Grip op grondbeleid door
gemeenteraad!
Onderzoek naar de randvoorwaarden voor
het grondbeleid binnen de gemeenten
Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek
september 2009
Grip op grondbeleid door gemeenteraad! Onderzoek naar de randvoorwaarden voor het grondbeleid binnen de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek
dossier : - registratienummer : B9154-01-001 versie : 4 Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek
september 2009
© DHV B.V. Niets uit dit bestek/drukwerk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt d.m.v. drukwerk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van DHV B.V., noch mag het zonder een dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd. et kwaliteitssysteem van DHV B.V. is gecertificeerd volgens ISO 9001. H
DHV B.V.
INHOUD BLAD
1 INLEIDING 3
1.1 Aanleiding 3
1.2 Doelstelling en centrale vragen van het onderzoek 3
1.3 Onderzoeksopzet en verantwoording 4
1.4 Toetsingskader 4
1.5 Leeswijzer 5
2 GRONDBELEID IN EEN NOTENDOP 6
2.1 Inleiding 6
2.2 Vastlegging gemeentelijk grondbeleid 6
2.3 Vormen van grondbeleid 7
2.4 Toepassing van grondbeleid 9
2.4.1 Grondverwervingen 9 2.4.2 Grondexploitaties 10 2.4.3 Gronduitgifte 13 2.4.4 Risicomanagement 14 2.4.5 Informatievoorziening aan de raad 15 2.4.6 Overige zaken gerelateerd aan grondbeleid 15
3 DE GEMEENTE PUTTEN 17 3.1 Inleiding 17 3.2 Ontwikkelopgave 17 3.3 Vastlegging gemeentelijk grondbeleid 18 3.4 Toepassing gemeentelijk Grondbeleid 21 3.4.1 Organisatie van het grondbeleid 21 3.4.2 Grondexploitatieproces 22 3.4.3 Risico's, weerstandsvermogen en reserves 25 3.4.4 Voorbereid op de toekomst 27 3.5 Informatievoorziening aan de raad 27 3.6 Conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie 29 3.7 Bestuurlijke reactie van de gemeente Putten 32
4 GEMEENTE NUNSPEET 33 4.1 Inleiding 33 4.2 Ontwikkelopgave 33 4.3 Vastlegging gemeentelijk grondbeleid 34 4.4 Toepassing gemeentelijk Grondbeleid 38 4.4.1 Organisatie van het grondbeleid 38 4.4.2 Grondexploitatieproces 39 4.4.3 Risico's, weerstandsvermogen en reserves 42 4.4.4 Voorbereid op de toekomst 44 4.5 Informatievoorziening aan de raad 45 4.6 Conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie 46 4.7 Bestuurlijke reactie van de gemeente Nunspeet 50 4.8 Nawoord Rekenkamercommissie 51
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 1 -
DHV B.V.
5 GEMEENTE ELBURG 52 5.1 Inleiding 52 5.2 Ontwikkelopgave 52 5.3 Vastlegging gemeentelijk grondbeleid 53 5.4 Toepassing gemeentelijk Grondbeleid 56 5.4.1 Organisatie van het grondbeleid 56 5.4.2 Grondexploitatieproces 57 5.4.3 Risico's, weerstandsvermogen en reserves 59 5.4.4 Voorbereid op de toekomst 60 5.5 Informatievoorziening aan de raad 60 5.6 Conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie 62 5.7 Bestuurlijke reactie van de gemeente Elburg 65 5.8 Nawoord Rekenkamercommissie 69
6 GEMEENTE OLDEBROEK 71 6.1 Inleiding 71 6.2 Ontwikkelopgave 71 6.3 Vastlegging gemeentelijk grondbeleid 72 6.4 Toepassing gemeentelijk Grondbeleid 75 6.4.1 Organisatie van het grondbeleid 75 6.4.2 Grondexploitatieproces 76 6.4.3 Risico's, weerstandsvermogen en reserves 77 6.4.4 Voorbereid op de toekomst 78 6.5 Informatievoorziening aan de raad 78 6.6 Conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie 79 6.7 Bestuurlijke reactie van de gemeente Oldebroek 83 6.8 Nawoord Rekenkamercommissie 87
7 HANDREIKING AAN GEMEENTEN 88 7.1 Inleiding 88 7.2 Heldere beleidskaders voor het grondbeleid 88 7.3 Organisatorische inbedding van het grondbeleid 88 7.4 Mogelijkheden voor snel strategisch handelen 89 7.5 Beheersen van risico's 89 7.6 Informatievoorziening aan de raad 89 7.7 Kennisniveau Informatievoorziening aan de raad 91
8 COLOFON 92
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 2 -
DHV B.V.
1 INLEIDING
1.1 Aanleiding
Grondbeleid is geen doel op zich, maar wordt gevoerd om de grondmarkt efficiënt en rechtvaardig te laten verlopen en om publieke doelen te realiseren. Grondbeleid is daarmee `dienstbaar' aan ruimtelijk beleid en aan het sectoraal beleid voor wonen, werken en recreëren. Het betreft één van de meest complexe delen van het gemeentelijk beleid waarbij het niet eenvoudig is de risico's van grondexploitaties transparant te maken en beheersbaar te houden. Tegelijkertijd kunnen grondexploitaties grote politieke en financiële consequenties hebben. Voor een goede uitvoering van de controlerende en kaderstellende taak van de raad is het daarom van belang dat de regels goed worden vastgelegd en dat de verslaglegging en informatievoorziening richting de raad met betrekking tot de uitvoering van het grondbeleid (en daarbij behorende grondexploitaties) zo transparant mogelijk plaatsvindt. De laatste jaren is het grondbeleid aan verschillende veranderingen onderhevig geweest. Zo is in 2001 het instrumentarium van het grondbeleid door het ministerie van VROM gemoderniseerd. Aanleiding daarvoor was de gewijzigde verhoudingen op de grondmarkt (de overheid is niet meer de dominante partij) en de formulering van nieuwe doelen voor ruimtelijke ordening en voor verschillende sectoren (verschuiving van kwantitatieve doelen naar meer kwalitatieve doelen). Vervolgens is per 1 juli 2008 de nieuwe Grondexploitatiewet in werking getreden. In hoofdlijnen komt deze wet erop neer dat gemeenten kosten voor een gebiedsontwikkeling moeten verhalen op particuliere grondeigenaren en dat zij aan deze ontwikkeling tevens bepaalde locatie-eisen kunnen stellen. Gezien de belangrijke positie van het grondbeleid binnen de gemeente en de financiële en politieke consequenties die eruit voort kunnen vloeien en gezien het feit dat het grondbeleid aan veranderingen onderhevig is als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving heeft de rekenkamercommissie van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek (hierna te noemen rekenkamercommissie) besloten een onderzoek uit te voeren naar het grondbeleid.
1.2 Doelstelling en centrale vragen van het onderzoek
De onderzoeken van de rekenkamercommissie zijn gericht op het bevorderen van de transparantie en de effectiviteit van het bestuur en daarmee op het ondersteunen van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Daartoe is het van belang inzicht te krijgen in de mate waarin de randvoorwaarden (kaders, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, informatievoorziening) zo vorm zijn gegeven en worden gebuikt dat de gemeenteraad grip heeft op de doelstelling en realisatie van het grondbeleid. In dit kader is het doel van het onderzoek als volgt geformuleerd:
Inzicht verkrijgen in de mate waarin de gemeenteraden sturen op de doeltreffendheid (effectiviteit) van het eigen grondbeleid van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek, om hieruit lering te trekken voor toekomstig beleid.
Met dit doel wordt beoogd inzicht te krijgen in een drietal onderwerpen:
1. de vastlegging en het praktiseren van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van de uitvoering van het grondbeleid;
2. de kwaliteit van de informatievoorziening die nodig is voor sturing door de gemeenteraad en verantwoording door het college aan de gemeenteraad
3. de mate van inzicht in en de beheersbaarheid van de risico's van de grondexploitaties.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 3 -
DHV B.V.
1.3 Onderzoeksopzet en verantwoording
In navolging van de doel- en centrale vraagstelling is dit onderzoek ingestoken als enerzijds een bestuurskundig en anderzijds een inhoudelijk vraagstuk. Deze benadering is erop gericht om ten aanzien van het grondbeleid enerzijds inzicht te krijgen in de verhouding tussen college, raad en ambtelijk apparaat en anderzijds inzicht te krijgen in de inhoudelijke vormgeving en risico's van het gevoerde grondbeleid en de ingestelde randvoorwaarden. Deze Nota van Bevindingen is tot stand gekomen op basis van documentenstudie (zie bijlage 1) en interviews op ambtelijk en bestuurlijk niveau (zie bijlage 2) binnen de vier gemeenten. Op basis van de documentenstudie is de beleidsmatige vaststelling van het grondbeleid feitelijk in beeld gebracht en is voor zover mogelijk een eerste beeld verkregen van de wijze van uitvoering van het grondbeleid. Tevens is op basis hiervan het normenkader verder uitgewerkt (zie paragraaf 1.4). Gebaseerd op de uitkomsten van de documentenstudie is een interviewguide opgesteld. De uitkomsten van de documentenstudie en de interviewguide zijn besproken met de rekenkamercommissie. Vervolgens zijn per gemeente ca. 5 interviews gehouden. Interviews hebben plaatsgevonden met de wethouder, afdelingshoofd, beleidsmedewerkers grondbeleid, financieel medewerkers en raadsleden. Van alle interviews zijn gespreksverslagen gemaakt die ter verificatie van de feitelijkheden zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. Naar aanleiding hiervan zijn eventueel nog bijstellingen of aanvullingen in de verslagen doorgevoerd. De interviews hadden tot doel de bevindingen uit de documentenstudie te toetsen, witte vlekken in te vullen en na te gaan in hoeverre de uitvoering conform beleid heeft plaatsgevonden. De informatie uit de documentenstudie en de interviews is in onderlinge samenhang en in het licht van de centrale doelstelling van dit onderzoek geanalyseerd. De bevindingen zijn in deze Nota van Bevindingen verwoord.
1.4 Toetsingskader
Om uitspraken te kunnen doen over de bevindingen van het gemeentelijk grondbeleid, is een toetsingskader (normenkader) ontwikkeld waartegen het grondbeleid van de vier gemeenten is afgezet. Het toetsingskader is opgesteld door het grondbeleid in een aantal thema's uiteen te leggen en daar de `ideal practice' bij te formuleren. De kern van het toetsingskader is hieronder opgenomen. Het volledige toetsingskader is opgenomen in bijlage 3 (inclusief specificaties per gemeente en bronnen).
Vastlegging gemeentelijk grondbeleid
· Er is vastgelegd hoe met alle verplichte onderwerpen van het grondbeleid wordt omgegaan (bv. in Nota Grondbeleid of in paragraaf Grondbeleid Programmabegroting);
· De doelen van het grondbeleid zijn SMART geformuleerd en ondersteunend aan de realisatie van de vastgestelde ruimtelijke doelen;
· Het grondbeleid is door de raad vastgesteld;
· Er wordt gehandeld conform de exploitatieverordening;
· Vastgelegd is op welke wijze de gemeente om wil gaan met het grondbeleidsinstrumentarium (Wet voorkeursrecht Gemeenten, Onteigening, Kostenverhaal, Bovenwijkse voorzieningen etc.).
Toepassing gemeentelijk grondbeleid
· Het grondbeleid wordt door het college uitgevoerd conform hetgeen is vastgelegd;
· Alle procedures worden volgens de geldende wet- en regelgeving en vastgestelde gemeentelijke verordening uitgevoerd;
· Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het kader van het grondbeleid zijn vastgelegd (duidelijke mandaat- en delegatieregeling);
· Conform Model Exploitatieverordening VNG, met gemotiveerde afwijkingen;
· De jaarrekeningen hebben een correcte, volledige en leesbare weergave van de realiteit;
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 4 -
DHV B.V.
· De raad beschikt over de juiste en voldoende informatie om haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen (incl. inzicht in risico's);
· De exploitatieberekeningen worden jaarlijkse geactualiseerd.
Risico's, weerstandsvermogen
· De gemeente beschikt over een voldoende weerstandsvermogen grondbeleid dat transparant onderbouwd is;
· Bij de jaarlijkse actualisaties van de exploitatieberekeningen worden ook de risico's geactualiseerd;
· De gemeente heeft een volledig inzicht in de actuele kwalitatieve en kwantitatieve risico's van het grondbeleid (financieel, politiek, fysiek m.b.t. realisatie ruimtelijke doelen);
· De gemeente neemt op basis van de geconstateerde risico's risicobeheersingsmaatregelen (vanuit een visie op risicomanagement).
Voorbereid op de toekomst
· Er wordt geanticipeerd op de nieuwe Wro en Grondexploitatiewet;
· Inzicht in benodigde aanpassingen in Exploitatieverordening o.b.v. nieuwe Wro.
Informatievoorziening aan de raad
· De raad heeft duidelijke kaders en besluiten genomen over het te voeren grondbeleid;
· De raad wordt volledig, tijdig en juist geïnformeerd over de voortgang van het grondbeleid om haar kaderstellende en controlerende taak te vervullen;
· De raad heeft afspraken gemaakt met het college over de wijze waarop zij geïnformeerd wil worden over het grondbeleid.
1.5 Leeswijzer
In het hierna volgende hoofdstuk worden allereerst de verschillende onderdelen van het grondbeleid beschreven. Hiermee wordt een goed begrip van de daarop volgende gemeentespecifieke hoofdstukken mogelijk. Het betreft respectievelijk de gemeenten Putten (hfd. 3), Nunspeet (hfd. 4), Elburg (hfd. 5) en Oldebroek (hfd. 6). Per gemeente wordt in zes paragrafen het grondbeleid beschreven. In de `inleiding' worden kort de kenmerken van de gemeente beschreven. In de paragraaf `ontwikkelopgave' worden de in exploitatie zijnde en in exploitatie te nemen gebieden beschreven inclusief de ruimtelijke ontwikkelopgave die de gemeente zich voor de (nabije) toekomst stelt. De derde paragraaf `vastlegging gemeentelijk grondbeleid' beschrijft de belangrijkste beleidskaders, doelen en uitgangspunten die de gemeenten ten aanzien van het grondbeleid hebben vastgelegd. Paragraaf vier `toepassing gemeentelijk grondbeleid' beschrijft achtereenvolgens de organisatie van het grondbeleid, het grondexploitatieproces, de risico's, het weerstandsvermogen en de reserves en de wijze waarop de gemeente is voorbereid op de nieuwe Grondexploitatiewet. De vijfde paragraaf beschrijft de rol van de raad en de wijze van informatievoorziening aan de raad. In de afsluitende paragraaf 6 zijn de concept conclusies en aanbevelingen verwoord. Hoofdstuk 7 beschrijft welke aspecten in (bijna) alle gemeenten van dit onderzoek kunnen worden verbeterd. Daarbij worden concrete handreikingen gedaan om hier in de toekomst beter invulling aan te geven.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 5 -
DHV B.V.
