Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-
NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
Eindrapportage
Den Haag, 1 juni 2010
COLOFON
Projectnummer: 26274
Auteurs: Peter van der Loos
Inge Besten
Jesse Hoogenbosch
Yermo Wever
B&A Consulting bv
Prinses Margrietplantsoen 87
Postbus 829
2501 CV Den Haag
t 070 - 3029500
f 070 - 3029501
e-mail: info@bagroep.nl
http: www.bagroep.nl
© Copyright B&A Groep 2010.
Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk,
fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de
uitgever.
B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam, Deventer en Eindhoven
3-6-2010 15:27:00
INHOUDSOPGAVE
1 Beleidssamenvatting 5
1.1 Inleiding 5
1.2 Categorisering 5
1.3 De problematiek 6
1.4 Doelstellingen 7
1.5 Interventies en instrumenten 7
1.6 Voorwaarden voor een succesvol beleid 8
1.7 Faalfactoren 12
1.8 Verdere verdieping 14
2 Aanleiding en onderzoeksopzet 15
2.1 Aanleiding 15
2.2 Werkwijze 16
2.3 Plan van aanpak 17
3 De 22 gemeenten: Categorisering 19
3.1 Indeling van de 22 gemeenten 19
3.2 Aan de hand van het aantal Marokkaans-Nederlandse inwoners 19
3.3 Aan de hand van inzet van straatcoaches en gezinsmanagers 21
4 De problematiek 23
4.1 Inleiding 23
4.2 Omvang 23
4.3 aard van de problematiek 25
4.4 Gemeente of wijk 27
4.5 Samenvatting 27
5 Doelstellingen 29
5.1 Inleiding 29
5.2 Domeinen 29
5.3 Doelstellingen in plan van aanpak 30
5.4 Marokkaans-Nederlandse jongeren 31
5.5 Samenvatting 32
6 Interventies en instrumenten 33
6.1 Inleiding 33
6.2 Straatcoaches 33
6.3 Gezinsmanagers 35
6.4 Domeinen 37
6.5 Aandachtspunten voor het beleid 37
6.6 Samenvatting 39
3
1 BELEIDSSAMENVATTING
1.1 INLEIDING
In de maand maart van 2010 heeft B&A een quick-scan verricht naar de `Aanpak
Marokkaans-Nederlandse Probleemjongeren' zoals die in 22 gemeenten wordt
uitgevoerd. De aanpak heeft als doel bij te dragen aan het terugdringen van de
oververtegenwoordiging van Marokkaans-Nederlandse jongeren waar het gaat om
schooluitval, overlast en criminaliteit.
Het onderzoek betreft een quickscan waarbij de onderzoekers in korte tijd gebruik
hebben gemaakt van de beschikbare plannen, waarvan sommige in voorlopige en
andere toen al in definitieve vorm. Een groot aantal gesprekken in de 22 gemeenten
heeft meer inzicht gegeven in de aanpakken per gemeente. Er is een veelheid van
informatie beschikbaar bij de meeste gemeenten over de aanpak van risicojongeren en
de Marokkaans-Nederlandse risicojongeren in het bijzonder. Die veelheid aan
informatie gaat het bestek van deze quickscan te buiten. De quickscan dient als eerste
overzicht van de plannen van aanpak, de overeenkomsten en verschillen per gemeente
en een aantal succes- en faalfactoren.
Het rapport geeft de bevindingen weer van de onderzoeker en niet noodzakelijkerwijs
de opvattingen van de opdrachtgever of alle betrokken gemeenten.
1.2 CATEGORISERING
In hoofdstuk 2 zijn de 22 gemeenten gecategoriseerd. Als eerste zijn de inwoners
ingedeeld aan de hand van de grootte van de gemeente, met drie te onderscheiden
categorieën: 11 grote gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, 8 middelgrote
gemeenten met een inwoneraantal tussen 50.000 en 100.000 inwoners en 3 kleine
gemeenten met een inwoner aantal kleiner dan 50.000.
Daarnaast kan een indeling gemaakt worden op basis van het percentage inwoners van
Marokkaanse afkomst (zowel 1e als 2e generatie) afgezet tegen het aantal Marokkaanse
jongeren in de leeftijdscategorie van 15-25 jaar. Op basis van deze twee variabelen kan
een driedeling gemaakt worden tussen de gemeenten. Als eerste de G4-gemeenten
met zowel in absolute zin een groot aantal Marokkaanse jongeren alsook een hoog
percentage van Marokkaanse herkomst. Tweede categorie is Culemborg en Gouda,
beide met een hoog percentage inwoners van Marokkaanse herkomst, maar in
absolute zin een laag aantal Marokkaanse jongeren. De laatste categorie zijn de overige
16 gemeenten met zowel een laag percentage als een laag aantal jongeren.
5
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
De WWI middelen zijn geoormerkt voor straatcoaches en gezinsmanagers. Aan
gemeenten is overgelaten voor welke inzet is gekozen. Straatcoaches zijn nieuw in 14
gemeenten, gezinsmanagers zijn nieuw in acht gemeenten. Bij tien gemeenten
bestaan al langer gezinsmanagers, maar de WWI middelen worden aangewend om
extra inzet te genereren (opschaling, meer of ook in andere wijken in de gemeente).
Met behulp van de WWI middelen wordt in zes gemeenten extra ingezet op
straatcoaches.
1.3 DE PROBLEMATIEK
Eerst is gekeken naar de wijze waarop de omvang en aard van de problematiek van
Marokkaans-Nederlandse jongeren in de plannen van aanpak van de gemeenten is
beschreven. Acht gemeenten geven in de plannen van aanpak een inschatting van de
omvang van de specifieke doelgroep. De meeste gemeenten houden het op algemene
of generieke omschrijvingen. Wanneer het om de aard van de problematiek gaat,
kunnen de meeste gemeenten vrij gedetailleerd aangeven om welke problematiek het
gaat, meestal ondersteund met cijfers.
De aard en omvang van de risicogroep wordt in grote lijnen volgens twee methoden
bepaald. De eerste is de methode Beke-Ferwerda, waarmee een intersubjectief beeld
van het aantal groepen, de samenstelling en de ernst (hinderlijk, overlastgevend of
crimineel) kan worden verkregen. De tweede methode bestaat uit een verzameling
statistieken over schooluitval, werkloosheid en criminaliteit. Beide methoden hebben
voor- en nadelen. De methode Beke werkt goed op lokaal niveau, maar is subjectief.
Wat in de ene gemeente een criminele groep wordt genoemd, is in de andere
gemeente hooguit hinderlijk. Statistieken zijn betrouwbaarder maar worden zelden
geanalyseerd op een wijze die leidt tot zicht op groepen of individuen.
Uit de gesprekken in de gemeenten komt naar voren dat er weliswaar een
gemeenschappelijk noemer is, te weten ,de oververtegenwoordiging van Marokkaans-
Nederlandse jongeren in de ,verkeerde lijstjes van criminaliteit, overlast, schooluitval
en schoolverzuim en werkloosheid, maar dat de lokale context per gemeente
verschillend is. In een deel van de gemeenten worden Marokkaans-Nederlandse
risicojongeren als een categorie beschouwd die in iedere achterstandswijk met sociaal-
economische problemen kan ontstaan en niet fundamenteel verschilt van groepen met
een andere, gemengde of autochtone etnische achtergrond. In een ander deel van de
gemeenten worden wel specifiek Marokkaans-Nederlandse kenmerken genoemd die
mede de oorzaak zouden zijn voor het ontstaan van risicogroepen. De relatie tussen
ouders en kinderen is daarvan het meest sprekende voorbeeld.
Al met al kan men stellen dat binnen de 22 gemeenten er meer groepen jongeren zijn
die kampen met dezelfde problematiek. Soms gaat het dan om andere etnische
groepen, gemengde etnische groepen en ook de aanwezigheid van groepen
autochtone risicojongeren wordt genoemd.
6
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
1.4 DOELSTELLINGEN
Van de 22 gemeenten hebben 8 hun doelstellingen specifiek en enigszins SMART
benoemd. Drie gemeenten hebben in het geheel geen doelstellingen op de aanpak
geformuleerd. De overigen noemen generiek doelstellingen zonder expliciete cijfers te
noemen.
Uit de gesprekssessies blijkt dat het in de meeste gevallen om een weloverwogen keuze
van de gemeenten gaat om de doelstellingen niet al te SMART op te schrijven. In
eerdere projecten bleken doelstellingen te ambitieus en niet haalbaar. Bovendien gaat
het bij de inzet van straatcoaches en gezinsmanagers om een klein onderdeel van een
veel omvangrijker beleid en zou het niet reëel zijn om de beoordeling van de aanpak te
laten afhangen van cijfers waarop andere instellingen (onderwijs, UWV en dergelijke)
veel meer invloed hebben.
Daarnaast wordt ook verwezen naar de doelstellingen van het jeugdbeleid in het
algemeen, waaraan de aanpak van Marokkaans-Nederlandse jongeren wordt
aangehaakt. Dit gebeurt omdat men vindt dat de aanpak van risicojongeren onderdeel
dient te zijn van het reguliere beleid.
1.5 INTERVENTIES EN INSTRUMENTEN
Twee gemeenten maken geen gebruik van de interventie straatcoach als onderdeel van
de aanpak (wel gezinscoaches) en vier gemeenten noemen gezinscoaches niet als
onderdeel van de aanpak (wel straatcoaches). Straatcoaches zijn voor veel gemeenten
een relatief nieuw fenomeen dat op basis van de impuls van het Rijk wordt ingevoerd.
Gezinsmanagers bestaan al langer, 10 gemeenten kenden deze vorm van hulpverlening
al.
Wat de straatcoaches betreft, bevinden gemeenten zich in uiteenlopende fasen. In
sommige gemeenten moeten nog straatcoaches worden aangesteld of aanbesteed, in
andere gemeenten gaat het om een uitbreiding van een bestaande praktijk. In kleine en
middelgrote gemeenten gaat het om een betrekkelijk beperkte inzet van enkele fte. In
alle gemeenten geldt dat de straatcoaches werken op momenten dat de overlast het
grootst is, in de avonden en in de weekenden. De taakinvulling van straatcoaches ligt
op het continuüm preventie-repressie. In de ene gemeenten gaat het meer om
repressie, in de andere gemeente meer om preventie. Daar waar het accent meer op
repressie ligt, worden de straatcoaches gezien als een welkome aanvulling tussen het
preventieve werk van het outreachend jongerenwerk en de politie en het OM. In
gemeenten die meer zien in een preventie aanpak gaat het om straathoekwerk met
een repressieve dimensie.
Vier gemeenten gaan in hun plan van aanpak in op interventies op het vlak van
repressie, onderwijs & arbeid, zorg & welzijn en woonomgeving/infrastructuur.
In de andere gemeenten lijkt de relatie tussen straatcoaches en interventies op de vier
domeinen minder aanwezig. Uit de groepsgesprekken blijkt dat het ook uitdrukkelijk
niet wordt verwacht dat de straatcoaches zich op deze terreinen begeven. Zij horen op
7
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
straat te zijn om te signaleren en het gesprek aan te gaan met jongeren, waar nodig
vinden interventies plaats in de vorm van jongeren aanspreken op het gedrag. Voor
zover zij signaleren, geven zij die signalen door aan de politie waar het gaat om
criminaliteit en aan de gemeente waar het gaat om jongeren met problemen. Een zorg
daarbij is de vraag of die signalen wel op de juiste plaats terechtkomen omdat de
straatcoaches veelal worden aangestuurd door de directie Openbare Orde en veiligheid
en de ambtelijke lijn met de andere domeinen minder ontwikkeld is.
De gezinsmanagers hebben een belangrijke ondersteunende rol in de gezinnen met
probleemjongeren. Zij zijn te beschouwen als de ketenregisseurs die er voor zorgen dat
gezinnen en zorgverleners hun afspraken nakomen.
