Geachte Voorzitter,
Hierbij stuur ik u de antwoorden op de vragen van het lid Van der Vlies (SGP) over
de Nederlandse interpretatie en implementatie van de Habitatrichtlijn. Deze
vragen werden mij toegestuurd op 5 maart 2010 (2010Z04058).
1
Hebt u kennis genomen van de visie van de heer Gerrits van het adviesbureau
Incaconsult op de Nederlandse interpretatie en implementatie van de Vogel- en
Habitatrichtlijn?1
Ja.
2
Hoe verhoudt artikel 19c van de Natuurbeschermingswet met de passage 'gelet op
de instandhoudingsdoelstellingen', zich tot artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn,
waar het in dit artikel gaat om de soorten en habitats 'waarvoor de zones zijn
aangewezen' en waarvan de handleiding van de Europese Commissie aangeeft dat
het gaat om 'soorten en habitats die de reden voor aanwijzing van de Speciale
Beschermingszones van de Habitat- en Vogelrichtlijn (SBZ-H/V) hebben
gevormd'?
Artikel 19c van de Natuurbeschermingswet 1998 strekt evenals de artikelen 19d,
19e en 19f tot bescherming van alle natuurwaarden, waarvoor een Natura 2000-
gebied naar nationaal recht is aangewezen. De zinsnede in artikel 19c 'gelet op de
instandhoudingsdoelstellingen' geeft aan dat uitgangspunt zijn de habitats en
soorten, die zijn genoemd in het aanwijzingsbesluit als speciale beschermingszone
en welke instandhoudingsdoelstelling in dat aanwijzingsbesluit voor die habitats
en soorten is genoemd. Daarmee wordt de reikwijdte van artikel 19c ingeperkt.
Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verwijst ten algemene naar 'de
doelstellingen van deze richtlijn'. Uit de uitleg van de Europese Commissie blijkt
1 AGD.nl, 17 februari 2010: "Natuurwet scheert alles over één kam"
Directie Juridische Zaken
Team natuur en
gebiedsinrichting
Datum
15 april 2010
Onze referentie
122535
Pagina 2 van 8
dat wordt gedoeld op de doelstellingen voor de habitats en soorten, waarvoor het
gebied is aangewezen.2 De aanwijzing is een zaak van nationaal recht.
3
Is de veronderstelling waar dat de soorten en habitats die in het
Gebiedendocument (2004) bij een willekeurig Natura 2000-gebied in de categorie
'Belangrijkste gebied voor' genoemd worden, en niet de soorten en habitats in de
categorie 'Verder aangemeld voor', die soorten en habitats zijn waar de Europese
Commissie in haar handleiding met betrekking tot artikel 6, lid 2, op doelt? Zo
nee, welke jurisprudentie of andere bewijsvoering ligt hieraan ten grondslag?
9
Is de veronderstelling juist dat het bij het per gebied vaststellen van
instandhoudingsdoelstellingen en het nemen van instandhoudingsmaatregelen
met name gaat om de habitattypen en soorten van bijlage I en bijlage II waarvoor
een gebied een belangrijke bijdrage levert aan de instandhouding ervan?
De veronderstellingen zijn niet juist.
De begrippen 'belangrijkste gebied voor' en 'verder aangemeld voor' zijn door
Nederland zelf gehanteerd bij de selectie van de gebieden. Voor de Habitatrichtlijn
en de Leidraad is het door Nederland gemaakte onderscheid van generlei
betekenis. Alle habitattypen van bijlage I en alle soorten van bijlage II, die in een
gebied voorkomen, dienen op het standaardgegevensformulier te zijn vermeld.
Richtlijn en Leidraad maken duidelijk dat het bij de bescherming van artikel 6,
tweede lid, Habitatrichtlijn met name gaat om de habitats en soorten, die op het
standaardgegevensformulier voor de aanmelding van het betrokken Natura 2000-
gebied zijn vermeld.
4
Is de veronderstelling waar dat artikel 19c van de Natuurbeschermingswet op
meer soorten en habitats betrekking heeft dan artikel 6, lid 2, van de
Habitatrichtlijn vraagt?
Artikel 19c van de Natuurbeschermingswet 1998 gaat uit van hetgeen is
opgenomen in het aanwijzingsbesluit voor de Natura 2000-gebieden. Voor de
toepassing van artikel 6, tweede lid, verwijst de Europese Commissie naar de
soorten en habitattypen die met name genoemd staan in de
standaardgegevensformulieren van de gebieden.
Uit de zienswijzen, die zijn ingediend nadat de ontwerp-aanwijzingsbesluiten ter
inzage zijn gelegd en uit andere bronnen is nieuwe ecologische informatie
beschikbaar gekomen. Daaruit is gebleken dat in de
standaardgegevensformulieren soms habitats of soorten zijn opgenomen, die
feitelijk niet aanwezig waren in het gebied bij het invullen van het formulier. Voor
deze soorten worden geen doelen opgenomen in de aanwijzingsbesluiten. Habitats
en soorten van de bijlagen I en II, die niet zijn opgenomen in het
standaardgegevensformulier, maar waarvan is gebleken dat die wel voorkomen,
2 Europese Commissie, Beheer van Natura 2000-gebieden, april 2000, hierna te noemen
Leidraad, paragraaf 3.2, Beperking wat betreft de betrokken habitats en soorten
Directie Juridische Zaken
Team natuur en
gebiedsinrichting
Datum
15 april 2010
Onze referentie
122535
Pagina 3 van 8
zijn wel opgenomen in de aanwijzingsbesluiten. Verschillen tussen de
standaardgegevensformulieren en de aanwijzingsbesluiten komen dus voort uit
toegenomen kennis. De standaardgegevensformulieren zullen overeenkomstig de
procedure van artikel 4 van de Habitatrichtlijn zo spoedig mogelijk worden
verbeterd op deze punten.
Ik zal in de praktijk de situatie ten tijde van de aanmelding - 2004 - als
ijkmoment hanteren. Zowel voor het toevoegen als voor het schrappen van
habitats en soorten moet aannemelijk zijn dat deze in 2004 wel, respectievelijk
niet in voldoende mate aanwezig waren. In het algemeen zal het zo zijn, dat
habitats of soorten die vandaag in voldoende mate aanwezig zijn, ook in 2004
aanwezig waren. In de praktijk van de 33 definitieve aanwijzingsbesluiten is
slechts voor twee toegevoegde habitattypen dat onzeker. In beide gevallen betreft
het 'actief hoogveen', welk habitattype zich normaal gesproken ontwikkelt uit het
wel aangemelde type 'ontwikkelend hoogveen'. Mochten deze gevallen bij de
uitvoeringspraktijk leiden tot problemen - dat zal in het kader van de PAS moeten
blijken - zal ik opnieuw naar beide aanwijzingsbesluiten kijken. Over de vraag hoe
we op de (middel)lange termijn rekening houden met de dynamiek van de natuur
wil ik met de Europese Commissie een werkwijze afspreken.
5
Waarom is er voor ongeveer 35 van de 39 Natura 2000-gebieden waar
blauwgrasland in het ontwerpbesluit is opgenomen een hersteldoelstelling
opgenomen, terwijl bij aanmelding in Brussel maar vijf gebieden geselecteerd zijn
die als belangrijk worden beschouwd voor de instandhouding van het habitattype
blauwgrasland?
In Nederland komt blauwgrasland in 39 habitatrichtlijngebieden voor.
Blauwgrasland moet op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn in deze
gebieden worden beschermd en er moet - op landelijk niveau - een gunstige
staat van instandhouding worden gerealiseerd. De blauwgraslanden zijn erg in de
verdrukking in Nederland: er heeft een grote afname plaatsgevonden van de
oppervlakte en de kwaliteit van deze habitat, waardoor diverse plantensoorten die
afhankelijk zijn van dit habitattype nu een bedreigde, een zogenoemde rode lijststatus
hebben gekregen. Het is daarom noodzakelijk dat in zoveel mogelijk
gebieden herstel of verbetering plaatsvindt. In vier gebieden blijkt uitbreiding van
de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit niet mogelijk te zijn; daar is
gekozen voor behoudsopgaven. In de andere gebieden zijn er mogelijkheden voor
ofwel uitbreiding van de oppervlakte van dit het habitattype, ofwel verbetering
van de kwaliteit. Voor de landelijke instandhouding van blauwgraslanden is het
van belang dat deze kansen worden benut.
6
Hoe verhoudt dit zich tot artikel 4, lid 4, van de Habitatrichtlijn waar ten aanzien
van de aanwijzing van de speciale beschermingszone door een lidstaat wordt
aangegeven dat een lidstaat tevens 'prioriteiten vaststelt gelet op het belang van
de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of
herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van
bijlage II alsmede voor coherentie van Natura 2000' (in de toelichtingen op de
aanwijzingsbesluiten wordt naar artikel 4, lid 4, verwezen)?