2 GRONDBELEID IN EEN NOTENDOP
2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk worden de hoofdlijnen van het gemeentelijk grondbeleid in het algemeen beschreven en worden de daarbij behorende (vak)termen toegelicht. Daarbij wordt onder meer ingegaan op de wettelijke verplichtingen die een gemeente voor wat betreft haar grondbeleid heeft, veelal volgens het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten). Het doel van dit hoofdstuk is tweeledig. Enerzijds worden de achtergronden van het gemeentelijk grondbeleid en het daarbij behorende jargon toegelicht in dezelfde volgorde waarin dit in de volgende hoofdstukken per gemeente wordt uitgewerkt. Anderzijds wordt hiermee een uitwerking gegeven van het in paragraaf 1.4 opgenomen toetsingskader bij dit onderzoek.
2.2
Vastlegging gemeentelijk grondbeleid
Het gemeentelijk grondbeleid kan op verschillende manieren worden vastgelegd, welke hierna worden beschreven. De gemeente mag uiteraard geen beleidskaders vastleggen die in strijd zijn met andere verordeningen / beleidsdocumenten van de gemeente. Voor het grondbeleid kan dit bijvoorbeeld aan de orde zijn in de Paragraaf Grondbeleid of de Nota Grondbeleid in relatie tot de Verordening Financieel Beleid.
Paragraaf Grondbeleid bij de begroting Deze paragraaf is een verplicht onderdeel bij de begroting van de gemeente. Het college moet in deze paragraaf de beleidsvoornemens voor het komende jaar neerleggen. De gemeente kan steeds opnieuw de keuze maken tussen vormen van actief of faciliterend grondbeleid voor het ontwikkelen van nieuwe locatieplannen. De paragraaf Grondbeleid moet ten minste de volgende onderdelen bevatten:
- Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting;
- Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;
- Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;
- Een onderbouwing van de geraamde winsten. De verantwoording van de beleidskaders vindt vervolgens plaats in de Paragraaf Grondbeleid bij de jaarrekening (zie paragraaf 2.4.5).
Nota Grondbeleid
De raad kan het college vragen om een Nota Grondbeleid op te stellen in aanvulling op de Paragraaf Grondbeleid. In een dergelijke nota kan worden ingegaan op de vorm van het te voeren grondbeleid, verwervingen en beheer, aanbestedingen, uitgifte, kostenverhaal, samenwerkingen, programma's, kwaliteit, sturing en verantwoording. Het opstellen van een Nota Grondbeleid is geen wettelijke verplichting voor een gemeente. Wel kan een gemeente zichzelf opleggen om periodiek (in de regel eens per 4 jaar) een dergelijke beleidsnota vast te stellen. Dit is veelal afhankelijk van de ruimtelijke taakstelling en ambitie van de gemeente. Wanneer de gemeente geen Nota Grondbeleid heeft, dan dient de paragraaf grondbeleid bij de programmabegroting en de jaarrekening voldoende kaderstelling te bieden.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 6 -
DHV B.V.
Exploitatieverordening
Een Exploitatieverordening was een wettelijk verplicht instrument ten behoeve van faciliterend1 grondbeleid. Bij een ruimtelijke ontwikkeling door een particuliere ontwikkelaar is vrijwel altijd de aanleg van de openbare voorzieningen (wegen, fietspaden, groenvoorzieningen e.d.) aan de orde. De aanleg van openbare voorzieningen is de verantwoordelijkheid van de gemeente. Een particuliere ontwikkelaar kan de gemeente verzoeken deze openbare voorzieningen aan te leggen. De gemeente kan vervolgens de kosten daarvan verhalen op de particuliere ontwikkelaar op grond van de door haar vastgestelde gemeentelijke Exploitatieverordening. Deze verordening beschrijft de voorwaarden waaronder de gemeente medewerking zal verlenen aan de exploitatie van gronden door private partijen. Met de inwerking getreden Wro op 1 juli 2008 is de verplichting een Exploitatieverordening vast te stellen vervallen. Kostenverhaal is dan geregeld door middel van de grondexploitatiewet. De Exploitatieverordening blijft echter van kracht voor bestemmingsplannen die voor 1 juli 2008 zijn vastgesteld. Aangezien de wettelijk maximale looptijd van een bestemmingsplan 10 jaar bedraagt, blijft dit instrument tot 1 juli 2018 bestaan.
Verordening financieel beleid
In artikel 212 van de Gemeentewet is opgenomen dat de gemeenteraad een financiële verordening moet vaststellen. Met dit instrument kan de raad invloed uitoefenen op het financiële proces van de gemeente. Deze verordening bevat spelregels voor het financieel beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer. In de financiële verordening is vaak opgenomen dat een nota reserves en voorzieningen moet worden aangeboden aan de raad. De inhoud van de nota reserves en voorziening is afgeleid van de regelgeving BBV. De totstandkoming van het weerstandsvermogen kan worden beschreven. Daarnaast kunnen regels voor winstneming, rentetoerekening, vervaardigingkosten en marktwaardebepaling worden opgenomen in de financiële verordening.
Samenvatting verplichte onderwerpen voor het grondbeleid
- Visie op grondbeleid (actief of faciliterend grondbeleid)
- Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie
- Een onderbouwing van de geraamde winsten
- Kaders omtrent grondverwerving en bijbehorende instrumenten, gronduitgifte, kostenverhaal
- Een exploitatieverordening
- Een nota reserves en voorzieningen waarin risicomanagement en winstneming worden behandeld
2.3
Vormen van grondbeleid
Er zijn verschillende vormen van grondbeleid mogelijk. De twee uiterste vormen, actief en faciliterend grondbeleid worden hieronder beschreven. In het gebied tussen zuiver actief grondbeleid en zuiver faciliterend grondbeleid ligt het beleid dat tussenvormen hiervan omvat. Er zijn vele tussenvormen denkbaar, waarbij de voor- en nadelen van actief respectievelijk faciliterend grondbeleid worden gedeeld.
Actief grondbeleid
Actief grondbeleid houdt in dat de gemeente zelf de benodigde gronden verwerft, deze gronden bouwrijp maakt en vervolgens deze weer als bouwkavels uitgeeft. Met een actief grondbeleid heeft de gemeente een maximale sturende rol in locatieontwikkelingen. Daarnaast worden in beginsel alle gemaakte kosten (voor het verwerven en het bouwrijp maken van de gronden) doorberekend in de gronduitgifteprijzen.
1 Faciliterend grondbeleid wordt toegelicht in paragraaf 2.3
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 7 -
DHV B.V.
Meer dan ooit is de noodzaak aanwezig, wil de gemeente haar regiefunctie kunnen blijven waarmaken, om voldoende posities op de grondmarkt in te nemen. De mate waarin de gemeente de regiefunctie kan waarmaken hangt immers niet alleen af van haar onderhandelingsvaardigheden maar zeker van haar onderhandelingspositie. Grondeigendom kan de onderhandelingspositie in hoge mate versterken. Met een actief grondbeleid dat gericht is op de realisatie van de doelstellingen van de gemeente en regelmatig op de actualiteit wordt aangepast kan de gemeente haar gestelde doelstellingen optimaal waarborgen.
Voordelen:
De beschikkingsmacht van grond stelt de gemeente in staat gemeentelijke doelstellingen te realiseren, die niet via publiekrechtelijke regels en voorschriften gerealiseerd kunnen worden; Met de beschikkingsmacht van de grond kan de gemeente voldoende sturen op kwaliteit en fasering van de planontwikkeling; bijvoorbeeld op het grondgebruik, het bouwprogramma, de inrichting van het gebied, prijzen en uitgiftevoorwaarden;
Via marktconforme uitgifteprijzen kunnen de kosten van de grondexploitatie maar ook andere (in)directe met de ruimtelijke ontwikkeling verband houdende kosten van publieke voorzieningen worden terugverdiend;
Door middel van gronduitgifte kunnen positieve financiële resultaten ingezet worden, bijvoorbeeld voor bovenwijkse voorzieningen2;
Door de beschikkingsmacht over de grond heeft de gemeente invloed op het proces, waardoor tijdverlies van de plannen wordt voorkomen, waardoor kosten bespaard worden en de doorloopsnelheid van het proces beter gewaarborgd is; Door het tijdig in bezit hebben van gronden wordt speculatie van beleggers e.d. voorkomen en blijft de grondprijs binnen de perken.
(Hierbij dient de kanttekening te worden geplaatst dat met de invoering van de Grondexploitatiewet een deel van genoemde voordelen ook bereikt kunnen worden met een meer faciliterend grondbeleid).
Nadelen:
Een actieve participatie op de grondmarkt brengt met zich mee dat de gemeente vaak al in een vroeg stadium van de planvorming grote investeringen moet doen die rentekosten met zich mee brengen; De gemeente wordt geconfronteerd met het ondernemersrisico van de grondexploitatie, en is daarmee gevoelig voor conjuncturele ontwikkelingen; Er kan een niet-transparante vermenging ontstaan tussen de publiekrechtelijke taak van de gemeente en de privaatrechtelijke belangen van diezelfde gemeente, wat kan leiden tot een ongewenste dubbelrol. Bijvoorbeeld bij sanering van verontreinigde grond, dan moet de gemeente de sanering controleren, die zij zelf als eigenaar doet. Duidelijke en inzichtelijke procedures moeten dit nadeel beperken.
Faciliterend grondbeleid
Faciliterend of passief grondbeleid houdt in dat de gemeente zich, als overheid, beperkt tot de regiefunctie. Dit houdt in dat de gemeente de aankoop van gronden, de exploitatie en de verkoop van bouwkavels overlaat aan een particuliere partij.
Het is bij een faciliterend grondbeleid niet zo dat de gemeente niets doet en afwacht wat voor initiatieven er worden genomen. Het is heel goed mogelijk dat de gemeente een visie op een gebied ontwikkelt, maar de realisatie onder haar regie aan derden overlaat. Dit kan een keuze zijn, teneinde de ondernemersrisico's van de gemeente te beperken of omdat de prioriteiten elders liggen. Ook de eigendomssituatie op het moment dat een initiatief ontstaat heeft invloed op deze keuze. Altijd zal de gemeente af moeten wegen wat in een specifieke situatie tot het beste resultaat leidt.
2 Bovenwijkse voorzieningen wordt toegelicht in paragraaf 2.4.5.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 8 -
DHV B.V.
Bij initiatieven van derden kan het nadeel ontstaan dat de gemeente de beleidskeuzen met betrekking tot een gebied niet snel genoeg kan ontwikkelen waardoor de initiatiefnemer een grote invloed op de te maken keuzen krijgt. Een goed kader van beleidsuitgangspunten met betrekking tot ruimtelijke ontwikkeling en beheer van het openbaar gebied maakt het mogelijk om snel tot een standpuntbepaling te komen en op deze initiatieven adequaat te reageren. De gemeente stelt kaders voor de activiteiten van de particuliere partij; zij voert de publiekrechtelijke procedures. De kosten die de gemeente maakt kunnen niet worden verhaald op de ontwikkelaar via de gronduitgifte, daarom is zij aangewezen op het sluiten van anterieure3 overeenkomsten of het opstellen van een exploitatieplan. Omdat de medewerking van de gemeente bij het wijzigen van de bestemming altijd nodig is geeft dat haar de mogelijkheid om, ook bij faciliterend grondbeleid, voorwaarden te stellen aan de ontwikkeling. Is de bestemmingswijziging eenmaal gerealiseerd, dan beperkt dat de mogelijkheden aanzienlijk. Vooraf wordt daarom vastgelegd aan welke eisen deze openbare ruimte moet voldoen. Meestal legt een particuliere partij op eigen terrein volgens gemeentelijke kwaliteitseisen en onder toezicht van de gemeente de openbare ruimte aan, die vervolgens in eigendom en beheer worden overgedragen aan de gemeente.
Voordelen:
Bij een passief grondbeleid zijn de financiële risico's beperkt, de gemeente hoeft geen investeringen te doen en heeft daardoor ook geen rentekosten en loopt geen prijs- en afzetrisico; Minder belasting van het ambtelijk apparaat.
Nadelen:
De gemeente is beperkt in haar sturingsmogelijkheden op gemeentelijke doelen en planontwikkeling; In de regel heeft de gemeente geen krachtige markt-/onderhandelingspositie.
2.4
Toepassing van grondbeleid
In de volgende paragrafen komen de verschillende onderdelen die bij de uitvoering van het grondbeleid van belang zijn aan de orde. Er wordt ingegaan op de instrumenten die een gemeente kan inzetten om haar vastgelegde ruimtelijke doelstellingen te bereiken.
2.4.1 Grondverwervingen
In deze paragraaf worden de mogelijke instrumenten voor het verwerven van gronden door een gemeente beschreven. Voor een aantal daarvan, te weten de Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening, zijn de spelregels wettelijk vastgelegd.
Strategische grondaankopen
Om actief grondbeleid te kunnen voeren, is het doen van strategische grondaankopen noodzakelijk. Er zijn een aantal redenen voor strategische aankopen. De eerste is het hebben van gronden om over te kunnen gaan tot het ontwikkelen van deze gronden. Daarbij kan het in een vroeg stadium verwerven van gronden leiden tot een lagere verwervingsprijs. Een andere reden voor strategische grondaankopen is het verwerven van ruilgronden. Deze gronden kunnen in een later stadium worden ingezet als onderhandelingspositie. Op ruilgronden mag geen rente worden bijgeschreven (vast actief)
3 Een anterieure overeenkomst is een overeenkomst die de gemeente met een particuliere partij sluit voordat het exploitatieplan wordt vastgesteld. In deze overeenkomst worden afspraken gemaakt over de verdeling van de kosten, de werkzaamheden en de verantwoordelijkheden.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 9 -
DHV B.V.
Aandachtspunt bij strategische grondverwerving is de risico's die zich voor kunnen doen. Gronden kunnen langdurig in bezit zijn van gemeenten. De gemeente loopt daarmee het risico dat de marktwaarde overschreden wordt. Dit kan er toe leiden dat de gemeente de gronden zal moeten afwaarderen. Dit heeft gevolgen voor het weerstandsvermogen4 van de gemeente.
Minnelijke verwerving
Minnelijke werving houdt in dat grond wordt verworven op de vrije markt of via onderhandelingen waarbij onderlinge overeenstemming over aan- en verkoop wordt bereikt.
