiknameverplichting, dat wil zeggen gedurende de eerste vijf
jaar, niet verkocht worden aan één van de huidige mobiele aanbieders met een
eigen netwerk. Ook zal ik een groter deel van de GSM 1800 MHZ band, namelijk
een kanaal van 2 x 5 MHz, reserveren voor vergunningvrije toepassingen. Deze
band kan worden gebruikt voor innovatieve niche!toepassingen voor mobiele
communicatie12.
Het Digitale Dividend biedt ruimte aan mobiel breedband voor consumenten
Met de brief van 28 juli 2010 is uw Kamer geïnformeerd over het beleid met
betrekking tot het 800 MHz spectrum13. In Europees verband is afgesproken het
800 MHz spectrum, dat onderdeel vormt van het zogenaamde Digitaal Dividend,
beschikbaar te stellen voor elektronische communicatie. Dit is ook hard nodig,
gelet op de enorme groei van het gebruik van 'smartphones' en mobiel gebruik
van internet. De Europese Commissie stuurt aan op verplichte beschikbaarstelling
per 2013, met onder voorwaarden uitstel tot 2015. Het vrijmaken van het 800
MHz spectrum is in Nederland complexer dan in andere Europese landen.
Nederland heeft, eerder dan onze buurlanden, al in 2006 een deel van het Digitaal
Dividend beschikbaar gemaakt voor de uitbreiding van digitale ethertelevisie,
waardoor er nu concurrentie is met de kabel. Nederland is nagenoeg geheel
bekabeld en de kabel wordt hier veel intensiever gebruikt - ook voor telefonie en
breedbandinternet - dan bij veel buurlanden. Dat vormt echter ook een
complicerende factor, omdat de kabel in het netwerk ook gebruik maakt van 800
MHz spectrum.
In Nederland wordt de 800 MHz band in de ether momenteel gedeeltelijk gebruikt
voor digitale televisie via de ether. Dit gebeurt door KPN/Digitenne en de Publieke
Omroep, waarvan de vergunningen lopen tot 2017. Ook draadloze microfoons
maken vergunningvrij gebruik van deze band14. Dit betekent dat deze band eerst
vrijgemaakt moet worden van met name omroepgebruik, voordat deze gebruikt
kan worden voor mobiele communicatie. Het omroepgebruik kan worden omgezet
naar beschikbaar komende lagere kanalen, zodat de huidige dienstverlening in
stand kan blijven.
12 Het betreft hier een uitbreiding van de zogenaamde DECTguardband - dit is van origine een bufferband om
wederzijdse interferentie tussen DECT en GSM1800toepassingen te voorkomen.
13 Tweede Kamer, vergaderjaar 20092010, 21 50133, nr. 286
14 Eveneens is een deel van het 800 MHz spectrum nog niet vergund en in gebruik i.v.m. beschermingsrechten van
analoog gebruik in buurlanden die in 2012 aflopen.
Pagina 6 van 7
Directoraat
generaal voor
Energie, Telecom en Markten
Directie Telecommarkt
Ons kenmerk
ETM/TM / 10184648
Ik ben met KPN/Digitenne en de Publieke Omroep in gesprek over de condities
waaronder de omzetting naar de lagere kanalen mogelijk wordt. Daarvoor dienen
ook nadere afspraken met Duitsland te worden gemaakt in verband met
grensoverschrijdende storing. Naar verwachting kan dit op korte termijn worden
afgerond. Ik zal met KPN een akkoord ondertekenen over de randvoorwaarden van
een compensatie voor onevenredig nadeel als gevolg van de vergunningwijziging
gedurende de looptijd. De uitkomst is echter pas vast te stellen nadat het overleg
met Duitsland is afgerond. Eerst dan is de omvang van de nadeelcompensatie
definitief te bepalen. Voor zover nodig zal ik hiervoor een voorziening op mijn
begroting treffen.
Het gebruik van het 800 MHz spectrum door elektronische communicatie heeft
gevolgen voor andere marktpartijen en daarmee ook voor consumenten. Deze
gevolgen heb ik uw Kamer geschetst in de brief van 28 juli 2010 en ik zal de
oplossingen hiervoor toelichten.
