Rijksoverheid
Toespraak minister Donner bij verkiezing Overheidsmanager van het jaar 2010
Toespraak | 24-11-2010
Toespraak die minister Donner van BZK uitsprak bij de verkiezing van de
Overheidsmanager van het jaar 2010 op 24 november
"We hebben allemaal één ding gemeen en dat is dat we allemaal een hekel
aan de overheid hebben" zou oud premier Lubbers ooit gezegd hebben. Die
hekel strekt zich uit tot de dienaren van de staat - de ambtenaren. Er
is ontzettend veel onaardigs gezegd over ambtenaren. Zoals: "een
ambtenaar is iemand die tegen beter weten in, geen fouten begaat" of
"zelfs 's nachts kan een ambtenaar slapen." Ik weet niet waar we dat
aan te danken hebben. Ik denk dat mensen onbewust een beetje jaloers
zijn op ambtenaren vanwege hun betrouwbare, oprechte en eerlijke
karakter. De hekel aan overheid en ambtenaren valt in de praktijk ook
wel mee als men de gretigheid ziet waarmee ieder nieuw probleem
onmiddellijk bij de overheid wordt neergelegd.
Wat daar ook van zij, we kunnen niet zonder overheid. `What is life
without the state but nasty, brutish and short' schreef Hobbes al. En
die overheid kan niet zonder ambtenaren.
Ook Nederland heeft een grote traditie als het gaat om ambtenaren; u
staat op de schouders van reuzen als Cats, Huygens, Van Oldebarnevelt,
De Witt; de laatste illustreren dat een ambtelijke carrière in Den Haag
niet zonder zekere risico's is - en let wel het ADO publiek ligt nog
steeds op de loer. Van Oldebarnevelt, Heinsius, De Witt (die zich er
op liet voorstaan dat hij meer rapporten geschreven had dan al zijn
voorgangers samen) waren echter niet de enigen die de Haagsche burelen
bevolkten. Neem een Willem Hoppevelt die als klerk bij de griffie een
illegale handel in staatsstukken bedreef; het lekken van stukken is
echt niet nieuw. Of Cornelis Musch, de notoire corrupte griffier van de
Staten-Generaal.
Het waren allemaal ambtenaren. Dat is een uitstervend soort. In het
regeerakkoord staat dat ambtenaren werknemer zullen worden. Dat is een
bijzondere opdracht. Mijn grootvader heeft als minister van Justitie de
Ambtenarenwet in het Staatsblad gekregen en ik mag hem er als minister
van Binnenlandse Zaken weer uithalen. Wees gerust, ik heb al kleinzoons
die te zijner tijd weer terug kunnen draaien, wat ik nu doe.
Ambtenaren zijn gedateerd; overheidsmanagers duidelijk niet. We kiezen
vanavond niet de ambtenaar van het jaar maar de overheidsmanager van
het jaar. Die uitverkiezing is inmiddels een prestigieus instituut; dan
hoort daar een lezing bij - dé overheidslezing. Ik mag dat doen als
kersverse minister van Binnenlandse Zaken.
Het concept overheidsmanager is een contaminatie van de praktijk van de
overheid met het bedrijfsidioom. De gedachte dat het functioneren van
de overheid verrijkt zou worden door ondernemingservaring ontstond in
de jaren tachtig. Ambtenaren met leidinggevende functies dienden
daartoe geoefend te worden in bedrijfsdenken en -doen en zo werd in
1987 een eerste lichting van 20 ambtenaren naar het VNO trainingskamp
`De Baak' in Noordwijk gestuurd. Het waren kanjers onder de jonge
ambtenaren van tussen de 40 en de 50; mensen zoals Peter Veld die toen
al grote afdelingen en diensten manageden en aan honderden mensen
leiding gaven. Ik zat daar ook bij, maar ik hoorde daar niet, want ik
was voor niemand verantwoordelijk, had nooit iets gemanaged en gaf
alleen aan mijzelf leiding; dat was al moeilijk genoeg. In mijn geval
had de leiding van Justitie kennelijk gedacht: laat hem maar gaan dan
leert hij misschien nog wat praktisch en in alle gevallen zijn we drie
weken van hem af. Na drie weken werd de eerste lichting
overheidsmanagers afgeleverd en daarna zijn ze niet meer weg te denken.
Overigens zint mij dat begrip manager maar matig. De kamer heeft om een
Grondwetsbepaling gevraagd om het gebruik van het Nederlands te
bevorderen. Al die Engelse bedrijfstermen, zoals managen, runnen,
account, passen daar niet bij. In goed Nederlands is managen gewoon:
beredderen. Dus voortaan spreken we van beredderaars van de publieke
zaak - de bereddertjes.
