Datum 2 juli 2010
Evaluatie en voortgang van het Hoogwaterbeschermingsprogramma
Geachte voorzitter,
Het hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) bevat maatregelen die
noodzakelijk zijn om Nederland te beschermen tegen overstromingen. Het huidige
HWBP is een lijst van 92 projecten die volgens de Waterwet in aanmerkingen
komen voor rijkssubsidies volgend uit een periodieke toetsing van de primaire
waterkeringen. Op het HWBP staan de projecten die voortkomen uit de eerste en
tweede ronde toetsen op veiligheid en de maatregelen om de Zwakke Schakels
langs de kust aan te pakken. In september 2007 heeft de staatssecretaris van
Verkeer en Waterstaat u het programma 200820151 toegezonden en in februari
2009 een eerste actualisatie van het programma voor 20092. Het HWBP dat nu
voorligt, is de tweede actualisatie voor 2010. Het totale programma is opgenomen
in bijlage 1, inclusief een overzichtskaart met alle projecten.
Het HWBP in de huidige vorm is in 2007 gestart en is een omvangrijk programma,
dat een belangrijke bijdrage levert aan de doelstellingen op het gebied van
waterveiligheid. Het is belangrijk dat het HWBP goed en voortvarend wordt
uitgevoerd. Mede daarom heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
vorig jaar een evaluatie laten uitvoeren naar het functioneren van het HWBP.
Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer in 2009 een advies gegeven over de
Zwakke Schakels Kust.
Tijdens een Algemeen Overleg op 12 mei jl. heb ik toegezegd u schriftelijk te
informeren over de kosten van het HWBP. Met deze brief informeer ik u over de
evaluatie, de voortgang van het HWBP en de financiële knelpunten. Ook doe ik
voorstellen voor oplossingsrichtingen voor de geconstateerde problematiek.
Voor de duidelijkheid wil ik hier melden dat in deze brief geen aandacht wordt
besteed aan maatregelen die zullen moeten worden uitgevoerd op basis van
resultaten van de Derde Toetsing. Daarbij kan ook het probleem van piping (het
onder de dijk doorsijpelen van water, waardoor deze uiteindelijk kan bezwijken)
gaan spelen, waarover ik recent ben geïnformeerd via een advies van het
Expertise Netwerk Waterveiligheid (ENW). De Derde Toetsing vindt op dit moment
plaats en zal in 2011 worden afgerond.
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 27 625 en 18 106, nr.103
2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 27 625, nr.130
a
Evaluatie HWBP
Zoals aangekondigd in de brief van februari 2009 heeft de staatssecretaris van
Verkeer en Waterstaat in 2009 een externe evaluatie van het
Hoogwaterbeschermingsprogramma laten uitvoeren. van deze
evaluatie was de opzet en werkwijze van het programmabureau HWBP en de
vraag of het beschikbare instrumentarium (subsidieregeling, bijbehorende
handreiking en spelregelkader) toereikend is. Het evaluatierapport is als bijlage 2
toegevoegd.
De belangrijkste conclusie uit de evaluatie is dat het huidige wettelijke systeem
een efficiencyprikkel ontbeert omdat in de Wet op de Waterkering (thans
Waterwet) is vastgelegd dat het Rijk 100% van de kosten van de uitvoering van
de verbeteringswerken door de waterschappen financiert, inclusief de
voorbereidingskosten. Ondanks deze structurele ,,beperking in het systeem wordt
in de evaluatie overigens geconstateerd dat de beheersing van het programma
binnen de vigerende juridische kaders naar behoren is. De concrete
aanbevelingen om het subsidieprogramma binnen dit kader beter beheersbaar te
maken zijn door het programmabureau HWBP en de waterschappen inmiddels
opgepakt (zie bijlage 3).
De conclusie dat de huidige wet een inherente beperking kent, wordt ook
onderschreven door de Algemene Rekenkamer in haar advies inzake de Zwakke
Schakels Kust van november 2009. De Algemene Rekenkamer geeft aan dat
volgens de ministeriële regeling die hiervoor momenteel van kracht is,
waterschappen boven op de bouwkosten een opslag van 15% mogen hanteren
voor de eigen voorbereidingskosten.
De Algemene Rekenkamer constateert dat deze regeling de waterschappen niet
stimuleert om kritisch om te gaan met de voorbereidingskosten. Ten tweede
prikkelt de regeling waterschappen nu eerder om hogere in plaats van lagere
bouwkosten te maken. De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft in
haar antwoord aan de Algemene Rekenkamer reeds aangegeven dat de hoogte
van het percentage (maximaal 15% van de geraamde uitvoeringskosten) voor het
vergoeden van voorbereidingkosten zal worden bezien.
Mede in het licht van bovenstaande hebben de waterschappen in november 2009
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat een aanbod gedaan gericht op het
vergroten van de doelmatigheid in het waterbeheer. Eén van de elementen in dit
aanbod is om meer doelmatigheid te behalen door het in één hand leggen van
aanleg, beheer, onderhoud en financiering van de primaire waterkeringen.