Het 800 MHz spectrum wordt ook gebruikt door draadloze microfoons ten behoeve
van onder andere programmamakers, theaters, muziekevenementen, scholen en
kerken. Dit gebruik is vergunningvrij. Uw Kamer is bericht dat, met ingebruikname
van het 800 MHz spectrum door elektronische telecommunicatie, de gebruikers
van draadloze microfoons rekening moeten houden met een afname van
beschikbaar spectrum. In overleg met vertegenwoordigers van deze sector wordt
momenteel gekeken naar meer gebruiksmogelijkheden voor deze sector in ander
spectrum. Met de voorgenomen maatregelen komt het verlies aan spectrum voor
deze sector aanmerkelijk onder de eerder aan uw Kamer meegedeelde percentage
van 15!20 procent te liggen. Bovendien is mijn voornemen om het vergunningvrij
gebruik van draadloze microfoons in het 800 MHz!spectrum toe te blijven staan tot
2015, als geen storing plaatsvindt op het telecommunicatiegebruik. Daarmee
wordt voorzien in een overgangsregeling waarmee het gebruik van draadloze
microfoons in het 800 MHz spectrum kan worden uitgefaseerd.
Daarnaast moet worden voorkomen dat het gebruik van de 800 MHz band voor
mobiele communicatie na 2013 leidt tot storing op aansluitpunten, digitale
decoders en ontvangstsystemen, bovengrondse coaxkabels en mogelijk op
televisietoestellen (met ingebouwde ontvangstsystemen). Omdat het hier gaat om
een sterk van de lokale omstandigheden afhangend probleem, is hiervoor overleg
tussen de marktpartijen (de mobiele operators, de kabelsector en KPN/Digitenne)
nodig om een passende oplossing te kunnen bieden. Voorkomen moet worden dat
consumenten geconfronteerd worden met onacceptabele verstoring van de
distributie van televisieprogramma's, zowel via de kabel als de aardse ether. Ik
heb besloten de aanzet van dit overleg tussen marktpartijen te faciliteren, waarin
afspraken kunnen worden gemaakt over passende oplossingen. Het kan eventueel
nodig zijn om aan vergunningen voor mobiele communicatie in de 800 MHz band
extra voorschriften te verbinden om stoorproblemen te voorkomen.
Pagina 7 van 7
Directoraat
generaal voor
Energie, Telecom en Markten
Directie Telecommarkt
Ons kenmerk
ETM/TM / 10184648
Bovendien kunnen consumenten zelf problemen voorkomen of verhelpen,
bijvoorbeeld door gebruik van betere storingsbestendige kabels.
Consumentenvoorlichting vormt hierbij een belangrijk gegeven. Naast dat
bedrijven hier hun verantwoordelijkheid moeten nemen, neemt Agentschap
Telecom per 1 januari 2011 de taak van de publieksvoorlichting op zich, te
beginnen met de voorlichting over de bestaande storingsproblemen op de kabel
als gevolg van kanaalwisselingen bij digitale ethertelevisie. Wat betreft deze
laatste problematiek is de verwachting dat in bijna alle gevallen
storingsbestendige bekabeling een probate oplossing is.
Antennes die gebruikt worden voor ontvangst van digitale ethertelevisie, zullen
met de ingebruikname van het 800 MHz spectrum door elektronische
telecommunicatie moeten worden afgeschermd van verstorende ontvangst. Dit
vereist vervanging bij consumenten van antennes die moeten worden voorzien van
een zogenaamd LTE!filter. In zijn algemeenheid geldt dat de vergunninghouders
van spectrum een verantwoordelijkheid hebben om storing op diensten in
aangrenzende frequentieruimte te voorkomen. Hierbij is sprake van een
overgaand probleem, omdat antennes worden afgeschreven, en vervangen kunnen
worden door nieuwere en betere antennes. Ook hier geldt dat sprake is van naar
verwachting voldoende tijd om met passende maatregelen te komen.
Tot slot
Met deze nota bied ik marktpartijen de gevraagde duidelijkheid over de
toekomstige uitgifte van frequenties in Nederland. Het laat zien wat de
randvoorwaarden zijn om de concurrentie op de markt voor mobiele
breedbandcommunicatie voor de komende jaren verder uit te bouwen en het
innoverende vermogen van de sector te verstevigen. Effectieve concurrentie raakt
ons allemaal. Consumenten, bedrijven, overheden en andere gebruikers profiteren
hiervan via kwalitatief hoogstaande en betaalbare toegang tot mobiele
communicatiediensten. Zij hebben bovendien de mogelijkheid om van aanbieder te
wisselen als de dienstverlening van de huidige aanbieder naar hun maatstaven te
kort schiet.
(w.g.) drs. M.J.M. Verhagen
Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie