verslag Begrotingsraad 11 en 15 november 2010
Kamerbrief inzake verslag Begrotingsraad 11 en 15 november 2010
Kamerbrief | 17 november 2010
Graag bied ik hierbij het verslag aan van de Begrotingsraad die
plaatsvond op
11 en 15 november jl.
De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
Dr. B. Knapen
Verslag Begrotingsraad 11 en 15 november 2010
1. Samenvatting van de Raad
Op 11 en 15 november kwam de Begrotingsraad bijeen ter voorbereiding op
het kader van de conciliatie tussen de Raad en het Europees Parlement
over de EU-begroting voor 2011. Ondanks de inspanningen van de Raad -
en het Belgische voorzitterschap in het bijzonder - konden de posities
van de Raad en het EP niet overbrugd worden binnen de voor de
bemiddeling vastgelegde termijn.
Complicerende factor was de eis van het EP om bindende politieke
afspraken te maken over de samenwerking tussen de instellingen bij de
komende onderhandelingen over de nieuwe Financiële Perspectieven voor
de periode vanaf 2014 en de hervorming van het stelsel van eigen
middelen van de EU (zoals de invoering van EU-belastingen). Ook
insisteerde het EP op verdere flexibiliteit in de begrotingen voor de
resterende periode van de huidige Financiële Perspectieven (2011-2013).
Hoewel zowel de Raad als de Commissie bereidheid toonden om binnen de
grenzen van het Verdrag van Lissabon een opening te bieden aan het EP
om hierover nader overleg te voeren, stelde het EP vast dat het pakket
van voorstellen dat op tafel lag, voor hem niet acceptabel is. Hierdoor
konden de Raad en het EP voorlopig ook geen overeenstemming bereiken
over de begroting voor 2011. Uiteindelijk bleek de door het EP gelegde
koppeling tussen de begroting voor volgend jaar enerzijds en afspraken
voor de langere termijn anderzijds de vaststelling van de begroting in
de weg te staan.
Dit is zeer betreurenswaardig, te meer omdat juist ten aanzien van de
begroting voor 2011 de posities van de Raad en het EP geconvergeerd
waren tot een gezamenlijke uitkomst: de betalingen zouden beperkt
blijven tot EUR 126,5 miljard, wat neerkomt op een stijging van 2,91%
ten opzichte van 2010 conform de positie van de Raad van juli jl.
2. Toelichting
Dit is de eerste keer dat de begroting volgens de begrotingsprocedures
van het Verdrag van Lissabon wordt opgesteld en de Raad en het EP
hierbij op gelijke voet staan. In plaats van twee lezingen door de Raad
en het EP vindt er voortaan slechts één lezing plaats, gevolgd door een
conciliatieproces. Die conciliatie begon op 27 oktober jl. en bestond
o.a. uit meerdere trilogen ter voorbereiding op de bijeenkomst van het
conciliatiecomité (Raad, EP en Commissie) op 11 november. Tijdens die
bijeenkomst bleek dat nadere bemiddeling nodig was en werd besloten om
het overleg op 15 november te hervatten. Beide bijeenkomsten van het
conciliatiecomité werden door een Begrotingsraad voorafgegaan.
Naast de ontwerpbegroting voor 2011 bestond het onderhandelingspakket
uiteindelijk uit de volgende elementen:
* Aanpassing van de begroting van 2010 (o.a. een meevaller van bijna
EUR 1,1 miljard aan betalingen).
* Financiering van de kostenoverschrijdingen van het kernfusieproject
ITER. De Commissie stelde voor om EUR 940 miljoen aan beschikbare
marges in 2010 (uitgavencategorieën 1a, 2, 3a en 5) door te
schuiven naar 2012 en 2013 voor de financiering van ITER. Samen met
ombuigingen in categorie 1a van EUR 460 miljoen zou hiermee de
kostenoverschrijding gedekt zijn.
