Datum 9 juli 2010
Betreft Nader rapport inzake het voorstel van wet tot Wijziging van de Wet werk
en bijstand en enige andere wetten in verband met het afschaffen van
specifiek interbestuurlijk toezicht
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 23 december 2009,
nr. 09.003651, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 5 maart 2010, nr. W12.09.0542/III, bied ik U hierbij aan.
Naar aanleiding van het advies van de Raad wordt het volgende opgemerkt.
1. Interbestuurlijk toezicht: specifiek of generiek
Handhaven aanwijzingsbevoegdheid WWB c.a.
De Raad beoordeelt het voorstel om de aanwijzing in het kader van de WWB c.a.
te handhaven in het licht van de voorgenomen algehele herziening van het
interbestuurlijk toezicht, in het bijzonder de bevoegdheid tot indeplaatsstelling bij
taakverwaarlozing. De Raad stelt dat het handhaven van de
aanwijzingsbevoegdheid een bijzondere rechtvaardiging en een daartoe
strekkende overtuigende motivering behoeft. De enkele stelling dat de aanwijzing
"het meest effectieve en bestuurlijk het best passende instrument is" acht de
Raad in dit verband ontoereikend.
De Raad ziet niet de noodzaak tot het handhaven van de specifieke bevoegdheid
tot het geven van een aanwijzing in het geval van een "ernstige tekortkoming" en
adviseert de keuze voor handhaving ervan te heroverwegen. De Raad meent dat
de bevoegdheid tot indeplaatsstelling, zoals opgenomen in het wetsvoorstel
revitalisering generiek toezicht, de minister van SZW een toereikend instrument
biedt om, waar nodig, invulling te geven aan zijn stelselverantwoordelijkheid.
Naar het oordeel van de Raad ligt in de regeling van de bevoegdheid tot
indeplaatsstelling, zoals voorzien in het wetsvoorstel revitalisering generiek
toezicht, feitelijk al de aanwijzing besloten.
De Raad merkt op dat de toelichting geen informatie bevat over het daadwerkelijk
gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid.
In 2006 is de aanwijzingsprocedure op grond van artikel 76 WWB voor de eerste
keer daadwerkelijk in praktijk gebracht. Het betrof de gemeente Arnhem die was
overgegaan tot verstrekking van een niet toegestane vorm van categoriale
bijzondere bijstand. In het kader van het interbestuurlijke interventieproces heeft
de gemeente onderschreven dat haar beleid niet in overeenstemming met de
WWB was en heeft daarbij toegezegd in de toekomst van een dergelijke vorm van
bijzondere bijstandsverlening te zullen afzien. Om die reden is door de toenmalige
staatssecretaris geoordeeld dat de aanwijzing achterwege kon blijven. De Tweede
Kamer is over deze procedure geïnformeerd bij brief van 27 november 2006 en in
AAN DE KONINGIN Pagina 1 van 5
de Verzamelbrief van 19 december 2006 zijn gemeenten nogmaals geïnformeerd
over de mogelijkheden en onmogelijkheden van categoriale bijzondere bijstand in
het kader van de WWB. Na 2006 is de aanwijzingsprocedure van toepassing
geweest met betrekking tot de gemeenten Reimerswaal, Werkendam en Datum
Winterswijk. Ook in deze gemeenten was sprake van niet geoorloofde categoriale
bijzondere bijstand, waarbij gemeenten tevens -het aan het Rijk voorbehouden-
generiek inkomensbeleid voerden. In alle gevallen heeft de aanwijzingsprocedure Onze referentie
ertoe geleid dat gemeenten hun onjuiste beleid hebben beëindigd en zij de IVV/FB/10/11702
minister van SZW ervan hebben overtuigd dat herhaling van het contra
legembeleid zal worden voorkomen. Momenteel is sprake van nog één lopende
aanwijzingsprocedure betreffende de gemeente Goes. Ook in die situatie is sprake
van een niet geoorloofde vorm van categoriale bijzondere bijstand en van het
onbevoegd voeren van generiek inkomensbeleid door de gemeente.