1.6 VOORWAARDEN VOOR EEN SUCCESVOL BELEID
Uit de gesprekken in de 22 gemeenten zijn een reeks van elementen voor een
succesvolle aanpak aan de orde gekomen. Wij hebben deze elementen gesplitst naar
waardevolle elementen voor de gemeente en de uitvoerende organisaties. De
gemeente verkeert in een dubbelpositie: zij is zowel beleidsontwikkelaar en
opdrachtgever van de uitvoering en zelf ook uitvoerder van het beleid.
De gemeente
1 Sturing door de gemeente
De gemeente dient sturing te geven aan het beleid. Een veelheid van organisaties is
betrokken bij het beleid, sommige in een directe relatie tot de gemeente andere met
een indirecte aansturing vanuit de gemeente of andere overheidslagen. Willen we het
verschil maken en de gewenste trendbreuk realiseren, dan is het essentieel dat er één
partij is, die de sturing op zich neemt. Er is geen discussie over de rol van de gemeente,
maar dan betekent dit ook dat die rol met kracht dient te worden ingevuld.
2 Aansluiting op de bestaande structuren binnen de gemeente
De gemeenten geven aan dat de aanpak gericht op de Marokkaans-Nederlandse
jongeren vanuit bestaande structuren wordt ingezet. Het Veiligheidshuis en de Centra
voor Jeugd en Gezin vormen de structuren van waaruit het beleid en de operatie kan
worden ontwikkeld en ingezet. Daarbij vormt het Veiligheidshuis de natuurlijke
groepering van de meer repressieve arrangementen en is het Centrum voor Jeugd en
Gezin de verzamelplaats van de meer preventieve interventies.
Dit werkt voor de gemeenten met een Veiligheidshuis met wisselend succes. Met name
de mate waarin er de afgelopen jaren ervaringen zijn opgedaan in de samenwerking
tussen de partners binnen het Veiligheidshuis is een belangrijke succesfactor. Voor de
Centra van jeugd en Gezin geldt dat deze nog grotendeels in oprichting zijn of zich nog
in de ontwikkelingsfase bevinden. Het is voor de Centra van Jeugd en Gezin van belang
snel een risicotaxatiemodel te hanteren voor het bepalen van de (extra) inzet van
preventieve middelen bij Marokkaans Nederlandse gezinnen.
De rol van de gemeente is om er voor te zorgen dat de partners van de genoemde
structuren op elkaar aangesloten zijn. Al eerder is melding gemaakt van het periodieke
overleg. Het bespreken van wat er in de wijk/buurt aan de hand is, mede op basis van
8
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
casuïstiek, is van belang voor de uiteindelijke bepaling van de inzet van interventies
voor specifieke personen/gezinnen.
3 De informatiepositie van de gemeente
Gemeenten geven aan dat het noodzakelijk is om dicht op de ontwikkeling van
criminaliteit, overlast en schoolverzuim te zitten. Het hebben van een actueel en
compleet overzicht van wat er in de gemeente aan de hand is, is essentieel, omdat de
dynamiek op deze thema's van deze groep binnen wijken en gemeenten groot is. Voor
met name de kleinere gemeenten met een beperkte capaciteit en expertise op het
gebied van dit onderzoek is het lastig om de ontwikkeling binnen de gemeentegrenzen
continu op de verschillende domeinen te volgen. Door (met name) de (kleinere)
gemeenten wordt dan ook een groot belang gehecht aan de op te stellen monitor die in
het kader van de aanpak wordt ontwikkeld.
4 Doelgroepenbeleid als aanvulling op algemeen beleid
Gemeenten bepleiten dat een succesvolle aanpak een combinatie is van algemeen
beleid gericht op risicojongeren aangevuld met specifiek doelgroepenbeleid.
Uiteindelijk moet het doelgroepenbeleid onderdeel uit gaan maken van het algemene
beleid. Belangrijk element daarin is dat het doelgroepenbeleid het
ontwikkelingsplatform is voor een meer op de doelgroep toegesneden aanpak (etnisch-
en cultuur sensitief), maar dat de interventies uiteindelijk ter beschikking staan aan het
algemene beleid voor risicogroepen in de lokale samenleving. Er is bij enkele
gemeenten een duidelijk voorkeur om de aanpak van de Marokkaans-Nederlandse
jongeren onderdeel te laten zijn van algemene beleid voor risicojongeren. Het
doelgroepenbeleid heeft een groot risico van stigmatisering van de hele groep.
5 Drie eenheid beleid gericht op wijkniveau, op groepen en op individuen
De aanpak bestaat uit een drie-eenheid van acties gericht binnen een wijk of buurt,
gericht op groepen jongeren en op individuen. De jongeren die de problematiek
veroorzaken wonen zeker in de kleinere gemeenten in een beperkt aantal wijken of
buurten. Uit de categorisering komt naar voren dat de groep Marokkaans-Nederlandse
jongeren slechts van een beperkte omvang is (nergens komt hun aandeel uit boven de
tien procent van alle jongeren binnen de gemeentegrens). Toch is er (ook in de kleinere
gemeenten) sprake van een grote concentratie van risicojongeren in een beperkt aantal
wijken of buurten. Deze concentratie vormt de basis voor de wijk- of buurtgerichte
aanpak. Gemeenten hebben aangegeven dat er daarnaast gestuurd wordt op de
groepsgerichte aanpak. Binnen de meeste gemeenten zijn inventarisaties uitgevoerd
ten aanzien van de aanwezigheid van hinderlijke, overlastgevende en criminele
groepen. Deze inventarisaties vormen de basis voor de interventies die zich met name
,op de straat richten. Daarbij is een essentieel onderdeel dat de uiteindelijke
interventies zich mede op individuen uit de groep richten.
6 Afgewogen balans tussen repressieve en preventieve inzet
Gemeenten onderschrijven dat een succesvolle aanpak bestaat uit een afgewogen
balans tussen repressieve en preventieve inzet. Repressie is nodig daar waar de
problematiek uit de hand loopt of dreigt te lopen, maar repressie heeft het risico van
verplaatsing (naar andere wijken binnen de gemeente of over de grens heen) van het
9
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
probleem of het tijdelijk onderdrukken van de ernst, waar het weer de kop opsteekt
wanneer repressieve maatregelen worden afgebouwd (het veenbrandeffect). Preventie
loont, maar de effecten op de verschillende domeinen worden mogelijk pas zichtbaar
op de langere termijn.
Waak voor het beeld dat met preventie alleen `perspectief wordt geboden'. Juist binnen
het preventieve domein kan men `grenzen stellen'. Ouders stimuleren om gebruik te
maken van de voor-en vroegschoolse educatie mag dan geschieden op vrijwillige basis,
maar het doordringen van ouders van het nut van deze voorziening voor hun kinderen
kan met meer dwingend karakter worden gebracht. Ook onderwijs kan meer dwingend
optreden: ouderbetrokkenheid kan worden afgedwongen door rapporten alleen af te
geven aan kinderen waarbij de ouders op school komen.
Waak voor het beeld dat met repressie alleen `grenzen worden gesteld'. Van een stevig
repressief optreden kan een preventieve werking uitgaan. De huidige programma´s
van nazorg na detentie voor jongeren bevatten juist elementen van perspectief bieden.
Er is behoefte bij gemeenten om juist voor de Marokkaans-Nederlandse jongeren de
mogelijkheden van de preventie maximaal te benutten. Prangende vraag bij
verschillende groepsessies was ,Hoe vroeg is vroeg genoeg. Er is duidelijk een
praktische vraag bij gemeenten hoe met gebruikmaking van de jeugdgezondheidszorg,
de voor- en vroegschoolse educatie, het onderwijs (en bijbehorende zorgstructuur) en
de vrijetijdsbesteding een positieve participatie van Marokkaans-Nederlandse jongeren
te stimuleren en ontsporing op latere leeftijd te beperken.
7 Isoleer de harde kern
Verschillende gemeenten geven aan dat het essentieel is om de ,harde kern van de
criminele groepen zo veel mogelijk te isoleren. Met name bij de Marokkaans-
Nederlandse jongeren bevindt de vrijetijdsbesteding op de straat plaats en dan ook nog
vanuit groepen jongeren met een vorm van hiërarchie binnen de groepen en een sterk
ontwikkelde onderlinge loyaliteit. Het is daarom van belang om de jongeren die zich
bezighouden met criminaliteit te isoleren, omdat uitstraling naar de rest van de
jongeren een manifest gevaar is.
8 Betrokkenheid van de Marokkaanse gemeenschap
De gemeenten geven aan te sturen op de betrokkenheid van Marokkaanse
zelforganisaties in de problematiek. Om twee redenen verloopt het vergroten van deze
betrokkenheid moeizaam: (1) de Marokkaanse gemeenschap kent een lage
organisatiegraad en (2) binnen de Marokkaanse gemeenschap is er een grote
diversiteit waar te nemen. Overigens zijn Marokkaanse moeders eenvoudiger te
mobiliseren in het kader van de preventieve jeugdgezondheidszorg.
Veel gemeenten zetten om deze redenen in op kleinschalige programma's op
wijk/buurt niveau.
De huidige negatieve beeldvorming als gevolg van (lokale) incidenten die landelijk
aandacht krijgen in de diverse media, maken het er overigens niet gemakkelijker op om
geïntegreerde, succesvolle Marokkaans-Nederlandse jongeren en volwassenen te
vragen om zich in te zetten.
De gemeenten hebben behoefte aan ,goede voorbeelden voor het vergroten van de
ouderbetrokkenheid van de Marokkaanse gemeenschap.
10
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
9 Aansluiting op 2de lijnszorg
De gemeenten moeten zorgen voor een goede aansluiting op de 2de lijnszorg. Met de
komst van de Centra van Jeugd en Gezin in de gemeenten lijkt de aansluiting naar de
gespecialiseerde zorg beter te kunnen worden ingevuld.
Voor een deel van de problematiek van Marokkaans-Nederlandse jongeren dient de 2de
lijnszorg te worden gemobiliseerd. De grotere gemeenten hebben van nature meer
contacten met jeugd-ggz, jeugd-lvg en de jeugdhulpverlening (provinciaal
gefinancierde jeugdzorg). De kleinere gemeenten vermelden deze aansluiting op de
gespecialiseerde zorg niet of nauwelijks in de opgestelde plannen van aanpak en in de
gesprekken met de gemeenten bleef dit ook onderbelicht.
10 Kennisuitwisseling tussen gemeenten
Door de gemeenten wordt een groot belang gehecht aan de continue kennisdeling
tussen de gemeenten onderling. Betrokkenheid van de wetenschap en het NJI wordt
door gemeenten bepleit, met name gericht op de doorontwikkeling van de ingezette
interventies en de effectmeting. Met name de G4 hebben ervaring opgedaan met het
laten onderzoeken van interventies op effectiviteit door het NJI. Kleinere gemeenten
geven aan dat de inzichten opgedaan elders van grote waarde kunnen zijn voor de
eigen invulling van de in te zetten interventies Wel is er een duidelijk besef dat lokale
context en schaal elementen zijn die aandacht vragen bij de inzet van interventies. Er is
ook een duidelijk element van maatwerk bij de inzet van interventies.
De uitvoerende organisaties
11 Goede voorbereiding van de uitvoering
Met het convenant tussen het Rijk en 22 gemeenten is er voor een aantal kleinere
gemeenten de financiële ruimte ontstaan om een inzet van straatcoaches en/of
gezinsmanagers binnen de gemeentegrenzen te ontwikkelen. Voor de meeste grote
gemeenten is dit een mogelijkheid om het bestaande beleid verder op te schalen of ook
in andere wijken en buurten binnen de gemeentegrens in te zetten. Voor de
uitvoerende organisaties die in gemeenten starten met straatcoaches en
gezinsmanagers is het van belang om een goede voorbereiding door te maken. Een
goede bekendheid met de lokale context is essentieel. Evenzo is het van belang goed
kennis te maken met de collega-partners binnen de gemeente.