Overheidsberedderaar, uiteraard, want beredderen bij de overheid is wat
anders dan managen bij een bedrijf. Want laat het duidelijk zijn; het
beeld van de overheid als onderneming is fundamenteel misleidend en
verkeerd. Ondernemen en politiek zijn fundamenteel verschillend; zij
berusten op verschillende rationaliteit en ethiek. De hemel beware ons
voor ondernemers die wel eens politiek zullen bedrijven. Het is
minstens zo gevaarlijk als een politicus aan het hoofd zetten van een
groot bedrijf - hoewel sommige politici daar uiteindelijk heel
behoorlijk mee uit de voeten kunnen. Maar dan betreft het doorgaans
banken of zorgverzekeraars; die handelen ook in zekerheden, dat lijkt
sterk op de overheid.
Natuurlijk, er zijn overeenkomsten tussen ondernemingen en de overheid.
Maar overeenkomsten maken nog geen gelijkenis. De overheid is geen
onderneming en een ondernemer is niet per se geschikt als politicus.
Het is het beeld van Nederland als BV; de burger als klant, en politiek
als een zaak van goed luisteren, gedegen consumentenonderzoek,
uitgekiende reclame en doen wat de klant wil.
Het is een misleidend beeld dat we helaas de laatste jaren zijn gaan
zien als sociale werkelijkheid. Ondernemen is mensen, middelen en
activiteiten op basis van vrijwilligheid of contract, rationeel ordenen
en dienstbaar maken aan een bepaald oogmerk. Ieder die daarbij
betrokken is heeft in beginsel een alternatief; de klant, de werknemer,
de leveranciers en de partners. De klant hoeft een product niet te
kopen en hij kan hij kiezen uit verschillende aanbieders.
Politiek is echter omgaan met verscheidenheid en met fundamenteel
verschillende doelen. Het gaat erom ze met elkaar verenigbaar te maken
of geschillen daartussen te beslechten, vanuit het gegeven dat ieder
zich verplicht moet voegen naar de uitkomst ongeacht of hij het daar
mee eens is of niet. In de democratie mag een burger kiezen, maar ook
als hij een oppositie partij kiest, moet hij zich voegen naar wat
besloten wordt. En ook bij keuze voor een coalitiepartij is het
twijfelachtig of hij instemt met alles wat deze doet. Hij moet verduren
dat de overheid zich met hem bemoeit terwijl hij er niet om gevraagd
heeft. Als een onderneming zo zou werken als de politiek; dat ieder het
aanbod moet aanvaarden tegen de vastgestelde prijs, dan zou ondernemen
er anders uitzien.
Een bedrijf kan andere markten zoeken, andere klanten of andere
kerntaken, maar een overheid kan niet een ander volk kiezen of andere
kerntaken. En een volk kan maar beperkt een andere overheid kiezen. Een
winkel kan na de zoveelste overval de buurt de rug toekeren. De
overheid kan dat niet. Zij zal leefbaarheid terug moeten brengen in de
wijk. Zij kan niet zeggen, blijven jullie maar lekker crimineel in je
eigen wijk, ik ga wel ergens anders patrouilleren. Een overheid kan wel
prestatieakkoorden sluiten met politie, scholen of ziekenhuizen, maar
bij tegenvallende prestaties kan zij niet de dienst sluiten, de politie
ontslaan en de burgers, leerlingen of zieken aan hun lot overlaten. Een
overheid moet beslissen - ook als zij onvoldoende informatie heeft. En
vrijwel steeds geldt dat een slechte beslissing beter is dan geen
beslissing.
Er is kortom een diepe kloof tussen bedrijfscultuur en politieke
cultuur. Niet omdat er geen overeenkomsten zijn, of omdat ondernemers
en politici niet over en weer van elkaar zouden kunnen leren. Maar het
gaat om een fundamentele verschillende ethiek en rationaliteit die
voortvloeit uit de wezenlijk andere middelen die worden gehanteerd. Zo
valt er uit een oogpunt van doelmatigheid, slagvaardigheid en snelheid
vaak veel op overheidsbeslissingen aan te merken. Maar daar gaat het
bij die beslissingen niet om; essentie daarvan is om zodanig te
beslissen dat we morgen weer door één deur kunnen. De overheid handelt
daarbij in rechten en plichten, in dwang en straf, in zekerheid en
veiligheid, en gebruikt daarbij zonodig dodelijk geweld.
Dat alles maakt het beredderen bij de overheid fundamenteel anders.
