Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Brief aan de Tweede Kamer over Stand van zaken FF Kappe-model
21 januari 2010
Datum 21 januari 2010
Betreft Stand van zaken experimenten gedragscontracten en - bevelen
volgens het FF Kappe-model
Op 21 januari 2009 heeft een Algemeen Overleg plaatsgevonden over de eerste
voortgangsrapportage Veiligheid begint bij voorkomen (kamerstukken 28684, nr.
203). Ik heb toen toegezegd dat ik u na ruim een jaar nader zou informeren over
de stand van zaken op dat moment met de vervolgpilots met gedragscontracten en
burgemeestersbevelen op het gebied van FF Kappe. Via dit schrijven voldoe ik aan
deze toezegging.
Terugblik
Het gaat bij de gedragscontracten en - bevelen volgens het doe-normaalprincipe
(zoals de pilot in Rotterdam aanvankelijk werd genoemd) om een persoonsgerichte
en ook gebiedsgerichte aanpak op het tegengaan van hinderlijk, overlastgevend en
licht crimineel gedrag van jongeren. De Rotterdamse aanpak bestond uit een FF
Kappe-contract en een FF Kappe-bevel. Het contract was een intentieverklaring die
door de jongere vrijwillig werd ondertekend en waarin de jongere goed gedrag
beloofde. Het bevel werd door de burgemeester opgelegd voor de duur van een
jaar en was bedoeld voor jongeren die het contract niet wilden ondertekenen of het
contract overtraden. Overtreding van het bevel leverde op grond van artikel 184
Wetboek van Strafrecht een strafbaar feit op.
Basis
In de Rotterdamse pilot werd als basis voor het burgemeestersbevel artikel 172,
derde lid van de Gemeentewet (de lichte bevelsbevoegdheid) gehanteerd. Als
grondslag voor een burgemeestersbevel in deze vorm is dit artikel, mede gezien het
arrest van de Hoge Raad van 11 maart 2008 (LJN: BB4096), niet het geëigende
middel. De lijn van dit arrest is dat, als de APV een bevoegdheid bevat voor de
burgemeester om een gebieds- of verblijfsverbod op te leggen, hij geen gebieds- of
verblijfsverbod meer kan opleggen op basis van artikel 172, derde lid van de
Gemeentewet. De APV is dan de enige en juiste grondslag voor een burgemeestersbevel.
Daarnaast verwijst het arrest naar de wetsgeschiedenis van artikel 172 van
de Gemeentewet, waaruit blijkt dat artikel 172, derde lid, Gemeentewet geen
grondslag kan bieden voor openbare ordemaatregelen van lange duur.
Omdat het Rotterdamse burgemeestersbevel voor de FF Kappe-aanpak een
gebieds- of verblijfsverbod kon inhouden (waarvoor in de APV Rotterdam juist
aparte bepalingen zijn opgenomen) en een geldigheidsduur had voor een jaar, had
het arrest dus consequenties. Het nieuwe artikel 172a van de Gemeentewet, zoals
neergelegd in het wetsvoorstel Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en
ernstige overlast (MBVEO), lijkt de gewenste specifieke grondslag te bieden. Door
het op 18 maart 2009 aanvaarde amendement De Wit (Kamerstukken 2008- 2009,
31 467, nr. 22) kan de burgemeester immers op basis van dit artikel ook aan
personen die individueel en herhaaldelijk de openbare orde hebben verstoord een
bevel opleggen. Het voorgestelde artikel 172a is specifieker dan artikel 172, derde
lid en is bedoeld voor hardnekkige gevallen van groepsgewijze of door individuen
veroorzaakte overlast. Het artikel biedt ook een grondslag voor langer durende
openbare ordemaatregelen voor dergelijke vormen van ordeverstorende
gedragingen. Het wetsvoorstel ligt ter behandeling bij de Eerste Kamer.
Motie Anker/gemeenten
In de motie Anker (Kamerstukken 2008-2009, 31700 VI, nr.57) heeft uw Kamer
verzocht de eerdere pilot FF kappe uit te breiden naar andere gemeenten middels
een open inschrijving. In het kader van de uitvoering van deze motie is gesproken
met meerdere gemeenten, onder wie Rotterdam, Gouda, Assen en Utrecht. Daaruit
bleek het volgende:
Gouda
In de gemeente Gouda heeft het gemeentebestuur gekozen voor het ontwikkelen
van alternatieven. Het gemeentebestuur heeft ervoor gekozen om in te zetten op
gezinsmanagement voor multiprobleemgezinnen. Per 1 mei 2009 is daartoe een
project gestart. De jongeren uit de betreffende gezinnen worden door de gezinsmanagers
aangesproken op hun gedrag en de ouders worden ondersteund bij het
(opnieuw) oppakken van hun opvoedende taak.
Rotterdam
De gemeente Rotterdam heeft ervoor gekozen om de werkwijze van FF Kappe te
handhaven waar het gaat om het bieden van een concreet hulpaanbod. Het
sluitstuk in de vorm van een bevel door de burgemeester wordt niet meer
toegepast. Dit is mede ingegeven door het hiervoor genoemde arrest van de Hoge
Raad met betrekking tot artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. In Rotterdam
coördineert de deelgemeentelijke regisseur die verantwoordelijk is voor de DOSAaanpak
(Deelgemeentelijke Organisatie Sluitende Aanpak) de hulpverlening die
jongeren krijgen aangeboden. De (deel)gemeentelijke regisseur stelt daartoe een
concreet plan met een hulpaanbod op. Dit wordt in een gesprek aan betrokkene
voorgelegd. Indien een jongere niet op het hulpaanbod ingaat of het hulpaanbod
wel accepteert maar niet gemotiveerd is, dan tekent de jongere een formulier
waarin hij aangeeft geen hulpverlening te willen. Dit formulier kan bij het
strafdossier worden gevoegd indien de jongere op een later moment toch een
strafbaar feit pleegt. De gemeente richt zich op die risicojongeren die - gezien hun
gedragingen - nog niet met justitie in aanraking zijn gekomen. Geprobeerd wordt
om de jongere uit deze doelgroep hulp "op te dringen" opdat hij zijn gedrag op een
positieve wijze verandert voordat het strafrecht in zicht komt.
Assen
Volgens de APV van de gemeente Assen kan bij verstoring van de openbare orde
aan de veroorzakers van overlast een gebiedsverbod worden opgelegd. Dit kan
alleen in daartoe aangewezen gebieden. Alvorens het gebiedsverbod wordt
opgelegd wordt de betrokkene schriftelijk gewaarschuwd dat hij zijn overlastgevend
gedrag dient te beëindigen. De gemeente is gestart met een werkwijze waarbij de
betrokken overlastgevende jongere - in plaats van de uit te reiken schriftelijke
waarschuwing - de mogelijkheid krijgt om een gedragscontract aan te gaan.
Daarbij moet wel vaststaan dat daartoe bij de betrokkene een motivatie aanwezig
is. Afspraken in een dergelijk contract bevatten bepalingen waar de jongere zich
aan dient te houden en een hulpaanbod. De afgelopen negen maanden is de
overlast in de betreffende gebieden afgenomen. Er zijn in die periode geen
contracten aangegaan. De jongeren die niet voor een contract kozen, kregen dus
wel een waarschuwing. Die bleek afdoende om de overlast te doen beëindigen.
Utrecht
In een brief aan de gemeenteraad d.d. 30 oktober 2009 heeft het college van
burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht aangekondigd bezig te zijn
met de introductie van gedragscontracten. De gemeente Utrecht wil in 2010 starten
met een pilot. Deze pilot gaat van start na de inwerkingtreding van het
wetsvoorstel MBVEO. De gemeente Utrecht heeft aangegeven dat de pilot zal
plaatsvinden in twee wijken en heeft als doelgroep een groep van maximaal 40
jongeren tussen de twaalf en achttien jaar die hinderlijk gedrag vertonen. Deze
doelgroep is over het algemeen nog voldoende autoriteitsgevoelig en kan worden
aangesproken op hun gedrag. Dit is een verschil met de doelgroep in de pilot van
Rotterdam. Daar bleek een zwaardere doelgroep te zijn geselecteerd: het bleek
uiteindelijk te gaan om jongeren die al meerdere keren in aanraking waren
gekomen met politie en justitie. Zij hadden al meerdere delicten gepleegd en waren
ook minder goed te corrigeren. Uit de evaluatie van de pilot van Rotterdam is
gebleken dat de aanpak volgens het FF Kappemodel bij een dergelijke zwaardere
doelgroep niet werkt. In Utrecht gaat het om een aanpak in drie fasen met
achtereenvolgens een waarschuwingsbrief, een gedragscontact en een
(bestuurlijke) interventie, eventueel in de vorm van een bevel van de
burgemeester. De vormgeving van de bestuurlijke interventie annex het
burgemeestersbevel wordt in Utrecht nog nader uitgewerkt. Een bevel op grond van
het in het wetsvoorstel Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige
overlast voorgestane nieuwe artikel 172a Gemeentewet is daarbij één van de
mogelijkheden. De brief wordt in een persoonlijk gesprek uitgereikt en uitgelegd
aan de jongere. Het gedragscontract wordt aan de jongere uitgereikt in een
persoonlijk gesprek met de jongere en diens ouders/verzorgers. De
ouders/verzorgers van de jongere moeten het gedragscontract ook tekenen
waardoor ook zij verantwoordelijk zijn voor de naleving van het contract. In de
laatste fase kan aan de betrokkene, indien nog steeds sprake is van overlast en hij
zich niet aan het contract houdt of het contract niet wil ondertekenen, een bevel
door de burgemeester worden gegeven of kan anderszins een interventie volgen.
De gemeente Utrecht wil het gedragscontract voor jongeren bovendien
aantrekkelijker maken door de jongere die zich aan het contract houdt ook wat te
bieden. Hierbij dient te worden gedacht aan de deelname aan een activiteit of een
hulpaanbod. In tegenstelling tot de Rotterdamse pilot betreft het contract dus niet
alleen plichten, maar ook "rechten" zodat het contract, naar mag worden
aangenomen, voldoende uitnodigend is. Zodra de pilot concretere vormen heeft
aangenomen, kan een en ander in uitvoering worden genomen. De effecten en
werkwijzen in de Utrechtse pilot zullen vervolgens worden geëvalueerd.
DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES,
Mevrouw dr. G. ter Horst