12 Positionering van de straatcoach en gezinsmanager
Met de straatcoach en gezinsmanager zijn er binnen het brede spectrum aan
interventies tussen preventie en repressie twee functies bij gekomen of worden verder
opgeschaald. Het is belangrijk om de functies duidelijk naar de buitenwereld te
positioneren. Zo staat de straatcoach tussen het jongerenwerk en de politie in. De
precieze positionering verschilt overigens per gemeente, de ene keer wat dichter bij het
jongerenwerk, en in de ander gemeente weer wat dichter in relatie tot de politie. Door
vertegenwoordigers van verschillende uitvoerende organisaties is aangegeven dat het
van belang is om binnen de eigen rol te blijven functioneren.
Voor de gezinsmanagers is het essentieel dat zij zodanig worden gepositioneerd en
toegerust dat zij doorzettingsmacht hebben. Deze doorzettingsmacht geldt niet alleen
richting de gezinnen, maar juist ook naar de andere uitvoerende instellingen.
11
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
13 Korte lijnen tussen de uitvoerders
Korte lijnen met de opdrachtgever en de collega partners per wijk of buurt zijn
essentieel om op te treden op de straat of in de gezinnen. In veel gemeenten is er een
periodiek overleg (wekelijks / tweewekelijks) tussen de partijen die betrokken zijn bij de
problematiek op buurt of wijkniveau. In de kleinere gemeenten zitten letterlijk alle
medewerkers van de partijen die op straat en vanuit centra in de wijk of buurt actief
zijn periodiek om tafel. Direct contact tussen de uitvoerders zorgt voor de korte lijnen.
Binnen de kleinere gemeenten is dit een natuurlijkheid op basis van schaal. Voor de
grotere gemeenten is het de uitdaging om deze korte lijnen tussen de verschillende
disciplines binnen de aanpak te realiseren.
14 Etnische en culturele sensitiviteit van de uitvoering
De uitvoering moet etnisch en cultuur sensitief zijn. Door verschillende uitvoerende
organisaties is aangegeven dat dit voor een deel ingevuld kan worden door de inzet van
medewerkers van Marokkaans-Nederlandse achtergrond. Weten welke gevoeligheden
er liggen binnen de relaties tussen de verschillende generaties, tussen de sexen en in
de relatie tot de overheid, vertaalt zich in het kiezen van het juiste bejegeningsprofiel
van de uitvoerder naar de betreffende jongeren en de ouders. Deze etnische en
culturele sensitiviteit laat onverlet dat de regels waar deze jongeren zich aan moeten
houden, algemeen geldend zijn.
1.7 FAALFACTOREN
In de vorige paragraaf is uitgebreid beschreven welke elementen kunnen bijdragen aan
een succesvolle aanpak. Het spreekt voor zich dat het niet toepassen van deze
elementen de aanpak minder succesvol maakt.
Door gemeenten zijn de volgende aandachtspunten genoemd die succes in de weg
staan:
Tussen rijk en gemeente(n)
1. Sturen op snel resultaat, waarbij er een te sterke focus ligt op de statistieken in
plaats van duurzame verbetering van de positie Marokkaans-Nederlandse jongeren;
2. Terugdraaien van de inzet van middelen door het Rijk. Voor veel kleine gemeenten
betekenen de extra middelen een substantiële uitbreiding van het budget voor de
probleemgroep;
3. Gebrek aan kennisdeling tussen gemeenten;
Samenwerking met en tussen partijen
4. Geen goede aansluiting op de 2de lijnszorg;
5. Geen goede aansluiting op de bestaande structuren van Veiligheidshuis en Centra
voor Jeugd en Gezin (of onderbenutting van de mogelijkheden);
6. Gebrek aan aansluiting van de werkers in het veld met elkaar.
12
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
Sturing door de gemeente
7. Gebrek aan evenwichtige sturing op alle domeinen door de gemeenten;
8. Te weinig aansluiting met de preventieve instrumenten binnen de gemeenten.
Zondermeer zorgelijk is de afstand die het primair en voortgezet onderwijs tot de
problematiek heeft. Uit de gesprekken met de 22 gemeenten komt een beeld naar
boven dat het beleid in het domein onderwijs synoniem is met schoolverzuim of
vroegtijdig schoolverlaten. Dit heeft een risico van onderbenutting van de
mogelijkheden die er in het onderwijs liggen opgeslagen om een krachtig preventief
beleid te ontwikkelen juist voor deze risicogroep. Ook wordt er te weinig gebruik
gemaakt van de mogelijkheden die de preventieve jeugdgezondheidszorg bieden;
9. Het in onvoldoende mate organiseren van de doorzettingsmacht van de
straatcoaches en de gezinsmanagers;
Inhoud en uitvoering van het beleid
10. Gebrek aan inzicht in de problematiek op de verschillende domeinen, waardoor de
aanpak los komt te staan van de problematiek;
11. Sturen op repressie om snel resultaat te boeken, terwijl oorzaken van de problemen
nauwelijks worden aangepakt;
12. Geïsoleerd doelgroepenbeleid, zonder aansluiting op het algemene beleid gericht op
risicojongeren;
13. Het niet slagen in het betrekken van de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap;
14. Te veel focus op de wijk en op groepen jongeren, terwijl de oplossing van de
problematiek ook misschien zelfs wel juist op individueel niveau dient te worden
gerealiseerd;
15. Te veel standaard aanpak, terwijl er binnen de verschillende domeinen verschillende
interventies noodzakelijk zijn;
16. Inzet van interventies zonder een goede voorbereiding en taakbeschrijving;
Tot slot van deze paragraaf belichten we nog een verschil tussen de 22 gemeenten op
basis van de indeling kleine en grote gemeenten.
Bij de kleinere gemeenten zien we dat de uiteindelijke kwaliteit van de interventies
sterk gerelateerd is aan individuele kwaliteiten van de uitvoerders. Als die kwaliteit
goed is, is er geen belemmering in het behalen van resultaten. Het grote voordeel van
de kleinere gemeenten is dat de uitvoerders elkaar op reguliere basis spreken in de
verschillende overleg-gremia. Dit directe contact zorgt voor een snelle informatie-
uitwisseling zowel van beleid naar uitvoering, tussen uitvoerders onderling en van
uitvoering naar beleid.
Bij de grote gemeenten is er een dermate omvang van de interventies, dat er ruimte is
voor kwaliteitsontwikkeling en dat de middelen van het Rijk in het kader van het
Convenant slechts beperkt zijn gerelateerd aan de eigen inzet van deze gemeenten. Er
is een duidelijk minder afhankelijke positie van de grote gemeenten in het kader van
het Convenant. Nadeel bij de grotere gemeenten is de afstand die er is tussen de
verschillende uitvoerende activiteiten.
13
B&A CONSULTING BVQUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
1.8 VERDERE VERDIEPING
1. De inventarisatie van de aard en omvang van de doelgroep vindt in grote lijnen op
twee manieren plaats. Gemeenten gebruiken statistische gegevens als: 7,1 procent
schooluitval onder de doelgroep, 26 procent vroegtijdig schoolverlaters onder de
doelgroep, 35 procent van de jeugdige verdachten is van Marokkaans-Nederlandse
afkomst. En, gemeenten gebruiken beschrijvingen van de aard en omvang van
straatgroepen die meestal met de zogenoemde methode Beke-Ferwerda zijn
verzameld. Beide methoden kennen voor- en nadelen. De vraag is of er een relatie
kan worden gelegd tussen beide methoden. Is het mogelijk om met een statistische
analyse (een combinatie van gegevens omtrent etniciteit, schooluitval,
werkloosheid en criminaliteit per wijk) een voorspelling te maken van de omvang
van de groepen hinderlijke -, overlastgevende- en criminele jeugdgroepen? En visa
versa, wat zegt het aantal en de omvang van risicogroepen op straat volgens de
methode Beke-Ferwerda over de statistieken omtrent de achterstandssituatie van
de doelgroep? Wanneer de relatie kan worden aangetoond, is beter inzicht te
bereiken over de oorzaken van het ontstaan van de risicogroepen en kan meer
gericht worden ingezet op preventieve maatregelen zoals het terugdringen van
schooluitval, het toeleiden naar betaalde arbeid of het tegengaan van discriminatie.
2. Volgens de straatcoaches in een aantal gemeenten is het niet zinvol om individuele
jeugdigen en risicogroepen te signaleren. De reden is dat alle gesignaleerde groepen
en individuen reeds bekend zouden zijn bij de verschillende instanties in de
hulpverleningsketen. Met andere woorden; de individuele leden van hinderlijke-,
overlastgevende- en criminele jeugdgroepen zijn met naam, toenaam en adres
bekend bij het jeugd- en jongerenwerk, de ZAT-teams in het onderwijs, het school-
of algemeen maatschappelijk werk, de jeugdzorg, de politie, het OM en de
(jeugd)reclassering. De vraag is of deze constatering op waarheid berust. Indien de
vraag instemmend kan worden beantwoord, zou veel beter kunnen worden
samengewerkt binnen de keten en zou veel effectiever aan de preventie van
overlast kunnen worden gewerkt dan nu klaarblijkelijk het geval is.
3. Uit de quickscan die B&A heeft uitgevoerd, blijkt dat de straatcoaches tamelijk
geïsoleerd van de hulpverleningsketen opereren. Dat is ook de opdracht die de
straatcoaches hebben gekregen bij hun aanstelling. Zij houden zich bezig met het
terugdringen van overlast op straat en dienen alleen te signaleren in het
(twee)wekelijks (wijk)team overleg. De vraag is of dit voldoende is. Uit de
beschrijving van de (jonge) doelgroep blijkt dat veel mis gaat op de domeinen
onderwijs & arbeid (hogere uitval en werkloosheid) en zorg & welzijn (minder
vertegenwoordigd in jeugd- en jongerenwerk, jeugdzorg en jeugd-lvg of jeugd-ggz).
De indruk bestaat dat deze groep in te beperkte mate wordt bediend binnen deze
domeinen. De inzet van straatcoaches zou deze ontwikkeling moeten keren.
14
2 AANLEIDING EN ONDERZOEKSOPZET
2.1 AANLEIDING
Sturend voor het samenwerkingsverband van 22 gemeenten en het rijk is de
Kabinetsbrief ,Grenzen stellen en perspectief van 3 januari 2 . Het Kabinet heeft
met deze brief de problemen benoemd en maatregelen aangegeven. Met de 22
gemeenten is aanvullend beleid ontwikkeld specifiek gericht op de aanpak
Marokkaans-Nederlandse risicojongeren. De aanpak heeft als doel bij te dragen aan het
terugdringen van de oververtegenwoordiging van Marokkaans-Nederlandse jongeren
waar het gaat om schooluitval, werkloosheid, overlast en criminaliteit. Om de
uitgangspositie en de voortgang van het beleid in de uitvoeringspraktijk te kunnen
meten hebben het Rijk en gemeenten ook afgesproken om, naast een kwantitatieve
monitor, een jaarlijkse quickscan te laten uitvoeren. Eind januari 2010 heeft de directie
Inburgering en Integratie van het ministerie van VROM aan B&A Consulting gevraagd
deze quickscan uit te voeren.
In algemene zin heeft het kabinet besloten zwaar in te zetten op het terugdringen van
de problematiek op de terreinen van schooluitval, werkloosheid, overlast en
criminaliteit onder jongeren. In aanvulling daarop hebben de ministers van WWI en
BZK een manifest ondertekend om zich in 2010 en 2011 maximaal in te spannen om
overlast en verloedering terug te dringen. De doelstelling van het manifest is de
intensivering van de lokale aanpak. Het kabinet heeft 40 gemeenten verzocht speciale
aandacht te besteden aan de bestrijding van overlast door Marokkaans-Nederlandse
jongeren.
Met de quickscan wensen de ministers van WWI en BZK inzicht in de aanvullende
aanpak in de 22 gemeenten.
