DOELMATIG WATERBEHEER
Commissie Doelmatig Waterbeheer
Voorstel op hoofdlijnen ten behoeve van kabinet
Bijlage bij kabinetsstandpunt "Doelmatig waterbeheer"
DOELMATIG EN RATIONEEL WATERBEHEER: VOORSTEL OP
HOOFDLIJNEN.
MANAGEMENTSAMENVATTING
1. De opdracht
In de Voorjaarsnota 2009 heeft het kabinet aangekondigd besluitvorming voor te
bereiden om te komen tot een doelmatiger organisatie en bestuur van het
waterbeheer in Nederland. Aan een SG/DG-werkgroep is gevraagd een voorstel te
doen. Dat voorstel moet ook gebruikt kunnen worden bij de voorbereiding van
besluitvorming over een besparing van 100 miljoen op de Rijksbegroting.
Verandering van de bestaande bestuurlijke organisatie is daarbij niet het
oogmerk a priori. In bijlage 1 zijn de opdracht en de samenstelling van de
werkgroep opgenomen. Deze managementsamenvatting bevat het voorstel op
hoofdlijnen.
2. Algemene conclusies:
Kan 100 miljoen gevonden worden op de Rijksbegroting?
De werkgroep heeft in eerste instantie bezien of gerelateerd aan doelmatiger
waterbeheer een besparing van 100 miljoen op de Rijksbegroting te realiseren
is. Gelet op de opdracht dat de bezuiniging in 2011 zou moeten ingaan, is de
bestaande bestuurlijke organisatie ("het a priori") als uitgangspunt genomen.
Gekeken is naar de uitgavenkant van de begroting; er is niet bestudeerd of aan
de inkomstenkant (belastingafdrachten) hogere opbrengsten mogelijk zijn. Dit
levert onderstaand beeld op.
Apparaatskosten
Op de Rijksbegroting staan geen (structurele) uitgavenposten met als doel de
organisatie en het bestuur van het waterbeheer te financieren. De organisatie van
de waterschappen wordt uit eigen heffingen bekostigd. RWS, beheerder van het
hoofdwatersysteem, is een agentschap van het rijk. Gemeenten en provincies
zullen een (onbekend) deel van hun bestuurlijke/apparaatskosten voor
watertaken betalen uit het Gemeente- of Provinciefonds. De waterleidingbedrijven
worden uit de tarieven voor de gebruikers gefinancierd.
Taakgerelateerde uitgaven
Op de Rijksbegroting staan enkele uitgavenposten voor primaire taken op het
gebied van water die door de waterbeheerders worden uitgevoerd:
De provincies krijgen een bijdrage als onderdeel van het Provinciefonds voor het
bestrijden van muskusratten (circa 20 miljoen per jaar en al onderwerp van
overdracht aan de waterschappen.) Deze taak zou geheel overgedragen kunnen
worden aan de waterschappen.
De daarvoor verantwoordelijke provincies en waterschappen voeren de wettelijk
verplichte versterking van zwakke dijken en de kust uit. Als onderdeel van het
tijdelijke Hoogwaterbeschermingsprogramma is wettelijk verankerd dat de
voorbereidingskosten (tot maximaal 15%) voor het opstellen van
uitvoeringsplannen door waterschappen en provincies voor rekening van het Rijk
komen, evenals de bijbehorende investeringen (tot 2015: 85 miljoen per jaar
voor de investeringen.)
De dekking van de rioolbelasting is niet in alle gemeenten 100% (recent inzicht:
97%.) Dit betekent dat een deel (schatting 3%, 30miljoen) uit eigen middelen
van de gemeente (waaronder Gemeentefonds) wordt bekostigd.
De conclusie is derhalve dat er geen door het Rijk te vinden bezuiniging is van
100 mln/jaar voor doelmatiger waterbeheer vanaf 2011. Het vinden van
besparingen door het wijzigen van taken van de waterbeheerders valt buiten het
a priori of is niet mogelijk zonder het bestaande stelsel en de wet aan te passen.
Aanknopingspunten voor verdere verhoging van doelmatigheid op langere
termijn.
De werkgroep concludeert vervolgens dat in het waterbeheer zeker belangrijke
aanknopingspunten voor verhoging van de doelmatigheid en rationaliteit te
vinden zijn. Dit vergt echter een aanpassing van het bestaande stelsel
(verantwoordelijkheidsverdeling) en komt zodoende buiten het "a priori" van de
bestaande bestuurlijke organisatie. Met de realisatie van de daarmee verbonden
veranderingen is een langere periode gemoeid dan de lopende kabinetsperiode
(lijkt op een "heroverweging"). Wel zouden gedurende de looptijd van het huidige
kabinet de contouren kunnen worden vormgegeven op basis van richtinggevende
politieke besluiten.
3. Verdere doelmatigheid is noodzakelijk
Waterbeheer = waterketen en watersysteem.
In het waterbeheer wordt doorgaans onderscheid gemaakt tussen de waterketen
(de winning, productie en levering van drinkwater, de afvoer van gebruikt water
en hemelwater via riolering en de zuivering daarvan alvorens het geloosd wordt
op het oppervlakte water) en het watersysteem (de bescherming tegen hoog
water, de waterkwantiteit en de algemene kwaliteit van oppervlakte- en
grondwater.) Bij beleid en uitvoering zijn vier bestuurslagen betrokken (Rijk,
provincie, gemeenten en waterschappen) en de drinkwaterbedrijven, die veelal
als overheids-NV werken.
Vergroten doelmatigheid is nodig.
De werkgroep constateert dat het belang van het vergroten van de doelmatigheid
en de rationaliteit in het waterbeheer groot is. Er is thans circa 6 miljard per jaar
met de uitvoering van het waterbeheer gemoeid. De sector staat voor een grote
opgave vanwege de hogere eisen die gesteld worden aan de verdediging tegen
hoog water (wettelijke normen), de voorziening in voldoende zoet water en de
toenemende hoeveelheden water in stedelijk gebied ten gevolge van de
klimaatverandering. Ook de eisen aan de waterkwaliteit, onder andere ten
behoeve van de levering van drinkwater en de vervanging van rioleringen, vergen
grote investeringen door de diverse waterbeheerders (Kaderrichtlijn water).
Zodoende is er een opwaartse druk op de uitgaven voor waterbeheer. Er is
zodoende alle aanleiding om doelmatigheid en rationaliteit in dit terrein te
versterken.
Vergroten doelmatigheid is mogelijk.
In 2003 is een IBO uitgevoerd gericht naar de kosten van het waterbeheer. De
destijds uitgevoerde analyse toonde dat op een aantal kostenposten besparingen
mogelijk zouden zijn. De focus richtte zich daarbij op de perceptiekosten in
verband met het innen van heffingen en belastingen; op organisatorische kosten,
zoals die van de bestuursverkiezingen en op kostenbesparingen door intensievere
samenwerking en afstemming tussen de diverse waterbeheerders. Inmiddels is
een aantal maatregelen doorgevoerd gericht op het beperken van genoemde
kostenposten. Aan de hand van voorbeelden wordt duidelijk dat verdere
doelmatigheidswinst te behalen valt. Dit wordt onderschreven door betrokkenen
in de sector. Er bestaat echter geen overall-beeld van de financiële ruimte die
bestaat. De indruk is dat nog forse winst te boeken is. Bijlage 2 geeft hiervan een
indicatie. Dit vergt echter een aanpassing van de bestaande organisatorische
vormgeving en taakverdeling.
Er is veel in gang gezet: vrijwillig.
Betrokkenen lijken zich goed bewust van de noodzaak tot vergroting van de
doelmatigheid. Zo bestaan er diverse bestuursakkoorden gericht op het door een
bottom-up benadering verkrijgen van doelmatigheid en transparantie. Deze
kennen echter een vrijwillig karakter. Ook de schaalgrootte waarop bijvoorbeeld
gemeenten en in mindere mate de waterschappen werken, beperkt de
mogelijkheid tot efficiencywinst.
De werkgroep constateert dat de ingeslagen weg op onderdelen versterkt kan
worden. Door een aantal wettelijke maatregelen en andere instrumenten kan een
bijdrage worden geleverd aan de inspanningen en mogelijkheden van de
betrokken bestuurslagen om tot vergroting van doelmatigheid en rationaliteit te
komen. Hierbij dient zorgvuldig omgegaan te worden met de lopende trajecten
zoals een evaluatie van het Bestuursakkoord waterketen in 2011 en een
benchmark naar riolering in 2010 en het gegeven dat in 2008 de wet
Gemeentelijke watertaken en in 2009 de nieuwe Waterwet, met daarin een
aanscherping van de verantwoordelijkheden, is ingevoerd.
4. Voorstel op hoofdlijnen
4.1 Waterketen: naar een bedrijfsmatige aanpak.
Ten aanzien van de waterketen zou het Rijk een impuls kunnen geven aan het
thans op basis van vrijwilligheid ingezette beleid gericht op het "sluiten van de
keten". Doel is door een sterkere samenwerking en samenhang tussen de
drinkwaterbedrijven, de gemeenten met hun rioleringstaken en de waterschappen
met hun taak in het zuiveren van afvalwater, vergroting van de doelmatigheid te
bewerkstelligen. Het lijkt erop dat een meer verplichtende opstelling door het Rijk
nodig is. De timing van een dergelijke ingreep luistert nauw.
De geschiedenis van de drinkwaterbedrijven (voorheen per gemeente
georganiseerd, nu publieke bedrijven op afstand) laat zien dat een bedrijfsmatige
opzet tot doelmatigheidswinst leidt. Deze ervaring zou ook benut kunnen worden
voor de uitvoerende taken van riolering en afvalwaterzuivering, beide onderdeel
van de waterketen. Als ideaaltypisch eindbeeld kan gedacht worden aan bedrijven
(maatschappelijke ondernemingen of overheids-NV's/stichtingen), die de hele
keten omvatten: bedrijven die drinkwater leveren, het rioolbeheer verzorgen en
de zuivering van afvalwater uitvoeren. De burger/het bedrijf staat centraal en
ontvangt één waterrekening, bestaande uit drie componenten (riool, zuiveren,
drinkwaterlevering) en heeft invloed op de hoogte van de rekening door het
gebruik te beïnvloeden. Dit in plaats van de aparte rekening voor drinkwater, de
rioolheffing en de zuiveringsheffing. Daartoe wordt organisatorisch achter één
loket gewerkt.
