Besluit tariefregulering ontbundelde glastoegang (FttO)
* Publicatiedatum 15-06-2010
* Soort Besluiten
* Beslisdatum 04-06-2010
* Briefkenmerk OPTA/AM/2010/201605
Het college van OPTA heeft op 4 juni 2010 het besluit tariefregulering
ontbundelde glastoegang (FttO) genomen. Dit besluit is een aanvulling
op het marktanalysebesluit ontbundelde toegang op wholesale-niveau van
27 april 2010. In dit besluit is de aan KPN opgelegde
tariefverplichting voor ODF-access (FttO) nader ingevuld.
Download publicatie (PDF Document - 279.06 KB)
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ...................................................................................................................................... 1
1 Inleiding
........................................................................................................................................... 1
2 Achtergrond en proces
.................................................................................................................. 2
2.1 Relatie met het marktanalysebesluit ULL en de beleidsregels ontbundelde glastoegang
(FttH) 2
2.2 Nationale consultatie en Europese notificatie ......................................................................... 4
3 Juridisch kader ............................................................................................................................... 5
4 Invulling tariefregulering ODF-access (FttO) .............................................................................. 5
4.1 De toepassing van het EDC/WPC systeem ............................................................................ 5
4.2 De voor KPN geldende tariefverplichtingen .......................................................................... 12
5 Dictum ........................................................................................................................................... 15
Annex 1 Nota van bevindingen n.a.v. consultatie tariefbesluit 2010 ........................................ 17
1 Inleiding
......................................................................................................................................... 17
2 Opmerkingen Europese Commissie .......................................................................................... 17
3 Zienswijze partijen ....................................................................................................................... 18
3.1 Eurofiber ................................................................................................................................ 18
3.2 KPN ....................................................................................................................................... 20
3.3 Tele2 ...................................................................................................................................... 26
3.4 Vodafone ............................................................................................................................... 26
Openbare versie
1 Inleiding
1. In het marktanalysebesluit Ontbundelde toegang op wholesale-niveau van 27 april 2010
(kenmerk: OPTA/AM/2010/201285; hierna: het marktanalysebesluit ULL)1 zijn Koninklijke KPN
N.V., haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b Boek 2 Burgerlijk Wetboek, alsmede
Reggefiber Group B.V., waarin KPN N.V. gezamenlijke zeggenschap heeft (hierna: KPN), voor
zover zij actief zijn als aanbieder van openbare elektronische communicatienetwerken,
bijbehorende faciliteiten of elektronische communicatiediensten op de markt voor ontbundelde
toegang tot het aansluitnetwerk, door het college van de Onafhankelijke Post en
Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) aangewezen als onderneming bedoeld in artikel
6a.2, eerste lid, van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw).
2. Daarbij is KPN op grond van artikel 6a.2 van de Tw juncto artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw de
verplichting opgelegd om te voldoen aan redelijke verzoeken tot ontbundelde toegang en
bijbehorende faciliteiten tot het aansluitnetwerk. Deze toegangsverplichting ziet op toegang tot het
koperen aansluitnetwerk op het niveau van de hoofdverdeler (MDF-access) en op het niveau van
het subnetwerk (SDF-access), en op toegang tot glasvezel aansluitnetwerken op het niveau van
de optische verdeler (ontbundelde glastoegang of ODF-access).
3. Op grond van artikel 6a.2 van de Tw juncto artikel 6a.8 van de Tw dient KPN de ontbundelde
toegang onder gelijke omstandigheden onder gelijke voorwaarden te verlenen, en op grond van
artikel 6a.2 van de Tw juncto artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw dient KPN een referentieaanbod
voor de ontbundelde toegang bekend te maken en regelmatig bij te werken. Ten slotte is aan
KPN op grond van artikel 6a.2 jo. 6a.7 van de Tw ten behoeve van het kunnen afnemen van
toegangsdiensten en bijbehorende faciliteiten die behoren tot de markt voor ontbundelde toegang
tot het aansluitnetwerk tariefregulering opgelegd.
4. In het kader van de verplichting inzake tariefregulering is in randnummer 1043 van het
marktanalysebesluit ULL het volgende aangegeven:
"Voor de tariefregulering van ontbundelde toegang tot overige typen glasvezel aansluitnetwerken
(hierna: ODF-access (FttO)) en bijbehorende faciliteiten is aanvankelijk voorzien in een nadere
invulling van de verplichting tot toepassing van het EDC/WPC systeem, in het (inmiddels
vernietigde) Besluit Tariefregulering ontbundelde glastoegang (niet-FttH) van 26 juni 2009. De
nadere invulling van de tariefverplichting zal nu zijn beslag krijgen in een separaat
tariefreguleringsbesluit. Het college heeft dit tariefreguleringsbesluit2 op 22 februari 2010
gepubliceerd voor nationale consultatie en Europese notificatie. Vervolgens zal de
tariefverplichting voor ODF-access (FttO) in een afzonderlijk te nemen tariefbesluit worden
geoperationaliseerd."
1 Gepubliceerd op www.opta.nl.
2 Kenmerk: OPTA/AM/2010/200640.
Openbare versie 1
5. Onderhavig besluit Tariefregulering ontbundelde glastoegang (FttO)3 (hierna: het besluit
tariefregulering) betreft het in randnummer 1043 van genoemd marktanalysebesluit
aangekondigde tariefreguleringsbesluit. Hiermee vult het college de in het marktanalysebesluit
ULL opgelegde tariefverplichting wat betreft ODF-access (FttO) nader in, en wel met het
EDC/WPC systeem.
6. Het besluit tariefregulering omvat niet tevens de operationalisering van de tariefverplichting. Die
operationalisering bestaande uit de beoordeling van KPNs EDC kostentoerekeningssysteem
voor ODF-access (FttO) zal eerst kunnen plaatsvinden op basis van de door KPN op grond van
dit besluit aan het college voor te leggen EDC rapportages. De operationalisering zal uiteindelijk
zijn beslag krijgen in een tariefbesluit ontbundelde toegang tot het glasvezel aansluitnetwerk
(FttO) waarin de voor ODF-access (FttO) te gelden tariefplafonds zullen worden vastgesteld
(hierna: het tariefbesluit).
7. De structuur van dit besluit is als volgt. Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de achtergrond
van onderhavig besluit en het proces waarlangs het besluit tot stand is gekomen en hoofdstuk 3
beschrijft het juridisch kader. Hoofdstuk 4 definieert vervolgens de nadere invulling van de
tariefverplichting voor ODF-access (FttO), waarna in hoofdstuk 5 het dictum is opgenomen.
2 Achtergrond en proces
2.1 Relatie met het marktanalysebesluit ULL en de beleidsregels ontbundelde
glastoegang (FttH)
8. In het eerdere ontwerp marktanalysebesluit ULL dat op 29 juli 2008 gedurende een periode van
zes weken nationaal ter consultatie is voorgelegd4, heeft het college KPN de verplichting
opgelegd om toegang te verlenen tot ontbundelde (koperen en glazen) aansluitlijnen, tegen
kostengeoriënteerde tarieven, en deze tariefverplichting nader ingevuld met het EDC/WPC
systeem zoals dat al geruime tijd in de tariefregulering van het koperen aansluitnet wordt
toegepast.
9. Met betrekking tot de toepasbaarheid van het EDC/WPC systeem in de context van de verglazing
van het aansluitnet, heeft het college daarbij bepaald dat in de beoordelingsfase onderzocht zal
worden in hoeverre toepassing van de annuïtaire afschrijvingsmethode beter dan de binnen
EDC/WPC gebruikelijke lineaire afschrijvingsmethode past bij het relatief nieuwe karakter van de
betrokken activa. Eenzelfde onderzoek is aangekondigd voor een eventuele differentiatie van het
voor glasinvesteringen te gelden redelijke rendement (de WACC5).