Wet voorkeursrecht gemeenten
Het voorkeursrecht (volgens de Wvg) is bedoeld om gemeenten een betere uitgangspositie op de grondmarkt te geven. Het is een instrument voor de verwerving van gronden en opstallen door de overheid. Door het vestigen van een voorkeursrecht wordt de gemeente in staat gesteld bij voorrang de eigendom te verwerven van gronden en opstallen in een gebied waar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gepland worden. Wanneer één van de grondeigenaren in het betreffende gebied zijn gronden wil verkopen, dan moeten die eerst aan de gemeente worden aangeboden. Hiermee kan een gemeente ongewenste grondposities van projectontwikkelaars voorkomen. Opgemerkt moet worden dat aan de toepassing van deze wet strenge regels en procedures verbonden zijn. Dit vergt een goede voorbereiding en een goed geregisseerd proces.
Onteigening
Het meest verregaande instrument dat een gemeente kan inzetten om gronden te verwerven is gebaseerd op de Onteigeningswet. In deze wet is vastgelegd dat een gemeente, na het doorlopen van een gerechtelijke procedure en alleen met volledige schadeloosstelling, gronden kan onteigenen. Dit betekent dat de eigenaar verplicht wordt zijn gronden te verkopen aan de gemeente. Uiteraard ligt het toepassen van deze wettelijke mogelijkheid erg gevoelig. De machtspositie van de overheid wordt ermee sterk benadrukt, hoewel de vergoeding voor de betreffende grondeigenaar op geen enkele manier nadelige financiële gevolgen kan en mag hebben.
Niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) Niet in exploitatie genomen (bouw)gronden zijn meestal anticiperend of strategisch aangekocht. Er is dan nog geen grondexploitatiebegroting, maar de verwachting is dat de grond noodzakelijk is voor de realisatie van het gemeentelijke ruimtelijk beleid. Voor deze grond zal een reëel en stellig voornemen bestaan dat deze in de nabije toekomst zal worden bebouwd. Deze verwachting kan zijn gebaseerd op interne besluitvorming of op een structuurvisie die aan het bestemmingsplan voorafgaat. Rentekosten over de NIEGG kunnen geactiveerd worden. Als de NIEGG vervolgens in exploitatie worden gebracht, dan heeft dat tot gevolg dat deze rentekosten, als de marktwaarde van de grond dit toelaat, in de vervaardigingsprijs kunnen worden opgenomen. Het is dan wel van belang dat de boekwaarde de marktwaarde niet overstijgt.
2.4.2 Grondexploitaties
Een grondexploitatie is een kosten- en opbrengstenraming van een ruimtelijke ontwikkeling uitgezet in de tijd. Het doel van een grondexploitatie is het beoordelen van de haalbaarheid van de betreffende ontwikkeling, het inschatten en beheersen van de risico's, het vaststellen van een basis voor mandatering van met de uitvoering belaste functionarissen en budgetbeheersing.
4 De term weerstandsvermogen wordt toegelicht in paragraaf 2.4.4.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 10 -
DHV B.V.
In deze paragraaf wordt ingegaan op de verschillende wijzen waarop grondexploitaties kunnen worden opgesteld, op de inhoud van een grondexploitatie en op het sturen en bijstellen ervan.
Kostprijs dekkende (sluitende) grondexploitatie
Sommige gemeenten hanteren het uitgangspunt van de kostprijsdekkende grondexploitatie. Hierbij is een sluitend saldo van de grondexploitatie op basis van de te verwachten realisatiekosten voldoende. In de praktijk wordt bij deze methode een raming opgesteld van alle te verwachten kosten voor verwerving, inrichting en planbegeleiding. Deze totale kosten worden vervolgens gedeeld door de hoeveelheid uit te geven gronden voor bebouwing, waarmee de gemiddelde grondprijs is bepaald. Bij het hanteren van de op deze wijze berekende grondprijs is het saldo van de grondexploitatie per definitie nul.
Positief/winstgevende exploitaties
Een gemeente kan streven naar een positief/winstgevende exploitatie, om daarmee bijvoorbeeld budget te creëren voor andere (verliesgevende) ontwikkelingen van de gemeente of om de risicoreserve te vullen. Om een positief saldo op de grondexploitatie te behalen is een marktconforme grondprijs voor de gronduitgifte van belang. Er wordt daarmee gestreefd naar een grondprijs die hoger ligt dan de hiervoor omschreven kostprijs, en die gebaseerd is op de waarde die in de vrije markt van vraag en aanbod kan worden behaald. Over de verschillende wijzen waarop een marktconforme grondprijs kan worden bepaald, wordt nader ingegaan in paragraaf 2.4.3.
Onderdelen in een grondexploitatie
Een grondexploitatie kan worden onderverdeeld in kosten, opbrengsten en te hanteren parameters. In onderstaand kader wordt een opsomming gegeven van de hoofdonderdelen die in een grondexploitatie aan de orde komen. Daarbij moet worden opgemerkt dat dit geen uitputtende lijst is en dat er door gemeenten verschillende keuzes worden gemaakt, als het gaat om de manier waarop kosten en opbrengsten worden omschreven en opgenomen in de grondexploitaties.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 11 -
DHV B.V.
Onderdelen Grondexploitatie
KOSTEN: OPBRENGSTEN: Boekwaarde Grondopbrengsten Verwerving
Rente - Woningbouw Sloopkosten - Bedrijven Onderzoekskosten - Kantoren Bouwrijp maken: - Maatschappelijke voorzieningen
- Grondwerkzaamheden Subsidies
- Riolering Tijdelijke (huur)opbrengsten
- Verharding
- Kabels en leidingen, nutsvoorzieningen Woonrijp maken: PARAMETERS:
- Definitieve verharding Kostenstijging
- Groenvoorzieningen Opbrengstenstijging
- Lichtmasten Rentewinst Planschades Renteverlies Planbegeleidingskosten
Bovenwijkse voorzieningen
Onvoorzien/Risicobuffer
In een grondexploitatie worden een aantal parameters gehanteerd, te weten kostenstijging, opbrengstenstijging en rente5. De inschatting van de voor deze parameters geldende percentages over de gehele looptijd van de ruimtelijke ontwikkeling kan een grote invloed hebben op het exploitatiesaldo. Deze parameters moeten dan ook per grondexploitatie inzichtelijk worden weergegeven.
Sturingsmogelijkheden binnen grondexploitaties
Om het saldo van de grondexploitatie te kunnen beïnvloeden, zijn verschillende sturingsmogelijkheden denkbaar. Het bouwprogramma van de ontwikkeling kan door meer aantallen (bijvoorbeeld: woningen, kantoren, bedrijven en/of winkels) toe te voegen leiden tot meer opbrengsten en daarmee een positiever exploitatiesaldo. Een andere sturingsmogelijkheid is de fasering van de kosten en opbrengsten binnen de grondexploitatie. Door te schuiven met de kosten en/of opbrengsten wordt het saldo positief dan wel negatief beïnvloed. In de praktijk wordt geprobeerd om de te maken kosten zo snel mogelijk te compenseren door de te realiseren opbrengsten, om daarmee renteverliezen te beperken.
Herzieningen grondexploitaties
Het verdient aanbeveling om jaarlijks een herziening van een grondexploitatieopzet vast te stellen. De diepgang van de jaarlijkse herzieningen kan verschillend vorm worden gegeven, maar dient tenminste aan de volgende onderdelen te voldoen:
- Er moet een zo reëel mogelijk financieel beeld worden gegeven
- De risico's moeten in kaart gebracht worden
- De wijzigingen moeten duidelijk worden toegelicht
- Voor exploitaties met een voorzien negatief saldo is een voorziening noodzakelijk
5 Rentewinst kan ontstaan doordat de gemeente meer opbrengsten heeft ontvangen dan kosten gemaakt er ontstaat dan een positief resultaat. Over dit resultaat ontvangt de gemeente een rentewinst. Als er minder opbrengsten zijn dan aan kosten gemaakt dan ontstaat er een negatief resultaat. Over dit resultaat betaalt de gemeente rente.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 12 -
DHV B.V.
Tegenover de risico's moet een weerstandsvermogen staan (bijvoorbeeld in de vorm van een reserve) om fluctuaties in de ramingen te kunnen opvangen. Als herzieningen betrekking hebben op belangrijke punten, zoals het anders invullen van de ruimtelijke kaders van het bestemmingsplan met grote gevolgen voor de grondexploitaties, dan zal de raad veelal apart of uitgebreider worden geïnformeerd.
2.4.3 Gronduitgifte
In een grondprijsbeleid staat beschreven op welke wijze de gemeente de waarden van haar uit te geven gronden bepaald. Het grondprijsbeleid is een belangrijk instrument bij actief grondbeleid. Door dit instrument kan sturing aan de grondopbrengsten worden gegeven, en daarmee ook aan het resultaat van de grondexploitatie. Het grondprijsbeleid wordt bij voorkeur in een afzonderlijke nota vastgelegd en jaarlijks herzien. De bevoegdheid tot het vaststellen van een nota grondprijzenbeleid ligt bij het college. Dit vloeit voort uit de Gemeentewet, waarin het college de bevoegdheid heeft tot het aan- en verkopen. Omdat het college die bevoegdheid heeft, mag het college tevens het beleid daaromtrent vaststellen. Dit is vastgelegd in de Algemene Wet Bestuursrecht. De nota grondprijsbeleid bevat minimaal de methoden voor de waardebepaling, de grondprijs per type woning, uitgeefbaar groen, commerciële doeleinden enz. In deze paragraaf worden de verschillende berekeningsmethoden voor grondprijzen nader toegelicht.
Comperatieve grondwaardemethode
Met de comparatieve methode wordt de grondprijs vastgesteld door te onderzoeken wat grondprijzen voor vergelijkbare locaties in de omgeving zijn. Deze grondprijzen worden vervolgens vertaald naar (gemiddelde) grondprijzen voor de eigen gemeente.
Residuele grondwaarde
De residuele grondwaarde is het verschil tussen enerzijds de commerciële waarde van het gerealiseerde vastgoed (grond plus opstallen) en anderzijds de totale bouw- en bijkomende kosten (inclusief ontwikkelwinst). Dit verschil, het "residu", is de waarde die aan de grond kan worden toegerekend. In de praktijk wordt onderzocht welke waarde het te realiseren vastgoed in de vrije markt heeft (bijvoorbeeld de vrij-op-naam-prijs van een woning). Na aftrek van de kosten om deze woning te bouwen, ontstaat de "marktconforme grondprijs".
Grondquotemethode
Bij de grondquotemethode wordt de grondprijs door middel van een percentage gerelateerd aan de verkoopprijs van het te realiseren vastgoed, teneinde een directe relatie te leggen tussen de marktprijs en de grondprijs. In de grondquote wordt de grondwaarde uitgedrukt in een percentage van de marktprijs (meestal de vrij-op-naam-prijs van de woning). Realisering van een hogere verkoopprijs betekent een hogere grondprijs. Op deze wijze kan de gemeente als grondeigenaar mee profiteren van een stijgende markt.
Kostprijsmethode
De kostprijsmethode is een enkelvoudige methodiek. Alle geraamde kosten voor de ontwikkeling van een ruimtelijk plan worden volgens een vastgestelde systematiek gedeeld op het aantal vierkante meters uit te geven bouwkavels. Deze methode houdt geen rekening met invloeden in de tijd (rente, kostenstijging en opbrengstenstijging) en kan derhalve vooraf geen reëel beeld geven van het uiteindelijke resultaat van een grondexploitatie.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 13 -
DHV B.V.
Het bouwclaimmodel
De marktpartijen verkopen hun gronden aan de overheid (eventueel voor een lagere prijs dan waarvoor is aangekocht). De marktpartijen kunnen later bij de gronduitgifte na het bouw- en woonrijp maken door de overheid in aanmerking komen voor een aantal bouwkavels. De marktpartijen maken hun winst bij de bouw en de verkoop van de kavels. De overheid draagt het exploitatierisico, maar kan dit soms beperken door een afnameplicht van de marktpartijen te eisen. De afspraken worden vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst.
2.4.4 Risicomanagement
In het BBV is bepaald dat in de paragraaf grondbeleid onder meer de beleidsuitgangspunten worden vermeld omtrent de reserves voor grondzaken. Een algemeen uitgangspunt is dat de gemeente een passend financieel weerstandsvermogen opbouwt voor de risico's van grondexploitaties, zoals voor fluctuaties in de ramingen als gevolg van de jaarlijkse actualisaties. Hiervoor is nodig een deugdelijke risicoanalyse die aannames bevat over bijvoorbeeld de conjuncturele ontwikkelingen om het noodzakelijke weerstandsvermogen voor de grondexploitatie te bepalen.
Weerstandsvermogen
In het kader van het grondbeleid is het ook van belang zicht te hebben op het weerstandsvermogen van de gemeente. Het weerstandsvermogen van een gemeente is het vermogen om (niet) structurele risico's op te kunnen vangen, zodat het afgesproken gemeentelijke takenpakket toch onverkort kan worden uitgevoerd. Het weerstandsvermogen biedt een buffer voor echt onvoorziene zaken, die de grenzen van de stelpost voor onvoorziene uitgaven op de begroting fors overschrijden (ook van grondexploitaties). Voor de raad is inzicht in het weerstandvermogen dus van belang om onder meer de `financiële gezondheid' van de gemeente te kunnen bepalen.
Het weerstandsvermogen voor het grondbedrijf is afhankelijk van de mogelijke risico's die zich in de grondexploitaties kunnen voordoen, afgezet tegen de binnen het grondbedrijf beschikbare weerstandscapaciteit. De risico's kunnen met behulp van een risicomodel worden bepaald. De weerstandscapaciteit wordt gevormd door de vrije delen van de reserves gerelateerd aan het grondbedrijf. Het weerstandsvermogen dient minimaal 1 te zijn. Dit betekent dat de weerstandscapaciteit minimaal gelijk moet zijn aan de hoogte van de ingeschatte risico's.
Verliesgevende exploitaties
Wanneer voor een grondexploitatie een verwacht verlies ontstaat, dan is de gemeente verplicht een voorziening te treffen. Deze voorziening kan ten laste van de reserve voor grondexploitaties worden gebracht. Een andere mogelijkheid is dat het verlies ten laste van de algemene middelen komt.
Reserve grondexploitatie
Voor de noodzakelijke omvang van de reserves bestaan geen voorschriften, er zijn meerdere mogelijkheden. De reserve grondexploitatie wordt gevoed door positief afgesloten grondexploitaties, dan wel door een storting vanuit de algemene middelen. Onttrekkingen die ten laste van de reserve grondexploitatie komen zijn gerealiseerde verliezen van grondexploitaties en voorzieningen ten behoeve van verwachte verliezen.
