Rijksoverheid
5 oktober 2010
Kabinetsreactie SCP"rapport 'Beperkt aan het werk'
Hierbij reageer ik op het verzoek van de vaste commissie voor Sociale Zaken en
Werkgelegenheid van 22 juni jl. om een kabinetsreactie op het SCP"rapport
Beperkt aan het werk aan de Kamer te zenden, waarbij speciale aandacht uitgaat
naar de conclusie dat er grote regionale verschillen zijn in het aandeel Wajongers.
Inleiding
Het verhogen van de arbeidsparticipatie is een belangrijke doelstelling van dit
kabinet. Komende decennia zal de beroepsbevolking als gevolg van ontgroening
en vergrijzing blijven krimpen. De toekomstige arbeidsmarkt vraagt om een
duurzame inzetbaarheid van iedereen. Alle talenten moeten daarbij blijvend
worden benut.
De afgelopen jaren is door het kabinet stevig ingezet op het vergroten van de
arbeidsparticipatie. Zo zijn maatregelen genomen om het sociale stelsel meer
activerend te maken. In de WWB, WAO/WIA en Wajong zijn hiertoe ingrijpende
wijzigingen doorgevoerd. In wet" en regelgeving én in de uitvoering vindt een
fundamentele omslag plaats in denken over personen met een arbeidsbeperking:
kijken naar wat men nog wél kan, in plaats van naar iemands beperkingen.
Verantwoordelijkheden en prikkels worden zo ingericht, dat participatie naar
vermogen altijd voor iedereen de grootste winst oplevert, zowel in financieel als
maatschappelijk opzicht.
Nu de voorwaarden in wet" en regelgeving en de uitvoering zijn geschapen om
iedereen in onze samenleving te laten meedoen, is het van groot belang om de
ontwikkelingen in de praktijk nauwgezet te volgen. Kennis en inzicht zijn
voorwaarden voor een goede, duurzame oplossing van deze problemen. Het
rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau, dat in samenwerking met het CBS
en TNO Kwaliteit van Leven tot stand is gekomen, levert hiertoe een nuttige
bijdrage.
Het SCP"rapport gaat in op de vraag of het ziekteverzuim en het
arbeidsongeschiktheidsvolume afneemt en of de arbeidsparticipatie van mensen
met een (voormalige) gezondheidsbeperking toeneemt. Het rapport is een vervolg
op de SCP"studie Beter aan het werk uit 2007. Net als in die studie staan de
thema's ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid en arbeidsparticipatie van mensen
met gezondheidsbeperkingen centraal. Deze brief zal ingaan op de bevindingen
van het SCP. Daarbij zal op verzoek van de Kamer specifiek stilgestaan worden bij
de bevindingen op het gebied van de regionale verschillen in de zogenaamde
'Wajong"dichtheid'.
Wajong
Drie hoofdstukken van het SCP"rapport richten zich specifiek op de Wajong"
doelgroep. Daarin rapporteert het SCP over haar bevindingen rondom de
ontwikkelingen in de samenstelling van de Wajong"populatie, de arbeidsdeelname
en het inkomen van Wajongers.
Vooraf is het van belang om in ogenschouw te nemen dat het rapport zich
uitsluitend richt op de 'oude' Wajongers. Per 1 januari 2010 is de Wet Wajong
(Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten) van kracht geworden.
Het belangrijkste doel van de Wet Wajong is het ondersteunen van een jongere
met een beperking bij het vinden én behouden van werk.
Volumeontwikkelingen in de Wajong
Het SCP heeft gekeken in hoeverre de groei van de Wajong samengaat met
verandering in de samenstelling van de groep Wajongers. Het SCP concludeert dat
sommige groepen oververtegenwoordigd zijn in de Wajong en dat de sterke groei
in de Wajongpopulatie wat betreft sociaaldemografische kenmerken niet gelijk
verdeeld is. Zo heeft de groei zich vooral voorgedaan bij mannen en zijn niet"
westerse migranten, met uitzondering van Surinaamse Nederlanders, sterk
ondervertegenwoordigd. Er blijken aanzienlijke verschillen te bestaan in het
aantal Wajongers per regio, de zogenoemde 'Wajong"dichtheid'. In de drie
noordelijke provincies, maar ook in Overijssel, Gelderland en Limburg ligt het
aantal Wajongers per 10.000 inwoners hoger dan in de meer westelijk gelegen
provincies.
Op verzoek van de vaste kamercommissie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
zal ik wat uitgebreider ingaan op de bevindingen met betrekking tot de regionale
verschillen.