Wat betreft bedrijfsmatige expertise zouden de waterleidingbedrijven bij de
uitwerking het voortouw kunnen nemen. Het rioolbeheer en de afvalzuivering
liggen inhoudelijk echter dichter bij elkaar en investeringen zijn onderling
afhankelijk. Dit maakt een (tussen)vorm waarin de uitvoering van het rioolbeheer
en van de afvalwaterzuivering worden samengevoegd, op de kortere termijn
aantrekkelijk. Dit zou kunnen doordat de gemeenten via een intergemeentelijke
regeling het rioolbeheer laten uitvoeren door de waterschappen of het beheer
over te dragen aan de waterschappen. Of er zou een gemeenschappelijke
regeling ingesteld kunnen worden of maatschappelijke onderneming opgericht
kunnen worden, waarin -met behoud van de bestuurlijke verantwoordelijkheden
voor gemeenten en waterschappen- de uitvoering ineen geschoven wordt. Er zijn
dus meerdere varianten te bedenken. Het zou in alle gevallen moeten gaan om
het samenvoegen van deze uitvoerende taken in een meer bedrijfsmatige
omgeving. Afhankelijk van de wijze van aansturing vergt het aanpassing van de
wet ten aanzien van de zorgplicht van gemeenten voor rioolbeheer en voor
waterschappen voor de zuivering van afvalwater.
Deze denklijn is niet nieuw. Het lijkt echter dat een aantal randvoorwaarden
aangepast moet worden om het daadwerkelijk in te voeren. De verwachting is dat
in de waterketen nog grote winsten te boeken zijn in de doelmatigheid, zeker als
de prikkels goed worden gelegd, verantwoordelijkheden worden gekoppeld en de
bedrijfsmatige invalshoek voorop staat.
4.2 Watersysteem: versterk de functionele benadering en reduceer
drukte.
Bij het watersysteembeheer zijn alle (4) bestuurslagen betrokken. Dit levert het
beeld op van een bepaalde mate van "bestuurlijke drukte". Daarbij speelt ook de
ontwikkeling van een zekere politisering van het waterschapsbestuur een rol. Een
globale analyse van de werkgroep verklaart het ontstaan van deze "drukte" en
biedt aanknopingspunten voor het vergroten van de rationaliteit in de
verantwoordelijkheden.
De klassieke taak van de regionale waterbeheerders is het beheren van het
oppervlaktewater in de betrokken regio: de zorg voor dijken en waterkeringen,
voor de hoeveelheid water en voor de algemene kwaliteit ervan. De
waterschappen hebben in een later stadium ook de taak gekregen om afvalwater
dat op dat oppervlaktewater wordt geloosd, te zuiveren. De ontwikkeling van de
afgelopen jaren is dat de rol van de regionale waterbeheerders in de uitvoering
van beleidsplannen van het Rijk is toegenomen. Daarbij moeten afwegingen
worden gemaakt tussen beleidswensen voor water, natuur, ecologie en
ruimtelijke ordening. Dit ging samen met het versterken van het politieke bestuur
van de waterschappen. En het leidde ertoe dat met name provincie en
waterschappen beide actief zijn op het grensgebied van de ruimtelijke inrichting,
veelal gericht op uitvoering van beleidswensen van het Rijk. De waterschappen
worden in hun taakuitoefening aangaande de waterzuivering (de keten)
getrokken naar de bedrijfsmatige uitvoering. Tegelijkertijd worden de taken aan
de watersysteemkant onderwerp van politisering en van interferentie met de
provincie.
De werkgroep adviseert hier om de waterschappen zich primair te laten richten
op hun klassieke functionele uitvoeringstaak in het regionale waterbeheer.
Daartoe moeten randvoorwaarden worden gecreëerd waardoor zij zich ook
optimaal op die taken kunnen richten. Dit kan bereikt worden doordat het Rijk
zich nog sterker richt op het bepalen en ook doen realiseren van het nationaal
gewenste beleid. En door de verhouding provincie-waterschap tegen het licht te
houden.
Het watersysteembeheer (vooral de verdediging tegen hoog water: primaire en
aanpalende keringen) dient ten alle tijde gewaarborgd te zijn. Het Delta-advies
(Commissie-Veerman) benadrukt de noodzaak tot tijdige maatregelen voor de
verdediging tegen hoog water en de voorziening in voldoende zoet water op
nationaal niveau. Dit is een relatief nieuw gegeven (2008.) Het beleid zou niet
gevoelig moeten zijn voor korte termijn keuzes bij decentrale overheden en meer
centraal bepaald moeten worden, ook vanwege de samenhang in het land. De
uitvoering moet dan verzekerd zijn, als ook het ordelijk beheer van deze
(rijks)taken. Dit kan onder andere door de beleidskaders, normering, financiering
én realisatie geheel bij het Rijk te leggen. Het in één hand leggen van de
verantwoordelijkheid voor vervangingsinvesteringen en beheer en onderhoud
past in een dergelijke benadering en bevordert de doelmatigheid. Onder
rijksverantwoordelijkheid kunnen waterschappen overigens delen van deze taak
uitvoeren (als opdrachtnemer.) Alternatief hiervoor is de financiering van aanleg
en beheer in handen van de waterschappen te leggen, waarbij het rijk zich
bepaalt tot normeren en toetsen (incl aanwijzing resp. taakverwaarlozing).
De verantwoordelijkheden voor het regionale peilbeheer, de verdeling van water
in een regionaal stroomgebied en de eisen aan de kwaliteit voor zover niet
vastgelegd in (inter)nationale normen, kent een evidente functionele dimensie op
regionaal niveau. Het voortouw zou nadrukkelijk bij één bestuurslaag kunnen
worden gelegd: het waterschap. De schaal is dan relevant. Deze zou groter
kunnen zijn (langs de stroomgebieden; betekent opschaling van 25 naar 7 tot 10
waterschappen.)
De rationaliteit kan worden versterkt door nogmaals te bezien of de
beleidsplanning van Rijk, provincie en waterschappen beter gestroomlijnd kan
worden (dubbelingen eruit.) En te bezien of de gebieden in beheer bij de diverse
bestuurslagen nog logisch zijn verdeeld. De provincies zouden zich moeten
beperken tot het waterbeheer in relatie tot de ruimtelijke ordening
(taakreductie.). Alternatief is een territoriale gelijkschakeling van provincies en
waterschappen, evt met taakverlegging, en integratie van de uitvoerende
organisaties.
4.3 Doelmatigheid in uitvoering watersysteembeheer
De denkrichting uit bovenstaande paragrafen kan worden versterkt door een
aantal aanvullende maatregelen. De exacte invulling ervan hangt echter sterk
samen met de keuzes die gemaakt worden op de toedeling van
verantwoordelijkheden.
In alle gevallen is het versterken van samenwerking tussen de regionale
waterbeheerders onderling en met RWS aan te bevelen. Voor de hand liggend zijn
praktische vormen zoals samenwerking bij het inkopen van goederen en diensten
en het afstemmen van de werkzaamheden. Een verdergaande variant is die
waarbij de uitvoerende apparaten van RWS en waterschappen intensief
samenwerken (hierbij dringt de vergelijking met de omgevingsdienst zich op.) Dit
is kansrijker als er schaalvergroting bij de waterschappen is gerealiseerd.
De denklijnen kunnen ook consequenties hebben voor de verkiezing van het
bestuur van waterschappen. De bestuurlijke rol zou moeten worden toegespitst
op functionaliteit en op regionale afwegingen. In feite de klassieke taak voor
waterschappen. Dit versterkt de onderzoeken die thans gedaan worden naar
alternatieven voor de wijze waarop verkiezingen voor waterschappen kunnen
worden georganiseerd. Indien in de waterketen een belangrijke uitvoerende rol
voor waterschappen wordt gelegd, is het indirect verkiezen door het bestuur via
gemeenteraden logisch. Indien in de waterketen de uitvoering van afvalzuivering
buiten de huidige waterschappen komt te liggen, is het indirect verkiezen van het
bestuur van het waterschap door de leden van provinciale staten meer in lijn met
de verantwoordelijkheden. Een combinatie is overigens ook mogelijk. Indirecte
verkiezingen zullen in beide opties leiden tot lagere kosten.
Ten aanzien van de financiering van de diverse taken in het waterbeheer zou
nader bezien kunnen worden of de inning van de heffingen voor regionaal
waterbeheer centraal/gezamenlijk zou kunnen plaatsvinden. Dit reduceert de
perceptiekosten. Hier is een aantal opties denkbaar, variërend van het
gezamenlijk innen door de waterschappen, het innen van waterschapsheffingen
samen met de gemeentelijke belastingen van de in liggende gemeenten tot het
innen door het Rijk.
Indien de bekostiging van de verdediging tegen hoog water in grotere mate via
het Rijk loopt zouden de middelen voor de nationale taak moeten worden
aangepast onder gelijktijdige verlaging van de inkomsten uit de
watersysteemheffing van de waterschappen (nader te bezien) Hierbij is ook de
optie van de oprichting van een waterschapsfonds, waarbij verdeling over de
diverse waterschappen mogelijk wordt, een uit te werken denklijn (koopkracht-
en herverdeeleffecten nog te bezien).
DOELMATIG EN RATIONEEL WATERBEHEER: VOORSTEL OP HOOFDLIJNEN
1. Aanleiding
In de Voorjaarsnota 2009 heeft het kabinet aangegeven van het SG-Overleg een
voorstel te willen ontvangen gericht op een doelmatiger en rationeler
waterbeheer. Dat voorstel zou moeten kunnen leiden tot een beslissing over een
besparing op de Rijksbegroting van 100 miljoen, zonder dat de lasten van de
burger stijgen. Verandering van de bestaande bestuurlijke organisatie is daarbij
niet het oogmerk "a priori". Onderstaande rapportage bevat het gevraagde
voorstel op hoofdlijnen. De denklijnen kunnen verder worden uitgewerkt, nadat
daartoe een toegespitste vervolgopdracht is gegeven. In bijlage 1 is de tekst uit
de Voorjaarsnota opgenomen, evenals de samenstelling van de werkgroep.
Met het waterbeheer in Nederland is circa 6 miljard per jaar gemoeid. Het
waterbeheer omvat de waterketen en het watersysteem.
De waterketen betreft de productie en levering van drinkwater, de afvoer van
afvalwater via rioleringen en de zuivering van dat afvalwater.