Om de benodigde omvang van de reserve te bepalen worden de risico's van de grondexploitaties in kaart gebracht. Dit kan met behulp van een risicomodel bepaald worden. De "berekende" reserve kan dan geconfronteerd worden met de werkelijke reserve, een eventueel overschot biedt ruimte voor een verantwoorde afdracht aan de algemene middelen en een tekort wordt ten laste van de algemene middelen gebracht.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 14 -
DHV B.V.
De reserve grondexploitatie en het weerstandsvermogen vertonen veel gelijkenissen. Wanneer de risico's bij de reserve grondexploitatie goed in kaart zijn gebracht en de werkelijke stand van de reserve voldoende is om de risico's af te dekken, dan is het weerstandsvermogen voldoende. Als de stand niet voldoende is kunnen er vrije delen van reserves gerelateerd aan het grondbedrijf worden meegeteld. Als dit bedrag voldoende is om de risico's af te kunnen dekken is het weerstandsvermogen van de gemeente alsnog voldoende.
2.4.5 Informatievoorziening aan de raad
Het is aan de raad om te controleren of het college, bij de uitvoering van het grondbeleid, binnen de door de raad gestelde beleidskaders (zie paragraaf 2.2) is gebleven. De wijze van verslaglegging over het gevoerde grondbeleid zal zodanig vorm moeten worden gegeven dat de raad in staat is haar controlerende functie naar behoren uit te voeren.
Paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening Deze paragraaf is een verplicht onderdeel. De jaarrekening biedt inzicht in de gerealiseerde kosten en opbrengsten van de door de raad vastgestelde grondexploitaties. De jaarrekening biedt eveneens inzicht in de eventuele afwijkingen in de ruimtelijke programma's (woningbouwprogramma's) en in de tijdsplanning ten opzichte van de door de raad vastgestelde uitgangspunten. Het college brengt in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening verslag uit over het gevoerde grondbeleid en legt daarover verantwoording af. Onderwerpen die aan bod komen zijn de winstnemingen/verliesnemingen, risico's en weerstandsvermogen. Verder wordt eventueel verslag gedaan van strategische aankopen en van afgesloten plannen.
Tussentijdse rapportages
De raad kan aan het college tussentijdse rapportages vragen. Wanneer de raad dit wenst dient dit in de Verordening Financieel beleid te zijn vastgelegd. Hierbij wordt tevens opgenomen op welke tijdstippen de raad een tussentijdse rapportage wenst en welke onderdelen vermeld moeten worden.
2.4.6 Overige zaken gerelateerd aan grondbeleid De Grondexploitatiewet (Grexwet) is in juli 2008 in werking getreden en is erop gericht de samenwerking tussen gemeente en projectontwikkelaar te bevorderen in situaties waarin de grond in handen is van een private partij. De wet biedt een basis voor het maken van afspraken tussen gemeenten en projectontwikkelaars over samenwerking, de inrichting van de betreffende locatie en de verdeling van de kosten die gemaakt moeten worden. De gemeente heeft daarbij ook de mogelijkheid de kosten te verhalen, wanneer een private partij de noodzakelijkerwijs met een woningbouwplan samenhangende publieke voorzieningen niet wil meefinancieren.
Bovenwijkse voorzieningen
Bovenwijkse voorzieningen zijn voorzieningen die ook nut hebben c.q. nodig zijn voor andere gebieden dan waar het bestemmingsplan voor geldt, bijvoorbeeld een aansluiting tussen twee belangrijke wegen. De kosten daarvan kunnen via een fonds bovenwijkse voorzieningen worden gedragen door de exploitaties van meerdere bestemmingsplannen. Het zesde lid van artikel 6.13 Wro (Wet ruimtelijke ordening) bepaalt dat bovenplanse kosten voor meerdere locaties of gedeeltes daarvan in de exploitatieopzet kunnen worden opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage, indien er voor deze locaties of gedeeltes daarvan een structuurvisie is vastgesteld welke aanwijzingen geeft over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen komen. Daarnaast bepaalt artikel 6.24 Wro, eerste lid, dat in een overeenkomst over grondexploitatie alleen bepalingen in de
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 15 -
DHV B.V.
overeenkomst kunnen worden opgenomen inzake financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen als daarvoor een basis ligt in een vastgestelde structuurvisie (http://ruimteforum.vrom.nl/). De criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit zijn dan van belang.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 16 -
DHV B.V.
3 DE GEMEENTE PUTTEN
3.1 Inleiding
De gemeente Putten, gelegen in het midden van Nederland, telde op 1 januari 2008 23.183 inwoners6. De gemeente heeft elf kernen, te weten: Putten, Bijsteren, Diermen, Gerven, Halvinkhuizen, Hell, Hoef, Huinen, Koudhoorn, Krachtighuizen, Steenenkamer en Veenhuizerveld. De oppervlakte van de gemeente bedraagt ruim vijfentachtighonderd hectare en wordt gekenmerkt door een bosrijke omgeving, het Veluwse Natuurgebied. Het noordwesten van de gemeente wordt begrensd door het Nuldernauw. Het grootste deel van het grondgebied van Putten bestaat uit landelijk buitengebied met een afwisselend landschap van bossen, heide en weilanden.
De bestaande woningvoorraad van de gemeente Putten is gevarieerd en bedraagt circa 9000 woningen. Het jaarlijkse woningbouwprogramma bedraagt circa 100 woningen. Deze woningen zijn bestemd voor de eigen bevolking en tevens voor de economisch aan de gemeente gebonden mensen. Binnen de gemeente zijn een drietal bedrijventerreinen: Ambachtstraat (5 ha), Keizerswoert (28 ha) en Hoge Eng (9 ha). Daarnaast komen er verspreid in het buitengebied diverse bedrijven voor.
3.2 Ontwikkelopgave
De gemeente Putten heeft in haar woningbouwprogramma van 2004 tot 2014 opgenomen dat zij in die periode 1117 woningen wil gaan realiseren. Dit aantal is verdeeld over 18 locaties, waarbij Husselerveld Zuidwest met 725 woningen het grootste plan is. De overige plannen variëren van 3 tot 43 woningen. Op het gebied van bedrijventerreinen staat in de programmabegroting 2008 dat de gemeente zorg moet dragen voor voldoende bedrijventerrein, het structuurplan is hierbij leidinggevend. In de kadernota programmabegroting 2009-2012 staat de revitalisering van bedrijventerrein Keizerswoert genoemd. De grootste uitbreiding van de gemeente Putten is het plan "Bijsteren". Dit plan omvat circa 800 woningen in alle segmenten en voorzieningen. Het project is in 2002 gestart. In februari 2008 is het woonrijp maken van de eerste bouwfase en het bouwrijp maken van de tweede bouwfase in uitvoering genomen en zijn de meeste woningen in fase 1 en de eerste woningen in fase 2 opgeleverd.
Voor de locatie Da Costaschool heeft de raad in de raadsvergadering van 11 januari 2007 een voorbereidingsbesluit genomen. In de Stedenbouwkundig ontwerp Bijsteren raadsvergadering van 7 juni 2007 is er een Bron: www.bijsteren-putten.nl besluit genomen in te stemmen met variant I van de financieel economische verkenning en de plangrenzen voor de verdere uitwerking van de planvorming en de grondverwerving. Variant I heeft een plangebied van 0,88 hectare, waarvan 57% uitgeefbaar is. Het woningbouwprogramma omvat 26 woningen, waarvan 54% betaalbare huur, 31% middeldure koop en 15% dure koop. In het raadsvoorstel7 is aangegeven dat de locatie van de voormalige Da Costaschool mogelijkheden biedt voor woningbouwontwikkelingen. De ontwikkelingen in dit gebied worden echter beperkt door milieucontouren
6 Bron: www.putten.nl
7 Raadsvoorstel nr. ROG / 2007 / 2982 Putten, 5 juni 2007
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 17 -
DHV B.V.
van bedrijven aan de Kerkstraat. De mogelijkheid bestaat dat de milieucontouren op den duur verdwijnen wat het exploitatiegebied de mogelijkheid biedt om in westelijke richting uit te breiden. In het gebied wil de gemeente goedkope woningen voor starters en senioren realiseren. Omdat dit een centrumlocatie is die zich goed leent voor senioren is gekozen voor meer huurwoningen. De gemeente Putten heeft op 31 december 2007 drie in exploitatie genomen complexen. De planologische procedure voor een nieuw industrieterrein wordt opgestart nadat het ontwerpstructuurplan is vastgesteld. Voor bedrijventerrein Berencamperweg worden de kosten bij de ontwikkelaar in rekening gebracht. Er zal een exploitatieovereenkomst gesloten worden (Paragraaf grondbeleid, Programmabegroting 2008).
3.3
Vastlegging gemeentelijk grondbeleid
Paragraaf grondbeleid in Programmabegroting De raad van de gemeente Putten heeft in de raadsvergadering van 2 maart 2006 besloten geen Nota grondbeleid vast te stellen. In plaats daarvan is besloten tot een aanpassing op de reeds vastgestelde financiële verordening. Artikel 22 uit de financiële verordening is hierdoor vervallen. In dit artikel was aangegeven dat het college eens in de vier jaar een Nota grondbeleid aan de raad aanbiedt. Bij behandeling van dit voorstel staat beschreven dat vanuit de raad geen behoefte is aan een dergelijke nota. De gemeente besluit dat artikel 16, lid 2 van het BBV, waarin staat aangegeven dat er een paragraaf grondbeleid bij de Jaarrekening en de Programmabegroting aanwezig moet zijn, voldoende inzicht geeft in de zaken die anders in de Nota grondbeleid beschreven worden. De uitgangspunten van het grondbeleid van de gemeente zijn dan ook vastgelegd in de verplichte paragraaf grondbeleid van de Programmabegroting. In de paragraaf grondbeleid van de Programmabegroting 2008 zijn de volgende uitgangspunten vastgelegd:
· Actieve grondpolitiek8
· Maximaal kostenverhaal
· Bij geen gemeentelijk grondeigendom, dan gemeentelijke regie voeren met gebruikmaking van wettelijke bevoegdheden.
De visie van het grondbeleid in relatie tot in andere programma's opgenomen beleid is als volgt beschreven. De gemeente streeft een actieve grondpolitiek na, waarbij zij zelf de gronden ten behoeve van belangrijke ruimtelijke ontwikkelingen verwerft. Vanuit die positie wil zij maximale sturing geven aan de ruimtelijke ontwikkelingen en tot een maximaal kostenverhaal komen. Wanneer de gemeente niet tot verwerving kan overgaan, omdat de grondeigenaar bijvoorbeeld met een projectontwikkelaar contracteert, wordt de gemeentelijke regie gevoerd met gebruikmaking van haar wettelijke bevoegdheden (o.m. vaststelling bestemmingsplan).
De gemeente Putten heeft weinig beleid vastgelegd in haar paragraaf grondbeleid bij de programmabegroting. Er is in de paragraaf grondbeleid niets vastgelegd over winstnemingen en verliesnemingen, evenmin iets over de informatieverstrekking aan de raad en over de gewenste besluitvormingsmomenten. In de paragraaf weerstandsvermogen bij de programmabegroting staat beschreven dat het tekort op de vastgestelde exploitatieopzet van de Da Costaschool wordt afgedekt uit de algemene bedrijfsreserve.
Ontwikkelingsstrategie grondbeleid/ Inbreidingsnota voor de bebouwde kom Een ontwikkelingsstrategie geeft inzicht in de wijze waarop de gemeente anticipeert en richting geeft op het door haar uit te voeren grondbeleid. De gemeente Putten kent een actieve grondpolitiek waarbij zoveel mogelijk grondposities door de gemeente worden verworven (Paragraaf grondbeleid, Programmabegroting 2008). Het beleid van de gemeente is gericht op een actieve grondpolitiek op uitbreidingslocaties.
8 Actieve grondpolitiek wordt toegelicht in paragraaf 2.3.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 18 -
DHV B.V.
Daarnaast zijn er inbreidingslocaties waarvoor de gemeente een `Inbreidingsnota voor de bebouwde kom Putten' heeft opgesteld. Deze inbreidingsnota, van 6 februari 2003, beoogt een raamwerk te bieden voor de inpassing van eventuele toekomstige inbreidingsplannen. De locaties die in aanmerking komen voor inbreidingen zijn geanalyseerd op beeld- en karakterbepalende kwaliteiten. Op basis hiervan is de woningbouwcapaciteit bepaald. Doel hiervan is dat woningbouwprojecten op een zodanige wijze kunnen worden gerealiseerd dat de kwaliteit van het wonen in Putten niet wordt geschaad. De locaties kunnen alleen worden bebouwd op de in de Inbreidingsnota aangegeven wijze. Uit de interviews blijkt dat op binnenstedelijke locaties niet direct actief grondbeleid van toepassing is. Hier geldt een meer gemêleerde aanpak met ook ontwikkeling door de markt.
Exploitatieverordening9
Een exploitatieverordening beschrijft onder welke voorwaarden het gemeentebestuur een exploitatieovereenkomst met een ontwikkelaar afsluit. Aandachtspunt binnen een exploitatieverordening is de mogelijkheid tot kostenverhaal op een ontwikkelaar. De exploitatieverordening van de gemeente Putten is voor het eerst vastgesteld bij besluit van de raad van 7 maart 1996 en daarna tweemaal gewijzigd bij besluit van de raad van 9 januari 1997 en 13 december 2001. De exploitatieverordening kent geen standaard opbouw maar bevat wel de onderdelen die minimaal in de exploitatieverordening aan bod dienen te komen, zoals onder meer de kosten van een exploitatie, de wijze van toerekening, vaststelling exploitatiebijdrage en inhoud exploitatieovereenkomst. Artikel 5 van de exploitatieverordening bevat de kostenbegroting, hierin staan alle kosten die bij een ontwikkeling aan bod komen zoals onder meer, inbrengwaarde van de gronden, kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht en de kosten van voorzieningen van openbaar nut. Deze kosten en de opbrengsten zijn voldoende beschreven om de gemeentelijke kosten voldoende te verhalen als particulieren gronden in exploitatie brengen. Dit conform het uitgangspunt van het nastreven van maximaal kostenverhaal zoals de gemeente heeft beschreven in de paragraaf grondbeleid.
Verordening financieel beleid10
De raad heeft op 2 maart 2006 ook een `Verordening op de inrichting van de financiële organisatie, het financiële beheer en de uitgangspunten van het financiële beleid van de gemeente Putten' vastgesteld (nr. FIN/2006/2469). In deze Verordening zijn de spelregels tussen de raad en het college vastgelegd. Onderwerpen zijn kaderstelling, uitvoering, beheersing & interne controle en rapportage & verantwoording met betrekking tot de begroting. Hierin is onder meer vastgelegd (artikel 7, lid 5): `Het college van burgemeester en wethouders informeert in ieder geval vooraf de gemeenteraad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen, voorzover het betreft niet bij begroting vastgestelde afzonderlijke verplichtingen inzake: a. investeringen groter dan 100.000,- dan wel bij investeringen in de bouwgrondexploitatie bij het ontbreken van een door de raad vastgestelde exploitatieopzet ....'. In deze verordening zijn geen regels opgenomen die betrekking hebben op de paragraaf grondbeleid.