Directie Juridische Zaken
Team natuur en
gebiedsinrichting
Datum
15 april 2010
Onze referentie
122535
Pagina 4 van 8
7
Hoe verhoudt dit zich tot uw inzet om 'de grootste bijdrage te vragen van
gebieden waar de beste kansen liggen, en een kleinere bijdrage te vragen van
gebieden, waar de ecologische vereisten moeilijker te realiseren zijn'?3
10
Biedt de Habitatrichtlijn, gezien de definiëring van 'speciale beschermingszone' en
'gebied van communautair belang', artikel 4 lid 4, en de brief van de voorzitter
van de Europese Commissie, de heer Barroso, aan de minister-president over
Natura 2000 van 26 oktober 2009, niet meer ruimte voor Nederland om maatwerk
te leveren en prioriteiten te stellen bij het vaststellen van
instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau dan tot nu toe gedaan wordt?
Met de instandhoudingsdoelstellingen voor een gebied wordt aangegeven of het
bereiken van een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau een
verbetering van de kwaliteit of uitbreiding van de oppervlakte vraagt in het
gebied, dan wel of behoud volstaat. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn
verplicht ertoe passende maatregelen te nemen om verslechtering van de habitats
in de gebieden te voorkomen, daarom is behoud van de huidige situatie de
ondergrens. In uitzonderingsgevallen is een 'ten gunste van'-formulering gebruikt,
om aan te geven dat een uitbreiding van het ene type ten koste gaat van een
ander type.
Door uit te gaan van de landelijke doelen en zorgvuldig te bezien welke bijdrage
een gebied daaraan redelijkerwijs kan leveren, wordt een grotere inzet
(verbeterdoel) gevraagd van gebieden waar betere mogelijkheden zijn, en een
lagere inzet (behoudsdoel) van gebieden waar minder mogelijkheden zijn. Voor
blauwgrasland is ervoor gekozen om in veel gebieden in te zetten op een
bescheiden verbetering, in plaats van in enkele gebieden op een grote
verbetering. Dat laatste zou veel moeilijker zijn.
Deze wijze van prioriteren is in lijn met artikel 4, vierde lid, van de
Habitatrichtlijn.De aanwijzingsbesluiten schrijven niet voor in welke omvang
uitbreiding of verbetering in een gebied kan worden gerealiseerd, noch in welk
tempo dit zou moeten. In het beheerplan wordt de ambitie en het tempo bepaald
in samenhang met de mogelijke maatregelen en het gebruik in en om het gebied.
Door de ambitie in het beheerplan te bepalen, samen met gebiedsbetrokkenen,
wordt geborgd dat deze aansluit bij de mogelijkheden in een gebied.
De brief van de heer Barroso, Voorzitter van de Europese Commissie, werpt op
het voorgaande geen ander licht.
8
Hoe interpreteert u de definitie van 'speciale beschermingszone' in de
Habitatrichtlijn (artikel 1 onderdeel l), waarin wordt uiteengezet dat het bij het
toepassen van instandhoudingsmaatregelen gaat om 'de natuurlijke habitats en/of
de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen', en de
aanpalende definitie van 'gebied van communautair belang' (artikel 1, onderdeel
k), waarin wordt aangegeven dat het gaat om een gebied dat er ondermeer
3 Kamerstuk 32123 XIV, nr. 150
Directie Juridische Zaken
Team natuur en
gebiedsinrichting
Datum
15 april 2010
Onze referentie
122535
Pagina 5 van 8
significant toe bijdraagt een type natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van
bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen,
in het licht van respectievelijk artikel 4 lid 4, en artikel 6 lid 1, van de
Habitatrichtlijn?
De definitie in artikel 1, onderdeel k, van de Habitatrichtlijn is van belang voor de
plaatsing door de Commissie van de gebieden - zoals deze door de lidstaten met
gebruikmaking van het standaardgegevensformulier zijn aangemeld - op de lijst
van gebieden van communautair belang. De beoordeling of sprake is van een
gebied van communautair belang is aan de Europese Commissie, waarbij zij de
criteria van bijlage III van de richtlijn voor fase 2 van de selectieprocedure in acht
neemt. Is een gebied eenmaal op de communautaire lijst geplaatst, dan zal het
ook naar nationaal recht moeten worden aangewezen, waarbij in ieder geval de
bescherming moet zijn verzekerd van de habitats en soorten, die op het
standaardgegevensformulier zijn vermeld of hadden moeten zijn vermeld. Zie
verder ook mijn antwoorden op de vragen 2, 3 en 4.