Veel blijkt vaak anders dan het lijkt; dingen vaak niet wat we denken
dat ze zijn. Zo bijv. het beeld dat de overheid er is voor zekerheid,
en de particuliere sector voor verandering. Fout; in de moderne
samenleving wordt overheidsmacht doorgaans gebruikt om verandering te
bewerkstelligen door zekerheden te scheppen. Die moderne overheid is zo
zelfs ontstaan; niet om rechtszekerheid te scheppen in plaats van
absolutistische willekeur, maar omgekeerd om verandering te brengen in
een systeem dat muurvast zat in de rechtszekerheid.
De Franse revolutie is geboren uit het faillissement van de Franse
staat als gevolg van de onmogelijkheid wetten, in het bijzonder
belastingwetten, te veranderen door de opstelling van de rechter. Toen
die verstarring was doorbroken met het idee van democratische
besluitvorming, deed de staat korte tijd later alles waar de meest
absolute vorst nooit van had kunnen dromen. De belastingwetgeving werd
hervormd, eigendom en status onteigend, het burgerlijk recht verandert
en dienstplicht ingevoerd. Democratische besluitvorming schiep geen
rechtszekerheid, nee zij bracht verandering en later zelfs terreur.
Daarom had de rest van Europa diepe achterdocht tegen het democratisch
ideaal. Dat vond pas ingang toen met de concepten van constitutie en
rechtstaat weer grenzen werden gesteld aan democratie.
Met de democratie is verandering geïnstitutionaliseerd; is de overheid
er voor de verandering. Lees er verkiezingsprogramma's op na; of de
wetgever moet met wetswijziging de werkelijkheid veranderen, of zij
moet met wetswijziging de veranderende werkelijkheid afstoppen. Die
verandering schept de overheid in de regel door zekerheid te scheppen.
Dat is een eerste paradox. De overheid schept zekerheid met rechten,
plichten en dwang; de verandering komt door de wijze waarop de
samenleving, waarop burgers met die zekerheid omgaan. Neem het
wegverkeer dat is mogelijk geworden door het gebod om rechts te rijden.
Zonder dat gebod zou het verkeer niet harder kunnen dan stapvoets.
Dat inzicht gebruiken we vervolgens maar beperkt. Bij wegwerkzaamheden
voeren we weer nieuwe geboden in om de snelheid te matigen. Dat laat
mensen een keuze om te gehoorzamen, wat ze doorgaans maar matig doen.
Effectiever zou vermoedelijk zijn om te waarschuwen voor spookrijders.
Van die methode maken we wel gebruik in woonwijken, door
verkeersdrempels en bloembakken op de weg; dan heeft men geen keuze en
moet wel.
Veranderen door het scheppen van zekerheden kent evenwel wezenlijke
beperkingen die we nog onvoldoende begrijpen.
Een fundamentele denkfout is ontstaan door de wijze waarop we met de
bevindingen van Montesquieu omgaan. Hij kwam in "l' Esprit des Lois"
tot de conclusie dat recht en regels niet absoluut zijn, maar de
resultante van omstandigheden, geschiedenis, maatschappelijke dynamiek.
Dat is een plausibele conclusie. Maar sinds twee honderd jaren draaien
we het syllogisme om en denken we dat we door de regels te veranderen
de omstandigheden kunnen veranderen. Dat als regels gevolg zijn van
gedrag, we gedrag kunnen veranderen door de regels te veranderen. Daar
zijn we met groot enthousiasme steeds intensiever mee bezig; regeldruk
heet dat. Het is gevolg van het beeld dat regels gewenst gedrag
voorschrijven en dat we door de regel te veranderen het gedrag
veranderen. Dat laatste is wel juist, maar mensen kiezen zelf hoe zij
hun gedrag aanpassen aan veranderende regels; en dat kan sterk afwijken
van wat de wetgever beoogde, zonder dat het daarom in strijd met de
regels is. Daar komt de handhavingsparadox dan nog bovenop.
Een vuistregel van wetgeving is dat geen regel handhaafbaar is, indien
niet tenminste 80% van betrokkenen zich vrijwillig aan de norm houdt.
Teneinde de 20% die zich niet aan de regel houdt te kunnen veroordelen,
maken we gedetailleerde regels om te voldoen aan de eisen van de
rechter. Het paradoxale is dat we dus steeds meer regellast opleggen
aan mensen die zich vrijwillig aan de regel zullen houden, om de
degenen waarvan we weten dat ze zich niet aan de regel houden aan te
kunnen pakken. Maar die 20% pakken we vaak niet aan omdat het al heel
bevredigend is dat 80% zich wel aan de regels houdt.