Structuurvisie
De Structuurvisie van 2002 is nooit vastgesteld. Deze visie zal geactualiseerd worden en dan ter vaststelling aan de raad aangeboden worden. Dit beleidsdocument is onder de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening noodzakelijk.
9 Exploitatieverordening wordt toegelicht in paragraaf 2.2. 10 Verordening financieel beleid wordt toegelicht in paragraaf 2.2.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 19 -
DHV B.V.
Nota reserves en voorzieningen 2007
De gemeenteraad heeft op 11 januari 2007 de geactualiseerde Nota reserves en voorziening 2007 vastgesteld. De aanleiding hiertoe waren de nieuwe voorschriften uit de BBV (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten).
In deze nota is vastgelegd wanneer reserves en voorzieningen gevormd worden, en hoe mutaties, resultaatbepaling en rentetoerekening mogen plaatsvinden. De gemeente Putten kent een algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitaties.
Algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitatie
Sinds 2 à 3 jaar wordt er voor de berekening van de hoogte van de algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitaties een methodiek van accountant Ernst & Young gehanteerd. De minimale hoogte van deze reserve wordt bepaald door vijf factoren. Het uitgangspunt bij deze berekening is een economische cyclus van 7 jaar. Vanuit de stand van het onderhanden werk wordt gekeken naar de onderstaande punten:
· Strategische aankopen bouwgrondexploitaties; hiervoor wordt een buffer van 1.000.000,- gehanteerd. Deze buffer is noodzakelijk voor het afboeken wanneer de verwervingsprijs hoger is dan de actuele marktwaarde.
· Afzetrisico; uitgangspunt is dat de helft van de verwachte verkopen zullen plaatsvinden. Vanwege mogelijke vertraging in de afzet moet derhalve rekening gehouden worden met een rentederving van 3,5%11 over de helft van de verwachte verkopen.
· Rentelasten; de helft van de cyclus (7 jaar) moet een rentestijging van ±2% kunnen opvangen.
· Rentebaten; hierbij wordt gerekend met een lagere renteopbrengst vanwege grondverkopen. Het gaat dan om de rente gehanteerd in de exploitatieopzet en de werkelijke rente.
· Risico apparaatskosten; deze kosten moeten voor de helft van de cyclus opgevangen kunnen worden. De apparaatskosten die worden toegerekend aan de bouwgrondexploitatie uit de begroting van 2007 worden gedurende 3,5 jaar verwacht. De benedengrens voor de omvang van algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitatie komt door bovenstaande punten op 2.374.000. Het maximum bedrag wordt bepaald door tweemaal de minimumgrens te hanteren.
Samenvatting verplichte onderwerpen voor het grondbeleid Aanwezig binnen de gemeente Putten:
- Raadsbesluit tot jet niet opstellen van een Nota Grondbeleid.
- Visie op het grondbeleid (actief grondbeleid).
- Maximaal kostenverhaal
- Wijze van gebruik beschikbaar instrumentarium, te weten minnelijke verwerving, Wvg en onteigening, en zonodig `bouwclaim'.
- Vaststelling meer gemêleerde aanpak met ook ontwikkelingen door de markt voor binnenstedelijke locaties (hier wordt niet direct voor actief grondbeleid gekozen).
- Een exploitatieverordening.
- Een nota reserves en voorzieningen die risicomanagement behandeld.
11 Het rentepercentage van 3,5% is afgeleid van de renteopbrengst bij de rekening-courant/deposito. Herziening van dit percentage vindt plaats op het moment dat de depositorente aanzienlijk afwijkt.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 20 -
DHV B.V.
Onderdelen die niet zijn vastgelegd:
- Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie.
- Een onderbouwing van de geraamde winsten.
- Kaders omtrent grondverwerving en bijbehorende instrumenten, gronduitgifte, kostenverhaal.
- De wijze waarop winstnemingen worden gedaan.
3.4
Toepassing gemeentelijk Grondbeleid
Deze paragraaf beschrijft kort de wijze waarop aan het grondbeleid, zoals in boven beschreven documenten vastgelegd, uitvoering wordt gegeven. Daarbij wordt ingegaan op de gemeentelijke organisatie van het grondbeleid, het grondexploitatieproces, de risico's, het weerstandsvermogen en de reserves en de mate waarin de gemeente voorbereid is op nieuwe ontwikkelingen binnen het grondbeleid.
3.4.1 Organisatie van het grondbeleid
Bij het proces rond grondbeleid zijn hoofdzakelijk de sector Ruimtelijke Zaken, de afdeling Ruimtelijke Ordening en Grondzaken en de afdeling Financiën betrokken. Hieronder staan de taken, rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden weergegeven, zoals in het handboek algemene procesbeschrijvingen beschreven:
Sectorhoofd Ruimtelijke Zaken
- Het creëren van de randvoorwaarden voor een adequate uitvoering van projecten.
- Eindverantwoordelijk voor projecten die in het kader van een bestemmingsplan worden uitgevoerd (inhoudelijk en budgettaire eindverantwoordelijkheid) Afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling en Grondzaken
- Betrokken bij verwerving, uitgifte van gronden en tijdelijk beheer Afdeling Financiën
- Betrokken bij de opstelling van grondexploitaties in controlerende zin
- Stuurt op beschrijven van risico's
De taken, rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd in het handboek algemene procesbeschrijvingen. In het handboek staan de volgende processen beschreven:
· Opstellen exploitatieopzet
· Verwerving van gronden
· Bouw- en woonrijp maken
· Gronduitgifte
· Jaarlijkse toetsing exploitatieopzet
· Afsluiting exploitaties
Deze procesbeschrijvingen zijn voor de ontwikkelingen van het plan "Bijsteren" gevolgd. Er wordt niet volledig conform de algemene procesbeschrijving gewerkt omdat de functie planeconoom niet binnen de gemeente aanwezig is. Daarnaast wordt wel eens een andere volgorde toegepast. Dit komt tot uiting in de aankopen van gronden. Volgens de procesbeschrijving dient er eerst een exploitatieopzet gemaakt te worden voordat men over kan gaan tot aankoop van de grond. Als voorbeeld wordt tijdens de interviews genoemd de aankoop van de Achterstraat ad 1,2 miljoen. Volgens de procesbeschrijving zou er een ontwerpbestemmingsplan gemaakt moeten worden en een bijbehorende exploitatieopzet, dan volgt taxeren en de raad informeren. De bovengenoemde aankoop is gedaan op basis van ervaring en het gevoel dat de locatie goed ontwikkeld kan worden. Er is geen exploitatie opgesteld waardoor er geen
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 21 -
DHV B.V.
analyse heeft plaatsgevonden voor de aankoop, het verwachte resultaat van een ontwikkeling en de risico's. Hierdoor is het voor de raad lastig om te sturen. Uiteindelijk is het wel de raad geweest die heeft besloten deze grond aan te kopen.
Uit de rechtmatigheidcontrole grondexploitatie blijkt meerdere malen dat niet conform de algemene procesbeschrijving wordt gewerkt. Een grondverwervingsplan ontbreekt, een taxatierapport wordt niet altijd voor het starten van de onderhandeling opgesteld, de budgetregeling wordt niet altijd adequaat toegepast, het betreft bijvoorbeeld geen toereikend budget bij opdrachtverlening en het niet vooraf aangeven van afwijkingen van de budgetregeling. In het kader van de rechtmatigheid dient door B&W in een raadsrapportage vooraf aangegeven te worden wanneer wordt afgeweken van de regelgeving. Dit is vastgelegd in de verordening financieel beleid, vastgesteld op 2 maart 2006. De data van de rechtmatigheidcontroles worden niet vermeld op de controles. De controles worden uitgevoerd door de beleidsmedewerker van de afdeling Financiën.
3.4.2 Grondexploitatieproces
Grondverwerving
De gemeente Putten acteert actief op de grondmarkt. Dit blijkt onder andere uit de instrumenten die worden ingezet om gronden te verwerven. Het instrument Wet voorkeursrecht gemeente12 (Wvg) is ingezet op percelen rondom de Da Costa school, perceel aan de Stationstraat 128-130 en het perceel aan de Achterstraat13. Uit de interviews blijkt dat de onteigeningsprocedure in alle gevallen is opgestart, maar dat in geen geval de volledige procedure doorlopen is omdat alsnog minnelijke verwerving14 mogelijk bleek. Daarnaast verwerft de gemeente actief strategische gronden15. De gemeente maakt voldoende gebruik van strategische grondverwerving met inzet van wettelijke instrumenten om haar ruimtelijke doelstellingen te kunnen realiseren. De grondverwerving door de gemeente voor Plan Bijsteren is een voorbeeld van strategische grondverwerving om ruimtelijke doelstellingen te realiseren. Voor plan Bijsteren is geen gebruik gemaakt van de Wvg. Uit de interviews blijkt dat voor het plan "Bijsteren" de gemeente 70% van de gronden zelf heeft verworven. De ontwikkelaars hebben een bouwclaim16 gekregen. Één ontwikkelaar wilde in eerste instantie niet meedoen. De gemeente heeft toen besloten om wel met de ontwikkeling te starten op eigen gronden die verderop in het plangebied lagen (geen directe aansluiting op de bestaande woonwijk omdat die ontwikkelaar die gronden in eigendom had). Hierdoor heeft de bouw van de duurdere woningen eerder plaatsgevonden. Na de start van de bouw wilde de betreffende ontwikkelaar alsnog meedoen. Verder blijkt uit de interviews dat bij aankoop van gronden een ontbindingsclausule17 wordt opgenomen met instemming van de raad. Wanneer de raad niet akkoord gaat met de grondaankoop wordt de koop alsnog ontbonden.
Grondexploitatie18
In het handboek procesbeschrijving is opgenomen dat de planeconoom de eerste stap zet tot het opstellen van een exploitatieplan. Binnen de gemeente Putten is de functie van planeconoom echter niet ingevuld. Uit de interviews blijkt dat in de praktijk de aangewezen projectleider een concept-exploitatieplan opstelt. De projectleider verzamelt daartoe de in de organisatie aanwezige informatie of zet daarvoor de vragen uit
12 Wet voorkeursrecht gemeente wordt toegelicht in paragraaf 2.4.1. 13 Paragraaf Grondbeleid, Jaarrekening 2007. 14 Minnelijke verwerving wordt toegelicht in paragraaf 2.4.1. 15 Strategische grondverwerving wordt toegelicht in paragraaf 2.4.1. 16 Bouwclaim wordt toegelicht in paragraaf 2.4.3. 17 De ontbindingsclausule werkt tot nu vooral als dreiging op de achtergrond. 18 Zaken ten aanzien van grondexploitaties worden toegelicht in paragraaf 2.4.2.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 22 -
DHV B.V.
binnen en buiten de organisatie. De afdeling Financiën controleert het concept-exploitatieplan vanuit rechtmatigheid en doelmatigheid. Na deze toets wordt het concept-exploitatieplan ter nadere bestuurlijke besluitvorming voorgelegd. De raad stelt uiteindelijk de grondexploitatie vast. Uitgangspunt voor de lopende plannen is dat de exploitaties jaarlijks worden herzien. Uit de interviews blijkt dat dit niet altijd lukt. Soms loopt de termijn uit tot anderhalf jaar. Bij grondexploitaties worden de risico's kwalitatief beschreven, er vindt geen kwantificering van de risico's plaats, zie onderstaand kader.
Herziening plan Bijsteren, inclusief beschrijving van de exploitatie In 2008 is de herziening van de grondexploitatie opgesteld. De herziening is verwerkt in een rapportage waarin de volgende onderdelen behandeld worden. Als eerste wordt er een inleiding gegeven, waarin vermeld wordt dat in juli 2006 de laatste grondexploitatie is vastgesteld. Ten tweede worden de gebruikte gegevens en de uitgangspunten vermeld. Hierbij gaat het om de stand van zaken van het project, de faseringen en het woningbouwprogramma. Bij de parameters staan de percentages benoemd voor kostenstijging en opbrengstenstijging, rentewinst en verlies19. Ten derde worden de kosten behandeld. Per kostenpost is beschreven wat er exact onder wordt verstaan,. welke werkzaamheden uitgevoerd zijn en nog uitgevoerd moeten worden met de bijbehorende bedragen. Als vierde worden de opbrengsten toegelicht afzonderlijk voor woningbouw, maatschappelijke voorzieningen en overige opbrengsten.
Als laatste onderdeel van de herziening komen de resultaten en de conclusies aan bod. Hierbij worden per kostenpost (verwerving, sanering, sloop, planontwikkeling en opbrengsten) de verschillen in bedragen weergegeven. Daarnaast worden de verschillen tekstueel verklaard. Kort worden de risico's en aandachtspunten alleen in kwalitatieve zin beschreven.
Plan Bijsteren
Uit de interviews is gebleken dat ten aanzien van het grondbeleid in 2000 sprake is geweest van een keerpunt. In
die tijd stond de gemeente Putten aan de vooravond van de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk "Bijsteren". De
omvang van deze nieuwe ontwikkeling kon niet meer, zoals voorheen projecten tot ontwikkeling werden gebracht,
namelijk ad hoc (met partiele plannetjes). Deze nieuwe ontwikkeling had een nieuwe aanpak nodig. Een integraal
bestemmingsplan werd gemaakt met een bijbehorende visie en een integrale grondexploitatie. Daarnaast is voor
plan Bijsteren vormgegeven aan actief grondbeleid. Er is een startnotitiee opgesteld waarbij de raad betrokken is.
Daarnaast heeft zij bijgedragen aan het stellen van kaders voor de ontwikkeling van plan Bijsteren. De startnotitie
heeft geleid tot een plan van aanpak. Het exploitatieplan voor "Bijsteren" is in 2008 geactualiseerd. De kwalitatieve
beschrijving van de risico's omvat voor Bijsteren de volgende:
Bij een stagnerende woningmarkt kan het resultaat onder druk komen te staan, dit wordt veroorzaakt
·
door de grote aantallen duurdere woningen die ontwikkeld worden.
Niet realiseren van geprognosticeerde opbrengststijging waardoor resultaat onder druk komt te staan.
·
Lange looptijd van het project. Hierdoor is het plan gevoelig voor onvoorziene ontwikkelingen zoals
·
marktsituatie, wijzigingen in wet- en regelgeving, vertraging in uitgifte en beheersing van plankosten.