Het gaat daarbij onder andere om de volgende informatie:
1. Beschrijving van de problematiek per gemeente / wijk;
2. De doelstelling van de aanpak, zoals door gemeenten geformuleerd;
3. Een beeld van de interventies per gemeente, met een focus op de inzet van
straatcoaches en gezinsmanagers;
4. Een analyse van overeenkomsten en verschillen tussen gemeenten en het
benoemen van knelpunten, risicofactoren en succesfactoren.
Het onderzoek betreft een quickscan waarbij de onderzoekers in korte termijn gebruik
hebben gemaakt van de beschikbare plannen, waarvan sommige in voorlopige en
andere toen al in definitieve vorm. In de 22 gemeenten zijn gesprekken gevoerd met als
doel meer inzicht te verwerven in de aanpak per gemeente. Er is een veelheid van
informatie beschikbaar bij de meeste gemeenten over de aanpak van risicojongeren en
15
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
de Marokkaans-Nederlandse risicojongeren in het bijzonder. Die veelheid aan
informatie gaat het bestek van deze quickscan te buiten. De quickscan dient als eerste
overzicht van de plannen van aanpak, de overeenkomsten en verschillen per gemeente
en een aantal succes- en faalfactoren."
Het rapport geeft de bevindingen weer van de onderzoeker en niet noodzakelijkerwijs
de opvattingen van de opdrachtgever of alle betrokken gemeenten.
2.2 WERKWIJZE
Op basis van de offerte-aanvraag heeft B&A een conceptueel model ontwikkeld dat in
het onderstaande diagram schematisch wordt weergegeven.
Intentieverklaring aanpak Marokkaans-Nederlandse risicojongeren
Reductie oververtegenwoordiging Marokkaans-Nederlandse jongeren
Gemeentelijke doelstellingen
Overlast Criminaliteit Werkloosheid Schooluitval
n
Staalkaart interventies en instrumenten Monitoring
uicksca Q Onderwijs & Arbeid Repressie
Jaarlijkse Monitor
Infrastructureel Zorg & Welzijn
Prestatieafspraken tussen Rijk en Gemeenten
De doelstelling van de afspraken tussen gemeenten en het Rijk is een reductie van de
oververtegenwoordiging van Marokkaans-Nederlandse jongeren op de vier domeinen.
De quickscan maakt duidelijk wat de gemeentelijke doelstellingen zijn met betrekking
tot de vier domeinen en geeft een staalkaart van een aantal van de interventies en
instrumenten die gemeenten inzetten om de doelstellingen te bereiken. Los van het
onderhavige onderzoek wordt een kwantitatieve monitor ontwikkeld waarmee
gegevens op individueel gemeentelijk niveau worden verzameld. Beide onderdelen de
quickscan en de monitor moeten de basis leveren voor prestatieafspraken tussen
gemeenten en het Rijk.
16
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
2.3 PLAN VAN AANPAK
Het onderzoek is in de maand maart 2010 uitgevoerd. De beperkte doorlooptijd vroeg
om een strak plan van aanpak dat bestond uit drie fasen:
1. Quickscan gemeentelijke plannen van aanpak;
2. Gesprekken met uitvoerders;
3. Analyse en rapportage.
In de eerste fase is de informatie per gemeente gerangschikt op basis van de plannen
van aanpak zoals die door de gemeenten bij het ministerie van WWI zijn aangeleverd.
Het ging daarbij om de volgende informatie per gemeente:
Kern van de problematiek:
o aard en omvang van de doelgroep(en) risicojongeren;
o wijken waar problemen zich concentreren;
o problemen die jongeren veroorzaken;
o problemen waarmee de jongeren zelf te maken hebben;
Gemeentelijke aanpak:
o Probleemanalyse;
o gemeentelijke doelstellingen & te bereiken effecten;
overlast
criminaliteit
schooluitval
werkloosheid
o organisatie;
o onderdelen specifiek voor de doelgroep;
o inbedding in de keten van hulpverlening;
o samenwerking met de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap;
Inzet en methodiek van straatcoaches;
Inzet en methodiek van gezinsmanagers;
Interventies:
o repressie;
o onderwijs & arbeid;
o zorg & welzijn;
o infrastructureel (woonomgeving en openbare ruimte).
Het beoogde resultaat van de eerste fase was een overzicht van de inhoud van de 22
gemeentelijke plannen van aanpak.
Vervolgens zijn in fase 2 groepsgesprekken gevoerd in de 22 gemeenten. In nauwe
samenwerking met de contactpersonen in de betreffende gemeenten zijn
groepssessies gehouden waaraan de volgende functionarissen hebben deelgenomen:
Contactpersoon van de gemeente;
Overige beleidsambtenaren van de gemeente (veiligheid, welzijn, jeugdbeleid,
onderwijs/educatie, leerplicht);
17
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
Politie (wijkagent);
Welzijnsorganisatie(s);
Organisatie voor maatschappelijke ondersteuning en zorg;
Straatcoaches (organisaties en coaches);
Gezinsmanagers;
Vertegenwoordigers Marokkaanse gemeenschap.
De groepsgesprekken hadden de volgende doelen:
Verdieping van het inzicht in de ingezette instrumenten en interventies op basis
van de praktijk, waaronder bereik en kwesties rond uitval en nazorg en de
betrokkenheid van de ouders.
Beschrijving van de inbedding van de inzet in het reguliere beleid; de mate van
samenwerking met ketenpartners.
Beschrijving van de succesfactoren, knelpunten en risico's van de gekozen inzet.
De 22 groepssessies zijn gehouden in de weken 10 tot en met 13, met een
voorbereidingstijd van één tot drie weken. Als gevolg hiervan waren niet altijd alle
beoogde deelnemers beschikbaar om aan de overleggen deel te nemen. Een klein
aantal gemeenten bevond zich nog in de voorbereidende fase en was bezig om
straatcoaches en gezinsmanagers aan te stellen en het netwerk rond de aanpak te
formeren. In deze gemeenten is alleen met de gemeentelijke contactpersoon en
eventueel overige gemeentelijke ambtenaren gesproken.
In de laatste fase zijn de resultaten van fase 1 en 2 gecategoriseerd en geanalyseerd en
is het concepteindrapport opgesteld. In de analyse is gekeken naar de aard en omvang
van de problematiek, de gemeentelijke doelstellingen, de wijze van inzet van de
staatcoaches en gezinsmanager, de inbedding in het reguliere gemeentelijk beleid en
de succes- en faalfactoren.
Op 21 april is het conceptrapport besproken in het ambtelijk platform en is
afgesproken dat de gemeenten een maand de tijd hebben om op- en aanmerkingen te
maken. Deze op- en aanmerkingen zijn in de laatste week van mei besproken met de
opdrachtgever en een vertegenwoordiger van de gemeenten. Eind mei is vervolgens
het eindrapport opgeleverd.
18
3 DE 22 GEMEENTEN: CATEGORISERING
3.1 INDELING VAN DE 22 GEMEENTEN
De 22 gemeenten die in deze quickscan zijn onderzocht, kunnen op diverse vlakken van
elkaar worden onderscheiden. Als eerste kan onderscheid worden gemaakt naar het
aantal inwoners van de gemeente, aan de hand van de indeling groot, middelgroot en
klein. 11 van de 22 gemeenten worden met meer dan 100.000 inwoners geschaard
onder de grote gemeenten. Dit betreft: de G4-gemeenten, Eindhoven, Ede, Tilburg,
Leiden, Amersfoort, Nijmegen en 's-Hertogenbosch.
De acht middelgrote gemeenten, met een inwoneraantal tussen de 50.000 en 100.000,
zijn: Zeist, Schiedam, Lelystad, Gouda, Oosterhout, Roosendaal, Veenendaal, Helmond.
Tenslotte zijn drie kleine gemeenten te onderscheiden met een inwoneraantal van
minder dan 50.000, te weten Maassluis, Gorinchem en Culemborg.
Als tweede onderscheid kan gekeken worden naar de geografische ligging van de
betreffende gemeenten (Randstad gemeenten versus niet-Randstad gemeenten).
Hieruit blijkt dat 14 van de 22 gemeenten niet in de Randstad gesitueerd zijn: Tilburg,
Zeist, Ede, Lelystad, Amersfoort, Oosterhout, Eindhoven, Roosendaal, Veenendaal,
Gorinchem, Helmond, Nijmegen, Culemborg en 's-Hertogenbosch.
Opgemerkt dient te worden dat er van de 22 gemeenten zeven uit de provincie Zuid-
Holland komen, zes uit de provincie Noord-Brabant, vier uit Utrecht en Gelderland en
één gemeente uit Flevoland en Noord-Holland. Géén van de gemeenten uit de
noordelijke provincies (Friesland, Groningen, Drenthe en Overijssel) of uit Limburg is
vertegenwoordigd.
3.2 AAN DE HAND VAN HET AANTAL MAROKKAANS-NEDERLANDSE INWONERS
Naast een onderscheid in context kunnen de 22 gemeenten eveneens worden
onderscheiden naar grootte van de Marokkaanse bevolkingsgroep. In onderstaand
figuur is per gemeente het percentage van de bevolking van Marokkaanse afkomst
(zowel 1e als 2e generatie) afgezet tegen het aantal Marokkaanse jongeren in de
leeftijdscategorie van 15-25 jaar.
Aan de hand van de figuur kan een driedeling worden gemaakt. Als eerste de G4-
gemeenten. Deze hebben zowel een groot aantal jongeren van Marokkaans-
Nederlandse afkomst als een relatief hoog percentage van de bevolking met een
Marokkaanse achtergrond. Onder de tweede groep vallen twee gemeenten met een
duidelijke bekendheid wat betreft de problematiek van Marokkaans- Nederlandse
jongeren: Gouda en Culemborg. Beide gemeenten vallen niet zozeer op door het
19
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
absolute aantal Marokkaanse jongeren maar veeleer door het hoge percentage mensen
van Marokkaanse afkomst binnen de gemeente. Tenslotte de derde en laatste
categorie van gemeenten, waar zowel relatief als absoluut het aantal laag is.
00 0 2 1 Amsterdam
0 0 0 8 Rotterdam
0 Den Haag Utrecht
0 0
r 4 1
a a j5 2-
5 0
1 0
6
n 1
reegno
j 0 0
se 2
n 1
aa 3 2 Gouda
kk Eindhoven
ro
0 Tilburg Leiden
0
l Ma 8 's-Hertogenbosch
ta Amersfoort
n Zeist
Aa Nijmegen Helmond Roosendaal
Ede
Veenendaal
0 0 Lelystad Culemborg
4 Schiedam Gorinchem
Oosterhout
Maassluis
2% 4% 6% 8% 10 %
Percentage bevolking van Marokkaanse afkomst
20
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
3.3 AAN DE HAND VAN INZET VAN STRAATCOACHES EN GEZINSMANAGERS
Per gemeente wordt gekozen voor uiteenlopende manieren van het inzetten van de
WWI-middelen voor straatcoaches en gezinsmanagers. Om zicht te krijgen op de inzet
waar de gemeenten voor hebben gekozen, is aan de hand van de plannen van aanpak
en de gevoerde gesprekken een indeling gemaakt naar de inzet van straatcoaches en
gezinsmanagers. De inzet van gemeenten kent voor beide vormen drie variaties,
namelijk: 1) straatcoach c.q gezinsmanager is nieuw in de gemeente; 2) de inzet van
(één van) beide(n) bestaat reeds, maar de middelen worden aangewend om extra inzet
te genereren (opschaling, meer of ook in andere buurten / wijken binnen de
gemeente); 3) er is gekozen voor één van beide: straatcoaches of gezinsmanagers. In
onderstaande tabel is deze indeling per gemeente weergegeven.
