Rijksoverheid
Datum 29 juni 2010
Betreft Scheiding en omgang
Geachte voorzitter,
Tijdens de behandeling van de Nota Gezinsbeleid `De kracht van het gezin' op 5
oktober 2009 (hierna: nota-overleg) heb ik toegezegd uw Kamer in het voorjaar
van 2010 een brief over het onderwerp scheiding en omgang te sturen.
Gelet op de demissionaire status van het kabinet past mij een terughoudende
opstelling waar het gaat om het formuleren van nieuwe beleidsvoornemens.
Scheiding en omgang zijn echter belangrijke onderwerpen die veel kinderen
aangaan. Daarom wil ik uw Kamer in de nu voorliggende brief conform de eerdere
toezegging informeren over mijn beleid op het gebied van scheiding en omgang.
Deze brief gaat daarmee in op de aanbevelingen in de notitie van de ChristenUnie
"Een goed begin is het halve werk - aanbevelingen voor het stimuleren van
gezonde en stabiele relaties", op de motie Bouchibti-Timmer (TK 2009-2010,
30512, nr. 14) over omgangsbegeleiding en op de diverse vragen die gesteld zijn
tijdens het nota-overleg.
Hoofdlijnen
De rol van de overheid op het gebied van scheiding en omgang heb ik eerder
gekenschetst als `betrokken, maar begrensd'. Gezinnen zijn zelf verantwoordelijk
voor de keuzes die zij maken rondom hun relaties. Dat laat echter onverlet dat de
overheid zich wel degelijk moet afvragen wat zij kan doen als die keuzes leiden tot
nadelige effecten voor kinderen. Gelet op het grote aantal kinderen dat jaarlijks te
maken krijgt met scheiding van de ouders en gelet op de risico's die daaruit
voortvloeien voor die kinderen kan de overheid zich niet afzijdig houden.
Met de Nota Gezinsbeleid en het in werking treden van de Wet bevordering
voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding in 2009 is het thema scheiding en
omgang stevig geagendeerd. Niet alleen bij de overheid, ook in de hulpverlening,
mediation en de advocatuur is er steeds meer oog voor de schaduwzijden van het
besluit van mensen om uit elkaar te gaan, vooral waar het de kinderen betreft.
Er worden in het land veel initiatieven genomen om de situatie van kinderen in
echtscheidingssituaties te verbeteren. Initiatieven die ik van harte steun,
bijvoorbeeld door bij te dragen aan de verdere ontwikkeling en verspreiding van
de resultaten.
Hieronder wordt beschreven welke acties zijn ingezet en nog ondernomen worden
om het beleid op het gebied van scheiding en omgang verder vorm te geven.
Dat gebeurt aan de hand van vier hoofdthema's:
1. Stabiliteit in het gezin: ondersteuning van stabiele relaties en
conflicthantering
2. Als een scheiding dreigt: voorlichting en ondersteuning aan kinderen
en gezinnen
3. Praktische problemen van co-ouders
4. Omgangsbegeleiding
1. Stabiliteit in het gezin
Ondersteuning van stabiele relaties en conflicthantering
In de Gezinsnota heb ik aangegeven te bezien of bestaande buitenlandse
programma's of cursussen op het gebied van voorlichting aan brede groepen
(jonge) ouders, specifiek gericht op het bevorderen van conflicthantering en
onderlinge communicatie, ook in de Nederlandse context bruikbaar zijn of daarop
kunnen worden toegesneden, zodat gemeenten deze desgewenst kunnen inzetten
bijvoorbeeld door verwijzing via de Centra voor Jeugd en Gezin (CJG).
Tijdens het nota-overleg kondigde ik aan dat ZonMw inventariserend onderzoek
uit zou laten voeren door het NJi naar bestaand relatieondersteunend aanbod in
binnen- en buitenland, de vormgeving en de effectiviteit ervan. Dit om meer
inzicht te krijgen in de mogelijkheden die er zijn om relatieondersteunende
interventies en programma's aan te bieden vanuit het CJG. Het onderzoeksrapport
is te vinden op internet1.
Nog weinig bekend over effectiviteit
Uit de inventarisatie blijkt dat er op basis van het bestaande onderzoek op dit
moment geen uitspraken kunnen worden gedaan over de effectiviteit en kwaliteit
van de in Nederland en daarbuiten bestaande programma's. Ook onderzoek uit
het buitenland vertoont nog veel lacunes. Dit maakt directe toepassing van de
buitenlandse programma's in Nederland lastig.
Wel komt uit de inventarisatie naar voren dat er onder andere in Engeland,
Finland, Noorwegen en Australië positieve ervaringen zijn met laagdrempelig
aanbod op lokaal niveau in een setting die met het CJG vergelijkbaar is.
In Nederland is in enkele CJG's sprake van aanbod aan gezinnen rond scheiding,
maar er is in de CJG's nog weinig ervaring met aanbod van relatieondersteunend
aanbod.
Resultaten van de inventarisatie beschikbaar voor gemeenten en CJG's
De resultaten van de inventarisatie bevestigen het beeld dat relatieondersteunend
aanbod inhoudelijk goed past bij de functies uit het basismodel CJG.
1 via http://www.zonmw.nl/nl/onderwerpen/alle-programma-s/zorg-voor-
jeugd/actueel/20-januari-2010-rapport-relatieondersteuning-door-cjg-s/
of http://www.nji.nl/publicaties
Dit kan vorm krijgen in het verlengde van de opvoedondersteuning die jonge en
aanstaande ouders in het CJG kunnen ontvangen. Daarbij staat het versterken
van de eigen kracht van gezinnen centraal.
De ChristenUnie stelt in haar notitie voor om verder te gaan in die zin dat zij
voorstelt om ieder paar dat een duurzaam samenlevingscontract (huwelijk of
geregistreerd partnerschap) aangaat een relatiecursus aan te bieden. Uit het
beschikbare buitenlandse onderzoek blijkt echter dat aanbod gericht op de fase
van de zwangerschap en de eerste levensjaren van het kind meer effect lijkt te
hebben dan aanbod dat gericht is op de start van het samenwonen c.q. de
huwelijkssluiting.
Een verdere ontwikkeling van relatieondersteuning past beter bij de levensfase
waar het meeste effect verwacht kan worden. Daarom leg ik hierbij de nadruk op
jonge en aanstaande ouders, via het CJG en de gemeenten.
Om gemeenten en CJG's hierbij te helpen zal ik op basis van de resultaten van het
inventariserende onderzoek informatiemateriaal beschikbaar stellen aan alle
gemeenten en CJG's waarmee zij in de praktijk aan de slag kunnen. Dit
informatiemateriaal krijgt de vorm van een handreiking en zal ingaan op onder
andere:
· gevolgen van relatiestress en conflict voor ontwikkeling van (ongeboren)
kinderen
· de rol van de JGZ en eerstelijn (verloskunde/kraamzorg)
· mogelijkheden van de algemene hulpverlening (bv. de website van stichting
Korrelatie, de rol van algemeen maatschappelijk werk, GGZ, relatietherapeuten)
· een overzicht van lokale/regionale initiatieven zoals beschreven in het
inventariserend onderzoek.
Gelet op de nu nog beperkte ervaringen wil ik werkenderweg met gemeenten en
CJG's de inzet van relatieondersteunend aanbod vanuit het CJG onderzoeken.
Daartoe wordt bij de publicatie van het informatiemateriaal gemeenten die starten
met de inzet van relatieondersteunend aanbod vanuit het CJG gevraagd om dit te
melden aan Jeugd en Gezin. In overleg met de kennisinstituten wordt vervolgens
bezien op welke wijze nader onderzoek in de praktijk kan worden ingezet om het
aanbod van relatieondersteuning vanuit het CJG verder te versterken.
Ontwikkeling methodiek
Complementair aan deze actie richting gemeenten en CJG's wordt in het kader
van het ZonMW-programma Vrijwillige inzet voor en door jeugd en gezin het
programma van Family Factory/De tijd van je leven verder ontwikkeld en
onderzocht.
Dit programma is gericht op het versterken van de eigen kracht van het gezin als
geheel, met behulp van vrijwilligers: ouders die een workshopserie organiseren
voor andere ouders in hun woonplaats of netwerk. Deelnemende ouders doen
inspiratie en tips op, groeien in zelfvertrouwen, helpen elkaar en leven met elkaar
mee. Het programma is bedoeld voor ouders met kinderen in de
basisschoolleeftijd.
Tijdens de eerste projectperiode in 2010 hebben er in circa 30 gemeenten
groepen gedraaid en in het najaar wordt gestart met een nieuwe reeks groepen in
circa 25 gemeenten. Dit moet doorgroeien tot circa 200 groepen met 3000
deelnemers in 2012.
In 8 gemeenten uit de groep van 30 uit de eerste periode van 2010 wordt
samengewerkt met het CJG. Op basis van die ervaringen wordt in het kader van
het project een samenwerkingsmodel ontwikkeld dat als voorbeeld kan dienen
voor andere gemeenten en CJG's.
2. Als het tot een scheiding komt:
Voorlichting en ondersteuning aan kinderen en gezinnen
In het kader van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige
scheiding heb ik in 2009 de brochure `Uit elkaar... en de kinderen dan?'
gepubliceerd. Deze brochure, bedoeld voor ouders die overwegen te scheiden,
wordt veel opgevraagd door zowel professionals als ouders die met een scheiding
te maken hebben.
Ook op andere manieren wordt de informatievoorziening over scheiding verbeterd.
Zo is de Raad voor Rechtsbijstand in overleg met de Minister van Justitie bezig
met het inrichten van de website Rechtwijzer. Op deze website wordt informatie
gegeven over alle aspecten van scheiding, waaronder co-ouderschap.
Daarnaast heeft het ministerie van BZK aandacht voor informatie voor mensen in
echtscheidingssituaties. Het ministerie van BZK doet jaarlijks onderzoek naar hoe
burgers de dienstverlening rond voor hen relevante levensgebeurtenissen ervaren.
In 2010 staat een dergelijk traject gepland voor de levensgebeurtenis scheiden.
Door in dit onderzoek betrokken partijen te laten ervaren wat er beter kan moet
het inzichtelijk maken waar de knelpunten in de dienstverlening precies liggen en
welke verbeteringen er mogelijk zijn.
Bij de concrete invulling van het beleid op het gebied van scheiding en omgang en
het aanbieden van hulp en steun aan gezinnen die daar behoefte aan hebben is
zoals gezegd een belangrijke rol weggelegd voor gemeenten. Zij staan aan de lat
om samen met hun CJG's die hulp en steun vorm te geven. Onlangs heb ik aan
alle gemeenten in Nederland de eerder aangekondigde handreiking Scheiding en
omgang aangeboden, die hen daarbij kan helpen. De handreiking treft u ter
informatie als bijlage bij deze brief aan.
Ook in de Gezinswijzer is nadrukkelijk aandacht voor relaties en scheiding, zie
www.gezinswijzer.nl dossier scheiding. De Gezinswijzer bundelt kennis over
gezinnen in een digitale vraagbaak. In de eerste plaats voor professionals die voor
gezinnen werken en voor beleidsmakers. De Gezinswijzer biedt professionals
naast een beschrijving van `het gezinsleven' attenderingen op interventies,
instrumenten, richtlijnen, onderzoek, en meer informatie. De Gezinswijzer is op 4
juni 2010 van start gegaan.
3. Praktische problemen van co-ouders
Tijdens het nota-overleg met uw Kamer is aandacht gevraagd voor problemen
waar co-ouders in de praktijk tegenaan lopen omdat financiële regelingen niet zijn
toegesneden op de mogelijkheid dat een kind tot twee huishoudens behoort, zoals
dat bij co-ouderschap het geval is.
Kinderbijslag
Beide ouders kunnen recht op kinderbijslag hebben, maar er wordt slechts een
keer kinderbijslag uitbetaald. Dit kan aan een van de ouders zijn of aan beide
ouders voor een deel. De verdeling van de kinderbijslag gaat in dat laatste geval
in twee gelijke delen of in overeenstemming met de schriftelijke afspraken die de
ouders hierover gemaakt hebben, bijvoorbeeld in het ouderschapsplan. Deze
werkwijze van de SVB verloopt naar tevredenheid van zowel ouders als de SVB
zelf.
Fiscale regelingen
Ook in de hiervoor geschetste procedure voor de kinderbijslag blijft er formeel
sprake van één ouder waarvan het recht op kinderbijslag tot uitbetaling komt.