19 Rentewinst en renteverlies worden in hoofdstuk 2 in "onderdelen in een grondexploitatie" toegelicht.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 23 -
DHV B.V.
Plan Da Costaschool
In 2007 is er een exploitatieplan voor de Da Costaschool opgesteld. Bij de financieel-economische verkenning voor de locatie Da Costaschool worden een viertal planrisico's beschreven.
· Bezwaarprocedures, verhoogt rentelasten van het plan
· Duurdere verwerving, de werkelijke verwervingskosten kunnen hoger zijn dan de raming
· Impact op verkoop woningen binnen plan Bijsteren
· Niet doorverkopen pand Vierwind voor het gestelde bedrag Deze risico's zijn alleen kwalitatief beschreven en er vindt geen kwantitatieve beschrijving van de risico's plaats. Bij de plannen voor de Da Costaschool is de raad betrokken.
Nog niet in exploitatie genomen complexen
Gronden die onder nog niet in exploitatie genomen complexen vallen zijn vaak aangekocht met als doel in de nabije toekomst bebouwd te worden. Binnen de gemeente zijn op 31 december 2007 de volgende nog niet in exploitatie genomen complexen aanwezig:
· Verspreide percelen, dit zijn percelen waarvoor (nog) geen exploitatieberekeningen zijn opgesteld;
· Volkstuinen, de gronden uit dit complex worden in zijn geheel verhuurd aan de vereniging van volkstuinders;
· Nieuw industrieterrein, dit heeft betrekking op in het verleden gemaakte onderzoekskosten, voorr alleen de locatie "Cleenhorsterweg". De planologische procedure voor een nieuw industrieterrein wordt opgestart nadat het ontwerpstructuurplan is vastgesteld.
Gronduitgifte
Met de uitgifte van grond door de gemeente wordt de cyclus van grondverwerving, tijdelijk beheer, in exploitatie brengen en uitgifte van grond ten bate van de (hernieuwde) ruimtelijke inrichting van de gemeente voltooid. Een gemeente kan in een nota grondbeleid of in een beleidsdocument grondprijzen aangeven op welke wijze zij gronden uitgeeft aan particulieren of aan marktpartijen of dat gebruik wordt gemaakt van een inschrijvingssysteem. Daarnaast kan worden aangegeven welke methodiek wordt gehanteerd voor de berekening van de grondprijs betreffende de ontwikkeling. De gemeente Putten heeft geen gronduitgiftebeleid en er zijn geen kaders gesteld ten aanzien van dit onderdeel. In de meeste gevallen wordt dit tot op heden aan de markt overgelaten. Uit de interviews blijkt dat de kosten en baten en een marktanalyse leiden tot een marktconforme grondprijs20. De gemeente Putten kent geen jaarlijkse vaststelling van de grondprijzen. De grondprijzen worden door de raad vastgesteld op het moment dat de grondexploitatie wordt vastgesteld. Voor de berekening van de kavelprijzen en de stichtingkosten is voor bouwfase 2 en 3 binnen plan Bijsteren een jaarlijkse indexering van 4% over de grondprijs gehanteerd en de bouwkosten worden jaarlijks geïndexeerd met de BDB index. Op deze manier wordt de nieuwe vrij-op-naamprijs inzichtelijk gemaakt. Uit de interviews blijkt verder dat in de periode vóór plan "Bijsteren" de gronduitgifte niet marktconform was. De eerste eigenaar van een woning mocht deze na zeven jaar vrij verkopen, hierdoor kwam de winst niet ten gunste van de gemeente. De gemeente heeft destijds aangegeven deze winsten zelf te willen realiseren om dit aan te wenden voor sociale woningbouw. Voor plan "Bijsteren" is een prijsvraag uitgeschreven waarbij werd gevraagd een stedenbouwkundige visie en een aanbod voor de grond neer te leggen. De categorieën waren beschreven, het aantal woningen
20 Marktconforme grondprijs wordt toegelicht in paragraaf 2.4.3.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 24 -
DHV B.V.
(600) en de maximale verkoopprijs van de woningen. Uitgangspunt van de gemeente was een minimaal sluitende exploitatie. De residuele grondwaarde21 wordt gehanteerd bij het plan "Bijsteren" en wellicht bij de Da Costaschool. De raad heeft hier geen uitspraken over gedaan.
3.4.3 Risico's, weerstandsvermogen en reserves
Risicobeheersing
Een onderdeel van risicobeheersing binnen de gemeente is dat de afdeling Financiën de budgetten controleert om de risico's te beheersen. Bij een dreigende overschrijding van 10% van het budget moet men tijdig naar de raad (in de accountantscontrole bij de jaarrekening 2006 staat vermeld dat de gemeente Putten een interne richtlijn heeft waarin kredietoverschrijdingen tot 10% zijn toegestaan). Er is een consulentenoverleg waarin dit aan de orde komt. Het beheersen van de budgetten is verder een verantwoordelijkheid van de budgethouder. De budgettaire eindverantwoordelijkheid behoort tot de taak van het sectorhoofd Ruimtelijke Zaken. De financiële consequenties van onvoorziene omstandigheden binnen de grondexploitaties worden in beeld gebracht door de exploitaties van onderhanden complexen zoveel mogelijk jaarlijks te actualiseren (Paragraaf grondbeleid, Programmabegroting 2008). Een voorbeeld van een maatregel om risico's beter te beheersen betreft het opknippen van het exploitatieplan Bijsteren van één groot exploitatieplan in vier bouwfasen en een fase voor de aanleg van de rondweg (op advies van de accountant). De rondweg blijft ten laste van het plan Bijsteren.
Reserves
Voor het grondbeleid zijn een tweetal reserves van belang voor dit onderzoek. De algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitaties en de reserve bovenwijkse voorzieningen22.
Algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitatie De bepaling van de minimale omvang van deze reserve is beschreven in paragraaf 3.3 bij de Nota reserves en voorzieningen 2007. De minimale omvang van deze reserve moet zijn 2.374.000. De stand per 31-12-2007 bedraagt 3.598.109. De huidige stand bedraagt meer dan de minimale omvang.
Reserve bovenwijkse voorzieningen
De gemeente kent een reserve bovenwijkse voorzieningen. Deze wordt gevoed door een opslag per m2 te verkopen oppervlakte. Het bedrag en de totstandkoming worden niet vermeld en kan alleen plaatsvinden als de exploitatie positief wordt afgesloten. Er ligt geen investeringsraming aan deze reserve ten grondslag en het is nog niet bekend welke voorzieningen getroffen zullen worden. Bij deze reserve is sprake van een gewenste bovenwijkse voorziening. Volgens de regelgeving van de BBV is het dan niet mogelijk een afdracht per m2 toe te passen. Wel is het toegestaan afdrachten ten gunste van het realiseren van bovenwijkse voorzieningen uit de tussentijdse winstneming van de grondexploitaties te doen.
Om een afdracht per m2 binnen een grondexploitatie op te nemen voor bovenwijkse voorzieningen wanneer een exploitatieplan wordt vastgesteld moet aan de volgende punten worden voldaan. Er is een nota bovenwijkse voorzieningen vastgesteld, hiervoor is een koppeling met de structuurvisie noodzakelijk. Er dient tevens een investering- en opbrengstenraming aan de nota bovenwijkse voorzieningen gekoppeld te worden. De criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit zijn dan van belang.
21 Residuele grondwaarde wordt toegelicht in paragraaf 2.4.3. 22 Bovenwijkse voorziening wordt toegelicht in paragraaf 2.4.5.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 25 -
DHV B.V.
Weerstandsvermogen23
In het kader van het grondbeleid is het ook van belang zicht te hebben op het weerstandsvermogen van de gemeente. Het weerstandsvermogen van een gemeente is het vermogen van de gemeente om (niet) structurele risico's op te kunnen vangen, zodat het afgesproken gemeentelijke takenpakket toch onverkort kan worden uitgevoerd. Het weerstandsvermogen biedt een buffer voor echt onvoorziene zaken die de grenzen van de stelpost voor onvoorziene uitgaven op de begroting fors overschrijden (ook van grondexploitaties). Voor de raad is inzicht in het weerstandvermogen dus van belang om onder meer de `financiële gezondheid' van de gemeente te kunnen bepalen.
In de paragraaf weerstandsvermogen bij de begroting en de jaarrekening worden de risico's afgezet tegen het weerstandsvermogen. De gemeente Putten brengt geen afzonderlijk weerstandsvermogen voor het grondbedrijf in beeld, omdat er binnen de organisatie geen onderscheid is in een afzonderlijk grondbedrijf. Zij bepaalt haar weerstandsvermogen voor de totale gemeente. In het kader van dit onderzoek zijn de onderdelen die betrekking hebben op het weerstandsvermogen van het grondbeleid uitgelicht om een oordeel te kunnen vormen. Op deze wijze wordt voorkomen dat risico's van andere onderdelen worden opgevangen door de weerstandscapaciteit van het grondbedrijf. Er ontstaat dan geen overzichtelijke relaties tussen risico's en de weerstandscapaciteit.
Om te beoordelen of het weerstandsvermogen voldoende is zullen eerst de weerstandscapaciteit en de ingeschatte risico's in beeld gebracht moeten worden.
De weerstandscapaciteit van de gemeente Putten bestaat uit: Het vrije deel van de reserve bouwgrondexploitatie, deze bedraagt op 31 december 2007 6,9 miljoen24. Dit is het saldo van de vrije delen van de algemene bedrijfsreserve, reserve rondweg Bijsteren en reserve Starterslening.
De ingeschatte risico's kunnen als volgt worden weergegeven:
- Risico's bij plan Bijsteren 5% over de boekwaarden 410.000
- Risico's bij plan Da Costaschool 20% over de omzet 750.000
- Risico's ten aanzien van bodemverontreiniging Bospad 160.000
- Risico's ten aanzien van niet in exploitatie genomen gronden 180.000
Totaal bedraagt het geschatte risico van de gemeente 1.500.000
Het geschatte risico bedraagt 1,5 miljoen voor de hierboven genoemde risico's. Daarnaast is er een minimale omvang van 2,3 miljoen voor de algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitaties noodzakelijk. Het totaal benodigde bedrag aan risico's bedraagt 3,8 miljoen en het vrije deel van de reserve bedraagt 6,9 miljoen.
De bepaling van de percentages voor de risicobepaling zijn niet inzichtelijk. Waarom is 5% genomen en waarom geen 10%, de onderbouwing is niet beschreven. Er wordt tevens geen relatie weergegeven voor de verwachte risico's waarvoor het percentage wordt gehanteerd. De berekeningen van het risico zijn ook verschillend. Bij plan Bijsteren gaat het percentage over de boekwaarde en bij de Da Costaschool over de omzet. Niet aangegeven is wat de achterliggende gedachte of keuze hiervoor zijn. De gemeente Putten heeft een grote buffer om de geschatte risico's op te kunnen vangen.
23 Weerstandsvermogen wordt toegelicht in paragraaf 2.4.4. 24 Paragraaf Weerstandsvermogen bij de jaarrekening, bladzijde 60.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 26 -
DHV B.V.
3.4.4 Voorbereid op de toekomst
Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening25 in werking getreden. De wet biedt gemeenten meer mogelijkheden om kosten op particuliere ontwikkelaars te verhalen. De invoering van deze wet vraagt van gemeenten veel aanpassingen op het huidige beleid. De exploitatieverordening moet gewijzigd worden en de methodiek voor het bepalen van de grondprijzen moet vastgelegd zijn. Dit is van belang wanneer een exploitatieplan wordt vastgesteld en de bijdrage wordt berekend op basis van de opbrengsten.
De gemeente Putten heeft geen plan van aanpak voor de invoering van de nieuwe Wro. Binnen de organisatie zijn er cursussen gevolgd door ambtelijke medewerkers. De afdeling Financiën beschikt over een rekenmodel om de exploitatiebijdrage te kunnen berekenen. Er zijn nog geen stappen gemaakt waarbij beleidsdocumenten zijn gewijzigd, zodat deze aansluiten bij de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Raadsleden hebben op vrijwillige basis een cursus over dit onderwerp kunnen volgen. Verder is er een informatieavond geweest waar is uitgelegd welke gevolgen en welke veranderingen er voor de gemeente Putten zijn.
3.5
Informatievoorziening aan de raad
De raad heeft in de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening en de begroting een aantal kaders gesteld voor het grondbeleid, maar niet voor de informatie die aan de raad moet worden verstrekt. Ook zijn in de Inbreidingsnota voor de aankoop van gronden in het centrum een aantal kaders beschreven. Hiermee heeft de raad aangegeven welke locaties mogelijk interessant zijn om aan te kopen. Uit de interviews en documentatie blijkt verder dat de raad in het kader van het grondbeleid maar weinig keuzes voorgelegd krijgt. De ontwikkelingen op het gebied van grondbeleid is verder een samenspel tussen de portefeuillehouder grondzaken en de portefeuillehouder ruimtelijke ontwikkeling.
In de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening wordt informatie verstrekt aan de raad over de verschillende nog niet in exploitatie genomen gronden en onderhanden werk (in exploitatie genomen complexen). Er is een korte beschrijving per complex opgenomen. Voor complex Nieuw industrieterrein is de relatie gelegd met het programma Lokale economie en Ruimtelijke indeling. De financiële positie van de algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitaties wordt beschreven. Daarnaast zijn de risico's alleen in kwalitatieve zin per complex beschreven. Om de financiële consequenties van onvoorziene omstandigheden binnen de grondexploitaties in beeld te krijgen is besloten de exploitaties zoveel mogelijk jaarlijks te actualiseren. Voor plan Bijsteren is vastgelegd dat medio 2008 een tweede herziening zal plaatsvinden. Voor de exploitatie Da Costaschool is vastgelegd dat de exploitatie tevens in 2008 wordt herzien. Ook wordt beschreven op welke percelen de Wvg is toegepast. In de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening worden voor onderhanden werk en voor nog niet in exploitatie genomen complexen de bestedingen en de gerealiseerde opbrengsten weergegeven. Er wordt geen inzicht gegeven in de eventuele afwijkingen in het inhoudelijke programma en in de tijdsplanning ten opzichte van de door de raad vastgestelde uitgangspunten.
De raad wordt geïnformeerd door middel van de Jaarrekening, de Programmabegroting, de Meerjarenbegroting en via commissievergaderingen. Daarnaast heeft de gemeente Putten een vier- en achtmaandsrapportage. Tijdens de interviews is aangegeven dat in de commissie Ruimtelijke Zaken onder meer de voortgang van het plan "Bijsteren" wordt besproken. Dit plan vormt een vast agendapunt. De commissie wordt bijgepraat over de planning van het project en de verkopen. De commissie kan ook vragen stellen over de ontwikkeling van diverse andere plannen, onderhandelingen en de Wvg. In principe
25 Wet ruimtelijke ordening wordt toegelicht in paragraaf 2.4.5.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 27 -
DHV B.V.
wordt jaarlijks een herziening van de exploitatie behandeld met een cijfermatige toelichting in een besloten commissievergadering. De raad krijgt de herziening van de grondexploitaties zonder cijfermatige toelichting, maar met exploitatieplan en toelichting. Raadsleden geven tijdens de interviews aan dat de informatie die zij krijgen met betrekking tot de (herziene) grondexploitaties moeilijk te doorgronden is wanneer men niet beschikt over een financiële achtergrond. Om de risico's in beeld te brengen vinden regelmatige bijstellingen van de grondexploitaties plaats. De Programmabegroting geeft aan dat actualisering van de grondexploitaties zoveel mogelijk jaarlijks moet plaatsvinden. Uit de interviews blijkt dat in de praktijk actualisaties eens per anderhalf jaar plaatsvinden. De risico's die worden geconstateerd worden direct teruggekoppeld naar het college en vertrouwelijk besproken in de commissie Ruimtelijke Zaken. Voor het plan Bijsteren is een stuurgroep opgericht. In deze stuurgroep zitten de ontwikkelaars, een externe projectleider, een ambtenaar en de wethouder (komt eens per twee maanden bijeen). Als er gevolgen zijn voor de grondexploitatie en eventuele gevolgen voor de reserve van het grondbedrijf dan worden deze aan de raad gecommuniceerd. Dit kan via bijstelling van de exploitatieopzet, via informatieverstrekking middels de jaarrekening, programmabegroting en via de commissievergaderingen. Bij (dreigende) overschrijdingen van budgetten en/of externe ontwikkelingen wordt de exploitatieopzet aangepast na besluitvorming van de raad.
Raadsleden geven tijdens de interviews aan dat het beperkt aanwezig zijn van kaders voor het grondbeleid het sturen op het grondbeleid bemoeilijkt. Daarnaast is de informatievoorziening sterk financieel technisch van aard waardoor het verkrijgen van inzicht in het grondbeleid en de bijbehorende risico's lastig is. De vragen van de raad richten zich dan ook met name op de mate waarin aan- en verkopen hebben plaatsgevonden en of de prijzen conform taxatie zijn. Uit de interviews blijkt ook dat de opstelling van de raad (weinig inbreng en weinig kritische houding ten aanzien van het grondbeleid) voortkomt uit het feit dat zich in het verleden geen problemen c.q. grote financiële tegenvallers hebben voorgedaan. Kortom, voor wat betreft het grondbeleid volgt de raad grotendeels het college.
Plan Bijsteren
De grondexploitatie voor plan Bijsteren is op 26 februari 2008 geactualiseerd. De laatste grondexploitatie is vastgesteld in juli 2006. De geactualiseerde grondexploitatie is in vertrouwelijkheid aan de raad aangeboden, op 8 mei 2008 is deze door de raad vastgesteld. De raad wordt geïnformeerd door middel van een rapportage bij de grondexploitaties. In de rapportage wordt beschreven dat de opzet van de grondexploitaties wordt gewijzigd op advies van de accountant voor een betere risicobeheersing in verband met de lange looptijd van het project en voor de BTW-afdracht door de gemeente. De gehanteerde gegevens en uitgangspunten zijn beschreven. De raad wordt op deze wijze geïnformeerd over de rentepercentages, kostenstijging en opbrengstenstijging. De kosten en opbrengsten worden beschreven. De wijzigingen die zich voor hebben gedaan ten opzichte van de laatst vastgestelde grondexploitatie worden expliciet toegelicht. Bij de resultaten en conclusies wordt per deelgebied het resultaat op eindwaarde en op contante waarde weergegeven. Als laatste punt worden een tweetal risico's in kwalitatieve zin beschreven en niet gekwantificeerd.
Da Costaschool
In het raadsvoorstel met het onderwerp `Woningbouwontwikkeling locatie Da Costaschool' wordt de raad geïnformeerd over de invulling van het stedenbouwkundig plan en de financieel-economische verkenning voor de ontwikkeling van de betreffende locatie. De informatie in het raadsvoorstel omvat achtergrondinformatie waarbij het woningbouwprogramma in twee varianten zichtbaar wordt gemaakt en wordt afgezet tegen het plan van aanpak. Daarnaast worden de exploitatieopzet, de planrisico's en het resultaat beschreven. Aandachtspunt is de grondprijzen die worden gehanteerd. De raad ziet alleen de VON prijzen per type woning en niet wat er overblijft aan grondopbrengst.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 28 -
DHV B.V.
3.6
Conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie Het doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in de mate waarin de gemeenteraad stuurt op de doeltreffendheid (effectiviteit) van het grondbeleid om hieruit lering te trekken voor toekomstig beleid. In deze paragraaf zijn, in het licht van de genoemde doelstelling en op basis van de feitelijke bevindingen uit het onderzoek, de conclusies en aanbevelingen beschreven. Bij haar aanbevelingen houdt de rekenkamercommissie rekening met de context en omvang van de ontwikkelingsopgave van de gemeente Putten. Volgens de rekenkamercommissie is over het algemeen het grondbeleid van de gemeente, binnen haar context, op orde. Op een aantal punten zijn echter verbeteringen mogelijk. De kaders gesteld door de raad zijn minimaal en bieden weinig mogelijkheden voor sturing door de raad. De raad wordt voldoende geïnformeerd over het grondbeleid en de grondexploitaties maar is beperkt sturend in het grondbeleid. De risico's ten aanzien van het grondbeleid worden kwalitatief en kwantitatief in beeld gebracht.
Grondbeleid
Conclusie
Het grondbeleid van de gemeente en de daarbij behorende ambities, doelen en uitgangspunten zijn beperkt, fragmentarisch en niet SMART vastgelegd. De gemeente heeft gekozen voor het vastleggen van het grondbeleid in een paragraaf grondbeleid in de programmabegroting (is vastgesteld door de raad) en in de Nota reserves en voorzieningen. Hierin zijn enkele beleidsmatige uitgangspunten vastgelegd, zoals streven naar actief grondbeleid om maximaal sturing aan ruimtelijke ontwikkelingen te geven en aan maximaal kostenverhaal. Duidelijk vastgelegde kaders conform de BBV voorschriften voor verwerving, ontwikkeling, uitgifte van grond, winstneming, beheer, bovenwijkse voorzieningen en risicobeheer ontbreken echter. Ook ten aanzien van de informatieverstrekking aan de raad en over belangrijke besluitvormingsmomenten zijn geen kaders vastgesteld. Positief oordeelt de rekenkamercommissie daarentegen over de Inbreidingsnota, de Explotatieverordening, de Verordening financieel beleid en de Nota Reserves en Voorzieningen, die alle goed op orde zijn.
Aanbeveling
Gezien de omvang en de ontwikkelopgave van de gemeente Putten is het niet noodzakelijk een Nota Grondbeleid op te stellen. De paragraaf grondbeleid bij de programmabegroting kan hiervoor voldoende kaders bieden. De rekenkamercommissie beveelt de raad aan in deze paragraaf een aantal elementen, kaders en uitgangspunten nader te definiëren en vast te leggen conform de BBV. Het gaat dan met name om kaders en uitgangspunten ten aanzien van verwerving, grondprijzen, gronduitgifte, kostenverhaal, winstneming, bovenwijkse voorzieningen en risicobeheer. Bij het vaststellen van kaders moet de gemeente zich bewust zijn van het feit dat zich in de toekomst een mogelijkheid kan voordoen waarbij een exploitatieplan moet worden vastgesteld. De dan te hanteren uitgangspunten moeten opgenomen zijn in bestuurlijk vastgestelde documenten (bv. welke methode wordt gehanteerd voor het berekenen van een grondprijs).
Organisatie van het grondbeleid
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert enerzijds dat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende bij het grondbeleid betrokken afdelingen en de, in het kader van het grondbeleid te doorlopen processen zijn vastgelegd in het Handboek algemene procesbeschrijvingen, dat anderzijds binnen de gemeentelijke organisatie niet geheel conform het Handboek wordt gewerkt. Met name ten aanzien van het grondverwervingsproces en het proces voor het opstellen van een exploitatieopzet wordt niet altijd conform het Handboek gewerkt. Daarnaast worden in het Handboek de taken en verantwoordelijkheden van een planeconoom beschreven, die binnen de gemeente Putten niet aanwezig is en waarbij niet is aangegeven hoe hiermee op dit moment wordt omgegaan (alleen aangegeven is dat
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 29 -
DHV B.V.
de projectleiders binnen de gemeente de planeconomische zaken oppakken). Deze afwijkingen van het Handboek hebben nog niet tot knelpunten geleid, omdat de werkwijze binnen de gemeente informeel is en de lijnen kort zijn, waardoor afstemming over de verschillende elementen in het grondbeleid in de praktijk (tot dusver) goed verloopt. Het feit dat de organisatie niet werkt conform hetgeen is vastgelegd in het Handboek draagt met name risico's in zich ten aanzien van de continuïteit van werken op het moment dat ervaren medewerkers grondbeleid de gemeente verlaten en nieuwe medewerkers binnenkomen. Taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en processen moeten optimaal inzichtelijk zijn om de continuïteit van een goed grondbeleid te waarborgen.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt het college ten eerste aan de gemeentelijke organisatie zodanig in te richten, dat deze past bij de schaal en ontwikkelopgave waar de gemeente voor gesteld is. Ten tweede adviseert zij de theorie (het Handboek) en de praktijk (de feitelijke werkwijze) met elkaar in overeenstemming te brengen. Dat betekent dat gestreefd moet worden naar een realistisch Handboek, dus een 'theorie' die past binnen de context van de gemeente Putten. Specifieke aandachtspunten voor het Handboek zijn het proces voor het opstellen van een grondexploitatie en het grondverwervingsproces
Grondexploitatieproces
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente goed gebruikt maakt van de wettelijke instrumenten (Wvg en onteigening) voor de verwerving van gronden. Er wordt een grondexploitatie door de gemeentelijke projectleider opgesteld en gecontroleerd door de afdeling Financiën. De raad stelt uiteindelijk de grondexploitatie vast. Het uitgangspunt dat de lopende grondexploitaties jaarlijks dienen te worden herzien wordt niet volledig uitgevoerd. Deze termijn loopt soms uit tot anderhalf jaar. Verder concludeert de rekenkamercommissie dat de gemeente niet beschikt over een gronduitgiftebeleid en dat de grondprijzen niet jaarlijks worden vastgesteld. Dit vindt plaats bij de vaststelling van de grondexploitatie door de raad .
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt het college aan het uitgangspunt voor het jaarlijks actualiseren van de lopende grondexploitaties ook in de praktijk te brengen, waardoor een meer adequate risicobeheersing per project kan plaatsvinden. Daarnaast is het van belang dat de gemeente in de paragraaf grondbeleid het onderwerp gronduitgifte opneemt. Aanbevolen wordt om de methodiek per type vastgoed (woningbouw, bedrijven, winkels etc.) vast te leggen. Wanneer de gemeente in de toekomst een exploitatieplan wil vaststellen, dienen uitgangspunten voor grondprijsberekening immers gebaseerd te zijn op vastgelegd beleid binnen de gemeente.
Risico's , weerstandsvermogen en reserves
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente haar risico's ten aanzien van het grondbeleid met name kwalitatief beschrijft. De risico's worden kwalitatief beschreven in de paragraaf grondbeleid van de programmabegroting en de jaarrekening. In de paragraaf weerstandsvermogen wordt voor plan Bijsteren, de Da Costaschool en de nog niet in exploitatie genomen gronden een bedrag geraamd waarmee de risico's die zich kunnen voordoen ook gekwantificeerd worden. Dit inzicht maakt het mogelijk om te beoordelen of de risico's voldoende zijn afgedekt in het beschikbare weerstandsvermogen. De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente vermoedelijk een ruim voldoende financiële buffer heeft om deze risico's op te vangen. Immers, na aftrek van het bedrag dat in de algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitaties als benedengrens moet worden aangehouden, bedraagt de vrije ruimte in deze reserve een bedrag van 6,9 miljoen euro, terwijl de ingeschatte risico"s 1,5 miljoen euro bedragen. Keihard
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 30 -
DHV B.V.
is deze conclusie echter niet aangezien de bepaling van de percentages voor het schatten van risico's, zoals deze voor de berekening van de benedengrens van deze reserve worden gehanteerd, onduidelijk is en de gehanteerde berekeningswijzen verschillen. Zo is het niet duidelijk wanneer het percentage over de boekwaarde gaat en wanneer over de omzet en welke risico's gekoppeld zijn aan de percentages. Kortom, de huidige werkwijze en kwantificering van de risico's voor de berekening van de minimale omvang van de algemene bedrijfsreserve bouwgrondexploitatie is onduidelijk. Ondanks de onduidelijkheden in de methodiek vermoedt de rekenkamercommissie dat de reserve ruim voldoende is en een goede buffer vormt voor het afdekken van de mogelijke risico's. De vraag rijst evenwel of de specifiek ingeschatte risico's ad 1,5 miljoen euro al niet voldoende zijn afgedekt door het aanhouden van de benedengrens van de algemene bedrijfsreserve grondexploitatie en er dus sprake is van overdekking van de risico's, met als gevolg een hoeveelheid `dood' geld. Verder concludeert de rekenkamercommissie dat de door de gemeente gehanteerde reserve bovenwijkse voorzieningen gevoed wordt door een opslag per m2 te verkopen grond zonder dat hieraan een raming ten grondslag ligt van de kosten van werken die in een oorzakelijk relatie staan met de grondexploitatie.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om de methodiek voor het berekenen van de gewenste omvang van de algemene bedrijfsreserve grondexploitaties te herijken met het oog op het realiseren van een stand van deze reserve die een duidelijke relatie heeft met de omvang van de gekwantificeerde risico's en met een eenduidige berekeningswijze. Verder beveelt de rekenkamercommissie de raad aan om de opslag per m2 te verkopen grond, voor het voeden van de reserve bovenwijkse voorzieningen te onderbouwen met een investeringsraming van werken die een relatie hebben met de lopende grondexploitaties.