Het SCP rapport biedt in haar afsluitende beschouwing van de
onderzoeksresultaten al enkele aanknopingspunten voor het duiden van
verschillen tussen provincies in beroep op de Wajong. Naar aanleiding van de
bevindingen van het SCP is navraag gedaan bij UWV naar mogelijke verklaringen
hiervoor. UWV heeft vervolgens gekeken naar de regionale verschillen en
mogelijke samenhang met 'objectieve' regionale kenmerken en met regionale
'uitvoeringskenmerken' bij gemeenten en UWV. De gevonden samenhangen zijn
statistisch van aard, en kunnen niet als causale relaties worden geïnterpreteerd.
Daarbij moet benadrukt worden dat slechts een deel van de regionale verschillen
kan worden verklaard en er mogelijk tevens andere factoren aan de verschillen
ten grondslag liggen.
Bovendien is het verschil in beroep op een Wajong uitkering per provincie niet
recent ontstaan. Deze verschillen bestaan al vele decennia.
Uit analyse van UWV blijkt dat een verklaring voor de regionale verschillen
gevonden wordt in de langdurig bestaande verschillen in economische groei,
werkloosheid en daarmee samenhangende sociaal"economische ontwikkelingen.
Zo hangt een lager opleidings" en inkomensniveau en een grotere hoeveelheid
banen voor laagopgeleiden samen met een hogere Wajong"concentratie en een
hoger Wajong"instroomrisico per provincie. Economische groei leidt ertoe dat
veel, relatief jonge en goed opgeleide inwoners verhuizen van provincies met
weinig werkgelegenheid naar provincies met veel werkgelegenheid. De oudere
en/of arbeidsongeschikte inwoners verhuizen veel minder vaak voor het werk. Het
SCP heeft deze verklaring in het rapport tevens benoemd. Doordat dit
mechanisme tientallen jaren aanhoudt, groeit de bevolking in economisch
zwakkere provincies minder dan in de economisch sterkere provincies. Bovendien
veroorzaakt dit mechanisme in economisch zwakkere provincies vergrijzing en
ontgroening en een groeiende groep met een lagere sociaal economische status.
Na verloop van tientallen jaren ontstaan daaruit voortvloeiend verschillen in
concentraties mensen met een Wajong"uitkering.
Uit analyse blijkt dan ook dat er verbanden bestaan tussen werkloosheid en
vestigingstekorten en tussen vestigingstekorten en Wajong"concentratie per
provincie. Er is sprake van een vestigingstekort als er meer mensen uit een
provincie vertrekken dan zich er vestigen (exclusief vertrek naar het buitenland of
vestiging vanuit het buitenland).
Daarnaast verklaren de verschillen in gezondheidskenmerken tussen provincies
voor een deel de verschillen in beroep op de Wajong. Al geruime tijd is bekend
dat de bevolking in noordelijke provincies en in Limburg gemiddeld slechter scoort
op een groot aantal gezondheidsindicatoren dan de bevolking in Utrecht en de
westelijke provincies1.
Naast bovengenoemde factoren die met name betrekking hebben op de
kenmerken van de regionale bevolking is het ook denkbaar dat er mogelijk
verschillen zijn in de uitvoeringspraktijk bij gemeenten en UWV.
De instroom van Wajongers afkomstig uit de Wet Werk en Bijstand (WWB) blijkt
een rol te spelen bij de waargenomen regionale verschillen. Dit komt omdat er
verschillen te zien zijn in omvang van doorstroom vanuit de bijstand naar de
Wajong, waardoor tevens verschillen tussen provincies ontstaan. Ook deze
verschillen bestaan al lange tijd, maar zijn veel groter geworden na 2004. Met de
invoering van de WWB in 2004 hebben gemeenten een sterke financiële prikkel
om het aantal bijstandsuitkeringen terug te dringen en beter te presteren bij de
uitvoering van de bijstand. Het geld dat jaarlijks overblijft van het budget voor
het zogenaamde inkomensdeel, kan een gemeente naar eigen inzicht besteden. Al
langer is bekend dat als gevolg hiervan gemeenten hun bijstandspopulatie
screenen op mensen met een arbeidshandicap. Uit analyse blijkt dat de helft van
de regionale verschillen in groei van de Wajongconcentratie en -instroom kan
worden toegeschreven aan de groei van doorstromers van bijstand naar Wajong.
De mate waarin UWV aanvragen voor een Wajonguitkering toekent of afwijst
blijkt niet samen te hangen met de regionale verschillen in instroomrisico; het
blijkt juist dat in provincies met een hogere Wajongconcentratie Wajong"
aanvragen iets minder vaak worden toegekend.
UWV heeft eerste stappen gezet om nader te onderzoeken in hoeverre verschillen
door uitvoeringsfactoren beïnvloed worden en hoe dit verbeterd kan worden. Zo
wordt en een objectief model ontwikkeld waarmee een benchmark kan worden
uitgevoerd onder de verschillende UWV"vestigingen.
