Betalen voor vergrijzing
De Nederlandse overheid staat voor een structurele begrotingsopgave van
29 miljard euro, als gevolg van toekomstige vergrijzing en het huidige
begrotingstekort. Deze opgave hoeft niet binnen één kabinetsperiode te
worden gerealiseerd. Er zijn namelijk uiteenlopende manieren om deze
rekening te voldoen. Direct bezuinigen of verhoging van de belastingen
voorkomt dat de staatsschuld oploopt en de lasten naar de toekomst
worden doorgeschoven. Geleidelijke besparingen, zoals door een hogere
pensioenleeftijd, ontzien huidige ouderen en leggen de lasten bij
jongere en toekomstige generaties. Bij uitstel van maatregelen tot na
2040 wordt de staatsschuld zo groot dat Nederland problemen kan krijgen
met de financiering van haar schuld.
Dit concludeert het Centraal Planbureau in de studie Vergrijzing
Verdeeld. Enkele onderdelen uit deze studie, waaronder de cijfers over
het houdbaarheidstekort, zijn al gepubliceerd in de Economische
Verkenning 2011 - 2015, op 16 maart jl. De studie is de opvolger van de
eerdere vergrijzingsstudies van het CPB uit 2000 en 2006. Meer dan in
vorige studies legt deze studie de nadruk op de vraag hoe de lasten van
de vergrijzing worden verdeeld tussen huidige en toekomstige
generaties. Donderdag 3 juni a.s. zal de studie worden gepresenteerd op
de CPB/Netspar Conferentie 'Long- and Medium-Term Fiscal Challenges' in
het Kurhaus in Scheveningen die zal worden geopend door Minister van
Financiën Jan Kees de Jager. Meer informatie is elders te vinden op
deze website.
De beleidsopgave van 29 miljard
Het houdbaarheidstekort bedraagt 4½% van het nationaal inkomen, wat
overeenkomt met een bedrag van 29 miljard euro op jaarbasis. Dit bedrag
is de verbetering van het begrotingssaldo die vanaf 2015 nodig is om
ervoor te zorgen dat hetzelfde niveau van overheidsvoorzieningen en
belastingen tot de verre toekomst kan worden volgehouden, zonder dat de
overheid in de financiële problemen komt. Houdbaarheid is dus een toets
op de vraag of onze kinderen en kleinkinderen in de toekomst van
dezelfde sociale zekerheid en dezelfde overheidsvoorzieningen kunnen
genieten zoals wij die nu kennen, zonder dat zij daarvoor een groter
deel van hun inkomen aan belasting moeten betalen. Het
houdbaarheidstekort van 29 miljard geeft aan dat de publieke
voorzieningen met dit bedrag moeten worden versoberd of dat de
belastingen moeten worden verhoogd. De belangrijkste oorzaken voor het
houdbaarheidstekort zijn:
* De vergrijzing, waardoor de uitgaven aan aow en zorg met 7% van het
nationaal inkomen stijgen; de levensverwachting van 65-jarigen
stijgt met 2 jaar naar 86½ jaar in 2040;
* De negatieve uitgangspositie als gevolg van de kredietcrisis, met
een geraamd begrotingstekort van 3% bbp in 2015;
* Het opraken van de gasvoorraad, waardoor op termijn een opbrengst
wegvalt van 1½% van het nationaal inkomen;
* Door vergrijzing nemen ook de belastinginkomsten op aanvullende
pensioenen toe met 4% van het nationaal inkomen.
Onzekerheid
Het bedrag van 29 miljard euro is de beste schatting op basis van de
huidige inzichten en onder de gemaakte veronderstellingen. Het getal is
echter met veel onzekerheid omgeven. Naast onzekerheid over
bijvoorbeeld de economische groei en de levensverwachting, is met name
de ontwikkeling van de zorgkosten een belangrijke factor. In de
berekening van de 29 miljard is rekening gehouden met een groei van de
zorgkosten als gevolg van de vergrijzing, omdat de zorgkosten voor
ouderen hoger zijn dan voor jongeren. Er is echter geen rekening
gehouden met een eventueel nog snellere groei van de medische kosten
door technologische vernieuwingen, zoals de afgelopen jaren het geval
was. Indien de collectieve zorguitgaven elk jaar met 1% extra groeien,
dan stijgen deze uitgaven naar 18½% van het nationaal inkomen in 2040.