10. Na afloop van de periode van nationale consultatie heeft het college mede naar aanleiding van de
ingebrachte zienswijzen over de invulling van de tariefregulering voor ontbundelde toegang tot het
3 FttO staat voor Fiber-to-the-Office.
4 Ontwerp marktbesluit ontbundelde toegang op wholesale-niveau, OPTA/AM/2008/201535, 29 juli 2008.
5 WACC staat voor Weighted Average Cost of Capital.
Openbare versie 2
glasvezel aansluitnetwerk de nadere invulling met het EDC/WPC-systeem heroverwogen en
besloten om beleidsregels te formuleren inzake de invulling van tariefregulering voor ontbundelde
glastoegang (FttH6).
11. In het op 5 november 2008 Europees genotificeerde marktanalysebesluit ULL7 heeft het college
vervolgens de opgelegde tariefverplichting voor ontbundelde glastoegang vooralsnog zonder
nadere invulling gelaten, en voor die invulling verwezen naar de beleidsregels tariefregulering
ontbundelde glastoegang. Deze beleidsregels heeft het college op 24 november 2008 ter
consultatie aan de markt voorgelegd.8
12. Naar aanleiding van de op de ontwerp beleidsregels ontvangen bedenkingen heeft het college in
paragraaf 1.2.2 van de finale beleidsregels9 toegelicht dat de beleidsregels uitsluitend betekenis
hebben voor ontbundelde toegang tot glazen huisaansluitingen (ODF-access (FttH))10, en niet
voor ontbundelde toegang tot glasaansluitingen anders dan huisaansluitingen (ODF-access (niet-
FttH)). In die toelichting heeft het college gemotiveerd dat gegeven de karakteristieken van (de
aanleg van) FttH-netwerken aan de tariefverplichting voor ODF-access (FttH) een andere
invulling gegeven dient te worden dan de invulling die het college doorgaans met het EDC/WPC
systeem aan de wholesale tariefverplichting geeft. Het college constateert dat deze
karakteristieken in het geval van FttO in veel mindere mate aan de orde zijn, wat betekent dat het
college voor de tariefverplichting voor FttO geen reden ziet om af te wijken van het in het
algemeen voor de tariefregulering van KPNs toegangsdiensten proportioneel bevonden
EDC/WPC systeem.
13. In het ontwerp marktanalysebesluit ULL van 1 februari 2010, waarin de tariefverplichting voor
ontbundelde glastoegang onveranderd zonder nadere invulling is opgelegd, is voor ODF-access
(FttO) aangegeven dat de nadere invulling van de tariefverplichting (in casu de toepassing van
het EDC/WPC systeem) onderdeel vormt van een separaat besluit, waarvan onderhavig besluit
tariefregulering de invulling is.11
14. Na afronding van de nationale consultatie en Europese notificatie van het eerdere ontwerp-
marktanalysebesluit ULL van 29 juli 2008 heeft het college op 19 december 2008 het
marktanalysebesluit Ontbundelde toegang op wholesale-niveau (ULL) in finale vorm
gepubliceerd. Tegen dat besluit hebben diverse partijen bij het College van Beroep voor het
bedrijfsleven (hierna: CBb) beroep aangetekend. Het CBb heeft bij uitspraak van 28 oktober 2009
6 FttH staat voor Fiber-to-the-Home.
7 Ontwerp marktanalysebesluit ontbundelde toegang op wholesale-niveau, OPTA/AM/2008/202476, 5 november 2008.
8 Ontwerp beleidsregels tariefregulering ontbundelde glastoegang, OPTA/AM/2008/202710, 24 november 2008.
9 Beleidsregels tariefregulering ontbundelde glastoegang (FttH), OPTA/AM/2008/202874, 19 december 2008, paragraaf 1.2.2.
10 Het college merkt daarbij in de beleidsregels op dat in een dergelijk FttH-netwerk ook (klein)zakelijke gebruikers worden
aangesloten (zie ook randnummer 36).
