Dienstenrichtlijn: meer vrijheid voor ondernemers, verwarring bij overheden
17 september 2010 - De bepalingen van de Dienstenrichtlijn, die sinds 28 december 2009 direct van toepassing zijn op de vestigingsvergunningsystemen in de Europese Unie, blijken in de praktijk nog nauwelijks te worden toegepast. Hoewel de vrijheid van vestiging voor ondernemers op grond van de regelgeving aanzienlijk is toegenomen, blijft het Nederlandse vergunningstelsel traditionele eisen hanteren, met name met betrekking tot het aantonen van (economische) marktruimte.
Voorgeschiedenis In 2002 concludeerde de Europese Commissie dat de interne markt voor het verrichten van diensten nog steeds niet goed werkte. Onder meer de artikelen met betrekking tot de vrijheid van vestiging en vrij verkeer van diensten uit het EG-verdrag bleken niet volledig en direct door te werken in het nationale recht van de lidstaten. In het streven om voor 2010 tot een goed werkende interne markt te komen is op 28 december 2006 de Dienstenrichtlijn in werking getreden. Met de Dienstenwet (28 december 2009) is deze richtlijn in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd.
Meer vrijheid van vestiging voor detailhandel Een belangrijk punt van de Dienstenrichtlijn is het recht van dienstverrichters zich vrij te vestigen om diensten (zoals detailhandel) te verrichten zonder onevenredig belemmerende maatregelen van de overheid. In Nederland bestaan echter vele zogenoemde vergunningenstelsels (zoals bijvoorbeeld, het stellen van regels betreffende detailhandel in een bestemmingsplan of juist bij ontheffing van een bestemmingsplan). Deze zijn bijna per definitie beperkend. Een vergunningenstelsel is dan ook in beginsel verboden, tenzij aan strikte criteria wordt voldaan.
Criteria: eisen van economische aard verboden Artikel 14 van de Dienstenrichtlijn bevat een overzicht van eisen die overheden niet mogen stellen bij het verlenen van vestigingsvergunningen. Eisen van economische aard worden expliciet verboden. Kort samengevat dienen vestigingsvergunningen te voldoen aan de volgende criteria: * Geen ruimte voor willekeurige beslissingen * Objectief * Transparant * Eenduidig * Geen eisen waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat * Geen beoordeling van de mogelijke of feitelijke economische gevolgen van de activiteit * Geen beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van de economische planning
Artikel 14.6 van de richtlijn stelt daarnaast dat elke betrokkenheid, zowel direct als indirect, van concurrerende marktdeelnemers bij de verlening van (vestigings-) vergunningen verboden is.
Alleen nog sturing op grond van ruimtelijke ordeningsmotieven In het Besluit ruimtelijke ordening wordt nog eens bevestigd dat strijdigheid met artikel 14 (aanhef en onder 5) van de Dienstenrichtlijn moet worden voorkomen. Hiermee wordt duidelijk dat aan het stellen van regels in een bestemmingsplan of beheersverordening, aan het nemen van een projectbesluit en aan de beslissing op een aanvraag om een ontheffing van een bestemmingsplan of van een beheersverordening, ruimtelijke ordeningsmotieven ten grondslag moeten liggen. Dit is met name van belang in die gevallen waar het gaat om de vestiging van diensten, zoals detailhandel (nota van toelichting aanpassingsbesluit Dienstenrichtlijn). Regels in bestemmingsplannen met betrekking tot de vestiging van bepaalde branches van detailhandel moeten derhalve voortaan worden gemotiveerd vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit en kunnen niet meer zijn gegrond op argumenten van concurrentiebeperking. De scheidslijn tussen economische en ruimtelijke argumenten is echter niet altijd eenvoudig te bepalen.
Consequenties voor overheden en ondernemers Uit een korte rondgang bij overheden (Ministerie EZ, Provincies en gemeenten) blijkt dat de bepalingen uit de Dienstenrichtlijn nog onvoldoende begrepen en toegepast worden. De meeste vergunningenstelsels met betrekking tot detailhandel zijn nog niet aangepast, en bevatten in veel gevallen nog eisen met betrekking tot de marktruimte van een uitbreiding of nieuwe vestiging. Het is daarom zaak dat snel actie ondernomen wordt om de nodige aanpassingen door te voeren. Met name voor gemeenten is het van belang te weten in hoeverre nog sturend kan worden opgetreden, en om dit goed in het beleid vast te leggen.
Tegen provincies en gemeenten die in strijd handelen met de Dienstenrichtlijn zijn in beginsel sancties mogelijk (aanwijzingsbevoegdheid, opleggen van een dwangsom of boete door de verantwoordelijke Minister). Los daarvan kan de Europese Commissie in bepaalde gevallen een zogenoemde inbreukprocedure starten. Het meest directe gevolg kan echter zijn dat de betrokken publieke entiteit in een procedure ongelijk krijgt en alsnog door de rechter gedwongen wordt een dienstverlener toe te laten.
Ondernemers, met name in de sector detailhandel, genieten in beginsel veel meer vrijheid en mogen een snellere afhandeling van procedures verwachten. Met betrekking tot het laatste geldt de lex silentio positivo ("geen bericht is goed bericht"): als een bestuursorgaan niet tijdig op een aanvraag beslist wordt de vergunning automatisch verleend. Daarnaast zal de concurrentie sterk toenemen en ook schaalvergroting in de hand gewerkt worden. Dominante spelers hebben meer mogelijkheden grootschalige vestigingen op zetten en hun netwerk uit te breiden, waardoor kleinere partijen steeds vaker het onderspit zullen delven. Het is de verwachting dat dit enerzijds een toenemend aantal winkels in de problemen zal brengen en anderzijds detaillisten tot meer specialisatie zal dwingen.