Straatcoaches zijn nieuw in 14 gemeenten. Gezinsmanagers zijn nieuw in acht
gemeenten. Dit nader uitgesplitst laat zien dat bij zes gemeenten zowel de inzet van
straatcoaches als gezinsmanagers opgeschaald wordt met WWI gelden. Zeven
gemeenten geven aan dat zowel de inzet van straatcoaches als gezinsmanagers nieuw
is. Drie gemeenten geven aan dat straatcoaches nieuw zijn in de gemeente maar dat de
inzet van gezinsmanagers wordt uitgebreid. Vier gemeenten zetten enkel in op
straatcoaches. Helmond zet enkel in op gezinsmanagers.
Straatcoach
Geen Nieuw Opschaling
Geen Amersfoort
/Maassluis
Roosendaal /
Schiedam
Nieuw Helmond Culemborg* / Den
Bosch*
Eindhoven /
Gorinchem
Nijmegen /
er Veenendaal *1 Zeist
ag
n Opschaling Oosterhout Ede* / Lelystad Amsterdam / Den
Rotterdam Haag Gouda* /
nsma Leiden
ezi
G Tilburg / Utrecht*
1 Opgemerkt dient te worden dat zes gemeenten aangeven dat zij deze interventies niet alleen
financieren met WWI-middelen maar ook uit Donner-gelden, Montfrans-gelden of vanuit eigen
middelen.
21
4 DE PROBLEMATIEK
4.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de aard en omvang van de problematiek van
Marokkaans-Nederlandse risicojongeren zoals deze is verwoord in de plannen van
aanpak die de 22 gemeenten aan het Ministerie van WWII beschikbaar hebben gesteld
en zoals naar voren is gekomen in de gesprekssessies die in de 22 gemeenten met
vertegenwoordigers uit het veld zijn gevoerd. In de paragrafen wordt eerst de
informatie uit de plannen van aanpak weergegeven, vervolgens wordt de informatie
uit de groepssessies opgenomen. De gehanteerde methode heeft het risico dat de
inventarisaties per gemeente niet geheel compleet zijn. Gemeenten hebben niet
allemaal een allesomvattend plan van aanpak aan WWI beschikbaar gesteld en hebben
volstaan met een beknopte projectaanvraag. Enkele gemeenten waar er al
straatcoaches en gezinsmanagers actief zijn en waar dit een onderdeel vormt van een
veel breder jeugd en veiligheidsbeleid, hebben volstaan met een beknopte aanvraag
voor straatcoaches en gezinsmanagers, aangezien de WWI-middelen daarvoor
geoormerkt zijn.
Daarnaast waren voor de groepsgesprekken in de meeste gevallen niet alle relevante
ambtenaren en uitvoerders beschikbaar waardoor de beschrijvingen zijn gekleurd door
de functionarissen die wel aanwezig waren. In het ene geval lag de focus in de
gesprekken op het gemeentelijk beleid, in het andere geval op de daadwerkelijke
uitvoering, waarbij soms alleen straatcoaches, soms alleen gezinsmanagers en soms
beide disciplines het woord konden voeren.
4.2 OMVANG
In de beschrijving van de omvang van de problematiek uit de ingediende plannen
komen we een grote variëteit aan omschrijvingen tegen. In enkele plannen ontbreekt
de inschatting van de omvang van de doelgroep. Uit de aanvullende interviews met
gemeenten is duidelijk geworden dat veel meer materiaal beschikbaar is binnen de
gemeenten dan in de plannen van aanpak is opgenomen. Het is echter niet in onze
opdracht opgenomen om daar aanvullend onderzoek naar te doen. In de beschrijving
voeren we wat betreft de beschrijving van de omvang van de problematiek de indeling
(1) specifiek, (2) generiek/algemeen en (3) niet benoemd.
Specifiek
Acht gemeenten hebben de omvang van de doelgroep specifiek benoemd, in de zin dat
duidelijk is voor welke gedefinieerde groep jongeren de aanpak bedoeld is. Deze
gemeenten definiëren de doelgroep Marokkaans-Nederlandse jongeren in absolute
23
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
termen en zijn in staat voor de verschillende domeinen absoluut en relatief de
problematiek te beschrijven. Dit blijkt uit termen zoals:
In de gemeente wonen 2.200 mensen van Marokkaanse afkomst, de helft is jonger
dan 25 jaar. Hiervan maken ongeveer 30 jongeren tot 23 jaar zich regelmatig
schuldig aan strafbare feiten, daarnaast is er een grotere groep waarin sprake is van
een risico. Er is één volledig etnische hinderlijke groep van 10-20 jongeren die
voornamelijk bestaat uit jongeren van Marokkaanse afkomst.
15 jongeren van overwegend Marokkaanse afkomst die als crimineel te boek staan.
De gemeente kent dertien jeugdgroepen, waarvan vijf hinderlijk, zes overlastgevend
en twee criminele jeugdroepen. De jeugdproblematiek is nauw verweven met de
drugshandel. Bij de overlastgevende groepen betreft het twee groepen bestaande
uit relatief jonge, voornamelijk Marokkaanse jeugd in de leeftijd 10-15/16 jaar.
Algemeen of generiek benoemd
Een groot deel van de gemeenten (10) heeft de omvang van de doelgroep benoemd in
algemene of generieke termen, zoals,
6,1 procent van de verdachten is van Marokkaanse afkomst;
Ongeveer 30 jongeren tot 23 jaar maken zich regelmatig schuldig aan strafbare
feiten;
50-70 jongeren die op straat duidelijk aanwezig zijn: intimideren, dealen, drinken en
blowen op straat, kleine geweldsdelicten;
In wijk 34,5 procent van niet westerse afkomst, waarvan 50 procent van
Marokkaanse afkomst, aantal is hoger dan gemiddelde van G27.
Niet benoemd
Een klein aantal gemeenten (4 in totaal) hebben de omvang van de doelgroep niet
benoemd (geen specifieke gegevens bekend) of gebruiken zeer globale aantallen,
bijvoorbeeld 6 procent van de bevolking is van Marokkaanse afkomst.
Er blijkt geen relatie tussen de omvang van de gemeente en de wijze waarop de
omvang van de doelgroep wordt beschreven. Specifieke omschrijvingen vinden we bij
zowel grote als kleine gemeenten, hetzelfde geldt voor algemene omschrijvingen dan
wel geen omschrijving.
Groepsgesprekken
Uit de groepssessies blijkt dat de meeste gemeenten wel degelijk zicht hebben op de
omvang van de groep. Dit inzicht komt op twee manieren tot stand: statistische
analyse en onderzoek naar straatgroepen. Het laatste gebeurt meestal met de shortlist
methode van bureau Beke, waarmee groepen worden onderscheiden in hinderlijk,
overlastgevende en criminele jongeren. De methode leidt vaak tot een eensluidend
oordeel onder politie, gemeente en hulpverleners over de aard en omvang van de
verschillende groepen. In sommige gemeenten als Den Haag wordt de methode
jaarlijks toegepast. Er zijn ook minpunten aan de methode, zo zouden jongeren te snel
worden gelabeld als behorend tot een groep en groepen te groot worden ingeschat. De
methode werkt vooral om op lokaal niveau groepen in beeld te krijgen en is minder
24
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
geschikt om vergelijkingen tussen gemeenten te maken wat echter ook niet beoogd
wordt met deze methodiek.
Statistische gegevens zijn er in verschillende vormen. In sommige gemeenten is het
mogelijk om per wijk en per leeftijdscategorie het aantal en het percentage
Marokkaans-Nederlandse jongeren te achterhalen. Vaak is het op gemeentelijk niveau
mogelijk om algemene statistische gegevens als schooluitval en werkloosheid te
produceren en daaruit blijkt zonder uitzondering dat er sprake is van een
oververtegenwoordiging van Marokkaans-Nederlandse jongeren. In andere gemeenten
zijn deze gegevens niet beschikbaar (geen registratie op etniciteit) of worden ze op
basis van overwegingen betreffende privacy niet door de GBA geleverd. Een gemeente
kan een vrij gedetailleerd beeld geven van de groep criminele jongeren (166 casussen,
waarvan 15% Marokkaanse Nederlander en 6% Marokkaan). Tot slot verwijzen
gemeenten ook naar de KLPD-gegevens op basis waarvan de selectie van 22
gemeenten heeft plaatsgevonden.
Aan het gebruik van statistische gegevens kleven een aantal bezwaren. In één
gemeente wordt het hoge percentage criminele Marokkaans-Nederlandse jongeren
toegeschreven aan de jeugd justitiële instelling (JJI) die binnen de gemeentegrens is
gevestigd, daarvan zijn de bewoners in de GBA geregistreerd. Daarnaast blijken
werkloze jongeren zich niet meer bij instanties in te schrijven omdat ze toch geen
uitkering ontvangen (deze categorie wordt aangeduid als `onwillige jongeren'). Eén van
de 22 gemeenten kende slechts één werkloze Marokkaans-Nederlandse jongere.
Daarnaast wordt in een aantal gemeenten, onder andere Veenendaal en Schiedam
aangegeven dat Marokkaans Nederlandse jongeren weliswaar zijn ingeschreven in het
onderwijs maar dat daarmee niet is niet is gezegd dat deze jongeren daadwerkelijk
onderwijs volgen. Hier schiet de handhaving van de leerplicht volgens de
geïnterviewden te kort.
4.3 AARD VAN DE PROBLEMATIEK
In de beschrijving passen we dezelfde categorisering toe als bij de beschrijving van de
omvang. Sommige gemeenten benoemen de aard niet, anderen geven een generieke
omschrijving en een aantal geeft een specifieke omschrijving, waarin ook één of
meerdere domeinen worden genoemd. Ook hier geldt dat in de gesprekken met
gemeenten naar voren komt dat er binnen de gemeente wel degelijk materiaal
aanwezig is dat ingaat op de aard van de problematiek. Het maakt geen deel van onze
opdracht uit om dit materiaal te betrekken bij de quickscan.
Specifiek
Een substantieel aantal gemeenten (15) geeft een specifieke omschrijving van de aard
van de problematiek van de doelgroep. In de meeste gevallen gaat het daarbij om het
domein criminaliteit (14 keer genoemd), gevolgd door schooluitval, werkloosheid en
overlast. Daarbij valt op dat kleine gemeenten alleen criminaliteit noemen en grote
gemeenten geen enkele keer overlast noemen.
25
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
Generiek
Twee middelgrote gemeenten en drie grote gemeenten hebben de aard van de
problematiek in algemene, generieke bewoordingen beschreven.
Niet benoemd
Twee grote gemeenten hebben de aard van de problematiek niet in het plan van
aanpak genoemd. De inzet van straatcoaches en gezinsmanagers maakt in deze
gemeenten onderdeel uit van een veel breder jeugd- en veiligheidsbeleid. Daarom is
volstaan met een beknopte aanvraag voor straatcoaches en gezinsmanagers,
aangezien de WWI-middelen daarvoor geoormerkt zijn.
Groepsgesprekken
Uit de groepsgesprekken blijkt een groot deel van de gemeenten een complete
beschrijving van de problematiek van Marokkaans-Nederlandse risicojongeren te
kunnen geven. Dit is zeker het geval in gemeenten die al ervaring hebben met de inzet
van straatcoaches. Opvallend daarbij is dat de overlast vaak wordt beschreven in
combinatie met andere etnische groepen en autochtone groepen. In slechts een
beperkt aantal gemeenten worden Marokkaans-Nederlandse jongeren als enige
overlastgevende en criminele groep benoemd.
Gemeenten denken verschillend over de vraag of we met Marokkaans-Nederlandse
jongeren met een categorie jongeren te maken hebben met cultuurspecifieke
kenmerken die de oververtegenwoordiging in criminaliteitscijfers verklaren of dat de
kenmerken te vergelijken zijn met die van andere categorieën jongeren die zich in
dezelfde sociaal-economische situatie bevinden, zoals Antilliaanse jongeren.
Opvallend is dat meisjes door verreweg de meeste gemeenten niet worden genoemd
als leden van de groep Marokkaans-Nederlandse risicojongeren.