11 Voor ODF-access (FttH) geldt dat de tariefverplichting nader is ingevuld met het tariefbesluit ontbundelde glastoegang (FttH),
dat op 25 juni 2009 door het college is gepubliceerd (OPTA/AM/2009/201367). Met dat tariefbesluit wordt voor de
reguleringsperiode 2009 tot en met 2011 uitvoering gegeven aan de beleidsregels inzake de tariefregulering voor ontbundelde
glastoegang (FttH) van 19 december 2008 (OPTA/AM/2008/202874).
Openbare versie 3
het marktanalysebesluit ULL van 19 december 2008 alsmede het besluit tariefregulering
ontbundelde glastoegang (niet-FttH) van 26 juni 2009 vernietigd.12 Naar het oordeel van het CBb
heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er sprake is van één relevante markt voor
ontbundelde toegang, waartoe MDF-, SDF-, ODF-access (Fiber-to-the-Home, FttH) en ODF-
access (Fiber-to-the-Office, FttO) behoren. Het CBb heeft een voorlopige voorziening getroffen
die ertoe strekt dat de regulering ten aanzien van ontbundelde toegang tot de koperen aansluitlijn
(MDF-, en SDF-access) en ODF-access (FttH) van kracht blijft voor een periode van zes
maanden. Het CBb heeft het college opgedragen binnen deze termijn een nieuw besluit te
nemen.
15. Het college heeft na de vernietiging van het marktanalysebesluit ULL en het besluit
tariefregulering ontbundelde glastoegang (niet-FttH) een nader onderzoek uitgevoerd naar
zakelijke glasvezel aansluitnetwerken. Het college heeft op 1 februari 2010 het ontwerp
marktanalysebesluit ULL ter nationale consultatie en Europese notificatie voorgelegd. Op 27 april
2010 heeft het college vervolgens het marktanalysebesluit ULL gepubliceerd. Dit
marktanalysebesluit vormt de nieuwe grondslag voor onderhavig besluit tariefregulering.
16. In het marktanalysebesluit ULL heeft het college ervoor gekozen om de termen ,,FttO en ,,niet-
FttH niet langer naast elkaar te gebruiken. Het college zal steeds de term ,,FttO hanteren
wanneer het een glasvezel aansluitnetwerk betreft dat geen FttH-netwerk is. Ook in dit besluit
tariefregulering zal het college, in tegenstelling tot het besluit tariefregulering ontbundelde
toegang (niet-FttH) van 26 juni 2009, niet langer de term ,,niet-FttH hanteren. Het verschil tussen
FttO-netwerken en FttH-netwerken wordt nader toegelicht in de randnummers 36 tot en met 42
van dit besluit.
2.2 Nationale consultatie en Europese notificatie
17. Aangezien het besluit aanzienlijke gevolgen heeft voor de markt als bedoeld in het tweede lid van
artikel 6b.1 van de Tw, is naar het oordeel van het college overeenkomstig artikel 6b.1, eerste lid,
van de Tw, op de voorbereiding van dit besluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing.
18. Indien een op grond van artikel 6a.2 van de Tw genomen besluit van invloed is op de handel
tussen de lidstaten, dan bepaalt artikel 6b.2 van de Tw dat ook de Europese consultatie- en
notificatieprocedure als bedoeld in artikel 6b.2 van de Tw, op de voorbereiding van een dergelijk
besluit van toepassing is. Het college is daarom van oordeel dat dit besluit, gelet op de uitleg die
in de Europeesrechtelijke jurisprudentie aan dit criterium wordt gegeven, ook Europees
genotificeerd moet worden.
19. De hiervoor genoemde notificatie en consultatie hebben plaatsgevonden op basis van het
ontwerp besluit.13 Van het resultaat van de consultatie en notificatie doet het college verslag in
12 Zie uitspraak van het CBb van 28 oktober 2009, LJN: BK1315, zaak AWB 09/218 en 09/219.
13 Kenmerk: OPTA/AM/2010/200640.
Openbare versie 4
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit