-
Datum 8 juni 2010
aanbieding van het rapport Evaluatie baten-lastendienst 1
Rijkswaterstaat
Geachte voorzitter,
Hierbij ontvangt u van mij het rapport Evaluatie baten-lastendienst
Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat is sinds 1 januari 2006 baten-lastendienst. Bij de
instelling is met de Tweede Kamer afgesproken dat het functioneren van de dienst
na drie jaar door een extern bureau wordt geëvalueerd.
Ik heb eind 2009 een onafhankelijke taskforce o.l.v. oud-SG van SZW de heer
Ruys gevraagd de evaluatie uit te voeren1. Van belang daarbij is dat de
omvorming naar een baten-lastendienst meer is dan een financieel technische
verandering, het gaat in belangrijke mate om een organisatie- en
cultuurverandering die een aantal jaren in beslag neemt. Ik heb om die reden de
taskforce gevraagd te onderzoeken of de ontwikkelingen die met de omvorming
van Rijkswaterstaat tot baten-lastendienst in gang zijn gezet in lijn zijn met de
doelen die daarmee waren beoogd en welke verbeteringen mogelijk zijn.
Ik ben blij met de uitkomsten van de evaluatie. Het rapport is voor mij de
bevestiging van de goede richting waarin Rijkswaterstaat zich ontwikkelt en de
grote slag die Rijkswaterstaat de afgelopen jaren heeft gemaakt. Tegelijk geeft
het rapport naar mijn mening ook goede handvatten voor verdere noodzakelijke
verbeteringen.
Zoals in het rapport wordt opgemerkt, heeft Rijkswaterstaat de vorming van de
baten-lastendienst aangegrepen als vliegwiel voor een bredere
organisatieverandering: meer gericht op de gebruiker van de (water)wegen, op
efficiënt werken en op een goede relatie met marktpartijen. De taskforce stelt
vast dat de vernieuwingsoperatie resultaten heeft opgeleverd. Een aantal
belangrijke uitkomsten c.q. conclusies van het rapport wil ik hier noemen:
Rijkswaterstaat is gegroeid van `zeventien naar één'; in toenemende mate
werkt Rijkswaterstaat als één organisatie, zowel intern als naar buiten. Er is
een sterke eenheid van opvattingen en een helder gevoelde landelijke
verantwoordelijkheid. Rijkswaterstaat is stuurbaarder en transparanter
geworden. De (politieke en beleidsmatige) stuurbaarheid van de organisatie
is vergroot.
1 Leden van de taskforce waren: prof. Dr. Th. AJ Toonen, drs. L. Geut en drs. L.H. Kok.
a
agina 1 van 5
P
De organisatie is fors kleiner geworden, voor een deel als gevolg van de Ons kenmerk
overdracht van taken naar de markt, maar voor het grootste deel door CEND/FMC-2010/1108
afslanking van de organisatie (met name overhead), terwijl het werkpakket
niet is afgenomen. Dat duidt er volgens de taskforce op dat de doelmatigheid
van Rijkswaterstaat is toegenomen, hoewel een precieze beoordeling van de
omvang daarvan lastig is.
Op het terrein van Human Resource Management heeft Rijkswaterstaat een
fors aantal veranderingen doorgevoerd. Zo is de organisatiestructuur
geüniformeerd, is veel aandacht besteed aan de ontwikkeling en opleiding
van medewerkers en is een belangrijk deel van het management vernieuwd.
Rijkswaterstaat heeft haar huis beter op orde; in de ogen van de interne en
externe controleurs is de organisatie in financieel opzicht weer in control.
Rijkswaterstaat heeft langs verschillende wegen invulling gegeven aan de
ambitie om een publieksgerichte organisatie te worden. De gebruikers zijn
over het algemeen positief over de resultaten; de tevredenheid van de
weggebruikers is de afgelopen jaren gegroeid (bij de vaarweggebuikers is die
van een toegenomen tevredenheid nog geen sprake). In het rapport
wordt geconcludeerd dat Rijkswaterstaat publieksgerichter is geworden en
meer open staat voor haar omgeving.
Rijkswaterstaat besteedt meer uit aan de markt met als doel de
innovatiekracht van de markt actief te gebruiken bij het ontwerp en de
uitvoering van projecten. Die verandering stelt andere eisen aan de
medewerkers, zowel van Rijkswaterstaat als van de marktpartijen. In deze
ontwikkeling zijn grote stappen gezet, maar voor zowel Rijkswaterstaat als
de markt geldt dat nog sprake van een overgangssituatie. Wel ervaren
marktpartijen Rijkswaterstaat als toonaangevende opdrachtgever die een
sterke ontwikkeling doormaakt in voor wat hen betreft de goede richting.
Vooral de open houding van Rijkswaterstaat wordt gewaardeerd.
Rijkswaterstaat onderhoudt in toenemende mate een professionele relatie
met marktpartijen.