De definitie van artikel 1, onderdeel l, van de Habitatrichtlijn is van belang voor
aangewezen speciale beschermingszones en ziet dan ook op hetgeen aan habitats
en soorten is genoemd in de betreffende aanwijzingsbesluiten.
11
Op welke wijze is, in het licht van paragraaf 4.5.3 (Titel: 'Hoe worden de
instandhoudingsdoelstellingen voor een gebied vastgesteld?') van de handleiding
bij de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, bij het vaststellen van de
instandhoudingsdoelstellingen in de (concept-)aanwijzingsbesluiten rekening
gehouden met de per gebied aan de Europese Commissie verstrekte ecologische
informatie (onderdeel 3 van het standaardgegevensformulier) en de daarbij
behorende evaluatie van habitattypen en soorten aan de hand van criteria als
'representativiteit' en 'beschermingsstatus'?
De ecologische informatie in het standaardgegevensformulier is het uitgangspunt
bij het opstellen van een aanwijzingsbesluit. In het aanwijzingsbesluit van een
gebied worden instandhoudingsdoelstellingen opgenomen voor de soorten en
habitattypen die aanwezig zijn. Voor soorten en habitattypen, die in een gebied
'aanwezig maar verwaarloosbaar' zijn, worden geen instandhoudingsdoelstellingen
opgenomen. Deze soorten en habitattypen staan in het
standaardgegevensformulier veelal aangeduid met categorie D bij respectievelijk
'populatie' of 'representativiteit'. Ik houd echter ook rekening met nieuwe
informatie hierover, zie antwoord op vraag 4.
12
Kunt u voor elk Natura 2000-gebied uiteenzetten welke menselijke activiteiten en
invloeden bij aanmelding in Brussel genoemd zijn, inclusief de bijbehorende mate
van invloed, hetzij onder paragraaf 4.3, hetzij onder paragraaf 6.1 van het
standaardgegevensformulier en welke rol hebben deze gegevens gespeeld in de
beoordeling in het kader van artikel 4 van bijlage III van de Habitatrichtlijn?
Welke rol hebben deze gegevens gespeeld in de prioritering in het kader van
artikel 4, lid 4, van de Habitatrichtlijn?
Directie Juridische Zaken
Team natuur en
gebiedsinrichting
Datum
15 april 2010
Onze referentie
122535
Pagina 6 van 8
Er zijn bij de definitieve indiening van de formulieren na de aanmelding van
Habitatrichtlijngebieden bij de Commissie in 2004 geen menselijke activiteiten of
mate van invloed in het standaardgegevensformulier vermeld, omdat er te weinig
gegevens voorhanden waren om deze informatie betrouwbaar en volledig te
kunnen verstrekken. De gegevens over de activiteiten waren niet vereist en
speelden geen rol bij selectie van gebieden. De selectie en aanmelding van
gebieden en de beoordeling hiervan door de Europese Commissie berust op louter
ecologische gronden. Ik verwijs naar artikel 4, eerste lid, en bijlage III van de
Habitatrichtlijn en de vaste jurisprudentie van het Europese Hof op dit punt4.
13
Hebben de gedeputeerde staten en gemeenten en andere betrokkenen bij het
beheerplanproces volledige inzage in de gegevens die per gebied volgens het
standaardgegevensformulier bij de Europese Commissie gemeld zijn? Zo nee, bent
u bereid deze gegevens openbaar te maken?
Alle aangemelde gegevens zijn openbaar en ook beschikbaar via de internetsite
van de Europese Commissie:
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/access_data/index_en.htm
De meest recente kennis en inzichten zijn verwerkt in de aanwijzingsbesluiten en
de bijbehorende achtergronddocumenten. Deze vormen ook het uitgangspunt voor
de beheerplanprocessen en zijn via de website van LNV toegankelijk.
14
Waarom is er gekozen om in artikel 19a (beheerplannen) en artikel 19e van de
Natuurbeschermingswet (vergunningverlening) op te nemen dat rekening
gehouden moet worden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied
en met de regionale en lokale bijzonderheden en in artikel 19c (passende
maatregelen tegen verslechtering) niet? Hoe verhoudt dit zich tot de handleiding
van de Europese Commissie bij artikel 6 van de Habitatrichtlijn waar ten aanzien
van artikel 6, lid 2 wordt aangegeven dat bij het nemen van passende
maatregelen rekening gehouden moet worden met de genoemde vereisten en
bijzonderheden?
