Rijksoverheid
Geachte voorzitter,
Tijdens de plenaire behandeling in de Eerste Kamer van het wetsvoorstel
Structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering heeft het Kamerlid de heer
mr. R.H. van de Beeten (CDA), aandacht gevraagd voor de mogelijkheid om in
plaats van de in dat wetsvoorstel voorziene bronheffing gebruik te maken van het
pandrecht, als bedoeld in Boek 3, Titel 9, Afdeling 2, van het Burgerlijk Wetboek.
Ik heb naar aanleiding van deze beraadslagingen aan uw Kamer toegezegd dat ik
zou verkennen welke mogelijke alternatieven er zijn op het privaatrechtelijke
terrein voor het in de Wet Structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering
opgenomen systeem van bronheffing.
In mijn brief van 22 april 2010 heb ik Uw Kamer bericht dat dit onderzoek is
afgerond en dat ik naar aanleiding daarvan overleg zou voeren met bij de
uitvoering van de Wet structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering
betrokken partijen.
In de afgelopen periode heb ik overleg gevoerd met Zorgverzekeraars Nederland
en met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de
mogelijkheden het pandrecht te gebruiken als alternatief voor de bronheffing.
Zorgverzekeraars Nederland (ZN) heeft op 26 maart 2010 als volgt gereageerd:
Algemeen
ZN onderschrijft dat het in beginsel mogelijk is in de polisvoorwaarden op te
nemen dat een verzekerde pandrecht op een inkomensbron geeft indien hij in
gebreke is de nominale premie te betalen. ZN onderkent daarbij echter
verschillende bezwaren bij de uitvoering die hieronder worden weergegeven.
Uitvoeringskosten
Zorgverzekeraars hebben sinds de inwerkingtreding van de eerste fase van de
wanbetalerswetgeving, in nauwe samenwerking met het Ministerie van VWS en
het College voor zorgverzekeringen, gewerkt aan een oplossingsmodus voor de
wanbetalersproblematiek. Zorgverzekeraars hebben aanzienlijke investeringen
gedaan in hun geautomatiseerde systemen en administratieve werkwijze om de in
de wet genoemde maatregelen (2e- en 4e maandsbrieven en daaruit
voortvloeiende taken van zorgverzekeraars) te kunnen uitvoeren en de meldingen
voor de bronheffing te kunnen doen. Invoering van het pandrecht zou wederom
aanzienlijke aanpassingen behoeven en de eerdere investeringen tenietdoen.
Ontbreken van proportionaliteit
ZN vindt het opnemen van het pandrecht in de polisvoorwaarden geen juiste
oplossing nu nog geen 2% van de verzekerden wanbetaler is. ZN ziet niet in hoe
een dergelijke polisvoorwaarde is te rechtvaardigen naar de ruim 98% van
verzekerden die hun premie wel betalen. Gelet hierop ziet ZN een hindernis hoe
een dergelijke maatregel aan een betalende klant te communiceren.
De alternatieve optie, namelijk de wanbetaler te verzoeken een pandrecht te
geven, stuit op het probleem dat een wanbetaler in de regel niet zal willen
meewerken aan vestiging van een pandrecht.
In die situatie voorziet ZN, gezien de technisch-juridische aspecten, problemen
hoe het pandrecht aan de wanbetaler is uit te leggen. Bovendien vrezen de
verzekeraars een sterke toename van de communicatie met de verzekerden over
dit punt met alle administratieve druk die hieruit voortkomt.
Onbekendheid inkomensbron
Voor het executeren van het (stil) pandrecht is nodig dat aan de werkgever of
uitvoeringsinstantie mededeling wordt gedaan dat het pandrecht gevestigd is
teneinde de vordering te kunnen innen.
Zoals in het onderzoek is vermeld zal de zorgverzekeraar problemen ondervinden
bij de wanbetaler de inkomensbron te achterhalen. Dit gegeven zal dus op andere
wijze tot de verzekeraar dienen te komen. Bovendien zouden zorgverzekeraars
dan beschikking krijgen over inkomensgegevens, hetgeen verzekeraars
ongewenst achten en tot dusverre ook op politieke bezwaren stuitte.
Teneinde het pandrecht te kunnen uitoefenen, is de verzekeraar elke maand dat
de premie vervalt en de wanbetaler in gebreke blijft, opnieuw verplicht aan de
inkomensbron mededeling te doen dat het pandrecht wordt uitgeoefend.
Dit lijkt praktisch onuitvoerbaar. Zorgverzekeraars krijgen dan te maken met een
buitensporige administratieve lasten om bij te houden over welke maand premie
(achteraf) niet betaald blijkt, mededeling te doen aan de broninhouder, controle
op (juiste) betaling te doen enzovoorts. Indien de inkomensbron gewijzigd is of
niet (meer) juist blijkt, neemt deze administratieve rompslomp naar de opvatting
van ZN nog meer toe.
Dezelfde problemen gelden mutatis mutandis bij een onbekende, toekomstige
inkomensbron. Daarnaast zal zo'n situatie er toe leiden dat rechtens het pandrecht
eerst opnieuw gevestigd moet worden. Ook dit zal de nodige administratieve
lasten met zich brengen.
Knelpunten bij de registratie
Afzonderlijke registratie van grote hoeveelheden onderhandse akten bij de
Belastingdienst (bij stil pandrecht) kan mogelijk worden voorkomen door naar
analogie gebruik te maken van de figuur die door banken wordt gehanteerd, zo is
in het onderzoek naar voren gekomen. Bij deze figuur wordt niet elk afzonderlijke
akte geregistreerd maar wordt gebruik gemaakt van een uittreksel van een
verzamellijst van vorderingen (borderel).
Ook al zou hiermee afzonderlijke registratie van een overeengekomen vestiging
van het pandrecht voorkomen worden, dan nog zullen zorgverzekeraars belast
worden met extra administratieve lasten. Om aan de vereisten van vestiging te
voldoen zullen zorgverzekeraars -op zijn minst- elke maand een lijst van de
openstaande vorderingen op wanbetalers moeten overleggen.
Knelpunten bij de executie
Een zorgverzekeraar die een pandrecht geëxecuteerd heeft, is gehouden het
surplus aan inkomen (na aftrek van vordering en executiekosten) alsnog aan de
wanbetaler uit te betalen.
Daarnaast dient de verzekeraar uit te zoeken of er een ander beperkt recht op het
pand rust, bijvoorbeeld derdenbeslag. Als dat het geval is, dient de verzekeraar er
voor te zorgen dat het surplus verdeeld wordt aan eventuele rechthebbenden.
Tot slot dient de verzekeraar er ook op toe te zien dat de beslagvrije voet
gerespecteerd wordt.
ZN is van mening dat dit feitelijke uitvoering van het pandrecht praktisch haast
ondoenlijk maakt en in elk geval een aanzienlijke administratieve uitvoeringslast
legt bij zorgverzekeraars.
Conclusie ZN
De hiervoor weergegeven knelpunten bij de uitvoering van het pandrecht brengt
ZN tot de conclusie dat de toepassing van het pandrecht geen adequaat
instrument is voor de aanpak van de wanbetalersproblematiek. ZN merkt daarbij
op dat het vestigen van pandrecht een van de mogelijkheden is die een
verzekeraar in het kader van een civielrechtelijke oplossing thans al heeft, maar
die, gezien de te onderkennen problemen bij de feitelijke uitvoering van dit
rechtsmiddel, niet de voorkeur verdient boven andere reeds ten dienste staande
rechtsmiddelen, zoals beslag of royement. In dit verband willen wij wijzen op het
feit dat in het kader van de ondergang van de DSB-bank de discussie over het
toepassen van het pandrecht als incasso-instrument aan de orde is geweest.
Daarbij is, door de consumentenorganisaties, de vraag aan de orde gesteld of het
wel gewenst is deze wettelijke mogelijkeid te handhaven voor incassodoeleinden.
Meer principieel is dat ZN niet ziet hoe het pandrecht een oplossing kan bieden
voor het herstel van de normale betaalrelatie tussen zorgverzekeraars en
verzekerden. Het opleggen van de bestuursrechtelijke premie, al dan niet met
bronheffing, beoogt wel terugkeer naar deze situatie. Bovendien is, anders dan
met het huidige bestuursrechtelijke regiem, het inbouwen van een prikkel aan
verzekerden die dit herstel kan bevorderen, bij de uitoefening van het pandrecht
niet mogelijk."
Op 19 mei 2010 is ambtelijk overleg gevoerd met het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW).
Van de zijde van SZW is ter zake van twee knelpunten die in de brief van
12 maart 2010 aan de Eerste Kamer zijn genoemd op 28 mei 2010 een reactie
gegeven. Deze knelpunten betreffen:
1. de verstrekking van gegevens uit de UWV-polisadministratie aan
zorgverzekeraars (p.6, 2e alinea) en
2. het verbod pandrecht te vestigen op sociale zekerheidsuitkeringen (p.7,
"Overige knelpunten").
In de Wet Suwi is geregeld dat gegevens uit de polisadministratie aan derden
kunnen worden verstrekt, maar uitsluitend ter uitvoering van een publieke taak
door (in de regel) zelfstandige bestuursorganen. Het verstrekken van gegevens
aan zorgverzekeraars is zonder wetswijziging niet mogelijk. SZW heeft
aangegeven een dergelijke wetswijziging niet wenselijk te vinden vanwege het
gevaar van uitstralingseffecten naar andere private ondernemingen. Na
zorgverzekeraars zullen dan naar verwachting ook andere private partijen, zoals
postorderbedrijven en nutsbedrijven, kunnen verzoeken om gegevens uit de
polisadministratie.
Daarnaast heeft SZW aangegeven principiële bezwaren te hebben tegen de
mogelijkheid pandrecht te doen vestigen op uitkeringen. In de materiële
uitkeringswetten is sedert de invoering van deze wetten geregeld, zoals VWS in de
brief aan de Eerste Kamer ook terecht heeft opgemerkt, dat uitkeringen
onvervreemdbaar zijn en niet vatbaar voor verpanding of belening.
De achterliggende redenering daarbij is dat uitkeringen worden verstrekt omdat
deze nodig zijn om te kunnen voorzien in de noodzakelijke middelen van bestaan.
Ze worden, met andere woorden, verstrekt om van te kunnen leven.
Indien een uitkering vervreemdbaar zou zijn, rijst onmiddellijk de vraag of een
uitkering wel noodzakelijk is. SZW hecht eraan te onderstrepen dat een uitkering
wordt verstrekt omdat daartoe een sociale noodzaak bestaat. Het verbod tot
vervreemding, verpanding of belening is dan ook bedoeld ter bescherming van de
mensen die voor het voorzien in hun levensonderhoud afhankelijk zijn van een
sociale uitkering.
Uit de hierboven weergegeven reacties naar aanleiding van het gevoerde overleg
blijkt dat zowel ZN als SZW duidelijk zijn in hun standpunt over de toepassing van
het pandrecht als alternatief voor de bronheffing.
ZN geeft aan dat toepassing van het pandrecht niet alleen de nodige technische
problemen, administratieve lasten en kosten met zich zal brengen; het pandrecht,
zo merkt ZN op, biedt ook geen oplossing voor het herstel van de betaalrelatie
met de verzekerde.
SZW heeft ernstige bezwaren tegen de mogelijkheid om een uitkering te
verpanden en om gegevens uit de polisadministratie aan private ondernemingen
te verstrekken.
In mijn brief van 22 april 2010 heb ik aangegeven dat ik het onderzoek naar het
pandrecht en de uitkomst van het overleg met betrokken partijen zal wegen tegen
de achtergrond van de resultaten van het bestuursrechtelijke traject van de Wet
structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering.
In §2.6 en §2.8 van de VWS-verzekerdenmonitor 2010, die ik op 17 mei jl. aan de
Eerste- en Tweede Kamer heb gestuurd1, heb ik aangegeven dat de gefaseerde
uitvoering van de bronheffing zonder problemen verloopt. Het aantal wanbetalers
dat op 31 mei 2010 in het bestuursrechtelijke premieregime is opgenomen
bedraagt ruim 146.000 personen. Van ruim 50% vindt inning rechtstreeks aan de
bron plaats. Het totale bedrag aan opgelegde bestuursrechtelijke premie na de
prolongatie van mei 2010 bedraagt bijna 74 miljoen.
Hoewel het nog steeds te vroeg is om, op zo korte termijn na inwerkingtreding
van de wet, al relevante effecten te kunnen zien met betrekking tot het aantal
wanbetalers dat vanuit het bestuursrechtelijke premieregime terugkeert naar de
zorgverzekeraar, ben ik van mening dat gebleken is dat de bronheffing, als
instrument voor betaling van de bestuursrechtelijke premie, adequaat werkt. Wel
beraad ik mij, in overleg met het CVZ en het CJIB, op de effecten van het
incassobeleid. Ik zal uw Kamer hierover na de zomer informeren.
Gelet op de tot op heden voorspoedige uitwerking van de bronheffing als middel
om de bestuursrechtelijke premie te innen en de reacties van ZN en SZW, zie ik
geen aanleiding wetswijziging voor te bereiden teneinde het mogelijk te maken
om, in plaats van de bronheffing, gebruik te maken van het pandrecht als bedoeld
in Boek 3, Titel 9, Afdeling 2, van het Burgerlijk Wetboek, in het kader van
maatregelen om wanbetaling in de Zorgverzekeringswet tegen te gaan.
Hoogachtend,
de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport,
dr. A. Klink
1 Kamerstukken II, 2009/10, 29 689, nr. 299