1 'Regionale gezondheidsverschillen' november 2001, CBS/RIVM, Voorburg/Bilthoven
Tot slot kan een deel van de regionale verschillen verklaard worden door het
verband dat bestaat tussen het aandeel jongeren dat per provincie voortgezet
speciaal onderwijs (VSO) of het praktijkonderwijs (PRO) volgt. Meer jongeren in
het VSO/PRO gaat samen met een groter beroep op de Wajong. Om meer inzicht
te krijgen in de achterliggende factoren die hierbij een rol spelen ben ik een
nadere analyse gestart.
Arbeidsdeelname van Wajongers
Het SCP heeft de stromen op de arbeidsmarkt voor Wajongers in kaart gebracht
en concludeert daarbij onder andere dat het probleem van de geringe
arbeidsdeelname niet zozeer lijkt te liggen in het vinden van werk, maar in het
behouden ervan. In het eerste jaar na intrede in de Wajong is 40 tot 50% op een
bepaald moment aan het werk geweest. Op dit moment werkt 25% van de
Wajongpopulatie. Dat impliceert dat een groot deel van de Wajongers snel weer
zijn baan verliest. Het is al langer bekend dat het risico op uitval uit een baan
voor Wajongers groot is. Duurzame werkplekken zijn juist voor deze mensen van
uiterst groot belang.
In de 'oude' Wajong, waar het SCP zich in haar studie op gericht heeft, staat
vooral het recht op inkomensondersteuning centraal. De wet voorzag te weinig in
ondersteuning en begeleiding van jongeren in het arbeidsproces. Om die reden is
in de nieuwe Wet Wajong per 1.1.2010 het recht op arbeidsondersteuning
centraal komen te staan voor jongeren die perspectief hebben op het verrichten
van arbeid. Gedurende de periode van de werkregeling wordt de jongere intensief
ondersteund en gevolgd door UWV. Indien er sprake is van uitval uit werk wordt
direct bekeken hoe de jongere zo snel mogelijk weer aan het werk kan.
UWV en de re"integratiebranche zijn daarnaast intensief bezig met het verbeteren
van de matching tussen Wajonger en werkgever. Door competenties van een
jongere goed in beeld te hebben, maar ook door bijvoorbeeld vacatures uit te
wisselen, wordt de match verbeterd. Een betere match draagt logischerwijs bij
aan een meer duurzame arbeidsrelatie tussen werkgever en werknemer. Om
goede begeleiding en ondersteuning op de werkvloer te borgen wordt bekeken
hoe op een efficiënte wijze kan worden geïnvesteerd in jobcoaching. Door de
jobcoach bijvoorbeeld al tijdens de stageperiode in te zetten of per werkgever één
jobcoach voor alle Wajongers in te zetten, kan de duurzaamheid van werkplekken
worden vergroot.
Een kansrijke ontwikkeling die bijdraagt aan het meer duurzaam maken van
werkplekken is dat 'jobcarving' steeds vaker wordt toegepast. Jobcarving is een
methode om te kijken hoe functies bij een werkgever kunnen worden aangepast.
Op die manier kunnen functies beter aansluiten bij de mogelijkheden en
beperkingen van de Wajonger. In pilots vanuit SZW en UWV wordt met deze
methode op dit moment ervaring opgedaan.
Ziekteverzuim, arbeidsparticipatie met gezondheidsbeperkingen en
duurzame inzetbaarheid
Uit de studie blijkt dat de invoering van de Wet verbetering poortwachter (WVP)
in 2002, de Wet verlenging loondoorbetaling bij ziekte (VLZ) in 2004 en de Wet
werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) in 2006 als succesvol kunnen
worden beoordeeld. Volgens de onderzoekers kan de afname van het
ziekteverzuim en de sterke vermindering van instroom in de
arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers voor een belangrijk deel
(misschien wel grotendeels) aan deze wetten worden toegeschreven. Daarnaast
constateert het SCP in het deel over arbeidsparticipatie met
gezondheidsbeperkingen dat er sprake is van een sterke afname van de kans op
werkuitval bij mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Volgens het SCP
is een verklaring hiervoor dat de verantwoordelijkheid van werkgevers om zieke
en gehandicapte werknemers in dienst te houden gegroeid is, mede door de
invoering van de WVP.
Volgens de onderzoekers had het succes nog groter kunnen zijn als de WVP
volgens de regels was uitgevoerd. In een groot aantal gevallen is volgens de
ondervraagde langdurig zieken niet binnen 6 weken na de ziekmelding een
probleemanalyse gemaakt en niet binnen 8 weken na de ziekmelding een plan
van aanpak opgesteld, zoals de WVP voorschrijft. In dit kader merken de
onderzoekers op dat wanneer de bedrijfsarts tijdig een probleemanalyse maakt,
de kans op werkhervatting bijna twee keer zo groot is en dat die kans ruim twee
keer zo groot is, als werkgever en werknemer tijdig gezamenlijk een plan aanpak
opstellen.
De onderzoekers merken nog op dat de probleemanalyse en het plan van aanpak
weliswaar belangrijke instrumenten lijken om de verzuimduur te bekorten, maar
dat het onderzoek geen uitsluitsel kan geven over de causaliteitsvraag: leiden een
tijdige probleemanalyse en plan van aanpak tot snellere werkhervatting of worden
deze maatregelen vaker toegepast bij zieke werknemers met meer mogelijkheden
tot werkhervatting. De onderzoekers achten nader onderzoek op dit punt
gewenst.
Ter zake van deze bevindingen van het SCP merk ik het volgende op.
Allereerst verheugt het mij dat het SCP concludeert dat de invoering van de WVP
succesvol is gebleken. Ook uit andere onderzoeken komt dit beeld naar voren. In
de WVP en de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar zijn de
processtappen beschreven die werkgever en werknemer moeten zetten ingeval
van dreigend langdurig verzuim. Het tijdig opstellen van een probleemanalyse en
een plan van aanpak, vormen hierbij belangrijke stappen. Deze stappen hoeven
alleen dan gezet te worden als sprake is van dreigend langdurig verzuim. Als
sprake is van kortdurend verzuim, dan wordt dit niet verlangd.
Achterliggende gedachte van het zetten van deze processtappen is dat vroegtijdig
ingrijpen het re"integratieproces bevordert. Ik deel dan ook de conclusie dat de
kans op werkhervatting groter is als er tijdig een probleemanalyse c.q. een plan
van aanpak wordt opgesteld. Zowel de werkgever als de werknemer heeft hier
baat bij. Niet alleen omdat deze instrumenten de re"integratie van de werknemer
alleen maar ten goede kunnen komen, maar ook omdat daarmee de kosten die
gepaard gaan met ziekteverzuim beperkt kunnen worden. Voorts kan door een
goede naleving van de Wet verbetering Poortwachter ook de instroom in de WIA
verminderd worden. Daarom zal ik het belang van een goede naleving van de
regels van de WVP in mijn reguliere contacten met sociale partners en deskundige
uitvoerders onder de aandacht brengen. De aanbeveling van het SCP inzake nader
onderzoek zal ik daarbij betrekken.
Ten aanzien van preventie van verzuim geeft het SCP aan dat 22% van de
werknemers stelt dat klachten die tot verzuim leiden geheel of gedeeltelijk aan
het werk zijn toe te schrijven. Met name overbelasting (door werkdruk en/of in
combinatie met huishoudelijke taken) en intimidatie en agressie op het werk
worden genoemd als factoren die tot verzuim kunnen leiden.
Deze conclusie is relevant in het licht van de aankomende krimp op de
arbeidsmarkt. De komende jaren wordt het steeds belangrijker dat een zo groot
mogelijk deel van de beroepsbevolking in staat is tot de pensioengerechtigde
leeftijd betaalde arbeid te kunnen verrichten. De gegevens van het SCP geven
aan dat op het terrein van arbeidsomstandigheden nog winst valt te behalen om
werkenden gezond en inzetbaar te houden, onder meer door de aanpak van
werkdruk en intimidatie. Ik ben voornemens u begin 2011 nader te informeren
over voorgenomen beleid om de duurzame inzetbaarheid te bevorderen. Het
intensiveren van de aanpak van fysieke en psychosociale arbeidsbelasting zal daar
onderdeel van uit maken.
Daarnaast zijn goede afspraken in de arbeidsvoorwaardelijke sfeer (zoals
afstemming werk"privé) wenselijk om het verzuim terug te dringen.
Slot
Het SCP stelt in haar beschouwingen van de resultaten van het onderzoek dat de
arbeidsparticipatie van mensen met een arbeidsbeperking omhoog zal moeten,
voordat er in Nederland gesproken kan worden over een inclusieve arbeidsmarkt.
Ik ben van mening dat de afgelopen jaren in wet" en regelgeving voorwaarden
zijn geschapen om te komen tot een arbeidsmarkt waarin iedereen naar
vermogen mee doet. Maar we zijn er nog niet. Een fundamentele verandering kost
tijd en vraagt inzet van vele partijen. Daarbij heeft de recente economische crisis
uiteraard de afgelopen periode niet geholpen. Het is de verantwoordelijkheid van
alle betrokken partijen om de komende jaren de ingezette veranderingen door te
voeren en de voorgenomen ambities waar te maken.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
J.P.H. Donner