De wet vordert van gemeenten niet dat zij in bepaalde situaties tot categoriale
bijzondere bijstand moeten beslissen. De keuze hiertoe is geheel aan de
gemeente. Foutieve keuzen, namelijk de niet-geoorloofde vormen van categoriale
bijzondere bijstand, kunnen derhalve niet tot de conclusie leiden dat sprake is van
taakverwaarlozing. Daarmee kan geen toepassing worden gegeven aan het
generieke instrument van de indeplaatsstelling, aangezien dit instrument
onlosmakelijk is verbonden met een situatie van taakverwaarlozing.
In de praktijk geven vooral onjuiste vormen van de categoriale bijzondere
bijstandsverlening, waarbij gemeenten zich onder de vlag van de WWB begeven
op het terrein van het aan het Rijk voorbehouden generiek inkomensbeleid,
aanleiding tot interbestuurlijke interventie. Het gaat hierbij doorgaans om
eenmalige besluiten, die overigens wel jaarlijks kunnen terugkeren. Met het
generiek instrument van artikel 268 van de Gemeentewet zou in beginsel een
dergelijk onrechtmatig besluit tot verlenen van categorale bijzondere bijstand
kunnen worden vernietigd. De inzet van de vernietiging biedt echter slechts ten
dele een oplossing, aangezien de vernietiging alleen ongedaan maakt wat in strijd
met het recht of het algemeen belang tot stand is gebracht.
In het kader van de WWB en aanverwante voorzieningen bestaat evenwel
behoefte aan een specifiek instrument waarmee herhaling van een onrechtmatige
wetsuitvoering kan worden voorkomen. De bestaande aanwijzing voorziet hierin,
mede vanwege het feit dat aan een gemeente een financiële maatregel kan
worden opgelegd indien zij niet of niet voldoende gevolg geeft aan de aanwijzing.
De memorie van toelichting is aangevuld met genoemde voorbeelden en de
verhouding tot de generieke instrumenten indeplaatsstelling en vernietiging en de
uitvoering van de WWB is verduidelijkt.
Aanwijzingsbevoegdheid Wsw
Het trok de aandacht van de Raad dat de regering de combinatie van een
aanwijzing en een financiële sanctie niet nodig acht voor het toezicht op het
college bij de uitvoering van zijn taken ingevolge de Wet sociale werkvoorziening
(Wsw) en dat in dit kader volstaan kan worden met het besluit tot
indeplaatsstelling. Het is de Raad niet duidelijk welk onderscheid tussen de Wsw
en de andere inkomensregelingen leidt tot dit onderscheid in
toezichtinstrumenten.
De Raad merkt terecht op dat de bestuurlijk-juridische context van de aanwijzing
in het kader van de Wsw verschilt van de WWB-aanwijzing. Het kabinet is zich
bewust van dit verschil en heeft dit verschil ook bewust in stand gehouden.
Pagina 2 van 5
Zoals hiervoor al is opgemerkt, is de aanwijzingsprocedure in het kader van de
WWB enkele keren ingezet, steeds in situaties waarin de gemeentelijke
besluitvorming in strijd met de wet had plaatsgevonden en waarbij er sprake was
van het feit dat gemeenten het aan het Rijk voorbehouden generiek Datum
inkomensbeleid voerden. De problemen die zich bij de uitvoering van de Wsw
kunnen voordoen zijn essentieel anders van aard dan die bij de uitvoering van de
WWB. Waar bij de WWB een onjuiste wetsuitvoering er meestal uit bestaat dat Onze referentie
een gemeente een besluit neemt dat niet rechtmatig is, zal het met betrekking tot IVV/FB/10/11702
de Wsw in de regel kunnen bestaan uit nalatigheid, bijvoorbeeld ten aanzien van
de volgende aspecten:
· de gemeente geeft geen uitvoering aan begeleid werken (als één van de
fundamentele doelstellingen van de wet)
· de gemeente geeft voorrang aan bepaalde groepen op de wachtlijst zonder dit
te verankeren in een gemeentelijke verordening;
· de gemeente weigert informatie te verstrekken aan de Wsw-doelgroep over
de plek op de wachtlijst.
In genoemde situaties acht het kabinet de indeplaatsstellingsprocedure op grond
van de Gemeentewet een adequaat instrument, om reden waarom bij de
inwerkingtreding van het wetsvoorstel Revitalisering generiek toezicht de Wsw-
aanwijzing zal vervallen. Het alternatief om de aanwijzing Wsw te handhaven en,
ter gelijkstelling met de WWB-aanwijzing, hieraan de mogelijkheid van een
financiële maatregel te koppelen, acht het kabinet niet nodig en niet wenselijk.
Het is niet nodig omdat eventuele ernstige tekortkomingen in het kader van de
Wsw vooral zullen kunnen bestaan uit taakverwaarlozing en dergelijke
tekortkomingen al jaren niet aan de orde zijn. Het is niet gewenst omdat het
alternatief leidt tot een verzwaring van het specifiek interbestuurlijk
toezichtsinstrument (de mogelijkheid van een financiële maatregel indien de
aanwijzing niet wordt opgevolgd) en dit zich niet goed verhoudt tot het
kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de "commissie Oosting".
Omdat de mogelijk ernstige tekortkomingen in het kader van de Wsw zich al jaren
niet hebben voorgedaan, heeft, anders dan bij de WWB, ook geen aanleiding
bestaan om de aanwijzing daadwerkelijk toe te passen.
Participatiebudget en toezicht
De Raad merkt op dat aan het toezicht op de rechtmatigheid van het besteden
van de uitkering aan de gemeente ten behoeve van participatievoorzieningen
(hierna: participatiebudget) op een andere wijze vorm is gegeven dan aan het
toezicht op de besteding van het WWB inkomensdeel.
In reactie hierop wordt opgemerkt dat de "Commissie Oosting" de door de
Bestuurlijke werkgroep-Alders gehanteerde definitie van interbestuurlijk toezicht
heeft overgenomen, luidende: "het geheel van processen dat plaatsvindt in het
kader van de rechtsbetrekkingen tussen het Rijk, de provincies, de gemeenten, de
Wgr-regio's en de waterschappen die gaan over de beoordeling van de
taakbehartiging van de lagere door de hogere overheden". Een onderdeel van
deze processen heeft betrekking op de verantwoording over de rechtmatige
besteding van de door het Rijk verstrekte gelden. Het budget voor het WWB-
inkomensdeel, sedert 1 januari 2010 de gebundelde uitkering
inkomensvoorzieningen, is niet geoormerkt. Gemeenten hoeven zich om die reden
niet systematisch te verantwoorden aan het Rijk over de rechtmatige besteding
ervan. Een dergelijke verantwoording is een louter lokale aangelegenheid. Dit laat
onverlet dat een gemeente zich ad hoc, in het kader van onderzoek naar de
noodzaak van interbestuurlijke interventie, wel moet verantwoorden. Via de
systematiek van single information, single audit (sisa) wordt wel informatie
gegeven over de omvang van de uitgaven ten laste van de gebundelde uitkering.
Pagina 3 van 5
Daarentegen betreft het participatiebudget geoormerkt geld en dienen gemeenten
zich over de besteding ervan jaarlijks te verantwoorden via de sisa-systematiek.
Van belang is te onderkennen dat de WWB een medebewindswet is en de Wet
participatiebudget (WPB) een bekostigingswet. In de toelichting op de WPB Datum
(Kamerstukken 2007-2008, 31 567, nr. 3, blz. 5 en 6) is dit expliciet vermeld. Dit
betekent dat de WPB de bekostiging regelt van onderdelen van de WWB, de Wet
inburgering en de Wet educatie en beroepsonderwijs, en dat de gemeentelijke Onze referentie
verantwoordelijkheid voor het ondersteunen van personen bij de IVV/FB/10/11702
arbeidsinschakeling in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB is geregeld.
De thans nog geldende toezichtsopdracht in artikel 76 WWB heeft betrekking op
het brede spectrum van uitvoeringseisen, waaronder de algemene bijstand, de
bijzondere bijstand en de re-integratieactiviteiten. Anders dan de Raad meent kan
de te handhaven aanwijzingsbevoegdheid, ingeval van een ernstige tekortkoming,
derhalve ook betrekking hebben op gemeentelijke re-integratieactiviteiten.
2. Wijziging artikel 7 WWB; de begrippen verantwoordelijkheid en taak
Met betrekking tot de voorgestelde wijziging van artikel 7 WWB stelt de Raad
vast, aan de hand van de artikelsgewijze toelichting, dat wordt beoogd te
expliciteren dat het college verantwoordelijk is voor de rechtmatige uitvoering van
de WWB. Volgens de Raad ligt de eis van rechtmatigheid van de taakuitvoering in
het kader van de WWB, als medebewindswet, ten volle besloten in de wettelijke
taakopdracht aan het college. Om die reden adviseert de Raad artikel 7 aan te
passen. Dit advies van de Raad is overgenomen. De taak van het college in artikel
7, eerste lid, is nu geformuleerd door aanduiding van de bevoegdheden van het
college en zonder aanduiding van de verantwoordelijkheid.
3. Financiering informatievoorziening
Met betrekking tot de voorgestelde artikelen 78 WWB en - voor zover het
verstrekking door het college betreft - 42, eerste lid, van de Wet structuur
uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, adviseert de Raad in te gaan op de vraag
hoe de in de genoemde artikelen opgenomen kosteloze informatieverstrekking
zich verhoudt tot artikel 119 Gemeentewet.
Primair is van belang dat met het voorstel tot het afschaffen van specifiek
interbestuurlijk toezicht WWB c.a. geen nieuwe informatieplicht aan gemeenten
wordt opgelegd. De bestaande informatie-arrangementen in de onderscheiden
specifieke wetten worden aangepast aan het kabinetsstandpunt Oosting. Kern
hiervan is dat komt te vervallen dat gemeenten verplicht zijn kosteloos informatie
te verstrekken die de Minister van SZW nodig heeft voor zijn toezichtstaak. Zoals
reeds opgemerkt in de memorie van toelichting wordt in de Gemeentewet, via het
wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht, een algemene bepaling opgenomen
over systematische informatieverstrekking en laat het aanpassen van de
informatie-arrangementen aan het kabinetsstandpunt Oosting onverlet dat de
minister, met het oog op de afweging of in een voorkomend geval aanleiding
bestaat tot interbestuurlijke interventie, zich -bij voorkeur via IWI- moet laten
informeren over de feitelijkheden van die specifieke situatie. Met het oog hierop
en mede ter harmonisering met bepalingen in de Wet SUWI en de Gemeentewet
wordt voorgesteld om op basis van een eenduidige bepaling in de WWB, de IOAW,
de IOAZ, de WWIK en de Wsw de informatieplicht voor gemeenten te regelen.
Voor de integrale uitvoering van de WWB c.a., waaronder wordt begrepen het
voldoen aan de opgedragen informatieverplichting, ontvangen gemeenten via het
Pagina 4 van 5
gemeentefonds een uitkering. De informatiebepalingen dienen overigens
beschouwd te worden als een uitwerking van artikel 119, eerste lid, van de
Gemeentewet, waarin bepaald wordt dat bij wet de verplichting van het college
tot het verstrekken van systematische informatie wordt geregeld. Datum
De toelichting is hierop verduidelijkt.
Onze referentie
4. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen, met IVV/FB/10/11702
uitzondering van die om de citeertitel te schrappen. Deze is gehandhaafd, omdat
het met dit wetsvoorstel samenhangende wetsvoorstel tot wijziging van de
Gemeentewet en Provinciewet (Wet revitalisering generiek toezicht) ook een
citeertitel heeft.
5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt nog enige wijzigingen in de artikelen
aan te brengen in verband met de voorgestelde aanpassingen en ook de relevante
bepalingen in de Wet investeren in jongeren aan te passen aan de vergelijkbare
bepalingen in de andere wetten.
Voorts heeft de Algemene Rekenkamer op 13 april 2010 haar opvatting over het
wetsvoorstel kenbaar gemaakt. Dit heeft er toe geleid, dat artikel 77 van de Wet
werk en bijstand is aangepast, omdat de kern van de opmerkingen betrekking
heeft op de verantwoordelijkheid van de minister voor de besteding van de
gebundelde uitkering, bedoeld in artikel 69 van de Wet werk en bijstand. De aard
van de informatie via sisa over de uitgaven ten laste van deze uitkering is
daarmee conform de bestaande praktijk geregeld. De Algemene Rekenkamer
geeft aan dat expliciet in de WWB geregeld dient te worden dat geen toezicht op
de besteding van het budget wordt gehouden. Dat de minister geen systematisch
toezicht meer uitoefent is de kern van dit wetsvoorstel.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
J.P.H. Donner
Pagina 5 van 5
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid