Kabinetsreactie rapport commissie-Davids
Kamerstuk | 09-02-2010
Het kabinet reageert in een brief aan de Tweede Kamer op het rapport
van de commissie besluitvorming Irak.
1. Inleiding en verantwoording
Op 13 januari jongstleden heeft het kabinet u toegezegd een
kabinetsreactie te geven op het rapport van de commissie onderzoek
besluitvorming Irak onder leiding van mr. Davids (hierna: de
commissie) en dit rapport leidend te laten zijn bij een kritische
terugblik op het verleden en het trekken van lessen voor de toekomst.
Bij onderhavige kabinetsreactie zijn toegevoegd de antwoorden op de
nog openstaande vragen van de Tweede en van de Eerste Kamer. Bij de
beantwoording wordt waar mogelijk naar de kabinetsreactie en het
rapport verwezen.
De commissie heeft op 12 januari jongstleden haar rapport aan het
kabinet aangeboden onder gelijktijdige toezending aan beide Kamers der
Staten-Generaal. Tevens heeft de commissie op 19 januari jl een
rondetafelgesprek gevoerd met de vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken van de Tweede Kamer.
Het kabinet is, zo is reeds benadrukt bij de inontvangstneming, de
commissie erkentelijk voor het vele werk dat in relatief korte tijd is
verricht.
In de hoofdstukken 1 en 2 geeft de commissie de aanleiding tot het
onderzoek weer en legt zij verantwoording af over de werkzaamheden
(conclusies 1 en 49).
De commissie heeft in onafhankelijkheid een gedegen studie verricht
naar de voorbereiding van de besluitvorming in de periode zomer 2002
tot zomer 2003 over de politieke steun van Nederland aan de inval door
de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk in Irak in het
algemeen, en over de aspecten van volkenrechtelijke aard, van
inlichtingen- en informatievoorziening en van vermeende militaire
betrokkenheid in het bijzonder.
Thans ligt het rapport van de commissie voor. Het rapport gaat - in de
kern - over de periode zomer 2002 tot zomer 2003. In die periode werd
het kabinet Kok II op 22 juli 2002 door het kabinet Balkenende I
afgelost; dat kabinet was vanaf 16 oktober 2002 demissionair en werd
op 27 mei 2003 opgevolgd door het kabinet Balkenende II.
Zoals verwoord in de brief van 13 januari jongstleden, waren die
kabinetten ervan overtuigd een zuivere en integere afweging te hebben
gemaakt bij het besluit om de inval in Irak politiek te steunen.
Hierover is destijds met de Kamers van gedachten gewisseld. Een ruime
Kamermeerderheid heeft het toenmalige kabinet daarin gesteund.
Dat bijna zeven jaar later het huidige kabinet een reactie geeft op
bevindingen van een onafhankelijke commissie over de voorbereiding van
de besluitvorming door toenmalige kabinetten, die bovendien anders van
politieke samenstelling waren, vraagt om een heldere duiding van de
staatsrechtelijke context.
Vooropstaat dat de individuele en collectieve ministeriële
verantwoordelijkheid is verbonden aan het ambt van de minister,
ongeacht wie het ambt vervult. Zittende ministers dienen aan het
parlement verantwoording af te leggen over de ambtsvervulling van hun
voorgangers, bijvoorbeeld door het beantwoorden van vragen en het
verstrekken van informatie. Bij "ambtsvervulling" gaat het om het
handelen en nalaten in de functie en hoedanigheid van minister. Ook
over de opvattingen van voorgangers en eerder verschafte informatie
moeten de door het parlement verlangde inlichtingen worden gegeven.
Zittende ministers kunnen daarin uiteraard niet ex post wijzigingen
brengen. Wel zijn zij verantwoordelijk voor de besluiten die zij thans
nemen naar aanleiding van - onder andere - hun bevindingen over het
verleden. Verantwoording is immers ook een vooruitblik, bedoeld om
lessen te trekken in het belang van een goed overheidsbestuur. Het
kabinet gaat daar in deze reactie nader op in.
Zoals aangegeven in de brief van 13 januari jl., heeft het kabinet het
rapport van de commissie leidend laten zijn voor zijn kritische
terugblik en het trekken van lessen voor heden en de toekomst.
Daarmee accepteert het kabinet de beschrijving van de feitelijke gang
van zaken, waarbij het kabinet zich realiseert dat ieder van de
destijds betrokkenen de beschrijving van de feitelijke gang van zaken
leest en beoordeelt vanuit de persoonlijke beleving en herinnering.
Tegen deze achtergrond laat het kabinet de door de commissie gegeven
kwalificaties, zoals woorden als 'onwaarachtig', voor haar rekening en
gaat de kabinetsreactie in op die passages en/of conclusies van het
rapport die vanuit de huidige verantwoordelijkheid hetzij een
opmerking behoeven, hetzij jegens de Kamers een expliciete reactie
vergen.
Enkele belangrijke lessen voor de toekomst worden in paragraaf 2 van
deze kabinetsreactie benoemd. Voorts gaat het kabinet in paragraaf 3
in op het volkenrechtelijk mandaat. Op de informatievoorziening aan de
Kamer wordt separaat in paragraaf 4 ingegaan.
Met betrekking tot de voorbereiding van de besluitvorming in de
periode zomer 2002 - zomer 2003, is het kabinet van mening dat de door
de Tweede Kamer met spoed gevraagde brief van 4 september 2002 beter
in de ministerraad had kunnen worden behandeld, zonder daarbij de
suggestie te wekken dat de uitkomst van dergelijk overleg anders zou
zijn geweest. In het besef dat er een spanningsveld kan bestaan tussen
vereiste afstemming in de ministerraad enerzijds en het tijdig voldoen
aan verzoeken van de Kamers anderzijds, spreekt het kabinet graag ook
met de Kamers hoe hier in de praktijk beter mee kan worden omgegaan.
Ten aanzien van de kabinetsformatie in 2003 zij er ten overvloede op
gewezen dat het niet aan het kabinet is om een oordeel te hebben over
hoe dit proces is verlopen. Het is vanuit staatsrechtelijk oogpunt aan
de fracties in de Tweede Kamer om zich rekenschap te geven van de
conclusies en waar relevant lessen te trekken met het oog op
toekomstige kabinetsformaties.
Het kabinet neemt voorts kennis van de conclusies op een aantal
specifiek aan de commissie gestelde vragen, namelijk dat geen
aanwijzingen gevonden zijn dat het uitspreken van politieke steun voor
de Amerikaans-Britse invasie in Irak was gemotiveerd door
handelsbelangen, dat er geen feiten zijn gevonden waaruit zou blijken
dat Nederland een actieve militaire bijdrage heeft geleverd en dat bij
het besluit tot politieke steun de eventuele benoeming van de heer De
Hoop Scheffer tot secretaris-generaal van de NAVO geen rol heeft
gespeeld.
2. Lessen geleerd
De gebeurtenissen tijdens de periode zomer 2002 en zomer 2003 vonden
destijds plaats slechts een jaar na '9/11' 2001 en de daaropvolgende
internationale interventie in Afghanistan waarin Nederland
participeerde. Daarover bestond toen brede overeenstemming; vanaf het
begin waren de meningen over Irak verdeeld.
De commissie spreekt over 'een nieuwe fase in de wereldgeschiedenis'.
Op dat moment werd dat zo gevoeld: de schok van de aanslagen in de
Verenigde Staten, op zijn minst grote onzekerheden over de militaire
intenties en mogelijkheden van het barbaarse regime van Saddam
Hoessein, dreiging van terrorisme wereldwijd, bezorgdheid in
Nederland zelf over repercussies in de eigen samenleving zowel als
steun van naar Nederland gevluchte bevolkingsgroepen voor het
Nederlands standpunt in de maanden na 18 maart 2003.
Naarmate de jaren verstreken zijn de overschattingen van de
capaciteiten van Saddam Hoessein, de jarenlang slecht verlopen
wederopbouw van Irak, de gesneuvelde en gewonde militairen en
hulpverleners - ook van Nederlandse zijde - die te betreuren waren bij
missies in Irak en Afghanistan, het beeld van destijds achteraf mee
gaan bepalen.
Er waren ruim zeven jaar geleden diepgevoelde verschillen in
opvattingen in het politieke en publieke debat. Dat is te begrijpen.
Deze verschillen bestaan thans nog. Het is de vraag of die
diepgevoelde verschillen overbrugd kunnen worden. Het kabinet rekent
het tot zijn taak vanuit de ervaringen uit het verleden een opvatting
over toekomstig handelen te ontwikkelen. Daarbij spreekt het kabinet
de wens uit dat verschillen in opinies door een ieder voluit
gerespecteerd worden. Het kabinet meent dat het rapport van de
commisie van onderzoek besluitvorming Irak, deze kabinetsreactie en
het komende parlementair debat daarover, een zinvolle afronding
daartoe mogelijk maken.
"Lessen geleerd"
Op basis van een kritische reflectie zijn lessen geformuleerd die
samengevat als volgt luiden:
* a. In het coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het huidige
kabinet is bepaald dat een adequaat volkenrechtelijk mandaat is
vereist bij deelname aan een missie met Nederlandse militairen.
Het kabinet bevestigt expliciet dat dit ook geldt voor het geven
van politieke steun door Nederland in situaties dat andere landen
vergelijkbare missies ondernemen.
* b. Wanneer de inzet van de krijgsmacht betrekking heeft op
bescherming van het eigen bondgenootschappelijk grondgebied
alsmede de handhaving of bevordering van de internationale
rechtsorde, zal het kabinet de Tweede Kamer zoveel mogelijk langs
de lijnen van het Toetsingskader informeren.
* c. Het kabinet kan zich voorstellen dat, zoals inmiddels bij
Afghanistan gebruikelijk, vaker en meer specifieke informatie
vertrouwelijk aan de Kamers wordt verstrekt (waaronder aan de
CIVD).
d. De minister van Buitenlandse Zaken zal een aparte positie van
volkenrechtelijk adviseur op zijn ministerie instellen.
* e. Het kabinet onderschrijft het belang om informatie van beide
inlichtingen- en veiligheidsdiensten op een goede manier in
beleidsnotities, ministerraadstukken en brieven aan de Kamers te
verwoorden. Hoofdregel is dat de diensten moeten kunnen instemmen
met hoe hun rapportage wordt weergegeven in het verkeer met de
Kamers. In het verlengde daarvan zal het kabinet in documenten die
mede op basis van informatie van deze diensten worden opgesteld,
zichtbaar maken welke informatie door hen geleverd is, met
inachtneming van eisen vertrouwelijkheid.
* f. Het kabinet onderschrijft tevens dat informatie van
buitenlandse inlichtingendiensten niet rechtstreeks naar
ministeries behoort te gaan zonder tussenkomst van de AIVD of de
MIVD.
* g. Het kabinet herbevestigt de regel dat ambtelijke notities met
afwijkende meningen over belangrijke onderwerpen de politieke
leiding dienen te bereiken.
* h. Het kabinet overlegt graag met de Kamers over het
geconstateerde spanningsveld tussen vereiste afstemming in de
ministerraad enerzijds en het tijdig voldoen aan verzoeken van de
Kamers anderzijds.
3. Volkenrechtelijk mandaat
In het rapport worden vragen betreffende de volkenrechtelijke
grondslag van militair ingrijpen in Irak en betreffende artikel 100
van de Grondwet en Toetsingskader 2001 besproken in de hoofdstukken 8
en 11 (conclusies 7, 8, 18, 19, 20, 21, 22 en 44, 45, 46 en 47). In de
brief van 13 januari jongstleden is toegezegd terug te komen op het
volkenrechtelijk mandaat.
Destijds was het toenmalige kabinet, evenals verscheidene andere
regeringen, van oordeel dat de betreffende
VN-Veiligheidsraadresoluties een toereikende grondslag vormden voor
het - door Nederland politiek gesteunde - militaire optreden van de
door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk geleide coalitie.
Gebleken is dat dit standpunt in de internationale gemeenschap
onvoldoende steun heeft gevonden en ook door andere landen niet langer
wordt aanvaard.
In het coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het huidige kabinet
is reeds bepaald dat een adequaat volkenrechtelijk mandaat vereist is
bij deelname aan een missie met Nederlandse militairen. Deze bepaling
is mede opgenomen tegen de achtergrond van de discussie die bestond
over de rechtsgrondslag van de inval in Irak (zie ook de brief van de
ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie van 22 juni 2007 over
de Nederlandse deelname aan vredesmissies: Tweede Kamer, vergaderjaar
2006-2007, 29521, nr. 41).
In het licht van deze ontwikkelingen en met de kennis van nu aanvaardt
het kabinet dat voor een dergelijk optreden een adequater
volkenrechtelijk mandaat nodig zou zijn geweest.
De manier waarop dit kabinet in de toekomst met dit soort situaties
wil omgaan, is vastgelegd in de brief van 22 juni 2007. Zoals daarin
staat, kunnen zich situaties voordoen waarin geen overeenstemming kan
worden bereikt over een resolutie in de Veiligheidsraad, maar waarbij
in de internationale gemeenschap een breed gedragen gevoelen bestaat
dat militair optreden legitiem is. In de brief wordt beschreven dat
deze situaties zich kunnen voordoen in geval van een (dreigende)
humanitaire ramp, met inbegrip van genocide, ingeval van evacuatie van
eigen onderdanen, en op verzoek van het desbetreffende land. Zoals
bekend is zelfverdediging ook een volkenrechtelijk gelegitimeerde
grondslag.
Het kabinet bevestigt voorts dat een volkenrechtelijk mandaat, zoals
hiervoor beschreven, ook geldt voor het geven van politieke steun door
Nederland in situaties dat andere landen vergelijkbare missies
ondernemen.
4. Informatievoorziening
De commissie heeft kritische kanttekeningen geplaatst bij onderdelen
van de informatievoorziening aan het parlement (hoofdstukken 5, 7, 9,
10 en 11; conclusies 25, 29, 30, 31, 32, 33, 37). Het betreft de
informatievoorziening over verzoeken van de Verenigde Staten (3.1), en
de benutting van de informatie van de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten (3.2) en van openbare rapportages van UNMOVIC en
IAEA (7.4).
4.1 De verzoeken van de Verenigde Staten
Het toenmalige kabinet heeft op 21 november 2002 de Tweede Kamer
geïnformeerd over het Amerikaanse verzoek om - in het kader van het
opvoeren van druk op het Iraakse regime - bij te dragen aan de
planning voor een mogelijk militair optreden tegen Irak. Op 6 december
2002 is de Tweede Kamer gemeld dat het Amerikaanse verzoek had geleid
tot beginselbereidheid bij het kabinet voor het verlenen van
overvliegvergunningen en het faciliteren van doorvoer van personeel en
materieel over Nederlands grondgebied, alsmede de planning voor
ondersteunende en defensieve taken (bijvoorbeeld de Patriots). Tevens
werd aan de Tweede Kamer gemeld "dat de VS met Nederland in contact
wil blijven over eventuele aanvullende bijdragen". Daarover hebben de
VS en Nederland in januari-maart 2003 meermalen contact gehad. Ook in
de ministerraad is over die 'aanvullende bijdragen' gesproken. Er is
door het toenmalige kabinet besloten om dergelijke aanvullende
bijdragen niet te leveren.
Het kabinet is van mening dat hoewel er geen rechtsplicht daartoe
bestond, het van wijsheid had getuigd indien indertijd via
vertrouwelijke informatieverstrekking ook dit deel van het verzoek ter
inzage was gegeven, zoals door de commissie tijdens het
rondetafelgesprek met de Tweede Kamer verwoord.
Het kader voor Host Nation Support wordt gevormd door een stelsel van
verdragen en gewoonterechtelijke normen over wederzijdse militaire
hulp tussen NAVO-bondgenoten in het algemeen, en tussen Nederland en
de VS in het bijzonder. Dit stelsel vormde zowel de juridische basis
als de achtergrond voor het (politieke) besluit. Het kabinet beschouwt
de Kamerbrief van 17 februari 2003 als de instemming met een specifiek
verzoek binnen dit kader, dat volgde op een al eerder uitgesproken
beginselbereidheid. De Tweede Kamer was op de hoogte gesteld van dit
specifieke verzoek op 4 februari 2003 door middel van de beantwoording
van vragen van het lid Van Bommel. Het kabinet is van mening dat de
toezegging in de laatste passage van de Kamerbrief van 6 december 2002
vooral betrekking heeft op de beoordeling van "material breach" en de
eventuele beschikbaarstelling van militaire capaciteiten die daaruit
kon voortvloeien. Het instemmen met Host Nation Support stond echter
los van de beoordeling van "material breach".
Wanneer de inzet van de krijgsmacht betrekking heeft op bescherming
van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied alsmede de
handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde, zal het
kabinet de Tweede Kamer zoveel mogelijk langs de lijnen van het
Toetsingskader informeren. Het kabinet komt op basis van het
vorenstaande tot de conclusie dat de Tweede Kamer over een besluit
zoals indertijd dat tot uitzending van de Patriots en de begeleidende
militairen naar Oost-Turkije, die met het oog op de verdediging van
het bondgenootschappelijk grondgebied plaatsvond, langs de lijnen van
het toetsingskader zou moeten worden geïnformeerd.
4.2 MIVD, AIVD en UNMOVIC
De commissie concludeert de gehele onderzochte periode overziend dat
zowel de MIVD als de AIVD zich terughoudender opgesteld hadden over de
dreiging die uitging van het massavernietigingswapenprogramma van Irak
dan de toenmalige bewindspersonen deden in de communicatie met de
Tweede Kamer. De Nederlandse regering interpreteerde de rapportages
van UNMOVIC selectief, aldus de commissie.
Het gaat hierbij in het rapport van de commissie met name om
informatie van de diensten in de brief van 4 september 2002 aan de
Tweede Kamer ten aanzien van de dreiging van massavernietigingswapens,
van informatie uit rapportages van UNMOVIC in de brief van 18 maart
2003 aan de Tweede Kamer ten aanzien van de medewerking van Irak aan
de wapeninspecties en voorts de beperkte weergave van de beoordeling
van de Britse 45-minutenclaim in de beantwoording van Kamervragen op
21 oktober 2003. Ook betreft het achteraf gegeven toelichtingen aan de
(besloten) commissie voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van
de Tweede Kamer (CIVD).
Al deze gevallen hebben met elkaar gemeen dat het evenwicht van
twijfels, vermoedens en (on)zekerheden waarvan in de diverse
rapportages sprake was, uitgebreider en explicieter terug had moeten
komen in de informatie aan de Kamers.
In retrospectief meent het kabinet dat het beter was geweest wanneer
de communicatie met de Kamer meer inzicht had geboden in enerzijds de
beschikbare informatie van de inlichtingen- en veligheidsdiensten en
van de wapeninspecteurs en anderzijds in de vertaling daarvan. Zo had
uitgebreider en meer geëxpliciteerd kunnen worden ingegaan op meer
details binnen het containerbegrip 'massavernietigingswapens' op de
deelgebieden nucleair, chemisch en biologisch alsmede de
overbrengingsmiddelen met daarbij ook de nadere details betreffende
het onderscheid tussen daadwerkelijke wapens, restanten ervan, kennis
en kunde, productie- en ontwikkelingscapaceit, en inzetbaarheid.
Op grond van deze waarnemingen, neemt het kabinet ter harte dat
informatie van beide inlichtingen- en veiligheidsdiensten nauwgezet in
beleidsnotities, ministerraadstukken en brieven aan de Kamers moet
worden verwoord. Hoofdregel is dat de diensten moeten kunnen instemmen
met hoe hun rapporage wordt weergegven in het verkeer met de Kamers.
In de betrokken ministeries zijn al geruime tijd geleden afspraken
gemaakt die een juist gebruik van informatie van de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten in ambtelijke voorbereiding resp. voor notities en
brieven moeten borgen. In het verlengde daarvan zal het kabinet in
documenten die mede op basis van informatie van deze diensten worden
opgesteld, zichtbaar maken welke informatie door hen geleverd is, met
inachtneming van eisen van vertrouwelijkheid.
Het kabinet kan zich voorstellen dat, zoals inmiddels bij Afghanistan
gebruikelijk is, vaker en meer specifieke informatie vertrouwelijk aan
de Kamers wordt verstrekt, en is gaarne beschikbaar om met de Kamers
van gedachten te wisselen over de modaliteiten en voorwaarden
(inclusief het verkeer met de CIVD). Het kabinet onderschrijft tevens
dat informatie van buitenlandse inlichtingendiensten niet rechtstreeks
naar ministeries behoort te gaan zonder tussenkomst van de AIVD of de
MIVD
De Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
Mr.dr. J.P. Balkenende.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen.
De Minister van Defensie,
E. van Middelkoop.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Dr. G. ter Horst.
---
Bijlage: antwoorden op vragen Tweede Kamer en Eerste Kamer
Ministerie van Algemene Zaken