Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Wijziging van de Wet op
het primair onderwijs in
verband met onder meer een
discretionaire bevoegdheid van de minister
ten aanzien van kwalitatief goede
scholen met minder dan 23 leerlingen
met perspectief op hoger aantal leerlingen
VOORSTEL VAN WET
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is in de Wet op het primair
onderwijs
de mogelijkheid op te nemen dat Onze minister kan besluiten dat een kwalitatief goede
openbare school of bijzondere school met minder dan 23 leerlingen, doch met perspectief op
een hoger aantal leerlingen niet wordt opgeheven respectievelijk de bekostiging niet wordt
beëindigd en dat het tevens wenselijk is de mogelijkheid voor het sluiten van een
samenwerkingsovereenkomst te verruimen;
Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal,
hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:
ARTIKEL I
De Wet op het primair onderwijs wordt gewijzigd als volgt:
A
In artikel 157 worden de volgende wijzigingen aangebracht:,
1. In het derde lid wordt "Behoudens het bepaalde in het vierde lid zijn het eerste en tweede
lid" vervangen door "Het eerste en tweede lid zijn" en in onderdeel b vervalt: is langer dan 1
jaar voor het niet meer voldoen van een der scholen aan de voor die school geldende
opheffingsnorm gesloten en.
2. Het vierde lid vervalt en het vijfde, zesde en zevende lid worden vernummerd tot het vierde,
vijfde en zesde lid.
B
Na artikel 157 wordt ingevoegd artikel 157a, luidend:
OCW 10929
W2685.K-2 1
Artikel 157a. Discretionaire bevoegdheid minister
1. Het bevoegd gezag van een school die op grond van de gemiddelde schoolgrootte, bedoeld in
artikel 157, eerste, tweede, of derde lid, in stand wordt gehouden dan wel wordt bekostigd, en
die vervolgens op de teldatum 1 oktober minder dan 23 leerlingen telt, kan Onze minister
verzoeken in afwijking van artikel 153, eerste, tweede en derde lid, die bijzondere school te
blijven bekostigen of die openbare school in stand te houden voor een door Onze minister te
bepalen termijn. Een besluit tot instandhouding wordt in elk geval niet genomen indien de
kwaliteit van het onderwijs op de school, bedoeld in de Wet op het onderwijstoezicht,
onvoldoende is of geen perspectief bestaat op structurele toename van het aantal leerlingen
van de school tot het aantal van ten minste 23 op 1 oktober voorafgaand aan de datum waarop
de door Onze minister te bepalen termijn eindigt. Het al dan niet aanwezig zijn van
basisscholen in de omgeving van de school kan Onze minister eveneens betrekken bij zijn
besluit.
2. Een verzoek als bedoeld in het eerste lid moet voor 1 februari voorafgaand aan de datum
voor de beëindiging van de bekostiging onderscheidenlijk de opheffing schriftelijk worden
ingediend bij Onze minister. Het verzoek gaat vergezeld van gegevens ter onderbouwing van
het perspectief, bedoeld in het eerste lid, een beredeneerde leerlingprognose en gegevens over
de ligging van de school ten opzichte van de dichtstbijzijnde basisscholen.
3. Onze minister besluit voor 1 mei, volgend op het verzoek, bedoeld in het tweede lid, dat:
a. met ingang van 1 augustus van het volgende schooljaar de bekostiging van de bijzondere
school wordt beëindigd dan wel de openbare school wordt opgeheven, of
b. met ingang van 1 augustus van het volgende schooljaar de bekostiging van de bijzondere
school wordt voortgezet of de openbare school in stand wordt gehouden.
4. Onze minister kan de termijn, bedoeld in het eerste lid, op verzoek van het bevoegd gezag
eenmalig verlengen met maximaal de duur van de termijn die op grond van het eerste lid ten
aanzien van de school door hem was bepaald. De tweede en derde volzin van het eerste lid zijn
van overeenkomstige toepassing.
Artikel II Overgangsartikel
1. Artikel 157a, eerste lid en tweede lid, tweede volzin, van de Wet op het primair onderwijs,
is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van openbare en bijzondere basisscholen die:
a. op of na 1 augustus 2008 zijn opgeheven of waarvan de bekostiging is beëindigd vanwege het
feit dat het aantal leerlingen van de school na toepassing van artikel 157 van de Wet op het
primair onderwijs minder dan 23 is geworden en
b. die sinds de opheffing of de beëindiging van de bekostiging deel uitmaken van een andere
openbare of bijzondere basisschool, doch gehuisvest zijn gebleven op de locatie waar zij
gehuisvest waren op het moment dat zij nog niet waren opgeheven dan wel hun bekostiging nog
niet was beindigd en
c. die naar het oordeel van Onze minister op de datum van inwerkingtreding van deze wet met
toepassing van artikel 157a van de Wet op het primair onderwijs in aanmerking zouden zijn
gekomen voor inwilliging van een verzoek als bedoeld in artikel 157a, eerste lid, van genoemde
wet.