De taskforce stelt ook belangrijke punten vast waar verbeteringen gewenst zijn.
Ik wil de volgende noemen:
1 Integrale afweging beheer en onderhoud
Voor beheer en onderhoud is volgens het rapport de prestatiesturing onvoldoende
van de grond gekomen en er vindt nog geen integrale afweging plaats tussen
investeringsuitgaven en onderhoudsuitgaven. Ook zijn er op dit punt nog te
weinig prikkels en instrumenten om te sturen op doelmatigheid. Een belangrijk
knelpunt is dat Rijkswaterstaat het eigen areaal nog onvoldoende in beeld heeft,
met name waar het gaat om het financieel waarderen van de totale
onderhoudsopgave, inclusief de vervangingsinvesteringen.
Op basis daarvan is het naar de mening van de taskforce een kernopgave om de
integrale bedrijfseconomische afwegingen over aanleg, beheer en onderhoud en
vervangingen te stimuleren. Het toepassen van life cycle management is het
instrument om tot een dergelijke afweging te komen. Voor het borgen van life
cycle management moet het areaal volledig in beeld zijn. Het gaat daarbij om
omvang, staat van onderhoud en om het kostengedrag van objecten in relatie tot
kwaliteitsniveaus.
Ik onderschrijf deze aanbevelingen en onderscheid hierin de volgende elementen:
verder uitrollen van assetmanagement, life cycle ramen en integraal afwegen van
aanleg en beheer en onderhoud.
agina 2 van 5
P
Deze elementen sluiten overigens goed aan bij de reeds in gang gezette
Ons kenmerk
ontwikkeling binnen Rijkswaterstaat. CEND/FMC-2010/1108
- Asset management en areaal op orde
Asset management is een belangrijke basis om via (prestatie)sturing van
beheer en onderhoud het areaal optimaal uit te nutten en vorm te geven aan
een life cycle benadering van de kosten van infrastructuur. Om die reden
brengt Rijkswaterstaat momenteel het beheerde areaal zowel kwantitatief,
kwalitatief als financieel in beeld. Dat is een omvangrijke en complexe opgave
aangezien het om vele duizenden, vaak oudere objecten gaat, waarvan de
toestand in veel gevallen niet eenvoudig is vast te stellen. Ook in de ons
omringende landen is dit nog een majeure opgave. Om de complexiteit
enigszins te beperken laat ik, conform de aanbevelingen van de task force,
Rijkswaterstaat het areaal in eerste instantie extracomptabel in kaart
brengen. De opdracht aan Rijkswaterstaat is om het asset management over
2 jaar op orde te hebben. Eind dit jaar zal de kwantiteit voor ca. 90% en
kwaliteit van het areaal al voor ca. 75% in beeld zijn gebracht.
- Life cycle costing en integrale afweging aanleg/beheer en onderhoud
Zoals de taskforce terecht constateert is de integrale afweging tussen aanleg
en onderhoud, evenals de vertaling van aanleg-besluitvorming naar
onderhouds- en vervangingskosten (life-cycle-costing) bij traditionele
contractering nog onvoldoende van de grond gekomen binnen V&W. Wel
hebben we met de toepassing van DBFM-contracten daarmee inmiddels
ervaring opgedaan en loopt er op dit moment een drietal pilots voor uitrol van
life cycle costing naar andere contractvormen. Ik onderschrijf het belang
hiervan voor het maken van doelmatige afwegingen en het reserveren van
voldoende middelen voor toekomstig onderhoud. Bij besluitvorming over
aanleg zullen de structurele onderhoudskosten ook meteen moeten worden
geraamd en begroot. Bij life cycle costing kunnen die kosten integraal
onderdeel van de politieke besluitvorming zijn. Dit maakt ook inzichtelijk wat
de lifecycle-kosten zijn van allerlei inpassingswensen zoals tunnels etc. Een
mogelijkheid om de Kamer hierover actief te informeren is het toevoegen van
een onderhoudsparagraaf waarin de lifecycle-kosten van het
investeringsbesluit transparant worden gemaakt en ook budgettair worden
vertaald.
2 Opslag van 20 procent op aanlegprojecten
De financiering van de apparaatskosten van Rijkswaterstaat voor de uitvoering
van de aanlegprojecten is gekoppeld aan een generiek opslagpercentage van
20%. Deze eenvoudige methodiek was volgens de taskforce begrijpelijk vanuit de
wens om in de eerste periode van het agentschap voor een eenvoudig model te
kiezen maar is achteraf bezien onverstandig. De methodiek is niet transparant en
moeilijk uit te leggen aan actoren buiten Verkeer en Waterstaat.
De taskforce beveelt aan de opslagmethodiek bij aanlegprojecten te vervangen
door een bijdrage die gekoppeld is aan de meerjarige productieopgave van
Rijkswaterstaat. Daarbij kan eventueel een bandbreedte worden afgesproken om
jaarlijkse discussie over de hoogte van de bijdrage te voorkomen. De huidige
methodiek zou daartoe verder moeten worden gedifferentieerd en genormeerd,
bijvoorbeeld door te komen tot capaciteitsnormen voor specifieke werksoorten
c.q. producten.