Het watersysteem betreft de bescherming tegen hoog water, de afvoer van het
water dat via rivieren ons land instroomt, de regulering van het waterpeil en de
beschikbaarheid van voldoende zoet water van goede kwaliteit.
Het waterbeheer raakt de verantwoordelijkheid van Rijk, provincies, gemeenten,
waterschappen en drinkwaterbedrijven.
De aandacht voor de doelmatigheid in het waterbeheer is niet nieuw. In 2003
heeft het kabinet een IBO (beleidsonderzoek) uitgevoerd naar mogelijkheden tot
besparingen op de kosten van het regionale waterbeheer. Dit heeft geresulteerd
in een kabinetsstandpunt dat inmiddels grotendeels is omgezet in beleid en
wetgeving.
Centraal in de bestaande aanpak voor de waterketen staat het door de betrokken
bestuurslagen gesloten Bestuursakkoord "Waterketen". Daarin is afgesproken dat
op basis van vrijwilligheid en via een bottom-up benadering door een verbeterde
samenwerking en afstemming de doelmatigheid in de keten zal toenemen.
Streven is daarmee winst te realiseren van 10-20% in 10 jaar. De voortgang
hiervan wordt kwalitatief geëvalueerd in 2009 en kwantitatief in 2011.
Centraal in de bestaande aanpak voor het watersysteem staat het vergroten van
de relatie tussen de belanghebbenden, degenen die betalen en het bestuur. In de
Waterschapswet is de zetelverdeling in het bestuur van de waterschappen
aangepast, is een lijstenstelsel ingevoerd voor de verkiezing van het bestuur en
zijn vereenvoudigingen en verschuivingen in de wijze van heffen bij de diverse
belanghebbenden doorgevoerd. Onlangs heeft het kabinet zijn standpunt naar de
Tweede Kamer gestuurd over de evaluatie van de verkiezingen en van het nieuwe
heffingenstelsel.
In de nieuwe Waterwet (2009) zijn nagenoeg alle afzonderlijke wetten
betreffende waterbeheer samengebracht. Dit mede om de diverse betrokken
bestuurslagen en andere partijen efficiënt en in samenhang te kunnen laten
werken. Daartoe dient ook het Nationaal Bestuursakkoord "Water Actueel".
De reden om toch opnieuw te bezien of in aanvulling op de beide
Bestuursakkoorden aanvullende maatregelen te overwegen zijn, wordt ingegeven
door de recente ontwikkelingen rond de overheidsfinanciën en de door het
kabinet voorgestane druk op het bevorderen van doelmatigheid in de publieke
sector in zijn algemeenheid. De IBO richtte zich vooral op de bekostiging. In het
thans voorliggende voorstel gaat het breder om doelmatigheid en rationaliteit. Bij
de uitwerking zullen de resultaten van de lopende processen nadrukkelijk
betrokken moeten worden.
De verwachting is overigens dat de kosten voor waterbeheer de komende periode
zullen stijgen:
· De Deltacommissie heeft aangegeven dat extra maatregelen nodig zijn
om de gevolgen van de klimaatverandering voor de zeespiegel en de
afvoer door de rivieren tijdig op te vangen en om voldoende zoet water
beschikbaar te houden;
· De Kaderrichtlijn Water verplicht de waterbeheerders en gemeenten om
maatregelen te nemen die de waterkwaliteit verbeteren;
· Het rioleringsstelsel is aan vervanging toe. De eerste aanleg is
gefinancierd uit de grondexploitatie. Bij de nu benodigde vervanging is
dat niet meer mogelijk;
· In verband met de klimaatverandering worden specifieke investeringen
verwacht om de toenemende hoeveelheid regenwater in het stedelijk
gebied af te voeren;
· Eveneens vanwege de klimaatverandering en de daaraan gekoppelde
verzilting hebben drinkwaterbedrijven met stijgende kosten te maken om
water voldoende zuiver te maken voor het gebruik.
De centrale insteek van het door de werkgroep opgestelde voorstel is dat de
gebruiker (burger en bedrijf) zichtbare positieve effecten ondervindt van het
vergroten van de doelmatigheid en de rationaliteit in het waterbeheer. Het gaat
dan om de hoogte en transparantie van de rekening en de beïnvloedbaarheid
daarvan door eigen handelen. Maar zo mogelijk ook om gebruiksgemak en de
toegankelijkheid tot en service van de diverse dienstverleners.
Alvorens voorstellen te doen voor maatregelen wordt een korte beschrijving
gegeven van enkele karakteristieken in het waterbeheer.
2. Hoe is het waterbeheer georganiseerd en gefinancierd?
De waterketen
Drinkwater
De levering van drinkwater is een verantwoordelijkheid van het rijk. Deze heeft
de taak neergelegd bij drinkwaterbedrijven. De publieke verantwoordelijkheid lag
vroeger bij gemeenten. De van oorsprong gemeentelijke drinkwaterbedrijven zijn
vanwege de doelmatigheid opgeschaald tot bedrijven die drinkwater leveren,
vaak op het niveau van provincies en in een enkel geval op nog grotere schaal.
De verantwoordelijkheid van individuele gemeenten voor de levering van
drinkwater is inmiddels uit de wet geschrapt.
De drinkwaterbedrijven moeten voldoen aan door het Rijk in de Drinkwaterwet
vastgelegde eisen. Gemeenten en provincies hebben wel invloed, omdat zij veelal
beschikken over de aandelen van drinkwaterbedrijven. Deze rol blijft ook
opgenomen in de nieuwe Drinkwaterwet, die inmiddels door de Eerste Kamer is
aangenomen. In de wet is met het oog op de doelmatigheid een verplichting tot
benchmark opgenomen.
De drinkwaterbedrijven kennen dus veelal een NV-structuur, waarbij de aandelen
in handen zijn van provincies en gemeenten. Dit geldt niet voor alle bedrijven.
"Waternet" bijvoorbeeld is een stichting van de gemeente Amsterdam en het
waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Het levert onder meer drinkwater in
Amsterdam en wijde omgeving. Maar voert ook andere taken in de waterketen en
het watersysteembeheer in delen van het betrokken gebied uit.
De drinkwaterbedrijven staan op afstand van de ambtelijke omgeving. Het aantal
bedrijven is sterk teruggelopen, van 178 in 1952 tot 10 in 2009. Zij verschillen
wat betreft de omvang van hun verzorgingsgebied. Bijlage 3 bevat een kaartje
met het verzorgingsgebied van de diverse bedrijven.
Riolering
De verantwoordelijkheid voor de riolering ligt bij de individuele gemeente. De
gemeentelijke dienst kan de planvorming en/of aanleg en beheer zelf doen, of in
opdracht door bijvoorbeeld een adviesbureau laten uitvoeren. De
verantwoordelijkheid blijft echter geheel bij de gemeente. In een aantal gevallen
wordt het maken van rioleringsplannen uitbesteed aan een waterschap.
Zuivering van afvalwater
De zuivering van het stedelijk afvalwater in zuiveringsinstallaties is een
verantwoordelijkheid voor de waterschappen. De uitvoering vindt in de meeste
gevallen ook plaats door waterschappen. Waterschappen kennen een eigen
bestuur en eigen heffingen. Zij innen de zuiveringsheffing voor het zuiveren van
afvalwater (als onderdeel van de keten.)1 Het aantal waterschappen is
teruggelopen van 2647 in 1950 tot 26 nu. Bijlage 4 geeft een overzicht van de 26
waterschappen die er thans zijn.
Het sluiten van de keten
De verantwoordelijkheid voor de levering van drinkwater, het rioolbeheer (en de
afvoer van hemelwater) en de zuivering van afvalwater ligt dus bij verschillende
partijen. Deze zijn evenwel afhankelijk van beslissingen die elk van hen neemt.
Investeringen in zuiveringsinstallaties worden mede bepaald door de hoeveelheid
afvalwater dat uit het riool wordt aangeleverd; de behoefte aan riolering is mede
afhankelijk van de hoeveelheid huishoudens en de hoeveelheid (drink)water die
gebruikers afvoeren. Ook in de uitvoering is sprake van samenhang: naar de
gebruiker toe gaat het om vergelijkbare zaken als de inning van de factuur,
dienstverlening, het oplossen van storingen en het verlenen van vergunningen.
Om die reden is in het "Bestuursakkoord Waterketen" afgesproken de afstemming
te vergroten. Zoals gemeld laat een aantal gemeenten de rioleringsplannen
opstellen door het waterschap. De Waterwet biedt bijvoorbeeld ook de
mogelijkheid dat gemeenten en waterschappen besluiten dat gemeenten de
zuiveringstaak overnemen. Hiervan wordt nog geen gebruik gemaakt.
Financiering
In de waterketen ging in 2008 circa 3,7 miljard om, als volgt verdeeld over de
onderdelen:
Drinkwaterbedrijven 1,4
Riolering gemeenten 1,2
Waterschappen (onderdeel zuivering) 1,1
De kosten voor drinkwaterlevering worden verrekend via de drinkwaterrekening
aan de gebruiker. Wettelijk is vastgelegd dat dit kostendekkend moet zijn.
De kosten van het rioolbeheer worden voor het overgrote deel bekostigd uit de
rioolbelasting. Het is mogelijk om ook de afvoer van regenwater en grondwater
uit deze belasting te betalen. Het niet-gedekte deel (circa 3%, zie hoofdstuk 3)
1 Daarnaast zijn er taken voor waterschappen in het watersysteem, die
gefinancierd worden uit de watersysteemheffing.
komt uit de algemene middelen van de gemeente.2 Volgens de Gemeentewet
mag de belasting maximaal kostendekkend zijn.
De kosten voor afvalwaterzuivering lopen via de zuiveringsheffing, die door
waterschappen wordt geheven bij inwoners en bedrijven. Deze heffing is
kostendekkend.
Het watersysteem:
Beleidsontwikkeling
Water stroomt waar het wil en houdt zich niet aan grenzen van bestuurlijke
verantwoordelijkheden. Met de verdediging tegen hoog water en de verdeling van
de hoeveelheid water over Nederland en de kwaliteit ervan zijn grote belangen
gemoeid. Deze vragen om een nationale afweging en inkadering. Het nationale
beleid is vastgelegd in het Nationaal Waterplan en is de verantwoordelijkheid voor
het Rijk. Dit wordt ook vertaald naar beleid op hoofdlijnen voor de
stroomgebieden (Rijn, Maas, Schelde, Eem, Noordzee, IJsselmeer, Zuidwestelijke
Delta). Op provinciaal niveau wordt het nationale plan vertaald in een provinciaal
waterplan. Dit wordt veelal opgesteld in samenwerking met de waterschappen,
die ook een eigen beheersplan voor hun gebied moeten maken. Het Rijk maakt
het Beheersplan Rijkswateren.
De normen voor veiligheid en waterkwaliteit worden op Rijksniveau vastgelegd.
Wat betreft de verdediging tegen hoog water is wettelijk verankerd aan welke
normen de primaire dijken en waterkeringen moeten voldoen. Iedere 5 jaar wordt
getoetst of de dijken nog aan de eisen voldoen. Indien de primaire dijken
aangepast moeten worden, gebeurt dit door de waterbeheerder. De bekostiging
ligt echter bij het Rijk.
Voor watersystemen van nationaal belang is Rijkswaterstaat beheerder. Dit gaat
om het beheer van de Noordzee en van de grote rivieren. De ratio hierachter is
dat bijvoorbeeld de waterverdeling van de Rijn niet versnipperd moet worden
over verschillende beheerders. De regionale wateren, maar ook grote delen van
de duinen en andere waterkeringen zijn in beheer bij waterschappen en in een
beperkt aantal gevallen bij provincie of gemeente.
De Kaderrichtlijn Water bevat voorschriften met betrekking tot de kwaliteit van
oppervlaktewateren. Het gaat niet alleen om de kwaliteit wat betreft
aanwezigheid van bepaalde stoffen in het water, de richtlijn richt zich ook op de
vormgeving van de wateren met het oog op de ecologie. Voor de rijkswateren is
Rijkswaterstaat de beheerder, voor de overige wateren zijn het de
waterschappen. De Kaderrichtlijn heeft ook gevolgen voor de waterketen i.v.m.
eisen aan waterzuivering en riolering en gemeentelijk waterbeheer.
De provincie heeft een algemeen toezichthoudende rol ten opzichte van de
waterschappen. Ook heeft zij taken wat betreft het toezicht op de kwaliteit van
zwemwater, het bestrijden van de muskusrat en het verlenen van vergunningen
voor onttrekking van water uit het diepe grondwater (ook voor drinkwater.) In
een beperkt aantal gevallen zijn dijken en duinen in beheer bij provincies. De
provincie ontvangt middelen uit het Provinciefonds en heeft ook een
2 Volgens de meest recente inzichten ("Water in beeld 2009") is voor ongeveer
97% van de kosten die gemeenten maken sprake van kostendekkendheid. (NB.
Hierbij is niet bekend welke kosten precies worden toegerekend.) Het niet-
gedekte deel komt uit de algemene middelen van de gemeenten (bekostigd uit
Gemeentefonds en vooral- de onroerend zaak belasting.
grondwaterheffing. Deze brengt circa 16 miljoen per jaar op. Bijlage 5 bevat een
kaartje met de provinciegrenzen.
Financiën
In het watersysteem gaat in 2008 ongeveer 2,3 mrd om. Hiervan komt 1,6
miljard voor rekening van de regionale waterbeheerders.3
Rijk 730
Waterschap 1400
Provincie 185
De uitgaven van het Rijk betreffen zowel aanleg (bijvoorbeeld Ruimte voor de
Rivier, Hoogwaterbeschermingsprogramma) als het beheer en onderhoud van de
Rijkswateren. Het wordt bekostigd uit de algemene middelen.4
De watersysteemheffing, die geheven wordt door waterschappen bij inwoners en
diverse categorieën gebruikers, dient voor bekostiging van het beheer van het
watersysteem onder verantwoordelijkheid van het waterschap.
Bedrijven, burgers en waterschappen die, veelal reeds gezuiverd, water
rechtstreeks lozen op het oppervlaktewater betalen een verontreinigingsheffing.
De opbrengst komt eveneens ten goede aan het watersysteembeheer.5
Waterketen en watersysteem staan vanzelfsprekend niet volledig los van elkaar.
Voor drinkwaterbedrijven maakt het uit hoe schoon het water is dat zij
onttrekken aan het oppervlaktewater en ook is de beschikbare hoeveelheid zoet
(grond)water van grote invloed op de bedrijfsvoering. De waterschappen lozen
het effluent van de zuivering op het oppervlaktewater.
De waterkwaliteit wordt, naast het effluent uit de zuivering van afvalwater in de
keten, ook bepaald door bovenstroomse verontreinigingen, emissies vanuit de
lucht en door de wijze waarop de waterverdeling plaatsvindt. Maatregelen ter
bevordering van deze algemene waterkwaliteit worden tot het watersysteem
gerekend en worden voor wat betreft de waterschappen omgeslagen in de
watersysteemheffing. Het Rijk bekostigt zijn taken uit algemene middelen.
De uitgaven van de waterschappen worden gedekt uit de heffingen. In een aantal
gevallen worden bijdragen van de EU ontvangen voor specifieke projecten. Ook
hebben sommige waterschappen aandelen in de Waterschapsbank die bij winst
dividend uitkeert.
In het kader van het tijdelijke Hoogwaterbeschermingsprogramma ontvangen de
betrokken waterbeheerders taakgerichte bijdragen. Dit als een project in het
betreffend beheersgebied moet worden uitgevoerd. Het Rijk subsidieert de kosten
omdat de aanpassing een gevolg is van wijzigingen in de door het Rijk
vastgestelde veiligheids- of beoordelingsnormen. Maatregelen die zijn opgenomen
3 De meest recente gegevens zijn opgenomen in "Water in beeld 2009". De
indeling daarin is echter niet geheel langs de lijn van waterketen en
watersysteem. Bovendien is sprake van enige dubbeltelling omdat het Rijk
bijvoorbeeld voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma een bijdrage geeft aan
waterschappen en provincies, die in de statistiek bij de waterschappen ook als
uitgave staat (orde-grootte 80 miljoen.)
4 In "Water in beeld" wordt uitgegaan van 1634 miljoen, maar daarin is ook het vaarwegbeheer opgenomen (circa 906
miljoen), dit is in bovenstaand overzicht weggelaten.
5 De verontreinigingsheffing op Rijkswateren brengt circa 30 miljoen per jaar op
en wordt gebruikt voor het waterbeheer door het Rijk.
in het Hoogwaterbeschermingsprogramma worden voor 100% gesubsidieerd door
het Rijk (vastgelegd in de Waterwet.)
Perceptiekosten in waterbeheer
De perceptiekosten voor het innen van de rekeningen, belastingen en heffingen in
waterketen en watersysteembeheer zijn niet exact bekend. De perceptiekosten in
het hele waterbeheer bedragen volgens het IBO uit 2003 circa 230 miljoen.6
Voor de waterschappen gaat het om circa 120 miljoen.7
Voor de volledigheid wordt vermeld dat er ook nog sprake is van de volgende
overdrachten naar het Rijk: er is een rijksbelasting op grondwater die in het
kader van het vergroenen van de belastingen is ingesteld. De opbrengst hiervan
wordt toegevoegd aan de algemene middelen en bedroeg in 2006 169 miljoen
(waarvan 135 miljoen opgebracht door drinkwaterbedrijven, 30 miljoen door
industrie en 4 miljoen door de landbouw.) En er vindt BTW-afdracht plaats
tussen drinkwaterbedrijven, waterschappen en Rijk.
3. Besparingen op de Rijksbegroting mogelijk?
Conform de opdracht is bezien waar besparingen op de Rijksbegroting mogelijk
zijn gerelateerd aan doelmatigheid in het waterbeheer. Daartoe zijn de financiële
relaties tussen Rijk en andere bestuurslagen in kaart gebracht voor zover het
"water" betreft. De besparingen moeten gerelateerd zijn aan de uitgavenkant van
de Rijksbegroting. Binnen de Rijksbegroting is sprake van een zeer beperkt aantal
financiële relaties met de regionale waterbeheerders.
In de waterketen is gekeken naar de relatie met het Gemeentefonds. Hoewel de
gemeenten de kosten voor riolering kunnen financieren uit de rioolbelasting, is
deze nog niet geheel kostendekkend. Dit betekent dat gemeenten mogelijk een
deel van de middelen uit het Gemeentefonds zouden kunnen benutten voor
rioolbeheer. Daarnaast biedt de onroerende zaakbelasting een mogelijkheid als
financieringsbron. In de praktijk zou sprake zijn van een kostendekkendheid van
de rioolheffing van meer dan 97% van de kosten8, waarbij de mate van
kostendekkendheid niet evenredig over de gemeenten is verdeeld9. Ook is door
wijzigingen in de Gemeentewet de mogelijkheid om taken onder de rioolbelasting
te plaatsen, verruimd. De opdracht is dat de mate van kostendekking verder zal
toenemen. Indien daadwerkelijk 3% van de totale uitgaven door gemeenten aan
riolering nog niet worden gedekt door de belasting, zou circa 30 miljoen per
jaar uit algemene middelen van gemeenten worden gefinancierd.
Het Gemeentefonds kent geen directe relatie met de organisatie van het
waterbeheer. Korting op het Gemeentefonds kan gezien bestaande afspraken met
het VNG in principe alleen worden uitgevoerd als sprake is van het afstoten van
taken en na het sluiten van een bestuursovereenkomst.
6 Dit was grotendeels gebaseerd op een schatting: 50 miljoen voor
drinkwaterrekening, 50 miljoen rioolbelasting en 130 miljoen waterzuivering en
watersysteem. Hierin zit ook een post van circa 49 miljoen die de
waterschappen bijdragen aan het vaststellen van de WOZ-waarden van
bebouwing. Deze kosten moeten dus ook gemaakt worden indien er geen
waterschapsysteemheffing zou zijn.
De geschatte perceptiekosten van de watersysteemheffing bedragen volgens de
IBO circa 20 miljoen.