Gemeenten geven aan dat het noodzakelijk is om dicht op de ontwikkeling van
criminaliteit, overlast, werkloosheid en schoolverzuim te zitten. Het hebben van een
actueel en compleet overzicht van wat er in de gemeente aan de hand is, is essentieel,
omdat de dynamiek op deze thema's van deze groep binnen wijken en gemeenten
groot is. Verschillende gemeenten hebben aangegeven dat men vanuit een positie dat
men dacht ,in control te zijn, verrast is door nieuwe fenomenen als een groep heel
jonge kinderen van 8 tot 14 jaar die zich in korte tijd ontwikkelt als overlastgevend of
een opschaling van de criminaliteit van een bekende jongerengroep rond softdrugs
naar harddrugs in een tijdsbestek van enkele maanden.
Voor met name de kleinere gemeenten met een beperkte capaciteit en expertise op het
gebied van dit onderzoek is het lastig om de ontwikkeling binnen de gemeentegrenzen
continu op de verschillende domeinen te volgen. Door (met name) de (kleinere)
gemeenten wordt dan ook een groot belang gehecht aan de op te stellen monitor die in
het kader van de aanpak wordt ontwikkeld.
26
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
4.4 GEMEENTE OF WIJK
Van de 22 gemeenten kunnen 16 gemeenten de wijk(en) noemen waar de problemen
het grootst zijn en waar de straatcoaches en gezinsmanagers worden ingezet. Drie
middelgrote (Oosterhout, Veenendaal en Helmond) en drie grote gemeenten
(Amsterdam, Eindhoven en Tilburg) noemen de problematiek `gemeentebreed'.
Uit de gesprekken met de betrokken ambtenaren komt naar voren dat er bij de meeste
gemeenten wel degelijk een scherp beeld is in welke wijken/ buurten de problematiek
zich concentreert. Daarbij wordt vermeld dat er een onderscheid te maken is tussen
overlast en criminaliteit. Overlast is meer gebonden aan de woonomgeving of specifiek
aan bepaalde plekken in de stad (de hot spots). Bij criminaliteit beperken de jongeren
zich niet meer tot de eigen wijk en zelfs niet tot de eigen gemeente. Overigens lijkt de
wijk waar de jongeren wonen, bepalend te zijn voor de overlast. Waar de overlast
voorheen werd veroorzaakt door autochtone groepen en/of andere etnische groepen,
wordt de overlast nu door overwegend Marokkaanse groepen veroorzaakt.
4.5 SAMENVATTING
In dit hoofdstuk is gekeken naar de wijze waarop de omvang en aard van de
problematiek van Marokkaans-Nederlandse jongeren in de plannen van aanpak van de
gemeenten is beschreven. Acht gemeenten geven in de plannen van aanpak een
inschatting van de omvang van de specifieke doelgroep. De meeste gemeenten houden
het op algemene of generieke omschrijvingen. Wanneer het om de aard van de
problematiek gaat, kunnen de meeste gemeenten vrij gedetailleerd aangeven om
welke problematiek het gaat, meestal ondersteund met cijfers.
De aard en omvang van de risicogroep wordt in grote lijnen volgens twee methoden
bepaald. De eerste is de methode Beke-Ferwerda, waarmee een intersubjectief beeld
van het aantal groepen, de samenstelling en de ernst (hinderlijk, overlastgevend of
crimineel) kan worden verkregen. De tweede methode bestaat uit een verzameling
statistieken over schooluitval, werkloosheid en criminaliteit. Beide methoden hebben
voor- en nadelen. De methode Beke werkt goed op lokaal niveau, maar is subjectief.
Wat in de ene gemeente een criminele groep wordt genoemd, is in de andere
gemeente hooguit hinderlijk. Statistieken zijn betrouwbaarder maar worden zelden
geanalyseerd op een wijze die leidt tot zicht op groepen of individuen.
Uit de gesprekken in de gemeenten komt naar voren dat er weliswaar een
gemeenschappelijk noemer is, te weten ,de oververtegenwoordiging van Marokkaans-
Nederlandse jongeren in de ,verkeerde lijstjes van criminaliteit, overlast, schooluitval
en schoolverzuim en werkloosheid, maar dat de lokale context per gemeente
verschillend is. In een deel van de gemeenten worden Marokkaans-Nederlandse
risicojongeren als een categorie beschouwd die in iedere achterstandswijk met sociaal-
economische problemen kan ontstaan en niet fundamenteel verschilt van groepen met
een andere, gemengde of autochtone etnische achtergrond. In een ander deel van de
gemeenten worden wel specifiek Marokkaans-Nederlandse kenmerken genoemd die
27
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
mede de oorzaak zouden zijn voor het ontstaan van risicogroepen. De relatie tussen
ouders en kinderen is daarvan het meest sprekende voorbeeld.
Al met al kan men stellen dat binnen de 22 gemeenten er meer groepen jongeren zijn
die kampen met dezelfde problematiek. Soms gaat het dan om andere etnische
groepen, gemengde etnische groepen en ook de aanwezigheid van groepen
autochtone risicojongeren wordt genoemd.
28
5 DOELSTELLINGEN
5.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk kijken we naar de doelstellingen die gemeenten hebben geformuleerd
ten aanzien van de inzet van straatcoaches en gezinsmanagers. Wij volgen daarbij
dezelfde werkwijze als in het vorige hoofdstuk. Eerst wordt een analyse gegeven van de
22 gemeentelijke plannen van aanpak, daarna wordt ingegaan op de groepsgesprekken
die in de 22 gemeenten zijn gehouden.
5.2 DOMEINEN
In 5 van de 22 plannen wordt expliciet melding gemaakt van de domeinen waarop
geïntervenieerd wordt in het brede jongerenbeleid, waarvan de inzet van straatcoaches
en gezinsmanagers een onderdeel is. Het gaat om Utrecht, Rotterdam, Lelystad,
Veenendaal en Eindhoven. In deze gemeenten worden de drie domeinen repressie,
onderwijs & arbeid, zorg & welzijn genoemd. Woonomgeving/infrastructuur wordt
bijna niet genoemd.
Het volgende wordt in deze gemeenten gezegd over de interventies:
Repressie
o Strikt handhaven van zowel sociale en fysieke overtredingen als veroorzaken
van rommel en vervuiling;
o Straatcultuur doorbreken;
o Toezicht, drang/dwang en zorg;
o Recidive vermindering;
o Persoonsgerichte aanpak;
o Intensieve outreachende hulpverlening;
Onderwijs&Arbeid
o Vergroten ouderbetrokkenheid;
o Mentortrajecten;
o School oudercontactpersoon;
o Dagbesteding en coaching;
Zorg&Welzijn
o Begeleiding bij re-integratie in de samenleving;
o Opvoedings- en opgroei ondersteuning;
o Marokkaanse oudercoach;
Infrastructuur
o Openbare ruimte aantrekkelijk en netjes houden.
In de praktijk is er, vanzelfsprekend, in elke gemeente sprake van een breder
jeugdbeleid waarin aandacht wordt besteed aan de vier domeinen, alleen is dat
29
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
bredere beleid veelal niet in de plannen van aanpak genoemd. De straatcoaches en
gezinsmanagers maken onderdeel uit van dit brede beleid.
5.3 DOELSTELLINGEN IN PLAN VAN AANPAK
In dit hoofdstuk beschouwen we de doelstellingen die de 22 gemeenten hebben
genoemd in hun plan van aanpak. Evenals in het vorige hoofdstuk maken we een
driedeling: `specifiek', `generiek' en `niet benoemd'.
Specifiek
Acht gemeenten hebben hun doelstellingen specifiek (soms SMART) omschreven. Geen
van de kleine gemeenten heeft dit gedaan. Van de middelgrote gemeenten zijn het drie
van de acht en bij de grote gemeenten vijf van de elf. Alle acht gemeenten met een
specifieke doelstelling noemen `het terugdringen van de criminaliteit' als specifiek doel
en geven daarbij een bepaald streefpercentage. Andere doelen zijn `terugdringen
schooluitval' (zevenmaal genoemd), `terugdringen werkloosheid' en `overlast'(beiden
zesmaal genoemd). Één gemeente noemt expliciet de participatie in
`vrijetijdsbesteding'. Voorbeelden van genoemde doelen zijn:
Criminaliteit:
o Criminaliteit moet verminderen met 10 procent in 2010 t.o.v. 2007;
o Aandeel Marokkaans-Nederlandse jongeren moet verminderen met
5 procent in 2010 t.o.v. 2007;
Schooluitval:
o Schooluitval moet verminderen met 10 procent in 2010 t.o.v. 2007;
o Aantal Marokkaanse jongeren dat het onderwijs zonder kwalificatie verlaat is
gedaald met 15 procent in 2010 t.o.v. 2005;
Werkloosheid:
o Handhaven van cijfers van 2009 in 2010;
o Bevorderen van deelname aan de arbeidsmarkt in gelijke verhouding met
leeftijdsgenoten;
Overlast:
o Per buurt een afname van het percentage inwoners dat vindt dat
`jeugdoverlast' vaak voorkomt in de buurt t.o.v. 2 .
o Per buurt afname van het percentage `hangjongeren' als reden om onveilige
plekken te mijden;
Vrije tijd:
o Bevorderen van deelname van Marokkaanse jongeren aan
vrijetijdsvoorzieningen in gelijke verhouding met leeftijdgenoten.
Generiek of algemeen
Van de 22 gemeenten hebben negen gemeenten hun doelstellingen generiek of
algemeen omschreven, bijvoorbeeld:
Overlast die burgers ervaren van groepen jongeren terugdringen;
Het terugdringen van jeugdoverlast als onderdeel van het integrale
veiligheidsbeleid in de gemeente;
30
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
Interventiestrategieën beogen een integrale interventie op te leveren die op
verschillende aspecten binnen de gemeenschap een positieve werking heeft;
Aantoonbaar terugdringen van overlast&criminaliteit, schooluitval,
werkzoekenden en personen in de bijstand.
Niet benoemd
Van de 22 gemeenten hebben vijf gemeenten geen doelstellingen genoemd in hun
plan van aanpak drie van die gemeenten behoren tot de categorie grote gemeenten
met meer dan 100.000 inwoners.
Groepsgesprekken
Uit de groepsgesprekken en met name de inbreng van de contactpersonen blijkt dat
een deel van de gemeenten terughoudend is wat betreft het benoemen van
kwantitatieve doelstellingen.
Daarvoor worden de volgende motieven gegeven:
Hinderlijk gedrag en overlast zijn moeilijk kwantificeerbaar te maken;
De middelen die voor straatcoaches en gezinsmanagers beschikbaar zijn gesteld,
zijn beperkt, zeker in relatie tot allerlei andere vormen van jongerenwerk en
gezinsondersteuning en het is moeilijk, zo niet onmogelijk om de effecten van de
straatcoaches en gezinsmanagers apart te zien van de rest van de ingezette
interventies.
Ervaringen met eerdere subsidies en experimenten hebben geleerd dat men vaak te
ambitieuze verwachtingen heeft die in de praktijk niet worden gehaald. Mede door
de aandacht die naar de projecten uitgaat, worden registraties beter bijgehouden
en worden meer incidenten gemeld.
Gemeenten willen met de aanpak geen doelgroepspecifiek beleid bevorderen,
daarom worden Marokkaans-Nederlandse risicogroepen en de bijbehorende
doelstellingen niet expliciet benoemd.
Daarnaast wordt ook verwezen naar de doelstellingen van het jeugdbeleid in het
algemeen, waaraan de aanpak van Marokkaans-Nederlandse jongeren wordt
aangehaakt. Dit gebeurt omdat men vindt dat de aanpak van risicojongeren onderdeel
dient te zijn van het reguliere beleid.
Ook worden de doelstellingen van de aanpak aangaande Marokkaans-Nederlandse
risicojongeren verwoord met motto's als `meer rust op straat', `Hard en sociaal' en `...
het leiden tot een trendbreuk'.