Deze ouder kan daarnaast in aanmerking komen voor een budget op grond van de
Wet kindgebonden budget wanneer deze een inkomen heeft dat lager is dan het
toetsingsinkomen. De Belastingdienst/Toeslagen gaat voor de toekenning van het
kindgebonden budget uit van het GBA-adres waar het kind staat ingeschreven.
Bij een verdeling van het kindgebonden budget over beide co-ouders zouden de
co-ouders als toeslagpartners gezien moeten worden en zouden de inkomens van
beide co-ouders opgeteld moeten worden. Dit zou in strijd zijn met de definitie
van toeslagpartners die geldt in de Awir: de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen, die onder andere regelt dat de inkomensgrondslagen voor de
huurtoeslag, de zorgtoeslag en de Wet kinderopvang gelijk zijn.
Nog gecompliceerder zou dit uitwerken in situaties waarin een of beide co-ouders
een nieuwe partner hebben met wie zij samen huur- en/of zorgtoeslag ontvangen.
Het is derhalve uitvoeringstechnisch gezien niet mogelijk om het kindgebonden
budget over de twee co-ouders te verdelen. Co-ouders kunnen wel onderling
afspreken of en hoe zij het kindgebonden budget onderling verdelen. Deze
afspraken kunnen ook weer worden opgenomen in het ouderschapsplan.
4. Omgangsbegeleiding
Verantwoordelijkheid
Gemeenten hebben de taak om zorg te dragen voor preventief aanbod van
opvoed- en opgroeiondersteuning. In dit kader moeten zij ook een passend
aanbod creëren voor de vraag die er lokaal leeft bij jeugdigen en hun ouders om
nadelige gevolgen van scheidingen zoveel mogelijk te voorkomen, bijvoorbeeld
door te voorzien in omgangsbegeleiding.
Ook provincies hebben, op grond van het Landelijk Beleidskader Jeugdzorg 2009-
2012, de verantwoordelijkheid om, in het geval van geïndiceerde jeugdzorg,
bestaande vraag naar omgangsbegeleiding om te zetten in adequaat aanbod.
In de Kabinetsvisie Perspectief voor jeugd en gezin (DJenG/SenS-2999069, 9 april
2010) heb ik reeds aangegeven dat deze gemengde
verantwoordelijkheidsverdeling het beleid voor (onder andere)
omgangsbegeleiding, en de uitbreiding van initiatieven op dit gebied, bemoeilijkt.
In het verlengde van de Kabinetsvisie ben ik van mening dat een eenduidig
belegde verantwoordelijkheid voor omgangsbegeleiding in het gemeentelijk
domein, gebundeld met de andere gemeentelijke verantwoordelijkheden rond
opvoeden, aan te bevelen is.
De motie Bouchibti/Timmer (TK 2009-2010, 30512, nr. 14) verzoekt "met de
provincies waar geen of weinig mogelijkheden zijn tot begeleide omgang in
overleg te treden over de uitbreiding van het aantal begeleide vormen van
omgang en/of omgangshuizen en de Kamer vóór september 2010 op de hoogte te
stellen van de resultaten van dit overleg".
Gelet op de demissionaire status van het kabinet lijkt het mij echter raadzaam,
alvorens verdere stappen te ondernemen op basis van deze motie, in overleg met
het kabinet en uw Kamer een definitieve beleidslijn vast te stellen over de
verantwoordelijkheid voor omgangsbegeleiding. Op basis daarvan kan bepaald
worden welke volgende stap het meest geëigend is om het aanbod van
omgangsbegeleiding te bevorderen.
Methodiekontwikkeling
In het land zijn verschillende initiatieven ontwikkeld voor begeleiding van ex-
partners die er op eigen kracht niet in slagen om een omgangsregeling met hun
kinderen tot stand te brengen en/of na te leven. Om de ervaringen met die
initiatieven beschikbaar te stellen voor alle gemeenten en instellingen die te
maken hebben met omgangsbegeleiding en het aanbod aan omgangsbegeleiding
te versterken lopen er twee projecten op het gebied van methodiekontwikkeling
voor omgangsbegeleiding:
· Ouderschap blijft
Een aantal jeugdzorginstellingen (Tender, Jeugdformaat, Lindenhout, Horizon en
Bureau Jeugdzorg Overijssel) heeft het initiatief genomen om op basis van hun
ervaringen met omgangsbegeleiding een professioneel model te ontwikkelen dat
toepasbaar is bij zowel (geïndiceerde) jeugdzorgaanbieders als in de Centra voor
Jeugd en Gezin. Het Nederlands Jeugdinstituut voert het projectleiderschap uit.
