Rijksvoorlichtingsdienst
EINDRAPPORT ADVIESCOMMISSIE KANSSPELEN VIA INTERNET
Op 22 september 2009 heeft de Minister van Justitie de Adviescommissie kansspelen via internet in het leven geroepen om hem te adviseren over de regulering van kansspelen via internet, met het oog op een mogelijke verdergaande legalisering. De Adviescommissie bestaat uit mr. G.J. Jansen (voorzitter), mw. mr. I. Brakman, mr. R.W.M. Craemer, dr. M.W.J. Koeter, mw. prof. mr. A.J.C. de Moor - van Vugt, en mr. A.M. den Oudsten (ambtelijk toegevoegd secretaris). De Adviescommissie heeft op augustus 2010 haar eindrapport aan de Minister van Justitie aangeboden. De onderstaande samenvatting bevat de hoofdpunten van het advies.
â- De Commissie constateert dat een deel van de kansspelen op internet al is gelegaliseerd onder één van de bestaande regulatoire regimes, met name landelijke loterijen en sportweddenschappen. Dit lijkt niet op bezwaren te stuiten en de Commissie ziet dan ook geen reden om dit te veranderen. Wel adviseert de Commissie in alle gevallen expliciet in de betrokken vergunning aanbod via internet toe te staan en passende internetspecifieke voorschriften op te nemen.
â- De Commissie constateert ook dat niet-gelegaliseerde kansspelen via internet op grote schaal aangeboden, bevorderd en gebruikt worden, en dat handhaving via de strafrechtketen niet of nauwelijks plaatsvindt. Gezien de hoofddoelen, het basisverbod en de rol van kanalisatie in het Nederlandse kansspelbeleid, adviseert de Commissie om een deel van de illegale kansspelen via internet te legaliseren. Deze legalisering dient naar het oordeel van de Commissie beperkt te blijven tot poker, want alleen bij poker is sprake is van een zodanige kennelijk bestaande vraag dat kanalisatie opportuun is. Het leeuwendeel van het gebruik van illegale kansspelen via internet heeft immers betrekking op poker; de deelname aan andere kansspelen vormt slechts een fractie van die aan poker. Daarnaast zijn er argumenten van praktische aard om de legalisatie te beperken tot poker:
â- Internetpoker is homogeen qua spelregels; de andere kansspelen op internet zijn heterogener en daardoor moeilijker te reguleren.
â- Poker heeft een simpeler belastingstructuur, omdat de organisator geen kansspelbelasting hoeft te betalen.
â- Het beperken van nieuw legaal aanbod tot poker minimaliseert het verlies van omzet en winst bij de bestaande legale kansspelaanbieders (kannibalisatie).
â- Legaal aanbod van internetpoker kan mogelijk ook een deel van het illegale 'live' poker kanaliseren; dit speelt niet bij andere kansspelen.
â- Het verslavingsrisico bij poker is lager dan bij andere casinospelen.
â- Gezien het evolutionaire karakter van het Nederlandse kansspelbeleid heeft de Commissie onderzocht of poker via internet gelegaliseerd zou kunnen worden via één of meer van de bestaande regulatoire regimes (zoals bij de reeds gelegaliseerde kansspelen via internet). De grote landelijke regimes, zoals die voor casinospelen, zijn echter bijna alle toegespitst op monopolies. De Commissie betwijfelt of een enkele nieuwe toetreder op de pokermarkt in staat zal zijn om een significant marktaandeel te veroveren op de gevestigde illegale aanbieders, en beschouwt een monopoliestelsel daarom als een onvoldoende basis voor een succesvolle kanalisatie. Het enige landelijke regime dat is ingericht voor grote aantallen vergunninghouders is het speelautomatenregime. Maar dat is toegespitst op fysieke automaten op fysieke locaties, en wordt voor een belangrijk deel uitgevoerd door lokale overheden op basis van lokale omstandigheden. Het is daardoor geen goede basis voor het reguleren van een
niet aan fysieke locaties gebonden medium als internet.
â- Om die reden adviseert de Commissie om een nieuw 'internetregime' in het leven te roepen. Dit regime moet nadrukkelijk beogen (een deel van) de huidige illegale pokeraanbieders onder een legaal regime te brengen, zoals destijds met succes gebeurd is bij de invoering van het speelautomatenregime. Gezien de uitgangspunten van het kansspelbeleid moet dit regime uitgaan van een beperkt aantal vergunningen, die aan een termijn zijn gebonden en periodiek worden toegewezen via een open en transparante procedure.
â- Tenslotte heeft de Commissie zich gebogen over de bestrijding van het illegale aanbod. Ze heeft hierbij geconstateerd dat er knelpunten bestaan die samenhangen met handhaving via de strafrechtketen. Om deze te vermijden adviseert de Commissie zo snel mogelijk de beoogde invoering van een gespecialiseerd bestuursorgaan te realiseren. Dit orgaan moet beschikken over verregaande bestuursrechtelijke bevoegdheden voor onderzoek en sanctieoplegging. Deze bevoegdheden moeten betrekking hebben op zowel het toezicht op het legale aanbod als de handhaving ten aanzien van het illegale aanbod.
â- Een ander belangrijk knelpunt is de handhaving ten aanzien van illegaal aanbieders vanuit het buitenland. Daarom adviseert de Commissie te trachten illegale aanbieders af te snijden van hun Nederlandse publiek. Dit is mogelijk door het invoeren en handhaven van een verplichting voor Nederlandse dienstverleners (zoals internet service providers, betaaldienstverleners en media) om niet langer mee te werken aan het onderhouden van contacten tussen illegale aanbieders en het Nederlandse publiek (zoals dataverkeer, betalingsverkeer, en reclame).
â-De implementatie van de elementen van dit advies ligt op verschillende niveau's. De bovengenoemde aanpassing van de bestaande vergunningen vereist geen nadere wet- of regelgeving en kan meteen ter hand worden genomen. Het gespecialiseerd bestuursorgaan vereist een spoedige invoering van het lopende Wetsvoorstel Kansspelautoriteit. Verdergaande bevoegdheden voor dit orgaan vereisen wijziging van de Wet op de kansspelen, hetzij via invlechting in het wetsvoorstel dat de Kansspelautoriteit opricht, hetzij via een apart wetsvoorstel. De andere elementen, met name het nieuwe internetregime en de maatregelen gericht op het afsnijden van illegale aanbieders van hun Nederlandse publiek, vereisen in ieder geval een nieuw wetsvoorstel.