Met dit aanbod kan een verdergaande aanpassing van het vigerende wettelijk
systeem binnen handbereik komen. Immers de waterschappen stellen voor op
korte termijn een deel van de bekostiging van het HWBP over te nemen. De
bereidheid is er verder, zo hebben de waterschappen te kennen gegeven, om op
langere termijn de financiering van het volledige HWBP van het rijk over te
nemen, uitgezonderd de nationale infrastructuur. Dit kan leiden tot de in het
evaluatierapport geadviseerde efficiencyprikkel.
Als gevolg van het controversieel verklaren van "doelmatig waterbeheer" is het
aan het volgende kabinet om hier een besluit over te nemen.
Voortgang HWBP
Als bijlage bij deze brief stuur ik een Voortgangsrapportage HWBP over 2009
mee. Kort samengevat is de stand van zaken bij de 92 verbetermaatregelen per
medio december 2009:
31 projecten voldoen aan de norm. Van 6 projecten moet deze status nog
formeel bevestigd worden door de toezichthoudende provincies;
18 projecten zijn in uitvoering;
40 projecten zijn in de planstudiefase;
2 projecten zijn in de pré-planstudiefase;
1 project is getemporiseerd. Het betreft de temporisering van de versterking
van de Houtribdijk, als gevolg van de in het Aanvullende Beleidsakkoord
(2009) opgenomen taakstelling.
Volgens de huidige inzichten blijkt dat verreweg de meeste projecten tijdig, dat
wil zeggen voor 2015 zullen worden afgerond. Acht projecten zullen in 2015
worden opgeleverd en naar verwachting vijf projecten zullen later aan de
veiligheidsnorm voldoen. Vaak wordt dit veroorzaakt door complexe
inpassingproblemen die veel overleg vergen.
Financiële knelpunten
De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft u reeds tijdens het Algemeen
Overleg op 12 november 2008 en via haar brief d.d. 18 februari 2009
geïnformeerd over het feit dat er op termijn (vanaf 2011) mogelijk een financieel
knelpunt zou kunnen ontstaan. In het voorjaar heb ik de verantwoordelijkheid
voor het HWBP overgenomen en ben ik geïnformeerd over aanzienlijke financiële
knelpunten bij het HWBP. Ik heb sindsdien vastgesteld dat het huidige
programmabudget geënt is op de oorspronkelijke projectramingen uit 2006. In
2006 werd namelijk de Tweede Toetsing van de waterkeringen afgerond. Na het
vijfjaarlijkse toetsproces volgt normaal gesproken een periode van ongeveer een
jaar waarin wordt beoordeeld welke afgekeurde dijken in aanmerking komen voor
een subsidie van rijkszijde en waarin de waterschappen wordt gevraagd om een
globaal ontwerp en een globale kostenraming te maken. Op basis van een
kostenraming per project wordt vervolgens een kostenraming voor het
Hoogwaterbeschermingsprogramma gemaakt. Het ramings- en ontwerpproces
gebeurde in 2006 onder grote tijddruk vanwege de behoefte om bij de
voorbereiding van het regeerakkoord van het huidige kabinet een voortvarende
start te kunnen maken met het op orde brengen en versterken van de primaire
keringen in ons land. Feitelijk waren de projectramingen schattingen zonder
hantering van de gebruikelijke VenW-ramingssystematiek, waarin rekening wordt
gehouden met onvoorziene posten en risicos. Daarnaast waren de ontwerpen
voor de versterkingsmaatregelen nog zeer globaal.
Direct na instelling van het HWBP in september 2007 zijn met alle waterschappen
afspraken gemaakt over de projecten. Deze afspraken zijn in april 2008
vastgelegd in intentieverklaringen, die zijn ondertekend door de waterschappen,
de provincies en de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. In de
intentieverklaringen hebben de partijen hun committment uitgesproken over het
uitvoeren van het programma volgens planningen en ramingen.
Het programmabureau HWBP, dat eind 2007 is ingesteld, is in 2008 begonnen
met het toepassen van een geüniformeerde planningssystematiek (PPI-planning)
en kostenraming (SSK/PRI), waarbij het omgaan met risicos een belangrijk
element is. Dit leidt tot een meer realistische planning en meer nauwkeurige
ramingen per project. Op grond van het verbeterde inzicht blijkt echter dat voor
veel projecten de doorlooptijd toeneemt en de raming van de kosten hoger
uitvalt. Bovendien blijkt door nadere detaillering van het globale ontwerp en
inpassing van de omgeving dat er duurdere oplossingen nodig zijn. Door dit
voortschrijdend inzicht ontstaat er wel een meer stabiele, maar ook hogere
raming op programmaniveau. Op basis van de laatste gegevens is door het
programmabureau voor het gehele HWBP een geprognosticeerde raming
afgegeven die varieert van 2,8 tot 3,2 miljard euro.
Gegeven het huidige beschikbare budget van ongeveer 1,9 miljard euro (waarvan
een deel afkomstig is van de enveloppe water en kust en nog gereserveerd staat
bij de aanvullende post/FES), kan dit betekenen dat er een mogelijk tekort dreigt
van circa 900 -1300 miljoen euro voor het lopende HWBP.