2. Een verzoek om toepassing van het eerste lid kan voor 1 februari volgend op de datum van
inwerkingtreding van deze wet bij Onze minister worden ingediend door het bevoegd gezag van
OCW 10929
W2685.K-2 2
de school waartoe de school die is opgeheven dan wel waarvan de bekostiging is beëindigd
inmiddels behoort.
3. Indien Onze minister besluit overeenkomstig artikel 157a, derde lid, onderdeel b, van de Wet
op het primair onderwijs wordt de school die was opgeheven dan wel waarvan de bekostiging
was beëindigd vanwege het feit dat het aantal leerlingen van de school na toepassing van
artikel 157 van de Wet op het primair onderwijs minder dan 23 is geworden, per 1 augustus
volgend op de datum waarop Onze minister dat besluit heeft genomen, in afwijking van de
artikelen 74 tot en met 77 van de Wet op het primair onderwijs, als openbare of bijzondere
basisschool aangemerkt.
4. Artikel 157a, derde en vierde lid, van de Wet op het primair onderwijs is van
overeenkomstige toepassing.
Artikel III
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries,
autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand
zullen houden.
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
OCW 10929
W2685.K-2 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Aanleiding
Het systeem van instandhouding en opheffing van basisscholen van de Wet op het
primair onderwijs (hierna: WPO) houdt rekening met een goed bereikbaar net van
basisscholen voor alle kinderen, zowel qua fysieke bereikbaarheid als qua
diversiteit. Bijvoorbeeld via de opheffingsnormen die gedifferentieerd zijn op basis
van de norm van de leerlingdichtheid per gemeente (aantal 4 t/m 11 jarigen per
kme). Hierdoor kunnen in landelijke, dunner bevolkte gebieden scholen met een
kleiner aantal leerlingen in stand worden gehouden dan in dichtbevolkte (stedelijke)
gebieden. Verder ontvangen basisscholen met minder dan 145 leerlingen een kleine
scholentoeslag. Die kleine scholentoeslag houdt in dat een kleine school met
bijvoorbeeld 25 leerlingen een vaste voet per leerling heeft die drie keer zo hoog
kan liggen dan die voor een school met 200 leerlingen. Dat stelt scholen met een
klein leerlingaantal in staat om toch goed te functioneren.
De hoofdregel binnen het wettelijk systeem is, dat een openbare school wordt
opgeheven en de bekostiging van een bijzondere school wordt beëindigd (hierna
worden beide situaties aangeduid als opheffing) als het aantal leerlingen 3
achtereenvolgende jaren onder de voor de desbetreffende gemeente geldende
opheffingsnorm ligt (artikel 153, eerste lid, WPO). De opheffingsnorm is afhankelijk
gesteld van de leerlingdichtheid die eens per vijf jaar wordt bijgesteld. Op die
manier wordt voorzien in voldoende scholen in alle regio's. Daarenboven kent de
WPO verschillende uitzonderingsmogelijkheden waar basisscholen die dreigen te
worden opgeheven vanwege het aantal leerlingen zich op kunnen beroepen. Met
behulp daarvan kunnen scholen onder de opheffingsnorm, uit hoofde van de
bereikbaarheid, toch als zelfstandige school of nevenvestiging voortbestaan. Zo kan
opheffing onder meer worden voorkomen als de gemiddelde schoolgrootte van de
scholen van het bevoegd gezag waaronder de school valt, boven de norm voor de
gemiddelde schoolgrootte ligt (artikel 157, eerste lid, WPO). Met dit instrument
worden per 1 oktober 2008 een kleine 500 scholen onder de reguliere
opheffingsnorm in stand gehouden.
Er is echter een situatie waarvoor de WPO geen uitzonderingsmogelijkheid kent.
Dat is de situatie waarbij een school die in stand wordt gehouden met behulp van
het instrument van de gemiddelde schoolgrootte onder de absolute ondergrens van
23 leerlingen zit of zakt. Scholen of nevenvestigingen die niet met dit instrument in
stand worden gehouden en die onder de 23 leerlingen zakken, hebben reeds op
grond van artikel 153 drie schooljaren de gelegenheid te zoeken naar alternatieven.
Immers de school wordt dan niet eerder opgeheven dan nadat drie
achtereenvolgende schooljaren niet is voldaan aan de opheffingsnorm die geldt op
basis van het principe van leerlingdichtheid.