7 Unie van Waterschappen, Waterschapspeil 2009.
8 Bron: "Water in beeld 2009"
9 In 76% van de gemeenten is sprake van volledige kostendekkendheid.
In het watersysteem is sprake van een bijdrage aan de waterschappen in het
voorbereiden van plannen tot verbetering van de primaire waterkeringen
(maximaal 15% van het bedrag gemoeid met de investering zelf.) Dit is
gekoppeld aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma (totale investering in
aanleg door waterschappen is circa 85 miljoen per jaar in de periode 2008 -
2015.) Hierin staan alle projecten opgenomen waar, op basis van de wettelijke
toetsing sprake is van de noodzaak tot verbetering van waterkeringen. Het
programma loopt tot 2015. De planvorming en uitvoering hiervan vinden plaats
door de waterschappen waar een project uitgevoerd moet worden. De 100%-
subsidie daarvoor is wettelijk verankerd. De voorbereidingskosten kunnen tot
maximaal 15% van de kosten van het aanlegproject worden gedeclareerd. In de
praktijk wordt hier verschillend gebruik van gemaakt. De kosten zijn dus
gebonden aan projecten en per definitie ongelijk verdeeld over de
waterschappen. Vanwege hun ligging hebben sommige waterschappen meerdere
projecten, andere geen enkel. De uitgaven aan de voorbereidingskosten in de
periode waarin het programma loopt (tot 2015) beslaan circa 12 miljoen per
jaar.
In het Provinciefonds is geen relatie gelegd met water. De provincie heeft wel
taken op het gebied van waterbeheer (zie paragraaf 2.) De grondwatertaken
worden betaald uit retributies voor het verlenen van vergunningen. De provincie
kent ook een grondwaterheffing. De opbrengst hiervan mag alleen gebruikt
worden voor zaken die samenhangen met het beheer van het grondwater. De
algemene toezichtstaken worden uit de algemene middelen gefinancierd.
Daarnaast is er de bijdrageregeling muskusrattenbestrijding die enkele jaren
geleden is overgebracht naar het provinciefonds (circa 20 miljoen.) BZK overlegt
met de provincies over de toekomst hiervan.
Het vinden van de beoogde 100 miljoen in 2011 binnen de bestaande
bestuurlijke verhoudingen en de bestaande financiële relaties tussen Rijk en
andere bestuursorganen bij het waterbeheer verbonden met doelmatigheid lijkt
zodoende niet mogelijk binnen de bestaande organisatie (binnen het stelsel). Het
doorvoeren van kortingen op Gemeente- en/of Provinciefonds zal ervaren worden
als een bezuiniging indien er geen aanvullende randvoorwaarden worden gegeven
waarmee daadwerkelijk tot vergroting van de doelmatigheid of taakreductie kan
worden gekomen. De overige uitgaven op de Rijksbegroting zijn verbonden met
het uitvoeren van taken waar de regionale waterbeheerder geen directe invloed
op heeft.
Het rijk heeft zelf reeds doelmatigheidskortingen opgelegd gekregen, ook na
2011. Besloten is dat de begroting van VenW of het IF niet wordt belast.
Hoe verder?
In aanvulling op het vinden van besparingen op de Rijksbegroting heeft de
werkgroep, ter bepaling van de gedachten, op hoofdlijnen geanalyseerd waar
eventueel verdergaande doelmatigheid en rationaliteit in beeld kunnen komen.
Dit door fundamenteel naar de bestuurlijke organisatie en de taakverdeling te
kijken. Onderstaand is daartoe een eerste proeve van een inhoudelijke denklijn
beschreven. Uitwerking hiervan vergt een specifiek besluit van de opdrachtgever.
4. De burger centraal in de waterketen
Als centrale insteek voor het vinden van aanknopingspunten om tot
doelmatigheid en rationaliteit in het waterbeheer te komen, wordt de burger of
het bedrijf genomen.
Essentieel in de waterketen is de gebruiker van water. De burger die water
drinkt, gebruikt om te douchen, de tuin te sproeien, om het toilet door te spoelen
en een bedrijf dat drinkwater (ook) gebruikt in zijn productie of dienstverlening.
In beide gevallen betrekken ze drinkwater, doen er wat mee en moeten het
restant kwijt, doorgaans via de riolering. Voor de gebruiker is water in zijn
beleving een gewoon gebruiksproduct dat hij of zij koopt. In de praktijk is er
echter niet één verkoper waarvan het product wordt betrokken én aan wie het
restant kan worden afgeleverd. De gebruiker wordt geconfronteerd met meerdere
rekeningen/belastingen, voor verschillende onderdelen (drinkwater, riolering,
zuivering.) En ook waar de leverancier als dienstverlener optreedt, heeft de
gebruiker met diverse partijen te maken: de verschillende storingsdiensten,
klantennummers, klachtennummers enzovoorts.
Zo bezien lijkt er doelmatigheidswinst te boeken voor de gebruiker door hem
centraal te stellen en te zorgen dat hij te maken krijgt met één partij of een
logisch samenstel van partijen, die al zijn zaken in de waterketen behartigt.
Bovendien is er in de keten een relatie tussen het leveren van drinkwater, het
rioolbeheer/verzamelen van afvalwater en het zuiveren ervan. Alleen in de
organisatie van de uitvoering van deze taken is deze relatie er niet en wijzen de
prikkels niet automatisch in de richting van doelmatigheid. Er kan worden
"afgewenteld", c.q. er is niet altijd een belang bij efficiënt handelen of investeren.
Het bereiken van doelmatigheidswinst door "het sluiten van de keten" is ook in de
IBO onderkend. In het "Bestuursakkoord Waterketen" wordt vanuit de optiek van
de bestuurlijk verantwoordelijken via een bottom-up benadering op vrijwillige
basis gewerkt aan meer samenhang en samenwerking in de keten. De voortgang
hiervan wordt in 2011 geëvalueerd. Ook vinden er benchmarks plaats naar de
resultaten in de diverse onderdelen van de waterketen. De eerste tussentijdse
resultaten van de evaluatie van het "Bestuursakkoord Waterketen" worden eind
van het jaar bekend. De indruk bestaat dat er veel in gang is gezet. De nadruk
ligt daarbij op het uitwisselen van kennis en het afstemmen van plannen. Het
vermoeden bestaat dat de bestaande wettelijke en bestuurlijke kaders het
bereiken van grote doorbraken niet stimuleren.
Gezien vanuit de optiek van de burger en gegeven de financiële- en economische
crisis kan worden overwogen om anticiperend op de uitkomsten van de diverse
evaluaties toe te werken naar een meer verplichte vorm van samenwerking in de
uitvoering van de waterketen in het belang van burgers en bedrijven en om een
grotere doelmatigheid te bereiken. De werkgroep constateert dat een strakkere
regie door het Rijk, ondersteund met wettelijke maatregelen, kan bijdragen aan
de mogelijkheden van de betrokken bestuurslagen om tot vergroting van
doelmatigheid en rationaliteit te komen.
Hierbij dient zorgvuldig te worden gehandeld met de lopende uitvoering van het "
Bestuursakkoord Waterketen". Dit om de resultaten van de vaak moeizaam tot
stand gekomen samenwerking niet te verstoren. Daarbij speelt dat de waterketen
voor de gebruiker niet zozeer een onderwerp is waarbij dagelijks grote politieke
afwegingen aan de orde zijn; het is veeleer een product dat tegen een redelijke
prijs afgenomen wordt en waarbij de doelmatigheid mede beïnvloed wordt door
een directe relatie tussen gebruik en kosten. De gebruiker realiseert zich vaak
onvoldoende dat met drinkwatergebruik ook kosten gemoeid zijn voor het
afvoeren en zuiveren ervan.
In paragraaf 5 wordt een aantal opties voorgelegd die kunnen bijdragen aan het
bereiken van meer transparantie en doelmatigheidswinst door het sluiten van de
keten.
5. Het sluiten van de waterketen.
Lange termijn perspectief: voor de gebruiker is de waterketen één publiek
"bedrijf" voor de productie en levering van drinkwater, de inzameling van
afvalwater en de zuivering daarvan. Dit werkt met een duidelijke bedrijfsmatige
aanpak. Er is één loket, één servicedienst en er wordt één rekening verstuurd
gerelateerd aan het waterverbruik. Doordat de uitvoering in één hand ligt wordt
de bestaande expertise in de onderdelen van de keten gedeeld.
Voor de gebruiker zou sprake moeten zijn van één loket en één rekening voor
water in de waterketen (drie tarieven inéén.) Achter het loket ontstaat idealiter
één dienstverlenend bedrijf. We kennen hiervan als voorbeeld "Waternet" in
Amsterdam en omgeving. Deze ontwikkeling komt niet als vanzelf tot stand. Om
deze te stimuleren zouden zowel aan de bestuurlijke kant, als aan de
dienstverlenende kant door het Rijk randvoorwaarden moeten worden gecreëerd.
Vanuit het perspectief van bestuurlijke verantwoordelijkheid is sprake van
verschillende bestuurslagen: gemeenten kennen een wettelijke verplichting om
voor hun eigen bestuursgebied de riolering te verzorgen en zij beschikken over
een "eigen" financieringsbron (de rioolbelasting); waterschappen kennen een
wettelijke verplichting voor hun zuiveringstaak, waarvoor ook een "eigen"
financieringsbron (de zuiveringsheffing) bestaat. De levering van drinkwater was
oorspronkelijk ook een taak die bij individuele gemeenten lag. Deze taak is
inmiddels uit de Gemeentewet geschrapt. De levering van drinkwater is een
verantwoordelijkheid voor de Rijksoverheid en wordt uitgevoerd door
drinkwaterbedrijven. Deze zijn al op bedrijfsmatige leest geschoeid.
Een impuls aan het versterken van de keten zou op bestuurlijk niveau uitgewerkt
kunnen worden door de waterschappen en de gemeenten wettelijk te verplichten
om het rioolbeheer en de zuivering van afvalwater op afstand te zetten.
Vergelijkbaar als in het verleden is gedaan met de drinkwaterlevering.
Aan de dienstverlenende kant zou sprake moeten zijn van een bedrijfsmatige
aanpak. Daarbij staat voorop dat sprake moet zijn van een publiek karakter. De
vorm kan zijn die van een maatschappelijke onderneming of van een overheids-
NV. Bij de drinkwaterbedrijven is de bedrijfsmatige werkwijze reeds doorgevoerd.
Bij de waterzuivering is naar de aard van het werk een bedrijfsmatige aanpak
denkbaar, maar nog niet ver genoeg doorgevoerd. In het rioolbeheer is thans
mede door de schaalgrootte veelal minder sprake van een bedrijfsmatige insteek.