* Omzetting van de huidige Financiële Perspectieven in een
verordening, waarbij het Voorzitterschap voorstelde om een nieuwe
reserve bovenop de FP-plafonds te plaatsen (contingency margin) die
overeenkomt met 0,03 % van het EU BNI (ca. EUR 3, 5 miljard per
jaar). Dit zou een vertaling zijn van de onder het huidige
Inter-institutionele Akkoord bestaande gekwalificeerde
meerderheidprocedure voor kleine wijzigingen ( * Door het EP gewenste politieke verklaringen over de volgende
Financiële Perspectieven, herziening van het stelsel van eigen
middelen (het EP is voorstander van de invoering van Europese
belastingen als extra inkomstenbron voor de EU-begroting),
toegevoegde waarde van uitgaven op EU-niveau en de heroriëntatie
van de begroting op de prioriteiten van het Verdrag van Lissabon
(het EP wil op termijn extra middelen vrijmaken voor de uitvoering
van EU-prioriteiten).
De Raad en het EP bereikten in principe overeenstemming over de cijfers
voor de begroting voor 2011 en over de aanpassing van de lopende
begroting. De meeste inspanningen van de Raad waren er op gericht om
een passende, het Verdrag respecterende formulering te vinden voor de
politieke verklaringen, die het EP als voorwaarden voor de vaststelling
van de begroting had gesteld.
Mede op initiatief van Nederland heeft de Raad een concept verklaring
aan het EP aangeboden over de beoogde goede samenwerking tussen de
instellingen bij de vormgeving van de nieuwe Financiële Perspectieven.
De Commissie toonde zich van haar kant bereid om unilaterale
verklaringen af te leggen over consultaties over eigen middelen, de
toegevoegde waarde van EU-uitgaven en de heroriëntatie van de
begroting. Een akkoord over de financiering van ITER en over
begrotingsflexibiliteit was voor de Raad niet haalbaar. Wel toonde de
Raad zich in een ultieme poging bereid om hierover op korte termijn met
het EP verder van gedachten te wisselen.
Dit pakket van afspraken en toezeggingen was voor het EP niet
voldoende. Daarmee was er geen algehele overeenstemming over het
onderhandelingspakket en bleef ook het akkoord over de begroting voor
2011 uit. De termijn voor de conciliatie verstreek op 15 november om
middernacht.
3. Nederlandse inzet in de Raad
Nederland heeft zich in de Raad sterk gemaakt voor de handhaving van de
limiet van 2,91% groei van de begroting, zoals onderschreven in de
brief van 13 staatshoofden en regeringsleiders in het kader van de
Europese Raad van 29 oktober jl. Daarbij heeft Nederland aangegeven dat
deze stijging van de begroting al een concessie van de zijde van
Nederland is. De aanvankelijke inzet was immers gericht op een in
omvang gelijkblijvende begroting.
Nederland heeft er meermaals voor gepleit om de koppeling tussen de
begroting voor 2011 en de andere elementen van het
onderhandelingspakket te doorbreken. Een akkoord over de begroting was
immers binnen handbereik, terwijl de andere wensen van het EP dossiers
van langere adem zijn. Bovendien zou door de koppeling de Raad de facto
met unanimiteit moeten besluiten, terwijl voor de vaststelling van de
begroting op zich een gekwalificeerde meerderheid voldoende is. Het EP
heeft dus erg veel risico genomen door hoog in te zetten.
Diverse lidstaten, waaronder Nederland, wezen op het risico van
politieke verklaringen als een oneigenlijke verdragsoverschrijdende
vertaling van de in het Verdrag vastgelegde procedures en
bevoegdheidsverdeling. Het EP zocht op een aantal punten een ruimere
interpretatie van de procedures om over de hervorming van het stelsel
van eigen middelen te kunnen onderhandelen. Nederland vindt echter dat
de uit het Verdrag voortgekomen institutionele balans gerespecteerd
moet worden.
Nederland heeft de gehele conciliatie opgetrokken met gelijkgezinde
lidstaten. Meerdere lidstaten toonden zich zeer terughoudendheid over
de door het EP gewenste politieke verklaringen, met name de passages
over hervorming van het stelsel van eigen middelen en over
flexibilisering van de begroting. Voor Nederland en een aantal andere
lidstaten waren de voorgestelde passages niet aanvaardbaar. Ook heeft
Nederland zich kritisch opgesteld ten aanzien van de intenties van het
Voorzitterschap en de Commissie om een akkoord over de financiering
voor de kostenoverschrijdingen bij ITER te forceren. Nederland vindt
het belangrijk dat er op termijn een oplossing voor ITER gevonden
wordt. De ontbrekende financiering moet echter primair met ombuigingen
in de uitgavencategorie voor concurrentiekracht gevonden worden.