OCW 10929
W2685.K-2 4
Dat geldt niet voor scholen die in stand worden gehouden door middel van de
gemiddelde schoolgrootte. Ter toelichting hierop: als een school onder een bevoegd
gezag valt dat meerdere scholen onder zich heeft en de gemiddelde schoolgrootte
van deze scholen is ten minste 10/6 keer de opheffingsnorm, kan de school onder
de opheffingsnorm in stand worden gehouden. Iedere school moet dan echter wel
minstens 23 leerlingen hebben. Zodra een school onder die grens zakt, wordt deze
school met ingang van het volgende schooljaar opgeheven. Hierbij laat de wet geen
ruimte voor een inhoudelijke afweging. Hierdoor kan het gebeuren dat een kleine
school, die na de datum van opheffing een perspectief heeft op een toename van
het aantal leerlingen (door bijvoorbeeld een aantal woningen in aanbouw) toch
wordt opgeheven. Het voortzetten van onderwijs op de betreffende locatie is
weliswaar mogelijk, ook al is dit niet formeel geregeld. De leerlingen kunnen
worden ondergebracht bij een andere school, terwijl zij les blijven krijgen op de
locatie van de opgeheven school. Echter de bekostiging per leerling zal dan zo
dalen, dat het in de praktijk niet goed mogelijk is het onderwijs op het juiste
kwaliteitsniveau te handhaven. Aangezien een kleine school in een
plattelandsgemeente vaak een belangrijke maatschappelijke functie vervult binnen
die gemeente, biedt dit wetsvoorstel een school in die situatie nog een mogelijkheid
van een nadere afweging als er een reëel perspectief is dat een school weer een
leerlingaantal van 23 of meer zal bereiken. Dit wetsvoorstel kent aan de minister
een discretionaire bevoegdheid toe om dan in afwijking van de hoofdregel van de
wet de school alsnog in stand te houden.
Een aanvullende discretionaire bevoegdheid ten opzichte van de hiervoor
aangegeven hoofdregel, dat een school drie jaar onder de opheffingsnorm kan
voortbestaan, is niet wenselijk aangezien dat inbreuk maakt op de grondgedachte
van het wettelijk geobjectiveerde stelsel. De opheffingsnorm is afhankelijk gesteld
van de leerlingdichtheid zodat in dunbevolkte gebieden kleine scholen kunnen
voortbestaan. Als een school die al drie jaar onder de opheffingsnorm van 23 kan
voortbestaan, nogmaals een kans krijgt om boven die norm uit te stijgen zouden,
om oneigenlijk onderscheid en ongelijke behandeling te voorkomen, ook scholen
met een opheffingsnorm van 24 of hoger in aanmerking moeten komen voor die
extra termijn. Het hele geobjectiveerde systeem van stichting en instandhouding
wordt daarmee onder druk gezet.
Dit wetsvoorstel komt direct voort uit de initiatiefnota van 8 juli 2008 getiteld "Oog
voor de toekomstige toegankelijkheid over kleine scholen" van het lid Jan Jacob
van Dijk (CDA)1. In die initiatiefnota wordt een basisschool aangehaald in
Goingarijp, gemeente Skarsterlân, die in bovengeschetste situatie verkeerde. Met
ingang van 1 augustus 2008 is de school opgeheven omdat het leerlingenaantal
onder de 23 was gezakt en is de oorspronkelijke school een dislocatie van een
school in Joure geworden. De school in Goingarijp had wel vooruitzicht op een
toename van het aantal leerlingen boven deze ondergrens vanwege een wijk in
aanbouw. In de kern van de initiatiefnota wordt ervoor gepleit om voor deze
problematiek een gerichte voorziening te treffen die voorkomt dat zo'n school,
OCW 10929 1 Kamerstukken II 2007/08, 31526, nrs. 1 en 2
W2685.K-2 5
ondanks het perspectief op een toename van het aantal leerlingen, toch wordt
opgeheven. Een voorziening die de bestaande opheffingssystematiek intact laat,
maar voor dit soort specifieke gevallen ruimte biedt voor een nadere afweging. In
reactie op deze initiatiefnota heb ik bij brief van 15 oktober 20082 aangekondigd
onderhavig wetsvoorstel in gang te zetten.
Tijdens het nota-overleg dat op 1 december 2008 (Handelingen II 2008/09, 31526,
nr. 5) heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de brief van 15 oktober 2008,
heeft de Tweede Kamer dit voornemen breed ondersteund. De uitkomst van het
overleg was dat de regering in de lijn van de initiatiefnota een wetsvoorstel zou
voorbereiden dat beoogt om in specifieke gevallen de mogelijkheid te creëren de
werking van artikel 157 WPO te stuiten. Dit gebeurt in de vorm van een aan de
minister toegekende discretionaire bevoegdheid om een school die in stand wordt
gehouden op grond van artikel 157 WPO, ondanks een leerlingaantal onder de 23
een bepaalde periode in stand te houden.
In aanvulling op hetgeen naar aanleiding van de initiatiefnota in dit wetsvoorstel
wordt geregeld, biedt dit wetsvoorstel een overbruggingsmaatregel voor scholen,
zoals de school in Goingarijp, die na 1 augustus 2008 zijn opgeheven en mogelijk
geholpen zouden zijn geweest met dit wetsvoorstel. Zie verder de artikelsgewijze
toelichting bij artikel II.
Verder voorziet dit wetsvoorstel in een tweetal aanpassingen van artikel 157
waardoor, in lijn met het kabinetsbeleid dat het bevorderen van de menselijke maat
in het onderwijs als prioriteit heeft, het aangaan van een
samenwerkingsovereenkomst wordt vereenvoudigd. Zie verder paragraaf 3.
Regionale ontwikkelingen in de bevolkingsomvang en prognoses over de landelijke
bevolkingsontwikkeling vormen aanleiding om te onderzoeken of het huidige stelsel
van stichting en opheffing of beëindiging van bekostiging van scholen ook in de
toekomst voldoet. De toepassing van de discretionaire bevoegdheid zal bij
aanvaarding van het wetsvoorstel in het onderzoek worden betrokken en op zijn
uitwerking worden geëvalueerd, mede in het licht van de bedoelde prognoses.
2. Discretionaire bevoegdheid minister
Het wetsvoorstel is bedoeld om een bevoegd gezag van een school die op basis van
de gemiddelde schoolgrootte in stand wordt gehouden en minder dan 23 leerlingen
gaat tellen, de mogelijkheid te bieden een gemotiveerd verzoek in te dienen
teneinde opheffing te voorkomen ondanks het te lage leerlingaantal. Vervolgens zal
de minister, gebruik makend van de discretionaire bevoegdheid, aan de hand van
de volgende aspecten beoordelen of de desbetreffende school in aanmerking komt
voor instandhouding:
· Is er binnen afzienbare termijn een perspectief op toename van het aantal
leerlingen tot op of boven de kritische ondergrens van 23 leerlingen;
OCW 10929 2 Kamerstukken II 2008/09, 31526, nr.3
W2685.K-2 6
· Is de kwaliteit van het onderwijs op de betrokken school voldoende (m.a.w.
heeft de Inspectie van het Onderwijs (hierna: Inspectie) de school niet het
predikaat 'zwak' of `zeer zwak' toegekend of is er naar het oordeel van de inspectie
in dat geval verbetering van de kwaliteit mogelijk);
· Het al dan niet aanwezig zijn van scholen in de omgeving van de school.
Deze aspecten weegt de minister bij zijn beoordeling om al dan niet gebruik te
maken van zijn discretionaire bevoegdheid. Hierbij speelt het perspectief op
toename van het aantal leerlingen tot op of boven de kritische ondergrens van 23
leerlingen een grote rol. Als dat perspectief ontbreekt dan zal dit leiden tot afwijzing
van het verzoek. Hetzelfde geldt voor het kwaliteit van het onderwijs doordat de
kwaliteit op basis van het oordeel van de Inspectie in beginsel voldoende/goed
moet zijn. In geval de kwaliteit van het onderwijs het predikaat `zwak' of `zeer
zwak' heeft dient er naar het oordeel van de Inspectie perspectief te zijn op
kwaliteitsverbetering. Als de kwaliteit niet voldoende is en er wordt geen
verbetering van de kwaliteit op korte termijn verwacht, zal dit eveneens leiden tot
afwijzing van het verzoek. Het laatste aspect, de mate van beschikbaarheid van
basisscholen in de omgeving van de school, kan worden meegewogen bij de
beoordeling van de eerste twee aspecten. Het kan in het kader van de leefbaarheid
namelijk van belang zijn om de laatste school in een dorpskern te handhaven. De
aard van de discretionaire bevoegdheid verlangt dat de minister de ruimte heeft
daarin naar redelijkheid en billijkheid te handelen en niet op voorhand in een
keurslijf wordt geperst. Dat is ook de reden dat in de initiatiefnota wordt gepleit
voor een discretionaire bevoegdheid voor de minister. Wel geven de in het
wetsvoorstel genoemde aspecten richting aan de manier waarop de minister het
verzoek beoordeelt.
Termijn
In zijn aanvraag dient het bevoegd gezag te motiveren binnen welke termijn een
school weer aan het minimum leerlingaantal van 23 zal voldoen. Die termijn wordt,
in lijn met de initiatiefnota, niet in de WPO vastgelegd. In de initiatiefnota wordt
gepleit voor maximale ruimte om alle aspecten van een specifiek geval zoveel
mogelijk te betrekken bij de beoordeling van een verzoek om een school te
behouden. Het is de wens van de Tweede Kamer om coulance te betrachten en de
termijn niet op voorhand vast te leggen omdat met een wettelijk vastgelegde
termijn niet flexibel kan worden omgegaan en contextafhankelijke omstandigheden
niet kunnen worden meegewogen. In de discussie met de Tweede Kamer heeft
Staatssecretaris Dijksma vervolgens aangegeven bereid te zijn in het wetsvoorstel
geen eisen te stellen aan het aantal jaren waarbinnen een school een leerlingaantal
van 23 of meer moet hebben bereikt. De omstandigheden zullen in het licht van de
discretionaire bevoegdheid op hun eigen merites worden beoordeeld. Daarbij zal er
in ieder geval sprake moeten zijn van een afzienbare termijn en het perspectief dat
het leerlingaantal van 23 of meer in ieder geval voor een periode van meerdere
jaren zal aanhouden. De duur van de termijn is ter beoordeling aan de minister die
bij het bepalen van de termijn de specifieke omstandigheden van het geval betrekt.
In de meeste gevallen zal het echter niet om tientallen jaren gaan maar eerder om
OCW 10929
W2685.K-2 7
enkele jaren. De minister zal uiteraard goed moeten motiveren waarom in dat
specifieke geval de desbetreffende termijn wordt verleend. De duur van termijn zal
door toepassing van de discretionaire bevoegdheid in de uitvoeringspraktijk
gaandeweg een nadere invulling krijgen. In de toekomst kan dan op basis van de
inzichten en ervaringen hiermee, worden bezien of het wel of juist niet wenselijk is
om een maximum aan die termijn te verbinden.
De minister kan de termijn, op verzoek van het bevoegd gezag van een school,
eenmalig verlengen met maximaal de duur van de termijn die in eerste instantie
was toegekend. Dit om te voorkomen dat, wanneer door onvoorziene
omstandigheden de termijn niet wordt gehaald, de school geen kans meer zou
hebben om tot op of boven de 23 leerlingen uit te stijgen. Wel moeten er goede
redenen zijn dat het leerlingaantal van 23 niet is gehaald en zal hier dus ook
nadrukkelijk naar worden gekeken.
Aan het eind van de termijn die een school krijgt om een leerlingaantal van 23 of
meer te bereiken, wordt gekeken of wordt voldaan aan deze norm van de
gemiddelde schoolgrootte. Het desbetreffende bevoegd gezag zal er in de
toewijzingsbeschikking op worden gewezen dat dit slechts aan het eind van de
termijn moet worden aangetoond en dus niet jaarlijks.
Perspectief op toename aantal leerlingen
Er wordt kritisch gekeken naar het criterium van het perspectief op een toename
van het aantal leerlingen. Het is immers niet de bedoeling om zeer kleine scholen
zonder perspectief voor een tijd in stand te houden. Een school moet een goede
indicatie hebben van een toename van het aantal leerlingen binnen afzienbare
termijn. Wanneer daarvan sprake is wordt niet in de WPO uitgewerkt zodat ook op
dit punt rekening kan worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het
geval. Met behulp van de discretionaire bevoegdheid kunnen specifieke
omstandigheden voluit in de beoordeling worden betrokken. Een school kan
bijvoorbeeld aan de hand van leerlingenprognoses en de te verwachten instroom
van 0 tot en met 14 jarigen in het voedingsgebied, bijvoorbeeld op grond van een
overzicht van ouders die hun kind al hebben ingeschreven op die school per een
bepaalde datum in de toekomst, aantonen dat het leerlingenaantal zal stijgen naar
23 of meer. De oorzaak van het stijgen van het leerlingaantal kan liggen in het feit
dat er een aantal woningen in aanbouw is, er een nieuwe busverbinding is
gekomen, of het feit dat er jonge kinderen komen wonen. Maar ook kwalitatieve
aspecten kunnen een rol spelen, zoals een betere kwaliteit van het onderwijs,
waardoor meer leerlingen door die school worden aangetrokken. Ook hier geldt dat
het criterium `perspectief op toename aantal leerlingen' door toepassing van de
discretionaire bevoegdheid een nadere invulling zal krijgen.
Kwaliteit van het onderwijs
Bij de toepassing van de discretionaire bevoegdheid wordt ook het oordeel van de
Inspectie over de kwaliteit van het onderwijs betrokken. De Inspectie voert ieder
jaar per school een risicoanalyse uit, op basis van regulier beschikbare informatie,
OCW 10929
W2685.K-2 8
zoals een jaarverslag en opbrengstgegevens. Als de Inspectie geen risico's aantreft
wordt de school een zogenoemd basistoezicht toegekend. Als de Inspectie wel
risico's tegenkomt, vindt aanvullend onderzoek plaats, waarbij indien nodig de
school wordt bezocht. Wanneer het bevoegd gezag van een school met minder dan
23 leerlingen, overweegt om vóór 1 februari van enig jaar een verzoek om
instandhouding in te dienen, zal worden bekeken of de school een basistoezicht
kent of dat de Inspectie risico's is tegengekomen. In het laatste geval zal de
Inspectie direct een onderzoek op die school uitvoeren zodat het oordeel mee kan
worden genomen bij de toepassing van de discretionaire bevoegdheid door de
minister. Als het oordeel van de Inspectie over de kwaliteit van het onderwijs op die
school `zwak' of `zeer zwak' is, volgt geen positieve beslissing op het verzoek om
instandhouding. De formulering van de wettelijke bepaling sluit in zo'n geval
toepassing van de discretionaire bevoegdheid uit. De wetgever brengt daarmee tot
uitdrukking dat de kwaliteit van de betrokken kleine school in orde moet zijn, wil
het bevoegd gezag met succes een beroep op deze bevoegdheid doen.
De toepassing van de discretionaire bevoegdheid zet de overige verplichtingen die
voortvloeien uit de WPO, zoals het zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs,
niet opzij. Gedurende de periode dat een school de kans krijgt om een
leerlingaantal van 23 of meer te bereiken geldt het reguliere toezichtregime van de
Inspectie. Dat houdt in dat als gedurende deze periode de onderwijskwaliteit op de
school onverhoopt (zeer) zwak worden, het toezicht wordt geïntensiveerd. Dat kan
indien het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet
op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet
medezeggenschap op scholen en de Leerplichtwet 1969 in verband met de
invoering van bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten, alsmede een
aanvulling van de interventiemogelijkheden in het kader van het overheidstoezicht,
en de verbetering van het intern toezicht (Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr.1)
in werking is getreden uiteindelijk leiden tot sluiting van de school.
De mate van beschikbaarheid van basisscholen in de directe omgeving van de
school
Omdat opheffing van een school voor een kleine dorpskern, zeker als het om de
laatste school in de buurt, woonkern of wijk gaat, vaak ingrijpende gevolgen heeft
op de leefgemeenschap, kan ook de aanwezigheid van basisscholen in de directe
omgeving van de school een rol spelen in de beoordeling. Bij het wegen van de
aspecten van het perspectief op een toename van het leerlingaantal en de kwaliteit
van het onderwijs kan de minister daarom aanvullend de omstandigheden
betrekken waarin de school zich bevindt. Om tot een goede beoordeling te komen
van die aanvullende omstandigheden, zal contact worden gelegd met de gemeente,
waarbij specifiek op het aspect leefbaarheid wordt ingegaan. Zo kan het voor het
eindoordeel uitmaken of het de laatste onderwijsvoorziening in de woonkern is. In
dat geval is het voorstelbaar dat de desbetreffende school een langere termijn
wordt gegund. Ook kan een verzoek eerder worden afgewezen als er twijfel is over
het perspectief op toename van het leerlingaantal of de kwaliteit van het onderwijs
en er zijn nog andere scholen in de woonkern.
OCW 10929
W2685.K-2 9
In artikel 153, vijfde lid, WPO, is bepaald dat een openbare school niet wordt
opgeheven indien binnen 10 km. van die school geen openbare school aanwezig is
en er wel behoefte is aan het volgen van openbaar onderwijs. Met deze regel
garandeert de overheid door stichting van openbare scholen een genoegzaam
onderwijsaanbod. Dit wetsvoorstel maakt geen onderscheid tussen openbaar en
bijzonder onderwijs. Het kan echter in zeer specifieke omstandigheden gaan om
een openbare school waar binnen een straal van 10 km geen andere openbare
school aanwezig is. Als dat zo is, is artikel 153, vijfde lid, WPO, van toepassing. Dat
maakt het toepassen van de discretionaire bevoegdheid op grond van dit
wetsvoorstel overbodig.
3. Samenwerkingsovereenkomst als alternatief voor een besturenfusie
Dit wetsvoorstel voorziet verder in een aanpassing van artikel 157 WPO, dat bij
toepassing van de gemiddelde schoolgrootte ook een alternatief biedt voor de
besturenfusie, namelijk de samenwerkingsovereenkomst. Het aangaan van een
samenwerkingsovereenkomst wordt eenvoudiger gemaakt als het derde lid,
onderdeel b en het vierde lid komen te vervallen.
De directe aanleiding voor deze aanpassing is de school de Griffel in Ljussens,
Friesland. De school heeft een leerlingaantal dat onder de opheffingsnorm dreigt te
komen en kan alleen in stand worden gehouden door het toepassen van het
instrument van de gemiddelde schoolgrootte. Het schoolbestuur heeft aangegeven
als zelfstandig bestuur te willen blijven voortbestaan en wil daarom een
samenwerkingsovereenkomst aangaan met een ander schoolbestuur. Het derde lid,
onderdeel b (voor wat betreft de periode van langer dan één jaar) en het vierde lid
van artikel 157, WPO, werpen echter een barrière op.
Het derde lid, onderdeel b, WPO, bepaalt dat de samenwerkingsovereenkomst
langer dan een jaar voordat de school onder de opheffingsnorm komt, gesloten
moet zijn. Deze eis stamt uit de tijd dat een besturenfusie de voorkeur had boven
het alternatief van een samenwerkingsovereenkomst. Het was niet de bedoeling dat
de enige reden van het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst, het
voorkomen van opheffing van een school zou zijn. Bij een besturenfusie vormt en
vormde dit echter geen beletsel. Met dit wetsvoorstel wordt, in lijn met het beleid
zoals dat is neergelegd in de brief over de menselijke maat van 28 november 2008
(Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16), een samenwerkingsovereenkomst
volledig nevenschikkend gemaakt aan een besturenfusie.
Om die reden wordt ook het vierde lid van artikel 157 aangepast. In dit lid wordt de
eis gesteld dat zich binnen een straal van 2,5 km. van de desbetreffende school
geen andere school van dezelfde richting bevindt. Aangezien zich binnen een straal
van 2,5 km. van de Griffel een school van dezelfde richting bevindt, voelt de school
zich gedwongen een besturenfusie aan te gaan.
Door het derde lid, onderdeel b (voor wat betreft de periode van langer dan één
jaar) en het vierde lid te schrappen, wordt bereikt dat de
samenwerkingsovereenkomst een gelijkwaardig alternatief wordt voor een
besturenfusie, waarvoor geen onnodige beletsels meer worden opgeworpen.
OCW 10929
W2685.K-2 10
4. Financiële gevolgen
Het aantal scholen waarop de bepaling van de gemiddelde schoolgrootte op enig
moment niet langer van toepassing is omdat het aantal leerlingen minder dan 23
bedraagt, is gemiddeld 2 per jaar. Er van uitgaande dat in ca. 50% van de gevallen
gebruik gemaakt zal worden van de mogelijkheid om op basis van de in dit
wetsvoorstel geregelde discretionaire bevoegdheid te blijven voortbestaan, zullen
de kosten per jaar ca. 150.000,- bedragen. De vaste voet van een school met
minder dan 23 leerlingen is namelijk gemiddeld 150.000,-.
Het aantal scholen dat onder de overgangsbepaling zal vallen wordt geraamd op 5,
uitgaande van 1 à 2 scholen per jaar. De aanvullende bekostiging zal daarom per
jaar ongeveer 150.000 à 300.000,- bedragen (bekostiging op basis van de
fictieve situatie dat de dislocatie zelfstandige school zou zijn gebleven, verminderd
met de eventuele groeibekostiging waarop de ontvangende school aanspraak
heeft). De totale aanvullende bekostiging is afhankelijk van het tijdstip waarop de
school is opgeheven en de datum van inwerkingtreding van deze wet.
De gemeente is verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen. De stichting en
opheffing of beëindiging van bekostiging van scholen heeft invloed op de
huisvestingsplanning van gemeenten. In het gemeentefonds zijn middelen
opgenomen om te kunnen voorzien in de gemeentelijke kosten van
onderwijshuisvesting. De stichting of opheffing van scholen voor het primair
onderwijs heeft geen invloed op de omvang van de vergoeding. Die systematiek
verandert met dit wetsvoorstel niet.
De toepassing van de discretionaire bevoegdheid zoals in dit voorstel van wet
bedoeld kan financiële effecten hebben voor de gemeente. Het effect is echter niet
op voorhand duidelijk. Voorop staat dat het openhouden van een school waarvan
het aantal leerlingen onder de 23 zakt, geen extra investering vraagt, het
schoolgebouw staat er immers al. Of opheffing van een school leidt tot kosten of
juist tot opbrengsten is afhankelijk van de herbestemmingsmogelijkheden van de
leegstaande schoolgebouw, of van de grond waarop het schoolgebouw staat en van
de investering die nodig is om de leerlingen van de op te heffen school in een ander
gebouw onder te brengen.
De toepassing van de discretionaire bevoegdheid leidt niet tot huisvesting van meer
of minder leerlingen binnen de gemeente. Wel heeft de beslissing van de minister
invloed op de plek waar de leerlingen worden gehuisvest. In het algemeen zal dit
geen grote financiële gevolgen met zich meebrengen, omdat het aantal te
huisvesten leerlingen immers niet verandert. De conclusie is daarom dat de
gemeenten de huisvesting van een school die blijft bestaan onder de toepassing
van de discretionaire bevoegdheid binnen de huidige
verantwoordelijkheidsverdeling en het huidige budget kunnen regelen.
5. Gevolgen voor de uitvoering en administratieve lasten
OCW 10929
W2685.K-2 11
Het agentschap Centrale financiën instellingen (CFI) heeft een toets op de
uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel uitgevoerd. CFI heeft in het kader van het
geïntegreerd toezicht ook de Inspectie van het onderwijs (inspectie) betrokken bij
de uitvoeringstoets.
Zowel CFI als de inspectie voorzien geen noemenswaardige uitvoerbaarheids- en
handhaafbaarheidsproblemen.
CFI heeft een aantal opmerkingen gemaakt over de elementen waaraan een
verzoek tot instandhouding wordt getoetst. CFI geeft daarbij aan dat helder moet
zijn op welke momenten een school moet aantonen dat wordt voldaan aan die
elementen. Naar aanleiding hiervan is in de algemene toelichting opgenomen dat
een schoolbestuur aan het eind van de termijn moet voldoen aan de elementen die
worden genoemd in artikel 157a WPO en niet jaarlijks gedurende de termijn.
Verder geeft CFI aan dat `een door de minister te bepalen termijn' en `de omgeving'
zo precies mogelijk moeten worden omschreven om de rechtsgelijkheid zoveel
mogelijk te bevorderen. Het is echter in het kader van de uitoefening van de
discretionaire bevoegdheid van belang dat de nadere elementen niet op voorhand
wettelijk worden ingevuld. Alleen zo kan maatwerk worden geleverd. Wel geven de
in het wetsvoorstel genoemde elementen richting aan de manier waarop de
minister het verzoek beoordeelt. Ook heeft CFI opmerkingen bij het
overgangsartikel en de uitvoering daarvan door CFI. Daarover zijn met CFI nadere
afspraken gemaakt.
De inspectie stelt enkele, grotendeels tekstuele, wijzigingen voor. Deze zijn
overgenomen.
De bevoegde gezagsorganen die gebruik willen maken van de mogelijkheid die dit
wetsvoorstel biedt, hebben te maken met administratieve lasten omdat eenmalig
een gemotiveerd verzoek moet worden ingediend en eventueel eenmalig een
verlengingsverzoek. Aangezien de kosten hiervan verwaarloosbaar laag zijn heeft
Actal aangegeven geen toets te zullen uitvoeren.
De beoordeling van de verzoeken zal binnen de bestaande formatie van het
ministerie kunnen plaatsvinden. Gegeven het feit dat het een discretionaire
bevoegdheid betreft is de beroepsgevoeligheid groter dan wanneer sprake zou zijn
van een gesloten beoordelingssysteem. Dit is echter inherent aan de wens om een
flexibele beoordeling mogelijk te maken. Gezien het aantal te verwachten
verzoeken (gebaseerd op het aantal opheffingen dat in de in het wetsvoorstel
aangeduide situaties tot nu toe heeft plaatsgevonden) zal het aantal beroepszaken
echter toch minimaal blijven.
B. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel A
Dit onderdeel biedt een verruiming voor het sluiten van een
samenwerkingsovereenkomst. Zie verder de toelichting onder Algemeen, paragraaf
3.
OCW 10929
W2685.K-2 12
Artikel I, onderdeel B
In de eerste volzin van het eerste lid is bepaald in welke gevallen verzocht kan
worden om een school met minder dan 23 leerlingen in stand te houden. In de
tweede volzin is aangegeven wanneer een dergelijk verzoek niet wordt
gehonoreerd. en in de derde volzin is aangegeven welk element de minister bij de
beoordeling van zo'n verzoek kan betrekken. Zoals hiervoor al is aangegeven is er
voor gekozen om de minister de ruimte te geven om bij zijn besluit naar
redelijkheid en billijkheid te handelen en niet op voorhand in een keurslijf te
worden geperst. Kortheidshalve wordt voor een meer uitgebreide omschrijving van
de systematiek verwezen naar het algemeen deel van de toelichting, onder 2.
Het tweede lid bevat de "procedurele" voorschriften: de datum waarop het verzoek
moet zijn ingediend en de gegevens die moeten worden meegeleverd. De datum
van 1 februari is een fatale datum. Het derde lid geeft aan voor welk tijdstip het
besluit van de minister moet worden bekendgemaakt. Het vierde lid maakt het
mogelijk de in het eerste lid bedoelde termijn eenmalig te verlengen.
Artikel II
Tijdens het nota-overleg met de Tweede Kamer van 1 december 2008 heb ik
aangegeven ook voor de school in Goingarijp een passende oplossing te willen
treffen. In het wetsvoorstel is daarom ook een bepaling opgenomen die specifiek
betrekking heeft op deze school, maar ook op scholen in soortgelijke situaties die
vóór de inwerkingtreding van deze wet en met ingang van of na 1 augustus 2008
zijn opgeheven of waarvan de bekostiging is beëindigd. Dat houdt concreet in dat
voor de desbetreffende voorziening - uitsluitend indien die voorziening in stand is
gebleven als dislocatie van een andere school - op verzoek van het bevoegd gezag
van die school een verzoek kan worden ingediend om als school te kunnen
"herleven" zonder daarvoor de stichtingsprocedure te hoeven doorlopen. Wanneer
aan de criteria wordt voldaan, krijgt de voorziening na inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel alsnog de mogelijkheid om binnen een nader te bepalen termijn aan
die ondergrens van 23 leerlingen te voldoen en opnieuw een school te worden. Om
voor toepassing van deze bepaling in aanmerking te komen is het van belang dat
de opgeheven school in ieder geval tot de inwerkingtreding van onderhavig
wetsvoorstel als dislocatie in stand is gehouden. Als de leerlingen zijn "opgegaan"
in een andere school is de voorziening namelijk fysiek verdwenen uit de buurt,
woonkern of wijk en daarmee vervalt de mogelijkheid om de voorziening te
bekostigen als zelfstandige school. Deze bepaling biedt dus een grondslag om de
status van "school" opnieuw te verkrijgen. In de tussenliggende periode (van de
opheffing tot het moment van herleven (of niet-herleven omdat niet wordt voldaan
aan de voorgestelde criteria van artikel 157a, eerste en tweede lid) als school op
grond van deze bepaling) ontvangt de school waaraan de dislocatie is verbonden
bijzondere bekostiging voor het verschil tussen de bekostiging die de dislocatie als
"school" zou hebben ontvangen en de bekostiging die op grond van de dislocatie
wordt toegekend.
OCW 10929
W2685.K-2 13
Op dit moment gaat het naast de school in Goingarijp om een school in Borsele,
Zeeland, die voor deze overbruggingsmaatregel in aanmerking komt. Indien zich,
tot het moment van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, soortgelijke gevallen
voordoen, worden deze geïnformeerd over de mogelijkheid die dit wetsvoorstel
biedt om na inwerkingtreding van de wet verder te gaan als zelfstandige school en
op de mogelijkheid van bijzondere bekostiging.
Naar verwachting zal jaarlijks slechts een beperkt aantal scholen een beroep doen
op de mogelijkheid die dit wetsvoorstel biedt. Het is echter niet uitgesloten dat dit
er in de toekomst meer zullen worden. De krimp in bevolkingsaantallen in bepaalde
regio's, zal vaker leiden tot een daling onder de 23 leerlingen.
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma,
OCW 10929
W2685.K-2 14