Op basis van een eerste analyse komt een aantal mogelijke oorzaken naar voren
voor de toename van de programmaraming.
- Tegenvallende aanbestedingsresultaten, fluctuaties in grondstofprijzen en
tegenvallers tijdens de uitvoering. Vanwege de spanning op de GWW markt
vielen de aanbestedingen in het begin tegen. Op dit moment geeft de
marktsituatie vooralsnog positieve aanbestedingsresultaten. Daarnaast bleek
bijvoorbeeld de aangewezen en in het bestek opgenomen klei ongeschikt en
waren er onvoorziene historische constructies in de dijk;
- Geotechnische complicaties. Bij de technische uitwerking bleek de
draagkracht van de ondergrond bij een aantal projecten slechter dan
verwacht;
- Nieuwe ontwerprandvoorwaarden. Hogere waterstanden en golven met name
op de Waddenzee. Voor de Hondsbossche en Pettemer Zeewering zijn
zwaardere hydraulische randvoorwaarden vastgesteld;
- Scopewijzigingen op projectniveau. De wijziging van dijklengten in het
Benedenrivierengebied zijn scopewijzigingen die vooralsnog opgenomen zijn
in de programmaraming. Vanwege een acute situatie door het
faalmechanisme zettingsvloeiingen is het dijkvak Dordtsche Kil opgenomen in
het programma;
- Oorspronkelijk ontwerp te globaal. Bij verdere detaillering en ruimtelijke
inpassing in de omgeving (bijvoorbeeld bebouwd gebied) blijken duurdere
oplossingen nodig dan eerder was voorzien;
- Onvolledige oorspronkelijke ramingen. De uit 2006 daterende ramingen
blijken niet aan SSK/PRI-eisen te voldoen. Zo is nu gebleken dat posten
ontbraken zoals engineering, risicos en een post onvoorzien.
Op dit moment heb ik nog geen volledig beeld van de omvang en hardheid van de
totale omvang van de investeringen die gedaan moeten worden om alle
maatregelen op het huidige HWBP uit te voeren. Dit wordt o.a. veroorzaakt
doordat twintig van de grootste projecten momenteel nog in planstudie zijn. Het
definitieve ontwerp van deze maatregelen ligt nog niet vast. Dit maakt moeilijk
om te komen tot een stabiele prognose voor het hele programma.
Oplossingsrichtingen
Omdat ik nog geen volledig beeld heb van de omvang van het probleem laat ik op
dit moment nadere analyses maken van de programmaraming. Vervolgens zal ik
voorstellen uitwerken voor de oplossing van het budgettaire probleem.
Gegeven de problemen ten aanzien van het wettelijk systeem en de financiële
knelpunten zal ik op korte termijn een taskforce onder onafhankelijk
voorzitterschap instellen. De taskforce krijgt als opdracht een analyse te maken
van de huidige wet- en regelgeving en programmasturing en voorstellen te doen
voor aanpassingen (van het wettelijk systeem) om de programmabeheersing van
het HWBP te verbeteren en een efficiencyprikkel voor de waterschappen in te
bouwen. Ik acht het daarbij van belang dat de taskforce opgedane kennis en
ervaring bijvoorbeeld op het gebied van de beheersing van risicos, zoals
opgedaan bij Grote Projecten benut. De taskforce dient na de zomer resultaten op
te leveren. Deze resultaten kunnen ook benut worden bij de voorbereiding van
het HWBP3.
Verder wil ik de Tweede Kamer in overweging geven om het HWBP, hoewel een
subsidieprogramma en daarom qua aard anders dan andere Grote Projecten, het
predikaat Groot Project te verlenen.
In lijn met deze overweging stuur ik, hoewel niet gebruikelijk bij het HWBP, als
bijlage de Voortgangsrapportage HWBP 2009 mee. Graag hoor ik van u of de
gekozen vorm van de rapportage aansluit bij uw behoefte. Uiterlijk 1 april 2011
zal de volgende voortgangsrapportage over 2010 en de actualisatie voor 2011
aan de Tweede Kamer worden toegestuurd.
Als laatste ben ik voornemens om de strakke tijdsplanning iets te verlichten door
het programma te verlengen tot 2017. Dit geeft de waterschappen tegelijk de
ruimte om intensiever te zoeken naar innovatieve oplossingen, betere
marktwerking en andere contractvormen.
Het is in mijn ogen van het grootste belang om de werkzaamheden in het kader
van het Hoogwaterbeschermingsprogramma met volle kracht door laten gaan. Dit
is noodzakelijk om ons land te beschermen tegen overstromingen. Ik ga ervan uit
dat met de geschetste aanpak de problemen die samenhangen met de uitvoering
van het HWBP voortvarend kunnen worden aangepakt, maar besef dat een
volgend kabinet dit werk zal moeten voortzetten.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT
ir. Camiel Eurlings
Bijlage 1: Lijst met projecten HWBP
Bijlage 2: Evaluatierapport KPMG
Bijlage 3: Overzicht aanbevelingen evaluatierapport KPMG en ingezette acties
Bijlage 4: Voortgangsrapportage HWBP over 2009
Ministerie van Verkeer en Waterstaat