Bij de vormgeving zijn diverse varianten denkbaar, eventueel in de vorm van
tussenstappen op weg naar het eindbeeld. Minst ver gaande stap is die waarin in
lijn met het "Bestuursakkoord Waterketen" door samenwerking in de vorm van
samen "doen" wordt toegewerkt naar doelmatigheid. Daarbij zou door de
gemeente bijvoorbeeld aan de waterschappen of de drinkwaterbedrijven
gevraagd kunnen worden het rioolbeheer voor hen te verzorgen. Een stap verder
is het daadwerkelijk creëren van "ondernemingen" voor rioolbeheer en voor
afvalzuivering, naast de bestaande drinkwaterbedrijven. Of de slag waarin in één
keer het rioolbeheer en de afvalwaterzuivering meer aan elkaar verbonden
worden, respectievelijk samengevoegd worden met het drinkwaterbedrijf.
Daarmee komt het in één hand en ontstaat er (op lange termijn) een prikkel tot
efficiency.
Om deze richting te versterken kan het voortouw in principe zowel bij
drinkwaterbedrijven, gemeentelijke diensten voor rioolbeheer als waterschappen
worden gelegd. Overwogen is om de versterking van de keten te initiëren via de
drinkwaterbedrijven. Drinkwaterbedrijven werken ook in Nederland al sterk
bedrijfsmatig. Hun kennis op dit vlak is belangrijk voor de twee andere partijen.
Het schaalniveau wijkt echter sterk af van die van gemeenten en waterschappen.
Bestuurlijk gezien is een eerste stap naar integratie van de uitvoering van
rioleringsbeheer en afvalwaterzuivering daarom meer voor de hand liggend. Er is
reeds in toenemende mate sprake van afstemming tussen waterschappen en
gemeenten op het gebied van riolering. Wel zullen de drinkwaterbedrijven van
meet af aan betrokken moeten zijn en waar mogelijk moeten (kunnen) aansluiten
bij de ontwikkeling. Verplicht zou kunnen worden om samen tot één rekening te
komen van de waterketen en om één serviceorganisatie (loket) op te richten voor
beheer en onderhoud, richting burger en bedrijven. Wellicht kan ook expertise
worden gedeeld.
Het schaalniveau van de gemeenten is zodanig dat een algemene trekkende rol
van deze bestuurslaag bij de uitvoering van de keten niet voor de hand ligt. De
conclusie is derhalve gerechtvaardigd om de waterschappen een centraler rol ter
geven in de uitvoering van de waterketen. Of te komen tot een integraal "bedrijf"
dat voor zowel waterschap als gemeenten werkt, in wgr-verband.
Om de aanbevolen richting verder te versterken, dienen de rioolbelasting en de
zuiveringsheffing aan elkaar gekoppeld te worden. Zodoende ontstaat er één
heffing, waarmee de onderneming investeert in zowel riool als zuivering in het
belang van doelmatigheid en een lage rekening voor burgers en bedrijven. Het
meest ideale lijkt de situatie waarin ook een directe koppeling met het gebruik
van drinkwater wordt gelegd. Daarmee ontstaat een directe band tussen het
gebruik en verbruik van water. Technisch is deze koppeling wel te maken. In de
uitvoering is deze nu nog gecompliceerd vanwege de verschillen in het
verzorgingsgebied van waterschappen en drinkwaterbedrijven. Ook zijn er binnen
de drinkwaterbedrijven en tussen waterschappen en drinkwaterbedrijven
verschillen in rechtsvorm. Het koppelen van de heffingen zal ook een gunstig
effect op de perceptiekosten kunnen hebben.
De voorkeur van de werkgroep gaat uit naar het daadwerkelijk zien van de
uitvoering van de waterketen als een bedrijfsmatige (publieke) activiteit. Een
uitvoerende taak, die ook naar de aard op afstand van de bestuurlijke
verantwoordelijken moet staan, mits de bestuurlijke verantwoordelijkheid wel
helder is belegd.
Een verzwaring van de rol van de waterschappen, respectievelijk de gemeenten
in wgr-verband in de keten zou gecombineerd kunnen worden met de eventuele
uitkomsten van onderzoek door de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
naar de wijze van verkiezen van het bestuur van de waterschappen. Eén van de
opties die bestudeerd wordt is het kiezen van de bestuurders door leden van de
gemeenteraad.
6. De burger centraal in het watersysteem
De burger en het bedrijfsleven verwachten in algemene zin van de overheid dat
zij voldoende beschermd worden tegen hoog water, dat er voldoende water is
voor de diverse gebruiksfuncties en dat de waterkwaliteit aan bepaalde normen
voldoet. Dat het Rijk, provincie, gemeente en waterschap betrokken zijn bij het
watersysteem merkt de burger vooral aan de diverse heffingen die hij krijgt.
Direct zichtbaar zijn de waterschapsverkiezingen.
De verdediging tegen hoog water is dermate belangrijk dat het haast als een
synoniem voor een taak voor het Rijk wordt gezien. Dat deze taak voor het
overgrote deel uitgevoerd wordt door waterschappen is in de publieke beleving
nauwelijks bekend. Dat geldt ook voor het gegeven dat uit de algemene middelen
de benodigde vervangingsinvesteringen worden bekostigd.
In de afgelopen decennia heeft de nadruk in het beleid gelegen op het verbeteren
van de waterkwaliteit en op de relatie tussen water en de ruimtelijke inrichting
van het land. Op regionaal niveau is hier sprake van politieke afwegingen tussen
de diverse gebruikers: de wensen van landbouw, natuur, scheepvaart, bedrijven,
projectontwikkelaars en anderen rond de waterstand, de temperatuur, de
chemische samenstelling en de natuurwaarden van het water. Mede op basis van
de IBO is de wijze van vertegenwoordiging en het verkiezen ervan aangepast. In
de praktijk is de deelname aan de verkiezingen door de burger relatief beperkt
geweest. Ook wordt de directe relatie in betalen en de verdeling van de lasten
over bijvoorbeeld de inwoner van de stad en die van het platteland niet sterk
beleeft. In het algemeen lijkt de trits "betalen-belang-beslissen" niet erg bewust
ervaren te worden door de burger.
De werkgroep constateert dat in het watersysteem niet zozeer de doelmatigheid
als wel de rationaliteit aanknopingspunt is voor verbetering. Het perspectief van
de burger lijkt te zijn dat het watersysteem vooral functioneel goed geregeld
moet zijn. In de werkgroep bestaat het beeld dat er sprake is van "bestuurlijke
drukte" door de betrokkenheid van de diverse bestuurslagen, die voor de burger
niet goed herkenbaar is. In paragraaf 7 worden daarom voorstellen gedaan die de
rationaliteit kunnen versterken. Afgeleid effect daarvan kan zijn dat een bepaalde
mate van efficiency te bereiken valt.
7. Versterken rationaliteit in het watersysteem.
Lange termijn perspectief: de uitvoering van het regionale systeembeheer wordt
verzorgd door een beperkt aantal waterschappen (in lijn met de
stroomgebieden.) Zij opereren als een functionele organisatie, met een op
indirecte wijze gekozen bestuur. Het functionele karakter is afgebakend ten
opzichte van de algemene politieke afwegingen die door Rijk, respectievelijk
provincie of gemeente worden gemaakt. Het Rijk stelt de normen voor de
bescherming tegen hoog water vast en ziet toe op tijdige realisering van
benodigde verbeteringen.
Afwegingen op regionaal niveau worden door het waterschap of door de provincie
gemaakt. De provincie zorgt binnen de ruimtelijke contouren van het Rijk voor
de democratische legitimiteit wat betreft de ruimtelijke inpassing. Doelmatigheid
wordt bereikt door vergaande onderlinge samenwerking en samenwerking met
RWS, Provincies en gemeenten bij de inning van heffingen, kennisopbouw,
uitvoerend werk, etc.
Het beheer van het watersysteem kent de volgende elementen:
· Bescherming tegen hoog water (waterkeringen);
· Regulering van de hoeveelheid water (peilbeheer) inclusief het
grondwater en de regulering van de kwaliteit van het water;
· Aanvullende en ondersteunende taken.
De bestuurslagen Rijk, provincie, gemeenten en waterschappen zijn alle
betrokken bij het watersysteem. Om het bestaande beeld van "bestuurlijke
drukte" te verminderen, is voor elk onderdeel bekeken op welke wijze
rationalisering mogelijk is. Zowel met het oog op doelmatigheid als rationaliteit
en op het vermijden van bestuurlijke drukte is nodig dat de betrokken
bestuurslagen hun rol goed kunnen spelen.
Vanuit het perspectief van de burger en het bedrijf gezien is de positie van het
waterbeheer die van een functionele "doe-organisatie". Belangrijk is dat een
stabiele en duurzame inkadering bestaat: naar zijn aard is waterbeheer
levensvoorwaarde voor Nederland, maar juist daarom is een zekere mate van
depolitisering belangrijk. Dit vormt de basis voor het bestaan van de
waterschappen, waarbij de functionaliteit leidend is.
Dit vergt dat de randvoorwaarden zodanig zijn dat de waterbeheerder ook als
functionele organisatie kan werken. Elementen zijn bijvoorbeeld dat:
Het Rijk de verantwoordelijkheid neemt voor de normstelling en tijdige
uitvoering kan afdwingen voor primaire en aanpalende waterkeringen
(aanleg, beheer en onderhoud);
Een stabiele financiering wordt gegarandeerd, die kostendekkend is voor
de werkzaamheden;
De betrokken organisaties over voldoende kwaliteit beschikken om het
werk te doen;
Het bestuur gelegitimeerd is en aanspreekbaar op de resultaten.
Tegen deze achtergrond worden de diverse elementen tegen het licht gehouden.
Bescherming tegen hoog water
Met de komst van het Deltaprogramma (2009) wordt een sterke impuls gegeven
aan het watersysteembeheer. De specifieke rol van de waterbeheerders komt nog
meer in het teken te staan van het omgaan met de gevolgen van
klimaatverandering voor de dijken en waterkeringen en voor de beschikbaarheid
van de juiste hoeveelheid zoet water. De normstelling en de randvoorwaarden
zullen weliswaar in goed overleg, maar uiteindelijk door het Rijk opgesteld
worden. De urgentie van het Deltaprogramma vergt een duidelijke en heldere
verantwoordelijkheid van het Rijk. Dit wordt ook neergelegd in de Deltawet en
een Deltafonds dat vanaf 2020 een omvang van ten minste 1 miljard per jaar
zal hebben.
De huidige praktijk bij het Hoogwaterbeschermingsprogramma is dat het Rijk de
normen vaststelt waaraan de primaire waterkeringen moeten voldoen. De
waterbeheerders toetsen of de keringen in hun beheersgebied voldoen aan de
normen. Is dat niet het geval dan stellen zij plannen op om wel aan de normen te
gaan voldoen. De kwaliteit van die plannen wordt getoetst door provincies op
ruimtelijke aspecten en door RWS op technische vereisten. Het Rijk subsidieert de
benodigde investeringen voor de primaire keringen en draagt ook bij in de
voorbereidingskosten die regionale waterbeheerders maken. Er is een
regiebureau ingesteld dat op programma-niveau de middelen verdeelt en de
voortgang bewaakt.
Voor de secundaire waterkeringen stelt de provincie de normen vast. De toetsing
gebeurt door de waterbeheerders en zij stellen verbeterplannen op indien niet
aan de normen wordt voldaan. De kosten hiervoor liggen bij de betreffende
waterbeheerder. Daar waar het een waterschap betreft wordt de investering uit
de watersysteemheffing betaald.
Iedere vijf jaar vindt een nieuwe toetsing plaats. De huidige programma's zijn
gebaseerd op de tweede toetsing. In het kader van het vergroten van de
rationaliteit zouden vanaf de derde toetsing, die in 2011 gereed is, de
verantwoordelijkheden kunnen worden aangescherpt. De normering van primaire
én secundaire keringen (immers samenhangend) zou in handen van het Rijk
gelegd moeten worden. Het opstellen van de verbeterplannen zou door de
waterbeheerders (m.n. waterschappen) gedaan kunnen worden, met een
gecentraliseerde vorm van toetsing.
Wat betreft de benodigde investeringen dient een heldere keuze gemaakt te
worden. Thans zijn de prikkels tot doelmatigheid niet optimaal omdat het Rijk
plannen subsidieert zonder wezenlijke zeggenschap over de vormgeving ervan.
Daarbij speelt dat het Rijk de aanleg betaalt terwijl de regionale waterbeheerder
het beheer en onderhoud bekostigt. Dat kan ondoelmatigheid introduceren en
(bestuurlijke) onhelderheid. Dit zou in één hand gelegd kunnen worden bij het
Rijk. Gegeven het nationale belang worden de investeringen in ieder geval voor
de primaire keringen bekostigd uit het Deltafonds. Consequent doorredenerend
zou ook het beheer en onderhoud uit algemene middelen dienen te worden
gefinancierd. En zou het Rijk de vormgeving moeten kunnen voorschrijven
(bijvoorbeeld aan waterschappen.) Alternatief hiervoor is dat de financiering
geheel in handen van de waterschappen wordt gelegd en het Rijk de normen blijft
stellen, toetst en kan ingrijpen (aanwijzing, taakverwaarlozing).
Het regionale waterkwaliteit- en kwantiteitbeheer
Met betrekking tot de hoeveelheid water (peilbeheer), de ecologische aspecten en
de algemene waterkwaliteit worden op regionaal niveau (politieke) keuzes
gemaakt. Daarbij is thans sprake van een interactie tussen waterschappen en
provincies en tussen waterschappen en gemeenten. Water is sterk bepalend voor
de ruimtelijke inrichting van een gebied. De verantwoordelijkheden zouden hier
rationeler afgebakend kunnen worden. De afweging wie de primaire rol daarbij
heeft, is die tussen het functionele bestuur (waterschappen) of het territoriale
bestuur (provincie.) Door de nieuwe opzet van waterschapsverkiezingen is bij de
waterschappen thans sprake van een grotere mate van politisering van het
bestuur.
Indien de provincie een leidende rol krijgt in het regionale waterbeheer wordt de
politieke insteek versterkt. Dan zouden beiden op gelijk territoriaal niveau
gebracht moeten worden, incl. samenvoeging van de uitvoerende organisaties.
Indien de leidende rol bij de waterschappen wordt gelegd, wordt de functionele
insteek versterkt. Dit laatste lijkt beter aan te sluiten op de praktijk, waarin de
deskundigheid en uitvoeringskracht van de waterschappen buiten kijf staan.
Daarbij past in de toekomst waarschijnlijk wel een schaalgrootte die meer het
niveau van stroomgebieden benadert (7 tot 20 waterschappen). Consequentie is
een heldere rol voor de provincie in de ruimtelijke ordening en een functionele rol
voor de waterschappen in het waterbeheer. De rol van de provincie kan door het
stellen van kaders in bijvoorbeeld een ruimtelijk structuurplan worden bepaald.
De regionale waterkwaliteit
De praktijk heeft geleerd dat waterbeheer integraal wordt benaderd: dat wil
zeggen kwaliteit en kwantiteit gelijktijdig benaderen. In hoofdstuk 5 is
aangegeven dat de expliciete zuiveringstaak van de waterschappen onderdeel
van de aanpak van de waterketen zou kunnen worden. Dat laat onverlet dat het
beheer van het oppervlaktewater beide elementen: kwantiteit en kwaliteit, blijft
omvatten. De waterbeheerder kan (binnen gestelde kaders) eisen stellen in
aanvulling op (inter)nationale normen rond waterkwaliteit en is ook
verantwoordelijk voor de uitvoering van de Kaderrichtlijn water voor
oppervlaktewater. Het zuiveren van afvalwater is echter een aparte taak, die los
kan staan van het watersysteembeheer; de waterbeheerder is immers niet zelf
verantwoordelijk voor lozingen op het oppervlaktewater.
Aanvullende en ondersteunende taken
Waterschappen voeren in een aantal gevallen ook aanvullende taken uit. Zo
beheren zij in sommige gebieden ook wegen, ondersteunen gemeenten bij
rioleringsplannen en dergelijke. Dit kan op basis van afspraken gecontinueerd
worden en hoeft de rationaliteit niet in de weg te staan.
De taakverdeling tussen de provincie (ruimtelijke ordening) en waterschap
(waterbeheer) kan mogelijk verder aangescherpt worden. Bijvoorbeeld door de
taken van de provincie rond muskusrattenbestrijding, zwemwater en grondwater
nog meer expliciet bij de waterschappen te beleggen, respectievelijk formeel over
te dragen. En te onderzoeken of taken die de provincie nog heeft bij bijvoorbeeld
waterkeringen overgedragen kunnen worden aan de waterschappen. Ook zou
nogmaals bekeken kunnen worden of eventuele doublures in de planvorming
tussen de provincies en de overige bestuurslagen weggenomen kunnen worden.
Nader bekeken kan worden of hiermee ook een beperking van de uitgaven voor
het provinciefonds mogelijk is.
Schaalvergroting en doelmatigheid
Een verdere schaalvergroting van de waterschappen zal bij dragen aan
doelmatigheid en rationaliteit. Deze ontwikkeling kan (al dan niet geholpen door
het Rijk) via "natuurlijke weg" verlopen (er vinden al (verkennende)
fusiegesprekken plaats) en beperkte vergroting van de doelmatigheid met zich
meebrengen. Aandachtspunt is het toezicht dat provincies uitvoeren op
waterschappen en de meer natuurlijke afbakening van waterschappen naar
stroomgebiedsgrenzen
In alle gevallen is het versterken van samenwerking tussen de regionale
waterbeheerders onderling aan te bevelen. Dit geldt bijvoorbeeld de
perceptiekosten die gemoeid zijn met het innen van de heffingen. En voor de
burger: een afzonderlijke heffing. Door de heffing meer centraal te innen
ontstaan waarschijnlijk lagere perceptiekosten. Zo wordt reeds gedacht aan het
gezamenlijk innen van alle heffingen en belastingen van gemeenten en
waterschappen. Ook is een variant denkbaar waarin de inning door de nationale
overheid (vergelijk de inning van kijk- en luistergelden door de
Rijksbelastingdienst) gedaan wordt en in een waterschapsfonds wordt gestort. De
band tussen het bestuur van de waterschappen en de financiële middelen ten
behoeve van het beleid wordt in die variant losgelaten. Ook is een benadering
analoog aan Gemeente en Provinciefonds mogelijk. Dit zou een fundamentele
wijziging zijn.
De taakverdeling tussen Rijkswaterstaat en de waterschappen wordt in deze
benadering niet fundamenteel aangepast. Rijkswaterstaat beheert de nationale
wateren en de grote kustverdedigingswerken, inclusief de Noordzee. Het gaat hier
om de nationale infrastructuur die als samenhangend geheel wordt beschouwd.
Indien de waterschappen meer naar stroomgebieden worden georganiseerd wordt
de relatie tot RWS wel meer evenwichtig. Dat zou de samenwerking tussen de
uitvoerende apparaten van RWS en waterschappen kunnen stimuleren (hierbij
dringt de vergelijking met de omgevingsdienst zich op.) De schaarse
deskundigheid kan dan mogelijk effectiever worden ingezet. In alle gevallen is
een grotere mate van delen van deskundigheid en inkoopvoorzieningen en
dergelijke tussen waterschappen onderling en met Rijkswaterstaat aan te
bevelen.
8. Voorstel voor verdere uitwerking
De werkgroep constateert dat het Rijk op termijn kan bijdragen aan de
mogelijkheden van de betrokken bestuurslagen om tot vergroting van
doelmatigheid en rationaliteit in het waterbeheer te komen. Dit betekent wel dat
de bestaande organisatorische uitvoeringsstructuur op onderdelen zal moeten
worden aangepast. Het valt dus buiten het "a priori" en vraagt een nieuw politiek
besluit.
Volgens de werkgroep zijn langs geschetste weg op termijn aanzienlijke
besparingen mogelijk in het waterbeheer (zie bijlage 2.) Daarbij zullen deze
overigens voornamelijk leiden tot "minder meer" kosten. De resultaten kunnen
zichtbaar worden in de tarieven voor de heffingen voor riolering, zuivering en
watersysteembeheer en mogelijk op termijn ook in de Rijksuitgaven. Over de
exacte omvang kunnen op basis van de globale analyse geen betrouwbare
uitspraken worden gedaan. Het gegeven dat de kosten voor waterbeheer nog
sterk zullen stijgen is, naast de economische realiteit, voldoende aanleiding om
het vraagstuk van doelmatigheid en rationaliteit steviger aan te pakken.
Zoals aangegeven in paragraaf 3 is er geen sprake van een directe koppeling
tussen uitgaven op de Rijksbegroting en de doelmatigheid in het waterbeheer.
Om 100 miljoen te vinden in 2011 aan de uitgavenkant op de Rijksbegroting is
geen directe relatie te vinden met maatregelen om het waterbeheer doelmatiger
te organiseren. Er zal dus in overleg met de betrokken organisatie getreden
moeten worden om te spreken over taakverlegging en doelmatigheid. Wetgeving
vraagt meer tijd.
Zoals aangegeven in paragraaf 5 en 7 bestaan er aanknopingspunten voor
doelmatigheid en rationaliteit wanneer buiten de bestaande kaders wordt
gekeken. Indien gewenst kunnen de denkrichtingen uit dit voorstel worden
uitgewerkt na politieke koersbepaling door het kabinet. Voorstellen voor
veranderingen zullen aan kracht winnen indien ze mede gebaseerd zijn op de
resultaten van lopende evaluaties en benchmarken in het kader van het
Bestuursakkoord Waterketen en op de resultaten van lopende onderzoeken naar
de wijze waarop verkiezingen voor waterschapsbestuur vormgegeven kunnen
worden.
BIJLAGE 1 OPDRACHT VOORJAARSNOTA 2009 EN SAMENSTELLING
WERKGROEP
De opdracht:
Doelmatiger en rationeler waterbeheer
"Om tot een doelmatiger organisatie en bestuur van het waterbeheer in NL te
komen, wordt een voorstel voorbereid door de Secretaris-generaal van Verkeer
en Waterstaat als voorzitter van het SG-Overleg. Het voorstel wordt opgesteld in
samenwerking met de Secretarissen-generaal van VROM, EZ, LNV, BZK, de
Directeur-generaal Water (VenW) en de Directeur-generaal Rijksbegroting (Fin).
Het voorstel betreft alle onderdelen van de waterketen en het watersysteem. Bij
het voorstel worden eerdere studies en adviezen hierover, zoals (het
kabinetsstandpunt op) de "IBO bekostiging waterbeheer", betrokken. Het voorstel
moet kunnen leiden tot besluitvorming over een efficiencyverbetering van ca. 100
miljoen structureel vanaf 2011. Verandering van de bestaande bestuurlijke
organisatie is daarbij niet het oogmerk a priori. Het plan moet voor het einde van
2009 gereed zijn. Het plan wordt uitgebracht aan de ministers van Financiën,
VROM, LNV, EZ en BZK en de staatssecretaris van VenW." 10
Vastgelegd is dat de taakstelling niet drukt op de VenW-begroting en het
Infrafonds.
Samenstelling werkgroep
Voorzitter: Wim Kuijken Voorzitter SG-Overleg, SG VenW
Secretaris: Theo Zandstra FlexPool VenW
Leden:
Chris Buijink SG EZ
Roos van Erp-Bruinsma SG BZK
Laura van Geest DG Rijksbegroting
Annemieke Nijhof DG Water
Hans van der Vlist SG VROM
André van der Zande SG LNV
Plv: Gert -Jan Buitendijk BZK
Wino Aarnink VenW
Bertholt Leeftink EZ
Frans Suijker EZ
Rob van Brouwershaven LNV
10 Voorjaarsnota 2009, blz. 18
BIJLAGE 2 DOELMATIGHEID EN RATIONALITEIT: INDICATIE DAT WINS
TE BOEKEN VALT
1.1 Inleiding
Ten behoeve van het voorstel van de werkgroep Doelmatig Waterbeheer is op
basis van bestaande literatuur en enkele gesprekken met experts een indicatie
verkregen van de mogelijkheden tot vergroting van doelmatigheid en rationaliteit
in het waterbeheer. Voor deze analyse is buiten het "a priori" van de bestaande
structuur en de relatie met de Rijksbegroting gekeken.
Er bestaat geen integraal onderzoek naar kosten en kostenontwikkeling of in
bredere zin naar doelmatigheid in het waterbeheer als geheel. In de opdracht van
het kabinet wordt verwezen naar het IBO Bekostiging Waterbeheer (2002.)
Daarin is een aantal varianten voor kostenbesparing bestudeerd, resulterend in
mogelijke besparingen op maatschappelijke kosten van 20 tot 150 miljoen
structureel, afhankelijk van de gekozen variant.
De scope van de gepubliceerde onderzoeken en de daaraan ten grondslag
liggende gegevens is niet specifiek toegespitst op de opdracht van de werkgroep.
Daarom moeten de kwantitatieve gegevens met de nodige voorzichtigheid
worden gebruikt. Bovendien is sinds de IBO al invulling gegeven aan een aantal
voorstellen waardoor een deel van de mogelijke besparingen al gerealiseerd is.
Dat laat onverlet dat de alle onderzoeken wijzen in de richting van het kunnen
bereiken van doelmatigheidswinst, met name in de waterketen.
1.2 Achtergrond bij het voorstel van de werkgroep Doelmatig waterbeheer
Waterketen:
Uit de inventarisatie van onderzoeken en uitspraken van experts komt naar voren
dat de grootste besparing op de maatschappelijke kosten ligt in de waterketen.
Het streven in het Bestuursakkoord Waterketen is hier om op basis van
vrijwilligheid en een bottom-up benadering een winst van ongeveer 2% per jaar
te bereiken vanaf 2005, resulterend in totaal circa 10%-20%
doelmatigheidsbesparing vanaf 2015. Voor de hele waterketen gaat het (bij 10%)
dan om circa 300 miljoen.
Het voorstel van de werkgroep gaat uit van een intensivering van de huidige
inspanningen. Gegeven de financiële situatie zou op de waterketen bijvoorbeeld
een beroep gedaan moeten worden tot een grotere inspanning. Indien de sector
er in zou slagen om tot 20% reductie in de periode tot 2015 te komen (ook
genoemd in het Bestuursakkoord), worden besparingen tot 600 miljoen t.o.v
2005 mogelijk. Of dit haalbaar is, kan niet op voorhand worden gezegd.
De aanknopingspunten voor doelmatigheid in de waterketen zitten in de volgende
onderdelen:
Afstemming van benodigde investeringen in rioleringstelsel en in
afvalwaterzuivering.
Indicatie dat hier besparingen mogelijk zijn, is melding van Unie van
Waterschappen dat de tot en met 2007 ingeschatte maatschappelijke
voordelen van het optimaliseren van de investeringen in de
afvalwaterketen in totaal 265 miljoen bedragen;
Beheer en onderhoud in de waterketen meer gezamenlijk door gemeenten
en waterschappen en drinkwaterbedrijven of vanuit één bedrijf te doen.
Indicaties voor doelmatigheid zijn opgenomen in diverse studies naar
efficiëntie-verhoging in de waterketen. Hierop is het streven van het
"Bestuursakkoord Waterketen" gebaseerd, dat geen absoluut bedrag
noemt, maar 1 a 2% per jaar (is uiteindelijk structureel circa 300 miljoen
in tien jaar)
Vermindering van overheadkosten door schaalvergroting en/of
samenwerking tussen drinkwaterbedrijven, gemeenten en waterschappen
in gezamenlijke serviceverlening en inning van heffingen en belastingen in
de keten Hier is geen bedrag bekent, maar de voorbeelden van Waternet,
etc geven aan dat er perspectief in zit. Recent heeft Waternet bijvoorbeeld
een aanbod gedaan om het rioolbeheer in Weesp te verrichten.
Watersysteem:
In het watersysteem zijn geen evidente posten te vinden waarin op voorhand
grote bedragen te vinden zijn gerelateerd aan doelmatigheid en efficiëntie. Hier is
veeleer sprake van kosten, gemoeid met de wijze waarop het systeem is
ingericht. Er zijn vier bestuurslagen betrokken bij beleid en uitvoering van het
watersysteembeheer en het daarbij behorende schaalniveau.
Het voorstel van de werkgroep richt zich op aanknopingspunten waarmee winst te
boeken is door het versterken van de rationaliteit:
Besparingen in perceptiekosten door meer centrale inning.
Indicatie is dat de perceptiekosten voor waterschapsheffingen (circa 115
miljoen: zuivering + systeemheffing) gedaald zijn van 6,3% naar 5,6%
van de belastingdruk door de instelling van gemeenschappelijke
belastingkantoren. Het laagste percentage dat gehaald wordt ligt rond
4,5%. Als dat gemiddelde wordt is een besparing van circa 25 miljoen
gerealiseerd;
Besparingen op de kosten van verkiezingen. Deze bedragen thans 17,5
mln voor verkiezingen in heel Nederland, eens in de vier jaar;
Lagere overhead door schaalvergroting en/of taakreductie waterschappen.
Indicatoren hiervoor zijn bijvoorbeeld de bestuurslast (circa 70 mln) voor
26 waterschappen en het gegeven dat meer dan de helft van het
takenpakket gerelateerd is aan zuivering (keten)11;
Doelmatigheid/rationaliteit door meer gezamenlijke aanpak, respectievelijk
taakverdeling in de uitvoering van het beheer van het oppervlaktewater.
In het waterbeheer werken circa 11.000 mensen (fte), waarvan bijna
9.000 bij waterschappen, 950 bij RWS, 350 bij provincies en 900 bij
gemeenten. Er zijn geen gegevens over besparingen door samenwerking;
Doelmatigheid/rationaliteit gerelateerd aan het maken van plannen op
diverse bestuursniveau's.
Bovenstaande onderdelen in het watersysteem kunnen op zichzelf tot
besparingen leiden, maar deze kunnen niet geïsoleerd worden behaald, omdat
het sterk afhankelijk is van de inrichting van het bestuurlijk systeem. De nadruk
ligt daarbij op de rationaliteit, bijkomend kunnen eventueel besparingen op de
maatschappelijke kosten optreden.
Dit laat onverlet dat de sector binnen de bestaande kaders efficiëntiewinsten kan
boeken door verder te gaan op de ingeslagen weg met het samen werken in
inkoop, belastinginning, standaardisatie van contracten, etc.
11 Kostenverdeling waterschappen (2207): waterkeringen: 5,5%; watersysteem: 27%,
zuiveringsinstallaties: 44,5%, bestuur: 3,4%, inning: 5,7%, overig: 14%.
Toegerekend aan driedeling: 60% zuivering, 30% kwantiteit, 10% keringen
Ministerie van Verkeer en Waterstaat