Dat is 4% meer dan in onze basisberekening. Deze extra groei van de
collectieve zorguitgaven betekent dat burgers in de toekomst betere
zorg ontvangen en dus meer van de overheid ontvangen dan huidige
generaties. Deze extra voorzieningen moeten betaald worden,
bijvoorbeeld uit hogere zorgpremies. Als de premies niet meestijgen,
dan zorgt de extra stijging van de collectieve zorguitgaven tot een
verdere toename van het houdbaarheidstekort met 3,4% bbp.
Beleidsalternatieven
De vraag hoe en wanneer de overheid aan haar financiële verplichtingen
zal voldoen, is ook bepalend voor de verdeling van de lasten over
generaties. De figuur hieronder laat de verdelingseffecten zien van
twee aow-maatregelen: een verlaging van de aow-uitkering met 10% en een
verhoging van de aow-leeftijd in twee stappen (in 2015 en 2025). De
figuur laat zien hoeveel euro's iemand uit een bepaald geboortejaar
minder ontvangt van de overheid. Dit bedrag is berekend als het
gemiddelde verlies (of winst) over het resterende leven.
Verdeling van de lasten over generaties door verlaging van de
aow-uitkering (linkergrafiek) of verhoging van de aow-leeftijd
(rechtergrafiek), euro's per jaar
:
De belangrijkste conclusies over de verdelingseffecten van beleid zijn:
* Snel bezuinigen voorkomt dat de houdbaarheidsopgave toeneemt door
stijgende rentelasten. De kosten worden evenredig verdeeld tussen
jonge, oude en toekomstige generaties.
* Bezuinigingen op de hoogte van de aow-uitkering en de collectieve
zorguitgaven treffen ouderen relatief sterk. De linkerfiguur
hierboven laat zien dat generaties geboren voor 1945 ongeveer 500
euro per jaar verliezen door een verlaging van de aow-uitkering met
10%.
* Geleidelijke maatregelen (via aanpassing van de pensioenleeftijd,
de hypotheekrenteaftrek of de pensioensubsidies) ontzien de ouderen
en leggen een grotere last bij jonge en toekomstige generaties. De
rechterfiguur laat zien dat een verhoging van de aow-leeftijd in
twee stappen (in 2015 en 2025) de rekening vooral legt bij de
generaties geboren na 1960.
* De houdbaarheid verbetert door een toename van de werkgelegenheid,
waardoor de belastinginkomsten van de overheid stijgen. De
werkgelegenheid wordt gestimuleerd door hervormingen van sociale
voorzieningen en het verhogen van de pensioenleeftijd. Hogere
belastingtarieven remmen juist de werkgelegenheid.
Verbetering van de overheidsfinanciën en een lagere staatsschuld zijn
niet de enige manier om toekomstige generaties te ontzien. Toekomstige
generaties hebben ook baat bij een beter milieu, een betere
infrastructuur of een hoger kennisniveau. Investeringen in milieu,
onderwijs en infrastructuur zijn daarom ook van belang voor de
welvaartsverdeling over generaties. Deze investeringen ontslaan de
overheid echter niet van de noodzaak de houdbaarheid van haar begroting
te realiseren.
Meeste profijt bij dertigers en veertigers
Bijna alle generaties ontvangen per saldo meer van de overheid dan zij
betalen. Dit blijkt uit onderstaande figuur, waarin voor elke generatie
wordt aangegeven wat deze generatie over hun hele leven per saldo
profiteert van de overheid (gemeten in euro's per jaar). Dit netto
profijt is het verschil tussen de baten in de vorm van collectieve
uitgaven (aan zorg, defensie, uitkeringen, etc.) en de lasten in de
vorm van belastingen en premies.
Dit positieve saldo geldt zowel voor de huidige generaties (geboren na
1950) als de toekomstige. De grootste winst komt terecht bij de
generaties die geboren zijn tussen 1975 en 1985, zij ontvangen over hun
hele leven per jaar gemiddeld 2000 euro meer dan zij betalen. Al deze
generaties profiteren van het rendement op het vermogen van de overheid
en de verkoop van aardgas.
Profijt van de overheid, per generatie
De Bijzondere CPB-publicatie 'Vergrijzing Verdeeld: Toekomst van de
Nederlandse Overheidsfinanciën', ISBN 978-90-5833-460-2, is (gratis) te
downloaden als PDF-bestand.
Deze publicatie is tevens leverbaar in gedrukte vorm en is te bestellen
bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 15,- euro
De achtergondmemoranda Public investments and debt policy en
Introduction of Adjustment Costs in the Gamma Model zijn eveneens
beschikbaar als PDF-bestand.
Centraal Planbureau