Ik onderschrijf de bevindingen van het rapport op dit punt volledig. Het huidige
model waarmee de apparaatskosten van Rijkswaterstaat worden gefinancierd
agina 3 van 5
P
voldoet niet meer. Het als eenvoudig beoogde model sluit niet langer aan op de
Ons kenmerk
sturing, is onvoldoende transparant voor interne en externe stakeholders en CEND/FMC-2010/1108
bevat bovendien onvoldoende prikkels tot doelmatigheid. Naar aanleiding van de
evaluatie en mede op basis van eerdere interne verkenningen, wil ik de
bekostiging van Rijkswaterstaat op dit punt aanpassen in de richting die door de
taskforce wordt voorgesteld. Het gaat hier overigens om een technische wijziging
die budgetneutraal zal plaatsvinden.
Op hoofdlijnen komt dat op het volgende neer:
o De externe kosten die samenhangen met het aanleggen en
onderhouden van de netwerken (Hoofdwatersysteem, Hoofdwegennet en
Hoofdvaarwegennet) worden in de begroting onderscheiden van de
apparaatskosten van Rijkswaterstaat. Door toedeling van de
apparaatskosten, wordt voor de Tweede Kamer inzichtelijk welke kosten
samenhangen met welke onderdelen van het productieprogramma.
o De relatie tussen de externe kosten en de daarmee gemoeide
apparaatskosten (en daarmee de efficiency) wordt genormeerd. Dat wil
zeggen dat de hoeveelheid capaciteit die Rijkswaterstaat ter beschikking
krijgt voor de uitvoering van het productiepakket gebaseerd wordt op
vastgestelde normen.
o Omdat het aanlegprogramma steeds een aantal jaren vooruit
goed voorspelbaar is en de omvang van het te beheren areaal slechts
beperkte en goed voorspelbare fluctuaties vertoont, kan de bekostiging
van het agentschap meerjarig worden en kan Rijkswaterstaat
capaciteitstekorten en overschotten binnen bandbreedtes zelf opvangen.
Deze wijze van bekostiging geeft beter inzicht in de kosten en sluit beter aan op
de interne sturing van Rijkswaterstaat. Samen met de normering van
capaciteitsinzet levert dit een belangrijke bijdrage aan vergroting van de
transparante en daarmee verbetering van de sturing op doelmatigheid. Tegelijk
wordt door de meerjarige sturing met bandbreedtes, onnodige bureaucratie
voorkomen.
In de komende periode zullen deze hoofdlijnen nader worden uitgewerkt zodat de
implementatie in 2011 kan plaatsvinden.
3 Gebiedsgerichte samenwerking en bundeling expertise en uitvoering
De taskforce doet in het rapport de aanbeveling om de samenwerking tussen
Rijkswaterstaat en de andere overheden te versterken. De kracht van
Rijkswaterstaat als deskundige uitvoeringsorganisatie zou volgens het rapport
meer ingezet kunnen worden voor andere overheden. De bundeling van middelen
en expertise kan een bijdrage leveren aan de verdere optimalisatie van publieke
middelen.
Ik ondersteun deze aanbevelingen. De ontwikkeling van Rijkswaterstaat in de
afgelopen jaren heeft laten zien dat het tot stand brengen van één geïntegreerde
organisatie, met één gezicht naar buiten en met geüniformeerde processen,
bijdraagt aan de kwaliteit en efficiency van de uitvoering. De toegenomen
professionaliteit die daarmee is gerealiseerd is een noodzakelijk antwoord op de
toegenomen complexiteit van de maatschappelijke opgaven.
In de afgelopen jaren is al op diverse terreinen de samenwerking tussen
Rijkswaterstaat en (regionale) partners aangehaald (Nationaal Datawarehouse,
Projecten-academie, Verkeersonderneming, Wegbeheerders Ontmoeten
Wegbeheerders etc). Ik onderschrijf de gedachte dat uitbreiding van de
agina 4 van 5
P
samenwerking tot kwaliteitsverbetering kan leiden. Ik zal de komende periode
Ons kenmerk
verkennen op welke terreinen de kennis en expertise van Rijkswaterstaat kan CEND/FMC-2010/1108
bijdragen aan de opgaven van andere centrale en decentrale overheden en vice
versa. Daarnaast zal ik nagaan op welke wijze Rijkswaterstaat zijn beschikbare
kennis effectiever kan inzetten voor het versterken van de verbinding tussen het
regionale bestuur en mijn departement, met name bij aanleg- en
gebiedsontwikkelingsprojecten.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
ir. Camiel Eurlings
agina 5 van 5
P
Ministerie van Verkeer en Waterstaat