Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Het onderzoekrapport van de Inspectie van het Onderwijs
"Inspecteren is vooruitkijken".
1. Inleiding
Gemeenten zijn op basis van de Wet kinderopvang verantwoordelijk voor het
toezicht op en de handhaving van de kwaliteit van de kinderopvang. Voor deze
wettelijke taak is door mij geld beschikbaar gesteld in het Gemeentefonds (in
2009: 11,9 miljoen). Dit geld is niet geoormerkt. Gemeenten dienen wettelijk
het feitelijke toezicht op de kindercentra en de gastouderopvang te laten
uitvoeren door de GGD. De GGD-en voeren dit toezicht uniform uit op basis van
landelijk gestandaardiseerde criteria, waarin de eisen uit de Wet kinderopvang en
de normen uit de beleidsregels één op één zijn overgenomen en zijn
geconcretiseerd. De uitvoering van de handhaving geschiedt op basis van
gemeentelijk beleid. Het is de taak van de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) te
onderzoeken hoe de gemeenten het toezicht en de handhaving op de kwaliteit
van de kinderopvang uitvoeren. Daarnaast diept de IvhO, als zij daartoe
aanleiding ziet, een bepaald thema nader uit, zoals bij dit onderzoek naar de
jaarlijkse GGD-inspecties.
Hierbij bied ik u het door de Inspectie van het Onderwijs uitgebrachte
onderzoekrapport: "Inspecteren is vooruitkijken- Inventarisatie van factoren die
van invloed zijn op het uitvoeren van inspecties kinderopvang door GGD-en" aan.
Aanleiding voor dit onderzoek was dat in 2007 dertig procent van de wettelijk
verplichte jaarlijkse inspecties niet werden uitgevoerd. Signalen vanuit
gemeenten en GGD-en wezen erop dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar zou
zijn om deze verplichte inspecties uit te voeren. Voor een deel kon dat worden
verklaard uit de sterke groei van de kinderopvang. Echter ook andere factoren
zouden van invloed kunnen zijn op het al dan niet tijdig uitvoeren van alle
jaarlijkse inspecties. Waarom slagen sommige gemeenten en GGD-en daar beter
in dan andere gemeenten en GGD-en, zo was de vraag van de IvhO. Vandaar dat
de IvhO besloot hiernaar nader onderzoek te doen, met als doel het bieden van
inzichten die aanleiding zouden kunnen geven tot een verbetering van de
uitvoering bij gemeenten en GGD-en.
In deze brief ga ik zowel in op de inhoud van dit rapport als op de
beleidsconclusies die ik hieraan verbind. De beleidsconclusies worden ondersteund
door de VNG en GGD Nederland.
a
2. Het onderzoekrapport "Inspecteren is vooruitkijken"
Het onderzoek "Inspecteren is vooruitkijken" is uitgevoerd bij alle GGD-en en bij
een aselecte steekproef van gemeenten. De resultaten zijn representatief. In het
onderzoek zijn de GGD-en in drie categorieën verdeeld: de GGD-en die in 2007
van de jaarlijkse inspecties: 75 99%, 50 74% of minder dan 50% hebben
uitgevoerd. De gemeenten zijn in vier categorieën verdeeld: gemeenten die in
2007 van de jaarlijkse inspecties 100%, 75-99%, 50-74 of minder dan 50%
hebben uitgevoerd. De verschillende categorieën GGD-en en gemeenten werden
in de analyse van het onderzoek onderling vergeleken. De gegevens hebben
betrekking op de jaren 2007 en 2008.
2.1. Conclusies
De IvhO trekt uit het onderzoek de volgende conclusies:
· Onvoldoende budget in 2007 en 2008 naar mening van de helft van de GGD-en
Naar de mening van de helft van de GGD-en kregen zij in 2007 en 2008
onvoldoende budget van de gemeenten voor het uitvoeren van alle inspecties. Het
structurele extra budget van 3 miljoen dat eind december 2007 voor
intensivering van toezicht en handhaving werd overeengekomen, is in maart 2008
overgemaakt aan de gemeenten. Dit geld werd vervolgens naar de mening van de
GGD-en, door gemeenten vaak te laat ter beschikking gesteld aan de GGD, om
nog in 2008 slagvaardig te kunnen handelen. Nieuwe inspecteurs konden daarom
pas in een laat stadium geworven worden.
· Goede communicatie tussen gemeente en GGD onontbeerlijk
Een goede communicatie tussen gemeenten en GGD-en is volgens de IvhO een
succesfactor voor het kunnen halen van de planning en daarmee voor het
uitvoeren van alle jaarlijkse onderzoeken. Dit geldt ook voor het maken van
afspraken over de financiering. De afspraken over planning en financiering
moeten worden vastgelegd en de voortgang hiervan regelmatig worden
besproken. Hoewel de GGD de regie bij de uitvoering van de inspecties heeft,
blijft de gemeente ervoor verantwoordelijk dat alle locaties jaarlijks worden
geïnspecteerd. De gemeente staat nu nog teveel aan de zijlijn.
· Planning nog niet adequaat
Als in de planning onvoldoende rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld de
groei van de kinderopvang, wordt daarmee in het budget, dat gemeenten en GGD
met elkaar afspreken, ook geen rekening gehouden. Dat zou wel moeten
gebeuren.
· Vicieuze cirkel bij uitstel van jaarlijkse onderzoeken
De groei van de kinderopvang, de toename van het aantal nadere onderzoeken en
het tekort aan ingewerkte inspecteurs zijn de belangrijkste redenen voor het
uitstellen van de jaarlijkse onderzoeken. Dat blijkt een vicieuze cirkel: als met
deze factoren onvoldoende rekening wordt gehouden, wordt de planning niet
gerealiseerd.
· Financiële deskundigheid bij gemeenteambtenaren onvoldoende
Pagina 2 van 5
Door onvoldoende kennis over de financiering van toezicht en handhaving in de
kinderopvang worden de gemeentelijke middelen ten behoeve van kinderopvang
niet ten volle benut. Wanneer de gemeenteambtenaar beter zicht heeft op de
financiering, is de gemeente beter in staat alle noodzakelijke inspecties te
bekostigen.
· Onvoldoende anticipatie op landelijke ontwikkelingen
Gemeenten en GGD-en anticiperen soms te laat op landelijke ontwikkelingen.
Voorbeelden hiervan zijn de hiervoor genoemde vanaf 2008 beschikbaar gestelde
extra middelen voor intensivering van het toezicht en daarnaast de invoering van
de nieuwe beleidsregels per 1 april 2008. Wel hebben GGD-en en gemeenten te
maken met praktische en organisatorische aspecten die het snel implementeren
van landelijk beleid naar de lokale situatie bemoeilijken.
· Negatief effect van het bovenmatig inzetten van tijdelijke krachten
GGD-en die in veel hogere mate dan andere GGD-en gebruik (hebben moeten)
maken van tijdelijke krachten, voeren vaker niet alle jaarlijkse inspecties uit.
Daarnaast geldt dat er van inhuur of uitleen van inspecteurs tussen GGD-en
onderling nauwelijks sprake is.
· Nog niet alle mogelijkheden benut om inspecteurs efficiënt in te zetten
Van inhuur of uitleen van inspecteurs bij GGD-en onderling is nauwelijks sprake.
Het aanwijzen van GGD-inspecteurs door de gemeente wordt echter per 1 januari
2010 vereenvoudigd. Zo zouden inspecteurs met een breed takenpakket tijdelijk
uitsluitend kunnen worden ingezet op toezicht kinderopvang. Vervolgens zouden
andere medewerkers (bijvoorbeeld uitzendkrachten) werk over kunnen nemen dat
binnen de GGD minder inwerktijd vergt.
· Verschil in prijzen en duur inspecties
Prijzen en de duur van inspecties verschillen nogal per GGD. Er is landelijk gezien
onvoldoende zicht op de kosten in relatie tot de wijze waarop GGD-en hun werk
organiseren. Overigens ligt in de prijs voor de inspectie geen relatie met het
behalen van alle jaarlijkse inspecties.
2.2. Verbetermogelijkheden
De IvhO ziet de volgende mogelijkheden tot verbetering bij zowel de GGD-en als
bij de gemeenten:
· GGD-en zouden standaard een adequate planning moeten opstellen en
afspraken moeten maken met de gemeenten over de opzet en uitvoering van
de planning en deze vastleggen. Afspraken over de planning moeten in de
loop van het jaar bijgesteld kunnen worden.
· Tevens zouden GGD-en en gemeenten scenario's moeten ontwikkelen om beter
voorbereid te zijn op een plotseling tekort aan capaciteit. GGD Nederland zou
hierin richting GGD-en zowel een ondersteunende als sturende rol moeten
hebben.
· Inspectierapporten dienen tijdig door de GGD aan de gemeente gestuurd te
worden, zodat eventuele benodigde handhaving op tijd kan starten ten
behoeve van een goede kwaliteit kinderopvang.
Pagina 3 van 5
· Gemeenteambtenaren dienen van het management voldoende tijd te krijgen
voor een goede uitvoering van het toezicht en de handhaving kinderopvang.
Dit betreft zowel de beleidsmatige als de financiële kant. De noodzaak van
de verhoogde aandacht die de VNG geeft aan de gemeenten voor het interne
gemeentelijk begrotingsproces is groot.
· Vooral de kleine gemeenten die achterblijven in de uitvoering van de
handhavingstaak zouden de mogelijkheden tot samenwerking in regionaal
verband moeten onderzoeken. In het project `Achterblijvende gemeenten' van
de IvhO zal de IvhO gemeenten hierop, waar nodig, attenderen.
· Het verschil in prijzen en de duur van de inspecties is soms groot. Een
onderzoek om zicht te krijgen op het feit hoe de verschillende GGD-en hun
werk organiseren, in relatie tot de kosten die gemoeid zijn met de inspecties
kinderopvang, is de moeite waard.
· Uitstel of afzien van jaarlijkse inspecties waartoe binnen het huidige systeem
van toezicht en handhaving door gemeenten en GGD-en meermaals wordt
overgegaan, is naar de mening van de IvhO alleen mogelijk in een systeem
van risicogestuurd toezicht. De IvhO onderschrijft de keuze die inmiddels voor
invoering van een landelijk systeem van risicogestuurd toezicht is gemaakt.
3. Beleidsconclusies
In mijn brief van 12 maart 2009 heb ik al beleidsconclusies gegeven in reactie op
het rapport "Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007".1 In die brief gaf
ik aan dat in 2007 de GGD-en een gebrek aan capaciteit hadden voor de jaarlijkse
inspecties. Zij moesten, vanwege de enorme groei van het aantal locaties, zowel
voorrang geven aan de inspecties bij de start van nieuwe kinderopvanglocaties of
nieuwe gastouderbureaus als aan vervolginspecties (bij slecht of minder goed
functionerende kinderopvangorganisaties).
In de hiervoor genoemde brief gaf ik tevens aan welke maatregelen ik zou gaan
inzetten om de situatie te verbeteren. Een van deze maatregelen was het vragen
aan de IvhO om gerichte verbeterafspraken (inclusief termijnen) met de
gemeenten te maken die kunnen variëren naar de aard van de tekortkomingen en
de herstelduur. De IvhO betrekt daarbij het landelijke oordeel over het jaar 2008.
Alle gemeenten die de uitvoering van het toezicht op en de handhaving van de
kwaliteit van de kinderopvang op orde hebben, krijgen van de IvhO vóór 2010
bericht. Met gemeenten waarbij dat niet het geval is, zal de IvhO vanaf begin
2010 gerichte afspraken maken. De feitelijke resultaten zullen dus vooral in 2010
worden bereikt. De conclusies en aanbevelingen uit het rapport "Inspecteren is
vooruitkijken" kunnen in de contacten van de IvhO en de VNG met de
achterblijvende gemeenten meegenomen worden om tot een daadwerkelijke
verbetering te komen.
Tevens onderschrijf ik met de VNG en GGD Nederland de conclusies en
aanbevelingen van de IvhO, die betrekking hebben op een professionelere
invulling van de relatie tussen gemeenten en GGD-en. Kenmerken van een
1 Kamerstukken II, 2008-2009, 31322, nr. 59.
Pagina 4 van 5
dergelijke professionelere invulling zijn een opdrachtgever- opdrachtnemerrelatie,
waarin transparante prijs- en prestatieafspraken worden gemaakt over de
uitvoering van het toezicht op de kinderopvang door de GGD. In 2010 komen er
mede door de invoering van de Wijziging van de Wet kinderopvang in verband
met de herziening van het stelsel van gastouderopvang per 1 januari 2010
toezichtstaken bij en komt er meer variatie in de zwaarte van de verschillende
inspecties. Daarin past des te meer bovenstaande professionele en zakelijke
invulling, die een goede samenwerking overigens niet in de weg hoeft te staan.
Uit het rapport blijkt immers dat waar dit al gebeurt en er regelmatig overleg is
over de voortgang de beste resultaten worden behaald qua effectiviteit van het
toezicht. De VNG communiceert deze conclusie en aanbeveling momenteel actief
aan gemeenten via ledenbrieven, de recent gehouden regionale bijeenkomsten
voor gemeenten en zal dat ook in de toekomst blijven doen. Hetzelfde geldt voor
GGD Nederland in relatie tot de GGD-en.
De VNG, GGD Nederland en ik onderschrijven eveneens dat veel verbetering
mogelijk is door een goede planning en monitoring van de toezichtstaak in
samenspraak tussen gemeenten en GGD-en. Wat betreft de prijs en de tijdsduur
van de inspecties concludeert het rapport dat er grote verschillen lijken te zijn.
Verschillende wijzen van begroten door GGD-en, waarbij het onderdeel
kinderopvang maar een zeer bescheiden post vormt kan hiervan de oorzaak zijn.
Ik ben met de VNG en GGD Nederland van mening dat het aan de gemeenten en
aan de veelal in gemeenschappelijke regelingen georganiseerde GGD-en is om
hun begroting adequaat in te richten. Ook het bestuur van een
gemeenschappelijke regeling moet de begroting op orde hebben. Daarbinnen
moet uiteraard efficiency en transparantie van de uitvoering een belangrijk
meetpunt zijn.
Tot slot deel ik u hierbij mee dat de invoering per 1 januari 2010 van het directe
toezicht op de kwaliteit van de gastouders, een sterke uitbreiding van de
werkzaamheden van de GGD-en en de gemeenten betekent voor toezicht en
handhaving kinderopvang in eerste instantie voor het jaar 2010. Om deze
uitbreiding mogelijk te maken, heeft het ministerie van OCW voor 2010 10
miljoen in het gemeentefonds beschikbaar gesteld voor toezicht en handhaving in
de kinderopvang. Gemeenten en GGD-en bereiden zich voor op deze uitbreiding
van taken. Zo worden bijvoorbeeld extra inspecteurs aangesteld.
In lijn met de aanbevelingen van de IvhO onderschrijf ik het belang van tijdige
duidelijkheid over de voor de GGD beschikbare middelen, zodat deze belangrijke
toezichttaak goed kan worden uitgeoefend.
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma
Pagina 5 van 5
Pagina van 5