15
Is het niet verstandig en conform de Habitatrichtlijn om ook in artikel 19c op te
nemen dat rekening gehouden moet worden met de genoemde vereisten en
bijzonderheden?
De tekst van het door de regering ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de
Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik
en enkele andere zaken5 behelsde niet de bepaling dat rekening moest worden
gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de
regionale en lokale bijzonderheden. Een dergelijke bepaling oordeelde de regering
niet noodzakelijk, omdat zij het vanzelfsprekend achtte dat met dergelijke
vereisten rekening wordt gehouden bij de uitvoering van de
4 Zie recent nog het arrest van 14 januari 2010, C-226/08 (Stadt Papenburg)
5 Tweede Kamer, 2006-2007, 31038, nr. 2
Directie Juridische Zaken
Team natuur en
gebiedsinrichting
Datum
15 april 2010
Onze referentie
122535
Pagina 7 van 8
Natuurbeschermingswet 19986. Bij amendement is aan de artikelen 19a en 19e
toegevoegd dat met die vereisten rekening wordt gehouden7.
Een dergelijke toevoeging is niet gedaan voor artikel 19c en is in mijn beleving
ook niet noodzakelijk. Er is op grond van artikel 19c een bevoegdheid voor het
bevoegd gezag gecreëerd tot ingrijpen in bestaand gebruik. Die mogelijkheid
vereist een besluit, waarbij ik gehouden ben te voldoen aan de in het
bestuursrecht verankerde eisen van het vergaren van kennis omtrent relevante
feiten en af te wegen belangen8 en de rechtstreeks bij het besluit betrokken
belangen af te wegen en zorg te dragen dat de voor een of meer
belanghebbenden nadelige gevolgen niet onevenredig mogen zij in verhouding tot
de met het besluit te dienen doelen.9
Op grond daarvan behoort het bevoegd gezag met de genoemde vereisten
rekening te houden en voldoet dit artikel ook aan de eisen, die de handleiding van
de Commissie hieromtrent stelt. Aanpassing van de wet is daarom niet nodig. Het
ligt echter in de rede, nu hieromtrent blijkens de vraagstelling onduidelijkheid kan
bestaan, bij het op te stellen wetsvoorstel tot integratie van de natuurwetgeving,
waarin de Natuurbeschermingswet 1998 zal worden opgenomen, nog eens
nadrukkelijk te bezien of toch een bepaling dat een afweging van de aanwezige
belangen moet plaatsvinden, kan worden opgenomen.
16
Waarom is in de Natuurbeschermingswet artikel 19d, lid 3, opgenomen, waarin
staat dat bestaand gebruik in het geval van mogelijke significante gevolgen onder
de vergunningplicht van artikel 19d, lid 1, valt, terwijl de invloed van bestaand
gebruik op Natura 2000-gebieden conform artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn
gedekt wordt door artikel 19c van de Natuurbeschermingswet en artikel 6, lid 3,
van de Habitatrichtlijn gezien de handleiding van de Europese Commissie geen
betrekking heeft op bestaand gebruik?
Het Kokkelvisserijarrest van het Europese Hof van Justitie heeft duidelijk gemaakt
dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zo moet worden uitgelegd, dat een
activiteit die al jarenlang in een Natura 2000-gebied plaatsvond en periodiek
wordt vergund telkens als afzonderlijk project moet worden gezien. Recent heeft
het Hof van Justitie uitgesproken in zijn arrest Stadt Papenburg10 dat ook een
activiteit, die jarenlang plaatsvindt op basis van een rechtens vaststaande
vergunning, maar die niet als één verrichting kan worden beschouwd, als een
project kan worden gezien, waarvoor een passende beoordeling dient te
geschieden.
Artikel 19d, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 heft de bestaande
vergunningplicht op voor bestaand gebruik gedurende de periode tot het
beheerplan onherroepelijk is. Deze bepaling maakt een uitzondering voor
6 Handelingen Tweede Kamer 12 juni 2008, pag. 96-6811
7 Tweede Kamer, 2007-2008, 31038, nr. 13
8 Artikel 3:2 Awb
9 Artikel 3:4 Awb
10 Arrest van 14 januari 2010, C-226/08
Directie Juridische Zaken
Team natuur en
gebiedsinrichting
Datum
15 april 2010
Onze referentie
122535
Pagina 8 van 8
bestaand gebruik, dat als project moet worden aangemerkt en is daarmee in
overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.11
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
11 Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingwet
1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele andere zaken, Tweede
Kamer 2007-2008, 31038, nr. 3, pag. 5
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit