AIV advies: Transitional Justice; gerechtigheid en vrede in
overgangssituaties
Regeringsreactie op AIV advies: Transitional Justice; gerechtigheid en vrede
in overgangssituaties
Kamerbrief | 15 december 2009
Namens de regering bieden wij u de beleidsreactie aan op het advies
"Transitional Justice: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties''
dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie
van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) in mei jl.
uitbrachten naar aanleiding van de adviesaanvraag van de regering over
dit onderwerp. De conclusies van het op 16 en 17 september jl. door
het Ministerie van Buitenlandse Zaken met het International Centre for
Transitional Justice (ICTJ) georganiseerde seminar over Transitional
Justice zijn in deze brief verwerkt.
Inleiding
Tegen de achtergrond van de toenemende aandacht voor transitional
justice in de laatste jaren, met name voor de rol van het recht na een
periode van ernstige mensenrechtenschendingen, heeft de regering de
AIV en CAVV om een advies gevraagd. De regering legde in haar aanvraag
de nadruk op de dilemma's van transitional justice en de mogelijke
bijdrage van transitional-justiceprocessen en mechanismen aan
gerechtigheid en duurzame vrede, en formuleerde deze in vijf
hoofdvragen. De AIV en CAVV hebben in hun advies hun aanbevelingen
gegroepeerd per hoofdvraag en geven vervolgens aan het slot een aantal
algemene aanbevelingen. Alvorens op de aanbevelingen afzonderlijk in
te gaan, geeft de regering eerst een omschrijving van de Nederlandse
visie op transitional justice, voorafgegaan door een korte
samenvatting van de resultaten van de recentelijk gehouden
internationale conferentie.
Uitkomst Transitional Justice Conferentie
Op 16-17 september organiseerde het ministerie van Buitenlandse Zaken
in samenwerking met het International Centre for Transitional Justice
(ICTJ) een internationale conferentie "Fighting impunity in
peacebuilding contexts".
De conferentie was een uitvloeisel van de Mensenrechtenstrategie en de
Strategie Fragiele Staten en had als doel het debat over dilemma's en
implementatie van transitional justice binnen vredesopbouwprocessen te
faciliteren.
Aan de conferentie namen 150 genodigden deel van buitenlandse
overheden, NGO's, academici, Nederlandse parlementariërs en experts op
het gebied van transitional justice.
Deelnemers en sprekers waren tijdens de conferentie unaniem van mening
dat het in situaties van vredesopbouw noodzakelijk is om ook het
geweld uit het verleden te onderzoeken, een plaats te geven en aan
toetsing aan het recht bloot te stellen. De idee dat transitional
justice en vredesopbouw gescheiden initiatieven zijn, werd dan ook
door de deelnemers eensgezind verworpen. Het bestrijden van
straffeloosheid is onmisbaar voor duurzame vrede. Desondanks zijn er
nog belangrijke obstakels (zoals politieke wil, ownership en tijd) te
overwinnen in de strijd tegen straffeloosheid op zowel nationaal,
regionaal en internationaal niveau. Transitional justice processen
zijn langdurige processen en maken deel uit van een geïntegreerde
benadering van vredesopbouw. De uitdaging ligt in het vinden van de
juiste balans tussen nationale en internationale maatregelen in de
strijd tegen straffeloosheid. Zowel internationale als nationale
maatregelen moeten versterkt worden. Verder dient in internationaal
kader in vredesprocessen en vredesoperaties meer aandacht besteed te
worden aan de omgang met gerechtigheid.
De algehele consensus tijdens de conferentie was dat voor transitional
justice nationaal `ownership' het uitgangspunt is voor de duurzaamheid
van vredesprocessen. Tegelijkertijd zijn internationale en regionale
maatregelen noodzakelijk wanneer lokale actoren niet kunnen of willen
handelen. Internationale gerechtigheid en rechtspraak kunnen als
prikkel dienen voor nationale processen.
Naast de noodzaak tot herstel van de nationaal juridische systemen en
instituties zijn er maatregelen die van tijdelijke aard zijn zoals het
opzetten van internationale tribunalen. Voor het erkennen van
juridische instituten dient eerst vertrouwen geschapen te worden
waarmee veel tijd gemoeid gaat.
Een andere relevante uitkomst van de conferentie was het recht van
slachtoffers op erkenning door het aanbieden van reparatie
(programma's) in welke vorm dan ook. Tot nu toe is dit onderbelicht
gebleven in verhouding tot de aandacht voor Disarmament,
Demobilization and Reintegration (DDR) programma's van ex-strijders.
Nederland kreeg veel lof voor de organisatie van de conferentie.
Nederland en ICTJ zullen de aanbevelingen en geleerde lessen waar
mogelijk verder uitdragen.
Nederlandse visie
Wat de Nederlandse visie ten aanzien van Transitional Justice aangaat
is het onderstaande leidend. De belangrijkste doelstelling in de
eerste fase van wederopbouw na een gewapend conflict is het
consolideren van vrede en veiligheid. Zoals beschreven in de
Mensenrechtenstrategie "Naar een menswaardig bestaan", hanteert
Nederland als uitgangspunt dat gerechtigheid onmisbaar is voor
duurzame vrede. De berechting van degenen die zich schuldig hebben
gemaakt aan misdaden tegen de menselijkheid is noodzakelijk. Het
bestrijden van straffeloosheid maakt dan ook onlosmakelijk onderdeel
uit van wederopbouw. Verschillende transitional justice mechanismen
kunnen een positieve invloed hebben , mits de gekozen maatregelen
zodanig worden uitgevoerd dat ze bijdragen aan een gepaste verwerking
van het verleden en niet het hernieuwd opleven van spanningen tot
gevolg hebben. Transitional justice heeft duidelijk raakvlakken met de
beleidsterreinen van Mensenrechten, Goed bestuur, Disarmament,
Demobilisation and Reintegration (DDR), Security Sector Reform (SSR)
en Gender.
Het Nederlandse beleid ten aanzien van transitional justice is gericht
op een geïntegreerde benadering. Deze benadering beslaat vijf
verschillende fases: waarheidsvinding, strafrechtspleging, reparatie,
institutionele hervorming en verzoening. De fases hoeven niet in
genoemde volgorde of met gelijke intensiteit plaats te vinden. Per
land zal bekeken moeten worden welke maatregelen genomen moeten worden
zodat ze goed aansluiten op de lokale situatie. Het is daarom
essentieel een maatwerkaanpak te ontwikkelen met betrekking tot de
uitvoering van transitional justice.
De rol die Nederland hierbij kan spelen kent verschillende dimensies.
Nederland kan het proces aanmoedigen, bevorderen, organiseren en soms
zelfs initiëren, maar uiteindelijk hangt alles af van het land en zijn
inwoners zelf. Indien de politieke wil in een land ontbreekt, kan
Nederland zich - samen met andere donoren - inzetten om draagvlak te
creëren en het bevorderen. Als de politieke wil wel aanwezig is zal
Nederland financieel een bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van
bepaalde maatregelen. Daarnaast kan Nederland deelnemen aan de
beleidsdialoog met of over het betreffende land, bij voorkeur in
multilateraal verband.
Met betrekking tot de fase van waarheidsvinding kan de internationale
gemeenschap een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van het
waarheidsvindingmechanisme. De hoofdrol bij het opzetten van een
waarheidscommissie zal voornamelijk in het betreffende land zelf
liggen. Nederland ondersteunt initiatieven om de waarheid te
achterhalen.
Ten aanzien van de strafrechtspleging speelt de internationale
gemeenschap een veel prominentere rol. Nederland, met Den Haag als
"legal capital of the world" en een mensenrechtenbeleid waarin het
tegengaan van straffeloosheid centraal staat, draagt op nationaal en
internationaal niveau bij aan de vervolging van daders van
internationale misdrijven als genocide, misdrijven tegen de
menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Daarnaast zet Nederland zich in
voor de versterking van de juridische infrastructuur van landen. Ook
beschikt Nederland over de expertise om vervolging in het betreffende
land zelf vorm te geven en draagt daar waar mogelijk aan bij.
Met betrekking tot de fase van reparatie levert Nederland expertise
aan de beleidsdialoog zodat efficiënte reparatieprogramma's kunnen
worden ontwikkeld.
Bij institutionele hervorming heeft de internationale gemeenschap
gedeeltelijk een taak. Zij kan de politieke elite van een land
stimuleren om "vetting'' programma's (dat is het ontheffen van
personen uit - of het ontzeggen van toegang tot overheidsfuncties) uit
te voeren, maar het daadwerkelijk proces zal door het land zelf moeten
worden uitgevoerd.
De uitvoering van SSR daarentegen is een belangrijk onderdeel van het
wederopbouwbeleid van Nederland. Zoals eerder werd gesteld dient het
beleid ten aanzien van SSR afgestemd te worden op het beleid dat
gevoerd wordt ten aanzien van transitional justice, aangezien beide
processen elkaar beïnvloeden. Het herstructureren en opbouwen van de
justitiële keten is een onmisbaar onderdeel van transitional justice,
want zonder goed functionerende instellingen als de rechterlijke macht
en het gevangeniswezen kan transitional justice niet effectief worden
uitgevoerd.
Tot slot kan de internationale gemeenschap een stimulerende rol spelen
bij de fase van verzoening. Verzoening is een langdurig proces dat
bovendien intern gedragen en getrokken dient te worden. Wanneer een
land amnestiewetgeving aanneemt, dringt Nederland erop aan dat deze in
overeenstemming is met internationale mensenrechtenstandaarden. Het
aanmoedigen van verzoening door middel van voorlichting over hetgeen
in het verleden is voorgevallen is een eerste stap in de goede
richting.
Hieronder zal per adviesvraag worden ingegaan op de aanbevelingen van
het advies.
Wat betreft het verzoek van de vaste commissies voor Buitenlandse
zaken en voor Justitie van de Tweede Kamer aan de Minister van
Buitenlandse Zaken om in deze brief ook in te gaan op transitional
justice ten aanzien van Rawagede en Srebrenica, deelt de regering het
volgende mee.
Ten aanzien van de gebeurtenissen in Rawagede is de regering van
mening dat het een van de meest schrijnende voorbeelden is van de
pijnlijke en gewelddadige wijze waarop Nederland en Indonesië zich
indertijd hebben gescheiden. De Nederlandse regering heeft ten
opzichte van Indonesië meerdere malen diepe spijt betuigd over de
gruwelijke gebeurtenissen in 1947, zoals in 2005 bij monde van
voormalig Minister van Buitenlandse Zaken Bot.
De spijtbetuigingen van de Nederlandse regering hebben uitdrukkelijk
ook betrekking op het leed dat bij de nabestaanden van Rawagede is
veroorzaakt. De regering stelt zich op het standpunt dat een eventuele
civielrechtelijke vordering inzake de gebeurtenissen in Rawagede is
verjaard. Het OM heeft in 1995 een oriënterend onderzoek gedaan naar
de gebeurtenissen in Rawagede van december 1947. Door het OM is
vastgesteld dat strafrechtelijke vervolging van desbetreffende
gebeurtenissen niet meer mogelijk is.
Wat betreft Srebrenica zijn er zoals bekend verscheidene rechtszaken
aangespannen tegen Nederland in verband met de rol van Nederlandse
militairen in het kader van de val van Srebrenica. Die zaken zijn
onder de rechter en hierover doet de regering dan ook geen
uitlatingen; de positie van Nederland wordt verwoord via de
Landsadvocaat. Wel wordt in dit verband gewezen op het grootschalig
onderzoek door het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie
(NIOD) over de gebeurtenissen voor, tijdens en na de val van
Srebrenica. Het NIOD concludeerde dat Nederland een zekere politieke
verantwoordelijkheid droeg en in dat licht heeft de toenmalige
regering zijn ontslag aangeboden. Tegelijkertijd is uit het NIOD
rapport volstrekt duidelijk dat de schuld van de val van Srebrenica en
de daarop volgende genocide bij de Bosnische Serviërs ligt, in het
bijzonder bij generaal Ratko Mladic. Nederland blijft zich inzetten
voor de opsporing en vervolging van o.a. Mladic door het
Joegoslavië-tribunaal. Nederland blijft in EU verband vasthouden aan
het criterium van volledige medewerking met het Joegoslavië-tribunaal
voordat Servië verdere stappen kan zetten in het
EU-toenaderingsproces. Volledige samenwerking wordt overigens ook
geëist van Kroatië en Bosnië-Herzegovina. De berechting van Mladic
door het Joegoslavië-tribunaal, waarvoor zijn aanwezigheid in Den Haag
is vereist, is van groot belang opdat er gerechtigheid is voor de
nabestaanden van Srebrenica.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De Minister voor
Ontwikkelingssamenwerking,
Drs. A.G. Koenders
Ministerie van Buitenlandse Zaken