Regels die gedrag voorschrijven hebben vaak averechts effect, omdat
mensen zelf kiezen of ze zich met hun gedrag naar de regel zetten. Een
opvallend voorbeeld was de WAO. Die was zo geformuleerd dat men naar
gelang de omvang van de beperking een hogere uitkering kon krijgen. Een
op zichzelf zinnige gedachte die op papier klopt maar in de praktijk
ertoe leidt dat in alle twijfelgevallen gekozen kan worden voor de
hoogste uitkering. Pas door de regel averechts te formuleren in de zin
dat alleen wie duurzaam geheel arbeidsongeschikt was een uitkering
kreeg, en ieder ander een ondersteuning kon krijgen om te doen wat hij
wel kon, was het mogelijk om de groei van de arbeidsongeschiktheid af
te remmen.
Zo zijn er vele voorbeelden waar de goede bedoelingen in de wet zijn
geformuleerd. Politiek is dat begrijpelijk. Politiek is te ongeduldig
om goede resultaten af te wachten; men en wil de goede bedoelingen
daarom al in de wet lezen. Die kan men dan laten zien als resultaat.
Als er dan ook nog een zak geld op wordt ingezet, is er al gauw een
politieke werkelijkheid los van de praktische werkelijkheid. Wanneer
die laatste later tegenvalt, zal men dan niet terugkomen op de eerder
regel maar deze alleen aanvullen met verdere goede bedoelingen.
Om al deze redenen is beredderen bij de overheid wezenlijk anders dan
bij een onderneming en vele malen meer gecompliceerd; niets is wat het
lijkt. Daar komt bij dat de overheid zich bedient van recht en
rechtsregels bij het realiseren van resultaten. Daar zit de oude
gedachte achter van Augustinus: "Remota iustitia, quid nisi magna
latrocinia" - neem de gerechtigheid weg en wat zijn overheden dan
anders dan roverij in het groot. Die gedachte is juist, maar we zijn
ons zelden bewust van de beperkingen die het stelt. Die beperking wordt
prachtig geïllustreerd door de gotische zinnebeelden voor justitie en
ethiek. Beide worden verbeeld door een vrouw met een weegschaal, wat
betekent dat het om een gevoel gaat en om een afweging. Vrouwe Justitia
draagt daarbij een zwaard en is geblinddoekt; vrouwe ethiek heft een
vermanende vinger, maar kijkt de geadresseerde aan. De Justitie
veroordeelt en straft en handelt daarom zonder aanzien des persoons.
De ethiek beoordeelt en vermaand en doet dit met aanzien des persoons.
Het verklaart waarom hulp, barmhartigheid en naastenliefde niet door
het recht gerealiseerd kunnen worden; want al die deugden moeten
betracht worden met aanzien des persoons. Daar is het recht niet toe in
staat. Vandaar ook dat beleid op maat ten principale niet mogelijk is.
Het is zelfs nog erger. Recht heeft geen additieve eigenschap. Beleid
wordt niet per definitie rechtvaardiger, naarmate alle beslissingen
rechtvaardig zijn. Het omgekeerde kan juist het geval zijn. Neem het
vreemdelingenbeleid. Men kan het beleid zo inrichten dat in ieder
individueel geval met de meeste zorgvuldigheid en de grootste
rechtswaarborgen besloten wordt. Gevolg daarvan is echter dat iedere
vreemdeling het beeld krijgt dat men vrij mag inreizen, met als gevolg
een groeiende groep vreemdelingen die hier geen perspectief heeft en
onder verkommerende omstandigheden hier verblijft. `Summum lex, summa
iniustitia' de Engelsen zeggen het pregnanter: `The law is an ass'.
Het onderstreept wat Machiavelli reeds concludeerde dat het succes van
het handelen van de overheid niet wordt bepaald door rechtvaardigheid
van de besluitvorming en deugdzaamheid bij de totstandkoming, maar door
het succes van het resultaat.
Het zijn slechts enkele reflecties bij het functioneren van de overheid
die vooral onderstrepen de eigenaard van het functioneren van de
overheid en de wezenlijke verschillen tussen besluiten en handelen in
een onderneming en bij de overheid. Die overheid heeft tegelijk weer
andere mogelijkheden om problemen op te lossen; bijv. door onze
concepten of denkpatronen te veranderen. Vaak is het een zaak van
anders naar een probleem kijken of de vraag anders percipiëren.
Eerder heb ik ooit als illustratie het fileprobleem gebruikt. Dat is
mede een probleem omdat iedereen in zijn eigen vrije tijd in de file
staat. Het fileprobleem oplossen vergt dan ook het gedrag veranderen
van miljoenen burgers die het wel lastig vinden, maar die op dat moment
niets profijtelijkers hebben te doen. Als we echter het woon-werk
verkeer tot arbeidstijd zouden verklaren, dan staat u in de tijd van de
baas in de file; het maakt iedereen gelukkig, behalve werkgevers, maar
die kunnen dan ook veel effectiever maatregelen nemen om het probleem
te beperken of op te lossen: collectief vervoer, flexibele werktijden,
extra-betaalde verkeersstrook.
Door even anders te kijken, zijn er vaak verrassende, vernieuwende
perspectieven. Neem de Betuwelijn. Zou er even grote weerstand tegen
geweest zijn als deze vanaf het begin gepresenteerd was als een
nooddijk om de helft van de Betuwe te beschermen in geval van hoog
water in de rivieren, die we ook nog nuttig uitbaten door er een
spoorlijn overheen te leggen, dan zou de perceptie vermoedelijk geheel
anders zijn geweest.
Een ander voorbeeld; als u het percentage arme huishoudens in de
gemeente Den Haag willen verkleinen, kan dat door de gemeente Wassenaar
bij Den Haag te voegen. Het denken een draai geven is vaak de eerste
stap naar een oplossing en op dat punt heeft de overheid vaak weer meer
mogelijkheden.
We zijn hier bijeen om vanavond de beredderaars bij de overheid te
eren. Het is een bijzonder vaardigheid die vereist dat men weet om te
gaan met de eigenaard van de overheid.
Overheidsbeleid en het realiseren van publieke doelstellingen luisteren
naar eigen wetten en regels.
Het meest opvallend is dat die wetten een merkwaardige overeenkomst
vertonen met de wetten van de algemene relativiteitstheorie. Ook bij
overheidshandelen is de kortste weg tussen twee puntenniet de rechte
lijn. Tussen voornemen en realisatie volgt overheidsbeleid vele
krommen, bochten en kronkels maar nimmer de rechte weg.
Evenzo is de formule E=mc2 van toepassing. Waarbij E de energie is die
nodig is om een doel te bereiken. M is de massa mensen die geraakt
wordt door het beleid en C is de snelheid waarmee dat doel bereikt moet
worden.
En tenslotte geldt het verschijnsel dat hoe sneller we gaan des te
minder we oud worden. Dat geldt niet voor de betrokken ambtenaren, maar
het resultaat. Het is zoals verwoord in de paradox; als we willen dat
alles gelijk blijft, dan moeten we zorgen dat alles verandert.
En nu staan we voor de noodzaak om te krimpen en dat is geen ramp,
integendeel durf ik zelfs te zeggen.
Merkwaardigerwijze heb ik de goede hoop dat de krimp in de beschikbare
middelen ertoe zal nopen om opnieuw te kijken naar het functioneren van
de overheid en de wijze waarop zij samenwerking in de samenleving
bewerkstelligt. Dat zal, naar ik verwacht - en dat verbaast u misschien
- niet vooral geschieden in de vorm van terugtreden van de overheid ten
gunste van de markt. Markten ontstaan niet door het terugtreden van de
overheid, ze ontstaan dankzij overheidsregels en ingrijpen. Markt en
overheid zijn geen communicerende vaten.
Het gaat alleen om een andere wijze van coördinatie en van verdeling
van de voordelen. Het functioneren van markten berust bovendien op
vrijwel onbeperkte deelbaarheid van vraag en aanbod, waarbij vraag en
aanbod onmiddellijk zichtbaar zijn. Op de meeste terreinen waar de
overheid in is gemengd wordt wel aan die voorwaarde voldaan. Toch zal
ook op die terreinen de overheid anders moeten gaan functioneren.
De huidige crisis heeft alleen maar sneller aan het licht gebracht dat
we vastlopen in concepten waarin ieder maatschappelijk probleem door de
overheid voor de mensen moet worden opgelost. Ook zonder de crisis
waren we daarin vastgelopen. Nu moeten we alleen versneld aan het werk
om de maatschappelijke problemen aan te pakken vanuit de samenleving,
maar met de overheid om de samenwerking te laten slagen.
Dat is de inzet van het kabinet op het terrein van het beperken van het
overheidsapparaat en de bestuurlijke inzichten van het land. En dat kan
ook als we er in slagen de overheid weer te herstellen in zijn waarde
van mechanisme en instituut van maatschappelijke samenwerking. Als we
er in slagen de overheid weer geaccepteerd te krijgen als beschermer
van de samenleving.
Verantwoordelijk ministerie
* Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Zie ook
* Overheidspersoneel | Onderwerp | BZK
Voor vragen aan de Rijksoverheid bel Postbus51: 0800-8051