5.4 MAROKKAANS-NEDERLANDSE JONGEREN
Vervolgens is het de vraag of in het plan van aanpak expliciet de Marokkaans-
Nederlandse jongeren worden genoemd. Het is opvallend dat 10 van de 22 gemeenten
niet specifiek de Marokkaans-Nederlandse doelgroep noemt. Deze gemeenten houden
het op een generieke omschrijving, het gaat dan om groepen jongeren die voor overlast
zorgen, waarvan ook Marokkaans-Nederlandse jongeren deel uit maken. Uit de
groepsessies blijkt dat slechts in beperkte mate sprake is van een specifiek
31
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
Marokkaans-Nederlands probleem. Overlast wordt gepleegd door groepen van
verschillende etnische afkomst, veel groepen kennen ook een heterogene
samenstelling.
Elf gemeenten noemen wel expliciet de doelgroep Marokkaans-Nederlandse
risicojongeren als het gaat om te behalen doelstellingen.
5.5 SAMENVATTING
Van de 22 gemeenten hebben 8 hun doelstellingen specifiek en enigszins SMART
benoemd. Drie gemeenten hebben in het geheel geen doelstellingen op de aanpak
geformuleerd. De overigen noemen generiek doelstellingen zonder expliciete cijfers te
noemen.
Uit de gesprekssessies blijkt dat het in de meeste gevallen om een weloverwogen keuze
van de gemeenten gaat om de doelstellingen niet al te SMART op te schrijven. In
eerdere projecten bleken doelstellingen te ambitieus en niet haalbaar. Bovendien gaat
het bij de inzet van straatcoaches en gezinsmanagers om een klein onderdeel van een
veel omvangrijker beleid en zou het niet reëel zijn om de beoordeling van de aanpak te
laten afhangen van cijfers waarop andere instellingen (onderwijs, UWV en dergelijke)
veel meer invloed hebben.
32
6 INTERVENTIES EN INSTRUMENTEN
6.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de daadwerkelijke inzet van straatcoaches en
gezinsmanagers. Daarnaast wordt gekeken wat er over de interventie in de plannen
van aanpak wordt gezegd. Dit hoofdstuk is grotendeels gebaseerd op de
groepsgesprekken omdat in de plannen van aanpak, die veelal uit het najaar van 2009
stammen, vaak nog weinig gedetailleerde informatie over de wijze van inzet van de
straatcoaches en gezinsmanagers is op te maken.
6.2 STRAATCOACHES
Stand van zaken
In de meeste gemeenten is men in het voorjaar van 2010 begonnen met de inzet van
straatcoaches. In een klein aantal gemeenten waren er al straatcoaches in 2009 en
daarvoor. Het gaat om grote gemeenten die op eigen initiatief met de Donner-gelden
straatcoaches inzetten. Een aantal gemeenten, kleine en middelgrote, bevindt zich nog
in de fase van aanbesteding. Daar zullen de straatcoaches voor de zomer van 2010
beginnen.
Een omvangrijk deel van de gemeenten kiest voor een vorm van aanbesteding. Zij
komen dan terecht bij landelijk of regionaal werkende organisaties als `To protect and
serve', `ROSA-security' of `Radar' (bijvoorbeeld Schiedam, Zeist, Utrecht, Nijmegen).
Andere gemeenten kiezen er voor om gebruik te maken van het reeds bestaande
outreachend-, straathoekwerk / jongerenwerk. Tot slot kiezen sommige gemeenten
ervoor de straatcoaches in dienst te nemen van de (deel)gemeente. Meestal worden de
straatcoaches dan ondergebracht bij stadstoezicht (bijvoorbeeld Rotterdam). In deze
gemeenten worden de straatcoaches eerst opgeleid voordat ze de straat op gaan. In
Amsterdam is er sinds kort een speciale straatcoachacademie.
Een aantal gemeenten kiest er voor Marokkaanse Nederlanders in te zetten als
straatcoach. Op deze wijze zouden de straatcoaches gemakkelijker contact kunnen
krijgen met de jongerengroepen. Daarbij geldt ook een bepaalde voorbeeldwerking. In
geen van de gemeenten wordt daarnaast gesproken van een specifieke aanpak voor
Marokkaans-Nederlandse risicojongeren. De aanpak geldt voor alle risicojongeren.
De inzet
Per gemeenten verschillen de functies en verantwoordelijkheden van straatcoaches (en
gezinsmanagers) sterk. Ook binnen gemeenten komen verschillen vormen van inzet
voor, gericht op de problematiek van verschillende groepen. Met de beschikbare
33
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
middelen kunnen de meeste gemeenten drie tot zes straatcoaches inhuren, met
aanstellingen tussen 12 tot 32 uur per coach. De grote gemeenten zetten echter veel
meer straatcoaches in, meestal enkele tientallen. Dat komt omdat deze gemeenten al
eerder met eigen of `Donner'-middelen straatcoaches inzetten en omdat zij een
substantieel bedrag van het Ministerie van WWI ontvangen. Ook blijkt dat in de G4 met
de middelen het bestaande beleid wordt gecontinueerd. Het is voor deze gemeenten
daarom moeilijk om de effecten van deze maatregel los te zien van reeds bestaand
beleid.
Zoals de bedoeling was, komen de straatcoaches op straat op tijden dat de overlast
plaatsvindt. We hebben het dan over tijden van 14.00 uur tot 22.00 uur of van
19.00 uur tot 23.00 uur en in de weekenden tot vroeg in de ochtend. In veel gemeenten
is afgesproken dat de werktijden flexibel zijn, de inzet vindt plaats op die momenten
dat de overlast het grootst is.
Preventie en repressie
In de inzet van straatcoaches zien we dat gemeenten verschillende accenten leggen.
Een groot deel van de gemeenten kiest voor een repressieve aanpak. De straatcoaches
krijgen de opdracht om de overlast op straat terug te dringen. Het gaat om `grote
kerels' die overlastgevende jongeren op straat aanspreken en terechtwijzen. In
sommige gemeenten hebben de straatcoaches opsporingsbevoegdheid (BOA), dragen
zij een uniform en hebben ze een portofoon van de politie. In een enkele gemeente
wordt verklaard dat de straatcoaches tot de zogenoemde `licht blauwe brigade'
behoren, waaronder ook stads- en parkeerbeheer vallen.
In gemeenten waar de aandacht op repressie ligt, worden de straatcoaches gezien als
een voorziening die de cirkel rond overlastgevende jongeren dicht. De straatcoaches
vullen het gat tussen preventief jongerenwerk op straat en de politie en het OM.
In een kleiner deel van de gemeenten ligt de nadruk meer op preventie. De
straatcoaches functioneren als outreachende jongerenwerkers en dragen geen
uniform. Hun opdracht is om contact te krijgen met risicojongeren en ze proberen een
perspectief te bieden. We zien deze aanpak vooral in gemeenten waar ook de
Marokkaans-Nederlandse gemeenschap een rol heeft gespeeld in de
beleidsontwikkeling, zoals in Lelystad.
In de meeste gemeenten wordt het onderscheid preventief repressief niet zo expliciet
gemaakt en gaat het om een continuüm.
Zo richt een deel van de aanpak in Amsterdam zich enerzijds op het aanspreken door
straatcoaches op straat van jongeren die overlast veroorzaken en anderzijds op het
bezoeken van de ouders van deze jongeren door gezinsbezoekers.
Met de jongeren worden afspraken gemaakt hoe ze zich dienen te gedragen op straat.
De ouders worden geconfronteerd met het gedrag van hun kinderen en worden
gewezen op hun verantwoordelijkheid. Ook worden eventuele zorgvragen
geïnventariseerd die vervolgens worden doorgespeeld naar het stadsdeel. Het
stadsdeel verzorgt vervolgens de doorverwijzing naar de juiste hulpverleningsinstantie.
34
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
Functies
In alle gemeenten vervullen de straatcoaches een belangrijke signaalfunctie voor de
gemeente, de politie en zorg- en welzijnsorganisaties. De straatcoaches zijn de oren en
ogen van de gemeente als het gaat om het inventariseren van overlastgevende
groepen jongeren en voor de politie als het gaat om groepen en individuen die mogelijk
zullen afglijden naar crimineel gedrag. Wat het laatste betreft, gaat het in de meeste
gemeenten om een duidelijke afspraak tussen straatcoaches en politie; de groep
criminele jongeren is voor de politie. Dezelfde afspraak bestaat in grote lijnen met het
jeugd- en jongerenwerk; de straatcoaches houden zich niet bezig met hulpverlening en
begeleiding.
Daarnaast hebben de straatcoaches een duidelijke rol in het signaleren van groepen en
individuen die zich in een achterstandssituatie bevinden en doelgroep zijn van het
jeugd- en jongerenwerk, maatschappelijk werk en het zorgaanbod. In alle gemeenten
krijgen straatcoaches deze plaats toegewezen in de `keten'. Opmerkelijk hierbij is dat
sommige straatcoaches waarnemen dat alle groepen of individuen die zij signaleren
reeds bekend zijn bij de zorg. De jongeren worden al besproken in de ZAT-teams op
school en zijn bekend bij jeugdzorg, maatschappelijk werk en politie. Het gaat bijna
nooit over anonieme jongeren. In één gemeente is zelfs uitgesproken dat de
straatcoaches deze signalerende functie niet meer uitoefenen. Dit beeld bestaat
overigens niet in alle gemeenten. Er zijn ook gemeenten waar witte vlekken in de
zorgvraag bestaan. Groepen en individuele jongeren blijven buiten bereik van hulp en
ondersteuning.
Organisatie
In de meeste gevallen worden de straatcoaches direct aangestuurd door de
(deel)gemeente. Er is in de regel wekelijks of tweewekelijks overleg met een wijkteam
waaraan ook de gebieds- of wijkmanager, politie en hulpverlening deelnemen. In dit
overleg wordt zowel de inzet besproken (tijden en locaties) als de gesignaleerde
risicojongeren. Vaak is er ook een afspraak met de politie dat dagelijks contact wordt
opgenomen om bijzonderheden over en weer te melden.
De politie, noch het outreachend jongerenwerk zien de straatcoach als concurrent.
Meestal ziet men de straatcoach als welkome aanvulling in het aanbod. Wel zien de
aanpalende organisaties de straatcoach als een nieuw fenomeen en moet de waarde
zich nog in de praktijk bewijzen. In een enkele gemeente ziet men de straatcoach als
een functie die aan gemeenten is opgedrongen: de interventie straatcoach wordt
aangemerkt als niet evidence-based.
6.3 GEZINSMANAGERS
Stand van zaken
Reeds 10 van de 22 gemeenten kenden het fenomeen gezinsmanagers. Hier gaat het
om een uitbreiding en soms om een andere invulling specifiek gericht op deze
doelgroep. Zo kende bijvoorbeeld de gemeente Den Haag tussen 2006-2009 het project
Impuls Marokkaanse Risicojongeren (IMAR).
Voor acht gemeenten gaat het om een nieuw aanbod. Vier gemeenten hebben er voor
gekozen geen gezinsmanagers aan te stellen in het kader van het convenant. De
35
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
straatcoaches hebben dan prioriteit en men geeft er de voorkeur aan om
gezinsmanagers te bekostigen uit de reguliere middelen.
Doordat het in de meeste gemeenten niet om een nieuwe interventie of functie gaat, is
er in de groepsgesprekken minder aandacht aan de gezinsmanagers besteed dan aan
de straatcoaches.
De meeste gezinsmanagers worden ingehuurd van een instelling voor
maatschappelijke hulpverlening (maatschappelijk werk), van instellingen die zich ook
bezighouden met geïndiceerde zorg of de GGD. In een enkele gemeente, zoals Den
Haag gaat het onder andere om medewerkers van het Centrum voor Jeugd en Gezin.
Gezinsmanagers worden slechts zelden ingehuurd van landelijk of regionaal werkende
organisaties zoals dat bij de straatcoaches wel gebeurt.
De inzet
Evenals bij de straatcoaches kunnen de meeste gemeenten drie tot zes gezinsmanagers
aanstellen met ieder een caseload van circa zes gezinnen, zodat rond de 20-30
gezinnen op deze wijze kunnen worden ondersteund. Lelystad is hierin een
uitzondering, daar is de caseload enkele tientallen gezinnen per manager.
Evenals bij de straatcoaches opteren een aantal gemeenten voor de inzet van
Marokkaans-Nederlandse gezinsmanagers. Niet alleen omdat die gemakkelijker
toegang zouden kunnen krijgen tot deze gezinnen, maar ook omdat men in de
hulpverlening naar een afspiegeling van de bevolkingssamenstelling streeft. In andere
gemeenten geldt juist dat geen Marokkaans-Nederlandse gezinsmanagers worden
ingezet omdat zij door de doelgroep niet zouden worden geaccepteerd. Hierbij speelt
schaamtegevoel en het gegeven dat het om een gesloten gemeenschap gaat.
Functies
Gezinsmanagers worden getypeerd als ketenregisseurs die de hulp en ondersteuning
regelen in multi-probleemgezinnen. Gezinsmanagers maken afspraken met gezinnen
en de ketenpartners en vervullen hierin een brugfunctie. De gezinsmanagers zorgen er
voor dat de bureaucratie wordt omzeild en direct kan worden geïntervenieerd. Daarbij
wordt in een meerderheid van de gemeenten aangegeven dat de gezinsmanagers
onvoldoende doorzettingsmacht hebben. Niet bij de gezinnen die op vrijwillige basis
deelnemen. En niet bij de ketenpartners, waarvan de gezinnen voor een belangrijk deel
afhankelijk zijn. Gezinsmanagers die werken bij een grote multidisciplinaire organisatie
zijn hierbij in het voordeel omdat bepaalde functies, zoals schuldhulpverlening uit de
eigen organisatie kan worden betrokken. In andere gemeenten,zo als in Amsterdam,
hebben de gezinsmanagers mandaat gekregen van andere instellingen om de regie
over de hulp en begeleiding te voeren. Zij kunnen escaleren als instellingen zich niet
binden aan de afspraken. Op basis van signalen vanuit de verschillende domeinen
wordt voor één gezin één plan opgemaakt.
De gemeenten die al langer met gezinsmanagers werken, verklaren dat de aanpak
succesvol is. Volgens een evaluatie in de gemeente Tilburg is het slagingspercentage
zelfs 90 procent.
36
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
Organisatie
Zoals gezegd, functioneren de gezinsmanagers als ketenregisseur. Zij moeten
afspraken maken met alle relevante hulpverlenende instanties. Deze afspraken gelden
per gezin.
De gezinnen worden in de meeste gemeenten geselecteerd op basis van signalen van
het welzijnswerk en straatcoaches. Slechts in een enkel geval, waaronder de
gemeenten Amsterdam en Rotterdam, wordt expliciet melding gemaakt van de
signaalfunctie in de domeinen onderwijs/arbeid, hulpverlening en vrijetijdsbesteding
en overlast.
6.4 DOMEINEN
Uit de groepsgesprekken volgt eenzelfde beeld als uit de plannen van aanpak. Er wordt
niet of nauwelijks onderscheid gemaakt tussen de vier genoemde domeinen waar het
gaat om het functioneren van, en het signaleren door straatcoaches. Waar het om
gezinsmanagers gaat, wordt in een enkel geval wel die relatie gelegd of is die relatie
meer impliciet, omdat de gezinsmanager optreedt als ketenregisseur die, al naar
gelang de problematiek, naar instellingen binnen een domein verwijst.
Voor straatcoaches geldt in de meeste gevallen dat voornamelijk in het repressieve
domein wordt gewerkt. Dat is ook de expliciete opdracht die de straatcoaches
meekrijgen. Zij dienen niet door te verwijzen naar instellingen op de drie overige
domeinen. Zij signaleren aan de politie of in het (twee)wekelijks wijkoverleg. Het is dan
aan de ketenpartners in dit overleg om al dan niet door te verwijzen.
Vanuit de repressieve invalshoek staat de straatcoach betrekkelijk los van de overige
delen van de hulpverleningsketen. Hetzelfde geldt, in grote lijnen, voor de ambtelijke
aansturing in sommige gemeenten. De straatcoaches worden in veel gemeenten
aangestuurd vanuit de directie Openbare orde en veiligheid of Stadstoezicht. De
ambtelijke lijn naar welzijn en educatie is bij een aantal (grotere) gemeenten kritisch.
Daar komt bij, zoals eerder in dit rapport genoemd, dat in een aantal gemeenten
straatcoaches hulpvragen niet meer signaleren omdat hun ervaring is dat de
betreffende groepen en jongeren toch al bekend zijn bij hulpverlenende instanties. In
weer andere gemeenten zou niet worden gesignaleerd omdat een specifiek aanbod
ontbreekt of de aansluiting met de 2de lijnszorg onderontwikkeld is.
Overigens voor een deel van de gemeenten geldt dat de straatcoaches meer
functioneren in het continuüm van repressie en preventie. Daarin is een goede
aansluiting van de straatcoaches op de hulpverleningsketen dan ook sterker
ontwikkeld.
6.5 AANDACHTSPUNTEN VOOR HET BELEID
Geef het beleid de tijd om zich waar te maken. Zowel voor de interventie straatcoaches
als de interventie van gezinsmanager geldt dat gemeenten zich samen met
uitvoeringsorganisaties in een ontwikkelingstraject bevinden. Deze interventies vragen
tijd om zich te bewijzen. Een termijn van minimaal 2 tot 3 jaar is nodig om de
effectiviteit van deze interventies te bewijzen. Nadrukkelijk wordt vermeld dat de
37
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
straatcoaches en gezinsmanagers onderdeel uitmaken van een brede aanpak.
Afzonderlijke interventies worden pas effectief wanneer zij onderdeel uitmaken van
een breed pallet van activiteiten, waarbij samenhang op zich ook weer een belangrijk
element in de effectiviteit zal blijken te zijn.
Dit betekent dat er zekerheid voor de middellange termijn moet zijn ten aanzien van de
financiering van deze voorzieningen. Snel succes is niet te verwachten. Een
problematiek die in decennia is ontstaan, wordt niet in één
collegeperiode/kabinetsperiode of met de activiteiten uit een enkel convenant
opgelost. Dit neemt niet weg dat er de stellige overtuiging is dat deze aanvullende
faciliteit vanuit de Rijksoverheid ingebed in het gemeentelijk beleid gericht op de
Marokkaans-Nederlandse risicojongeren tot een trendbreuk moet leiden. Gemeenten
zijn kritisch over de integraliteit van het beleid van het Rijk als gevolg van de huidige
projectfinanciering.
Het Rijk heeft op basis van de probleemanalyse in samenspraak met zes gemeenten de
interventies straatcoaches en gezinsmanagers uitgewerkt in een notitie. Hierin worden
zowel de straatcoach als de gezinsmanager in verschillende varianten beschreven. Het
is van belang om de ervaringen van de gemeenten te gebruiken om deze varianten
verder uit te werken. Tevens wordt het belang genoemd om de kennisontwikkeling
rond de interventies verder te bevorderen. De betrokkenheid van wetenschap en NJI
wordt door de gemeenten toegejuicht. Door de G4 is gemeld dat met name met de
inzet van de Donner-gelden veel progressie is geboekt in het ontwikkelen van
interventies voor jeugdigen na detentie.
Gemeenten wijzen op de noodzaak van een effectieve justitiële keten. Positief daarin is
dat er in toenemende mate aandacht is voor de rol van de verdachte in het delict. In de
strafmaat wordt meegerekend wat de rol is in het delict. Het onderscheid tussen
aanstichter/opdrachtgever, uitvoerder en meeloper is bij veel criminaliteit in deze
groep aan de orde, omdat er sprake is een duidelijke hiërarchie binnen de groepen. Als
zorgelijk wordt door verschillende gemeenten aangegeven dat de termijn tussen delict
en strafopvolging lang is. De afschrikwekkende werking die van straf uit moet gaan, en
dan niet alleen voor de verdachte/dader, maar ook voor diens omgeving, komt zo
nauwelijks tot uiting.
Het Rijk heeft een belangrijke rol in het verbeteren van de toegang tot de 2de lijnszorg.
Bij een deel van de jongeren van Marokkaans-Nederlandse komaf is sprake van een
licht verstandelijke beperking, psychiatrische problematiek, psycho-sociale
problematiek en/of gedragsproblematiek. Door verschillende gemeenten is
aangegeven dat er wel een oververtegenwoordiging is van deze jongeren in de
strafrechtketen, maar dat zij juist ondervertegenwoordigd zijn in de jeugd-ggz, de
jeugd-lvg en de provinciaal gefinancierde jeugdzorg.
38
B&A CONSULTING BV QUICKSCAN AANPAK MAROKKAANS-NEDERLANDSE PROBLEEMJONGEREN
6.6 SAMENVATTING
Twee gemeenten maken geen gebruik van de interventie straatcoach als onderdeel van
de aanpak (wel gezinscoaches) en vier gemeenten noemen gezinscoaches niet als
onderdeel van de aanpak (wel straatcoaches). Straatcoaches zijn voor veel gemeenten
een relatief nieuw fenomeen dat op basis van de impuls van het Rijk wordt ingevoerd.
Gezinsmanagers bestaan al langer, 10 gemeenten kenden deze vorm van hulpverlening
reeds.
Wat de straatcoaches betreft, bevinden gemeenten zich in uiteenlopende fasen. In
sommige gemeenten moeten nog straatcoaches worden aangesteld of aanbesteed, in
andere gemeenten gaat het om een uitbreiding van een bestaande praktijk. In kleine en
middelgrote gemeenten gaat het om een betrekkelijk beperkte inzet van enkele fte. In
alle gemeenten geldt dat de straatcoaches werken op momenten dat de overlast het
grootst is, in de avonden en in de weekenden. De taakinvulling van straatcoaches ligt
op het continuüm preventie-repressie. In de ene gemeenten gaat het meer om
repressie, in de andere gemeente meer om preventie. Daar waar het accent meer op
repressie ligt, worden de straatcoaches gezien als een welkome aanvulling tussen het
preventieve werk van het outreachend jongerenwerk en de politie en het OM. In
gemeenten die meer zien in een preventie aanpak gaat het om straathoekwerk met
een repressieve dimensie.
Vier gemeenten gaan in hun plan van aanpak in op interventies op het vlak van
repressie, onderwijs & arbeid, zorg & welzijn en woonomgeving/infrastructuur.
In de andere gemeenten lijkt de relatie tussen straatcoaches en interventies op de vier
domeinen minder aanwezig. Uit de groepsgesprekken blijkt dat het ook uitdrukkelijk
niet wordt verwacht dat de straatcoaches zich op deze terreinen te begeven. Zij horen
op straat te zijn om te signaleren en het gesprek aan te gaan met jongeren, waar nodig
vinden interventies plaats in de vorm van jongeren aanspreken op het gedrag. Voor
zover zij signaleren, geven zij die signalen door aan de politie waar het gaat om
criminaliteit en aan de gemeente waar het gaat om jongeren met problemen. Een zorg
daarbij is de vraag of die signalen wel op de juiste plaats terechtkomen omdat de
straatcoaches veelal worden aangestuurd door de directie Openbare Orde en veiligheid
c.q. stadstoezicht en de ambtelijke lijn met de andere domeinen minder ontwikkeld is.
De gezinsmanagers hebben een belangrijke ondersteunende rol in de gezinnen met
probleemjongeren. Zij zijn te beschouwen als de ketenregisseurs die er voor zorgen dat
gezinnen en zorgverleners hun afspraken nakomen.
39