Raad van de Europese Unie

SECRETARIAAT-GENERAAL VAN DE RAAD VAN DE EU

~ACHTERGRONDINFORMATIE~
De gevolgen van het Verdrag van Lissabon voor
de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ):
meer codecisie en nieuwe werkstructuren

November 2009

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bevat een aantal nieuwe bepalingen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ)1. Deze betreffen hoofdzakelijk:
1. een gewijzigd juridisch kader en gewijzigde wetgevingsprocedures op diverse gebieden;
2. de mogelijkheid om een Europees openbaar ministerie in te stellen;
3. de oprichting, binnen de Raad, van een nieuw permanent comité binnenlandse veiligheid (COSI), en

4. overgangsbepalingen met betrekking tot het derdepijleracquis.
1. Juridisch kader en wetgevingsprocedures: meer stemming met gekwalificeerde meerderheid/"codecisie"
Het Verdrag van Lissabon schaft de "pijlerstructuur" van de EU-wetgeving af. Aangelegenheden die voordien onder de derde pijler vielen, zoals justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking, worden voortaan volgens dezelfde voorschriften behandeld als internemarktaangelegenheden. Dit betekent dat de EU-maatregelen en de nationale maatregelen die op deze gebieden worden genomen, voortaan aan de rechterlijke controle van het Hof van Justitie onderworpen zijn.

1 Titel V: De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (art. 67-89 VWEU); Titel XXIII: Civiele bescherming (art. 196 VWEU).

Tegelijkertijd is er op tal van JBZ-gebieden een verschuiving van de overlegprocedure met unanimiteit in de Raad en louter raadpleging van het Europees Parlement (EP) naar de gewone wetgevingsprocedure met stemming met gekwalificeerde meerderheid (sGM) in de Raad en volledige medewetgevende bevoegdheden van het EP (voordien de codecisieprocedure). Welke gebieden vallen voortaan onder sGM/"codecisie"? De belangrijkste gebieden die overgaan van unanimiteit naar sGM in de Raad en de gewone wetgevingsprocedure, zijn:
Ø een gedeelte van de bepalingen inzake visa voor kort verblijf en verblijfsvergunningen (meer bepaald de lijst van derde landen waarvan de onderdanen in het bezit van een visum moeten zijn wanneer zij een buitengrens overschrijden, de lijst van derde landen waarvan de onderdanen niet visumplichtig zijn en een uniform visummodel) (art. 77 VWEU); Ø legale immigratie (art. 79 VWEU);
Ø justitiële samenwerking in strafzaken (art. 82-86 VWEU); Ø Eurojust (art. 85 VWEU);
Ø niet-operationele politiële samenwerking (art. 87 VWEU); Ø Europol (art. 88 VWEU);
Ø civiele bescherming (art. 196 VWEU).
Welke andere gebieden vielen reeds onder sGM/"codecisie"? Ø een gedeelte van bepalingen inzake visa voor kort verblijf en verblijfsvergunningen (art. 77 VWEU);
Ø asielbeleid (art. 78 VWEU);
Ø illegale immigratie (art. 79 VWEU);
Ø justitiële samenwerking in burgerlijke zaken (met uitzondering van het familierecht) (art. 81 VWEU).
Voor welke aangelegenheden blijft unanimiteit in de Raad vereist (en wordt het EP louter geraadpleegd)?
Ø paspoorten en identiteitskaarten (art. 77 VWEU); Ø familierecht (art. 81 VWEU);
Ø operationele politiële samenwerking (art. 87 VWEU); Ø daarenboven besluit de Raad, met het oog op de instelling van een Europees openbaar ministerie, met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het EP (art. 86 VWEU). Bij wie berust het initiatiefrecht in JBZ-aangelegenheden? Wat het initiatiefrecht betreft, geldt ook op JBZ-gebied de algemene EU-regel dat de Europese Commissie nieuwe wetgevingshandelingen dient voor te stellen. Het Verdrag van Lissabon voorziet echter in de mogelijkheid dat een initiatief ook kan uitgaan van een kwart van de EU-lidstaten. Dit is op drie gebieden het geval (art. 76 VWEU):
Ø justitiële samenwerking strafzaken,
Ø politiële samenwerking en
Ø administratieve samenwerking.