Motie Ormel en Ten Broeke
In het kader van de plenaire terugblik op de Europese Raad van oktober
heeft uw Kamer een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht
te bewerkstelligen dat er geen verhoging van de kosten voor ambtelijke
en administratieve ondersteuning wordt gerealiseerd (Kamerstuk 21
501-20, nr. 487). Nederland heeft hier in de aanloop naar de
Begrotingsraad en tijdens de Begrotingsraad op aangedrongen.
De Raad heeft geprobeerd om de stijging van administratieve uitgaven zo
beperkt mogelijk te houden. Een nulgroei van administratieve uitgaven
lijkt echter niet haalbaar, gelet op de volgende zaken:
* Salarisstijging: de Raad heeft eind 2009 besloten om de door de
Commissie voorgestelde salarisstijging van 3,7% voor EU-ambtenaren
te halveren. De Commissie en het EP vechten dit Raadsbesluit
momenteel aan bij het Europees Hof. Overigens zal de werkelijke
stijging lager zijn, omdat de koopkrachtcorrectie lager blijkt dan
verwacht.
* Pensioenen: omdat het aantal gepensioneerden van EU-instellingen
stijgt, stijgen ook de pensioenkosten.
* EP: de EP-uitgaven stijgen, omdat het EP extra personeel heeft
aangetrokken nadat het meer bevoegdheden heeft gekregen met het
Verdrag van Lissabon. Nederland kan dit niet verhinderen, omdat de
Raad en het EP hebben afgesproken elkaars begroting te zullen
respecteren.
Al eerder was afgesproken dat de Commissie na 2009 geen extra
personeelsplaatsen krijgt tot eind 2013 (tenzij de EU wordt uitgebreid
met nieuwe lidstaten). Nieuwe prioriteiten moeten door herschikking van
staf worden opgevangen. Verder ontvangen medewerkers die vanaf 2004 bij
de Commissie zijn aangenomen lagere salarissen. Nederland vindt dat er
goed gekeken moet worden naar mogelijke bezuinigingen op de
administratieve uitgaven van de EU.
4. Vervolg
Nu de Raad en het EP geen overeenstemming hebben bereikt over de
ontwerpbegroting voor 2011, zal de Commissie een nieuwe
ontwerpbegroting indienen. De Commissie heeft aangegeven dit voorstel
zo spoedig mogelijk te presenteren. Vervolgens zal de Raad een
standpunt formuleren op die nieuwe ontwerpbegroting en zal het EP zijn
positie opnieuw bepalen. Voor het echte struikelblok (de politieke
verklaringen) is nog geen behandeltraject bekend. De kans is aanwezig
dat de begroting aan de orde zal komen tijdens de gedachtewisseling met
de voorzitter van het EP voorafgaande aan de eerstvolgende Europese
Raad op 16-17 december.
Er moet rekening worden gehouden met het scenario dat op 1 januari 2011
de begroting nog niet definitief is vastgesteld. In dat geval valt de
EU tijdelijk terug op de begroting van 2010, waarbij in 2011 de
maandelijkse uitgaven niet meer mogen zijn dan een twaalfde van de
begroting voor 2010 (de zogenoemde voorlopige twaalfdenregeling).
Bestaande EU-programma's zullen dan ongeveer hetzelfde bedrag ontvangen
als in 2010 het geval was, totdat er een nieuwe begroting is
vastgesteld.
Er wordt door diverse kanten gesuggereerd dat bepaalde activiteiten
(zoals EDEO en de Europese financiële toezichthouders) in gevaar zouden
komen zonder begroting. Dit is niet het geval. De oprichting van EDEO
is een feit en de financiële regels voor EDEO zijn al vastgesteld. De
mensen die bij EDEO gaan werken, werken nu bij de Commissie, het
Raadssecretariaat of bij nationale overheden. Als er op 1 januari geen
nieuwe begroting is, dan loopt de financiering door op basis van de
begroting van 2010. Ook de financiële toezichthouders zijn al
opgericht. Hoogstens moeten additionele uitgaven worden uitgesteld
totdat de nieuwe begroting is vastgesteld. Overigens kunnen de Raad en
het EP indien nodig (op voorstel van de Commissie) hogere uitgaven
toestaan.
Ministerie van Buitenlandse Zaken