Resultaten van Ouderschap Blijft worden volgens planning begin 2011 verwacht.
· Begeleide OmgangsRegeling
In het ZonMw-programma Vrijwillige inzet voor en door jeugd en gezin is het
project Begeleide Omgangsregeling (BOR) van Humanitas opgenomen. BOR is
erop gericht dat vrijwilligers ouder en kind ondersteunen voorafgaand, tijdens en
na de bezoeken van het kind aan de ouder die niet de dagelijkse zorg heeft. De
begeleiding door vrijwilligers duurt maximaal 6 maanden. Op drie locaties
waarvan op grond van signalen van rechtbanken, advocatuur en professionele
jeugdzorg bekend is dat er behoefte aan is wordt BOR ingezet en onderzocht. De
Impuls vrijwillige inzet loopt tot en met 2011.
Van beide projecten worden de resultaten na afronding beschikbaar gesteld aan
gemeenten en CJG's, zodat zij deze kunnen gebruiken bij de verdere ontwikkeling
van hun beleid op dit gebied.
Ouderschapsplan in de praktijk
Zoals bekend zijn ouders sinds 1 maart 2009 verplicht om bij hun
echtscheidingsverzoek aan de rechter een ouderschapsplan over te leggen.
Daarover merk ik terzijde op dat kinderen en jongeren in het recente onderzoek
`Kinderen aan het woord over gezinnen' aangeven dat zij het verplichte
ouderschapsplan een goed initiatief vinden. Zij vinden het een goed idee dat
ouders die gaan scheiden tegenwoordig afspraken moeten maken over de
kinderen en de opvoeding.
De praktijk laat zien dat wanneer de rechter constateert dat het overgelegde
ouderschapsplan niet voldoet aan de wet, de rechter de zaak aanhoudt om de
ouders en advocaten gelegenheid te geven het ouderschapsplan aan te vullen of
aan te passen. In een uiterste geval concludeert de rechter dat de ouders
dusdanige uiteenlopende standpunten en daarmee gepaard gaande onderlinge
strijd hebben dat van hen redelijkerwijs niet verwacht kan worden dat zij alsnog
een compleet ouderschapsplan overleggen.
In de CU-notitie wordt de aandacht gevraagd voor de tenuitvoerlegging en
naleving van het ouderschapsplan. De ouders zijn in beginsel zelf verantwoordelijk
voor de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak en onderling gemaakte
afspraken. De overheid helpt hen daarbij door zaken als hierboven omschreven.
Het voornemen is om de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige
scheiding na vijf jaar na de datum van inwerkingtreden te evalueren.
Ten slotte
Zoals ik in het voorgaande heb beschreven is er veel in ontwikkeling op het gebied
van scheiding en omgang. De signalen die ik uit het land krijg wijzen erop dat bij
betrokken professionals, in zowel de hulpverlening, mediation als advocatuur, het
beperken van de gevolgen voor kinderen van relatieproblemen en echtscheiding
veel aandacht krijgt. Ook gemeenten en regio's tonen hun betrokkenheid door
actief met de thema's scheiding en relaties aan de slag te gaan, zo bleek onder
andere tijdens de ontwikkeling van de CJG-handreiking over scheiding en relaties.
Door voorlichting aan ouders en kinderen te verbeteren, gemeenten en CJG's te
ondersteunen bij het vormgeven van hun aanbod, door methodiekontwikkeling te
steunen en door de verantwoordelijkheid voor omgangsbegeleiding eenduidig te
beleggen in het lokale domein werken we er met elkaar aan dat de jaarlijks bijna
60.000 kinderen die in Nederland met een scheiding van de ouders te maken
krijgen blijvend onze zorg en aandacht krijgen.
Hoogachtend,
de Minister voor Jeugd en Gezin,
mr. A. Rouvoet