2. Europees openbaar ministerie (art. 86 VWEU) Wanneer en hoe wordt het ingesteld?
De instelling van een Europees openbaar ministerie is geen verplichting, maar een mogelijkheid. Het verdrag bepaalt dat de Raad een Europees openbaar ministerie "kan instellen", handelend met eenparigheid van stemmen en na goedkeuring door het EP. Wat zal de voornaamste taak van het OM zijn?
De voornaamste taak van het Europees openbaar ministerie is de bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden. Het Europees OM is, in voorkomend geval in samenwerking met Europol, bevoegd voor het opsporen van dergelijke strafbare feiten en het vervolgen en berechten van verdachten voor de bevoegde rechterlijke instanties van de EU-lidstaten. De Europese Raad kan de bevoegdheden van het Europees OM uitbreiden tot de bestrijding van ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie.
3. COSI: een nieuw permanent comité binnenlandse veiligheid binnen de Raad "Binnen de Raad wordt een permanent comité opgericht om ervoor te zorgen dat binnen de Unie de operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid wordt bevorderd en versterkt." (art. 71 VWEU). De voor dit nieuwe permanente comité gekozen korte benaming luidt COSI.
Wat zijn de belangrijkste taken van het COSI?
Hoofddoel van het COSI is, de coördinatie van operationele acties tussen de EU-lidstaten op het gebied van interne veiligheid te vergemakkelijken, te bevorderen en te versterken. Deze coördinerende rol heeft onder andere betrekking op politiële samenwerking en douanesamenwerking, de bescherming van de buitengrenzen en justitiële samenwerking in strafzaken die van belang zijn voor de operationele samenwerking op het gebied van de interne veiligheid. Het comité dient regelmatig over zijn activiteiten verslag uit te brengen aan de Raad, die op zijn beurt het EP en de nationale parlementen op de hoogte zal houden. Het COSI is tevens verantwoordelijk voor het evalueren van de algemene richting en de efficiëntie van de operationele samenwerking, met de bedoeling mogelijke lacunes in kaart te brengen en aanbevelingen aan te nemen om deze op te vullen. Het kan tevens vertegenwoordigers van EUROJUST, EUROPOL, FRONTEX en andere bevoegde organen uitnodigen voor zijn vergaderingen en het wordt geacht bij te dragen aan de samenhang tussen de werkzaamheden van deze organen.
Het COSI is - samen met het Politiek en Veiligheidscomité (PVC) - ook gemachtigd om de Raad bij te staan, in overeenstemming met de zogeheten "solidariteitsclausule" (art.222 VWEU). De "solidariteitsclausule" houdt in dat "de Unie van alle tot haar beschikking staande instrumenten gebruik maakt" om een lidstaat bijstand te verlenen bij een terroristische aanval of een natuurramp of een door de mens veroorzaakte ramp.
Het COSI wordt niet betrokken bij het opstellen van wetgevingshandelingen of het uitvoeren van operaties. Wat wetgevingshandelingen betreft, blijft het Coreper - de vergadering van de ambassadeurs van de lidstaten bij de EU - exclusief verantwoordelijk voor het opstellen van wetgevingshandelingen, daarin gesteund door de verschillende Raadsgroepen.

Wie vertegenwoordigt de EU-lidstaten in het COSI?
Gezien de operationele rol van het COSI, zullen de leden ervan afkomstig zijn uit en gedetacheerd worden door de nationale ministeries. Elke lidstaat besluit of het één vertegenwoordiger voor alle aangelegenheden afvaardigt, dan wel verschillende vertegenwoordigers. Ter wille van de efficiëntie van de werkzaamheden van het comité zal het aantal delegatieleden evenwel worden beperkt. De gedelegeerden in het COSI worden bijgestaan door de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten bij de EU in Brussel en door het secretariaat-generaal van de Raad. De JBZ-raden van de permanente vertegenwoordigingen zullen volgens noodzaak bijeenkomen tussen de reguliere vergaderingen van het COSI.
Heeft de oprichting van het COSI gevolgen voor het werk van andere Raadscomités? Met de oprichting van het COSI zullen twee andere Raadscomités opnieuw worden beoordeeld: Ø het Comité van artikel 36 (CATS), en
Ø het Strategisch Comité immigratie, grenzen en asiel (SCIFA). Het Coreper zal vóór 1 januari 2012 het werk van het CATS en het SCIFA opnieuw evalueren, rekening houdend met de efficiëntie en de samenhang van de werkstructuren van de Raad. In de tussentijd zullen het CATS en het SCIFA zich vooral toeleggen op het bespreken van strategische aangelegenheden waarvoor het COSI geen bijdrage kan leveren, en zo nodig bijeenkomen. Afgezien daarvan zullen zij, wanneer dit passend wordt geacht, bij het wetgevend werk worden betrokken, met dien verstande dat het Coreper exclusief verantwoordelijk blijft voor het opstellen van wetgevingshandelingen.
Heeft de herstructurering ook gevolgen voor andere voorbereidende instanties van de Raad op JBZ-gebied?
Ja. De meest in het oog springende nieuwigheden zijn: Ø de oprichting van de Groep terrorisme: één enkele, overkoepelende groep, die zich bezighoudt met alle horizontale aspecten van terrorisme en de verschillende terrorismegerelateerde actieplannen zal consolideren, en
Ø de Groep JBZ-RELEX - de permanente versie van de oude ad-hocsteungroep JAI-RELEX.
4. Overgangsbepalingen met betrekking tot het derdepijleracquis Overeenkomstig artikel 10 van Protocol 36 betreffende de overgangsbepalingen worden de volledige bevoegdheden van het Hof van Justitie en de Commissie vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (d.w.z. op 1 december 2014) van toepassing op het bestaande "acquis" van de derdepijlerwetgeving.
Uiterlijk zes maanden vóór het verstrijken van deze overgangsperiode kan het Verenigd Koninkrijk besluiten dat het ook nadien de bevoegdheden van de EU-instellingen met betrekking tot dit gedeelte van de EU-wetgeving niet aanvaardt.

_____________________