Voorbereid op de toekomst
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente Putten onvoldoende is voorbereid op de toekomst. Door de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is de gemeente genoodzaakt een aantal wijzigingen op haar bestaande beleid door te voeren. Zo biedt het huidige beleid onvoldoende uitgangspunten die van belang zijn wanneer de gemeente in de toekomst een exploitatieplan gaat vaststellen. Er dient bijvoorbeeld vastgelegd te zijn op welke wijze de gemeente haar grondprijzen bepaald en eventuele afdrachten voor bovenwijkse voorzieningen dienen in een structuurvisie dan wel een nota bovenwijkse voorzieningen te zijn vastgelegd. Wel zijn binnen de gemeente een aantal cursussen gevolgd en de afdeling Financiën beschikt over een rekenmodel om de exploitatiebijdrage te kunnen bepalen.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om, met het oog op de nabije toekomst de methodiek voor de bepaling van de grondprijzen beleidsmatig vast te leggen in bijvoorbeeld de paragraaf grondbeleid of in een afzonderlijk beleidsdocument. Daarnaast is het van belang dat in de paragraaf grondbeleid de kaders van de raad over exploitatieplannen en/of anterieure overeenkomsten worden opgenomen.
Informatievoorziening aan de raad
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de raad, ten aanzien van het grondbeleid, een beperkte kaderstellende rol vervult. Enerzijds krijgt de raad voor de verschillende onderdelen van het grondbeleid vrijwel geen keuzes voorgelegd, maar kan zij alleen besluiten over voorstellen die worden gedaan. Anderzijds, geeft de raad aan dat het grondbeleid een complexe inhoudelijke en technische materie betreft waarin men het lastig vindt de juiste sturingsvariabelen te onderscheiden. Daardoor is het voor de raad
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 31 -
DHV B.V.
onder meer lastig afspraken met het college te maken over de kaders voor het grondbeleid. Door het ontbreken van voor de raad begrijpelijke kaders is het ook lastig om het grondbeleid te sturen. Informatievoorziening vindt met name plaats via de programmabegroting, jaarrekening en jaarverslag, de jaarlijkse Nota Reserves en Voorzieningen en de vier- en achtmaandsrapportage. Hiermee wordt de raad vooral geïnformeerd over de exploitaties en grondaankopen. Geconcludeerd kan worden dat de raad op zich van voldoende informatie wordt voorzien om zijn controlerende rol uit te voeren. Zo zijn zowel voor het plan Bijsteren als voor de Da Costaschool de documenten voorzien van uitgebreide informatie. Tegelijk meent de rekenkamercommissie dat de informatie vaak te inhoudelijk (technisch, financieel) van aard is en zich slechts in beperkte mate en onvoldoende transparant richt op de sturingselementen die voor de raad van belang zijn. De rekenkamercommissie concludeert dat raadsleden de materie vaak als moeilijk te doorgronden ervaren. Hierdoor is het voor de raad lastig `grip te houden op' het grondbeleid en wanneer dit nodig is tijdig bij te sturen. De raad laat zich grotendeels leiden door de voorstellen van het college en het ambtelijke apparaat.
Daarnaast concludeert de rekenkamercommissie dat de opstelling van de raad ten aanzien van het grondbeleid weinig kritisch is en de betrokkenheid van de raad bij het onderwerp grondbeleid gering is. Afspraken met het college over de wijze van informatievoorziening en over het type informatie dat de raad wil ontvangen om het grondbeleid te kunnen sturen zijn door de raad niet gemaakt.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de raad aan duidelijke kaders te stellen ten aanzien van het te voeren grondbeleid (zie de hiervoor opgenomen aanbevelingen) en daarbij helder aan te geven waarop de raad wenst te sturen en te controleren. Daarbij ware tevens aan te geven op welke wijze en op welke momenten het college daarvoor de benodigde informatie dient aan te bieden. Aanbevolen wordt daarbij te kiezen voor het jaarlijks opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitatie (MPG), waarin zijn opgenomen:
a. De uitkomsten van de per ultimo het voorgaande jaar geactualiseerde grondexploitaties; b. De gekwantificeerde algemene bedrijfsrisico's (zoals ten aanzien van renteontwikkelingen, afzet van kavels, kostenstijgingen, enz) en eventuele kansen, alsmede de ramingen van de specifieke projectgebonden risico's;
c. De stand van de bedrijfsreserve grondexploitatie en de daarin op grond van de uitkomsten van de risicoberekening onder b aan te brengen mutaties en de wijze waarop deze worden gedekt; d. Een actuele weergave van de niet in exploitatie genomen gronden met de daarbij behorende boekwaarden en de waarde in het economisch verkeer. Bij een te hoge boekwaarde dient een voorziening te worden getroffen en de dekking hiervan te worden aangegeven. De als bijlagen bij de MPG op te nemen geactualiseerde grondexploitaties kunnen tegelijk hiermee door de raad worden vastgesteld.
Deze MPG dient idealiter in het 1e kwartaal te verschijnen, zodat de daarin opgenomen cijfers verwerkt kunnen worden in de jaarrekening van het afgelopen jaar en de begroting van het komende jaar en ook de begroting van het lopende jaar daarop eventueel kan worden aangepast. Zie voor de inpassing in de planning en control cyclus van het MPG hoofdstuk 7 paragraaf 6.
3.7
Bestuurlijke reactie van de gemeente Putten Van het college is niet tijdig een bestuurlijke reactie ontvangen.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 32 -
DHV B.V.
4 GEMEENTE NUNSPEET
4.1 Inleiding
De gemeente Nunspeet is gelegen op de noord-west Veluwe en telt 26.565 inwoners (per 1 januari 2008). Het noordelijke deel van de gemeente is gelegen op het snijvlak van bosgebied en het open weideveld langs het Veluwerandmeer en maakt deel uit van het groenblauwe raamwerk (zoals gedefinieerd in het Streekplan). De gemeente bestaat uit vier dorpen, te weten Nunspeet, Elspeet, Vierhouten en Hulshorst. De dorpen kenmerken zich door kleinschaligheid en afwisseling, in een ruim opgezette woonomgeving. De kern Nunspeet heeft een centrumfunctie. De gemeente heeft veel aandacht voor de beeldkwaliteit en voor landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Dit is nodig om de aantrekkingskracht op toeristen te behouden.
De bestaande woningvoorraad van de gemeente Nunspeet is gevarieerd en bedraagt per 1 januari 2008 9.710 woningen. Het aantal woningen dat jaarlijks wordt gebouwd varieert sterk per jaar Bron: Woonvisie Nunspeet 2020 (2004 56 woningen, 2005 157 woningen, 2006 31 woningen). Deze woningen zijn bestemd voor de eigen bevolking en tevens voor de economisch aan de gemeente gebonden mensen.
4.2 Ontwikkelopgave
De bestaande exploitatiegebieden binnen de gemeente Nunspeet zijn De Bunte en industrieterrein De Kolk. De Bunte betreft een nieuwe woonwijk voor ca. 150 woningen (vrijstaande woningen, twee-onder- één-kap woningen, appartementen en rijwoningen). Voor het plangebied is in 2005 een aanvang gemaakt met het bouwrijp maken en heeft in 2007 de uitgifte van de laatste stukken grond plaatsgevonden. Industrieterrein De Kolk is een nieuw lokaal bedrijventerrein van uiteindelijk ca. 30 hectare (Programmabegroting 2009 2012).
In exploitatie te nemen gebieden zijn Molenbeek, Weversweg Hulshorst, Vierde Kwadrant Elspeet en Elspeet Noord. Plan Molenbeek vormt de laatste grote uitbreidingslocatie van Nunspeet. In het gebied zullen ruim 600 woningen worden gebouwd. Voor plan Molenbeek is in oktober 2006 het structuurplan vastgesteld en er worden momenteel voorbereidingen getroffen voor het bestemmingsplan. Naar verwachting wordt voor het gebied Molenbeek begin 2009 het ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd. Uit de voorbereidingen is gebleken dat voor de compensatie van het relatief hoge grondwaterpeil extra voorzieningen getroffen moeten worden. De verwachting is dat de kosten hiervoor aanzienlijk zijn. Naar aanleiding hiervan is bij het plan De Bunte aangegeven dat het batig saldo mede wordt aangewend ter afdekking van een mogelijk nadeel op het plan Molenbeek. Verder is in het voorjaar van 2004 de Wet voorkeursrecht gemeenten op het gebied gevestigd. De gemeente is nu actief bezig met het verwerven van gronden en er zijn inmiddels een aantal gronden aangekocht (Programmabegroting 2009 2012). Voor de gebieden Weversweg Hulshorst (nieuwe woonwijk met ca. 55 woningen) en Vierde Kwadrant Elspeet (nieuwe woonwijk met ca. 50 woningen) worden op het moment voorbereidingen getroffen voor een voorontwerpbestemmingsplan. In het gebied Weversweg Hulshorst zijn alle gronden al in bezit van de gemeente. Voor het gebied Vierde Kwadrant Elspeet moet nog een aantal percelen verworven worden. Naar verwachting wordt voor de gebieden Weversweg Hulshorst en Vierde Kwadrant Elspeet na de zomerperiode 2008 het voorontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd (Programmabegroting 2009 2012) .
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 33 -
DHV B.V.
Voor Elspeet Noord is in 2006 op de nog benodigde percelen in dit gebied de Wet voorkeursrecht gemeenten26 gevestigd. Net na de zomerperiode van 2008 wordt het structuurplan vastgesteld. De percelen moeten nog verworven worden, maar daar lopen onderhandelingen over (Programmabegroting 2009 2012) .
Verder zijn de ruimtelijke ontwikkelingsambities van de gemeente Nunspeet in verschillende documenten verwoord. Het grondbeleid moet bijdragen aan het realiseren van deze ambities. In onderstaand kader zijn zij kort beschreven.
Integrale Ruimtelijke Toekomstvisie Nunspeet 2015 (IRTV )vastgesteld in april 2003 door de raad De Integrale Ruimtelijke Toekomstvisie schetst de gewenste inrichting van Nunspeet op hoofdlijnen voor de lange termijn. De ambitie van de gemeente is: `Nunspeet is een vitale gemeente en wil dat blijven. Voorop staat dat de ontwikkeling gericht moet zijn op een gevarieerd woon- en werkklimaat. De groei blijft in relatie met de dorpse eigenheid van de gemeente en wordt mede bepaald door de landschappelijke kwaliteiten. ...'. Daarbij is aangegeven dat het woonbeleid de ontwikkeling van een vitale gemeente ondersteunt. Gestreefd wordt naar een gefaseerde woningbouw van ca. 100 woningen per jaar met een zekere verdeling over de kernen.
Wonen in Nunspeet, Woonvisie Nunspeet 2003 2015 In juli 2003 is de Woonvisie Nunspeet opgeleverd die is gericht op het geven van een nadere uitwerking aan de woonambities uit de IRTV. Verder vormt de Woonvisie een kader voor beslissingen voor de gemeente Nunspeet en Omnia Wonen. Als koers voor de nieuwbouw beschrijft de Woonvisie: `Inzetten op uitbreiding met 100 woningen. Dit is nodig om de groei te accommoderen en de kansen voor de genoemde doelgroepen te vergroten. De locaties die in de IRTV zijn aangewezen zijn voldoende om de in totaal 1.200 woningen toe te voegen. In dezelfde periode beziet Nunspeet de kansen voor verdere uitbreiding na 2015.'
Woonvisie Nunspeet 2020, actualisatie Woonvisie 2003-2015 In 2008 is op basis van een nieuwe woningmarktverkenning en op basis van de actuele beleidsuitgangspunten, de woonvisie geactualiseerd met de Woonvisie Nunspeet 2020. Deze actualisatie brengt geen radicale veranderingen van het woonbeleid. De ambitie is dat in de periode 2008 2020 1.300 woningen worden gebouwd. Daarmee wordt ingespeeld op de groei van de woningbehoefte volgens `eigen behoefte' en wordt wat extra gebouwd (ca. 300 woningen).
Prestatieafspraken 2006 2010, Gemeente Nunspeet en Omnia Wonen Op basis van de Woonvisie 2003 2015 hebben de gemeente en Omnia Wonen in juli 2006 prestatieafspraken gemaakt. Afspraken zijn gemaakt ten aanzien van onder meer de woningvoorraad, nieuwbouw, herstructurering etc. Om de twee jaar worden de prestatieafspraken gezamenlijk geëvalueerd.
4.3
Vastlegging gemeentelijk grondbeleid
Nota Grondbeleid
De gemeente beschikt over een Nota Grondbeleid van 18 maart 2004. Aanleiding voor het opstellen van de nota waren de stijgende prijzen, de steeds meer voelbare schaarste, de actieve opstelling van marktpartijen en de toenemende vraag naar planschadevergoeding. Deze ontwikkelingen hadden aanzienlijke gevolgen voor de positie van de gemeente op de grondmarkt. In de nota zijn ten aanzien van deze nieuwe positionering enkele keuzes gemaakt. De nota beperkt zich tot het beleid in het kader van exploitatie van bestemmingsplannen. Onderwerpen die in de nota aan bod komen zijn;
26 Wet voorkeursrecht gemeenten wordt toegelicht in paragraaf 2.4.1.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 34 -
DHV B.V.
kostendekkendheid, grondverwerving en grondverkoop. Voor deze onderwerpen zijn in de nota uitgangspunten benoemd over hoe hiermee in de praktijk moet worden omgegaan.
Kostendekkendheid
Ten aanzien van de kostendekkendheid27 is het uitgangspunt (1) van de gemeente dat waar mogelijk wordt uitgegaan van exploitaties die een positief saldo laten zien, maar die ten minste uitgaan van kostendekkendheid inclusief infrastructuur, bovenwijkse voorzieningen en dergelijke. Op deze manier houdt de gemeente de mogelijkheid om ook doelen van algemeen belang te realiseren waarbij het kan gaan om projecten met een niet-kostendekkende exploitatie. Ten aanzien van de besteding van baten uit het grondbedrijf is het uitgangspunt (2) dat het positieve, vrij besteedbare saldo in het grondbedrijf in eerste instantie wordt ingezet voor gewenste projecten, hetzij in het kader van het grondbedrijf, hetzij ter uitvoering van de Integrale ruimtelijke toekomstvisie (IRTV). Dit alles in relatie tot de totale financiële huishouding.
Grondverwerving
Met betrekking tot het onderwerp `Grondverwerving' beschrijft de nota de verschillen tussen actieve28 en passieve grondverwerving en de bijbehorende risico's. Aangegeven is dat het huidige beleid met name gericht was op het aankopen van gronden als zich bij toeval een gelegenheid voordeed en de gemeente de gronden in de nabije toekomst nodig heeft. Gevolg van dit beleid was dat toekomstige bestemmingsplannen lastiger gerealiseerd kunnen worden. Uitgangspunt (3) van de nota is dat het huidige beleid wordt omgebogen naar een actief grondverwervingsbeleid. Verder worden op ambtelijk niveau de strategische locaties in kaart gebracht waar actief grondbeleid kan plaatsvinden. Hiervoor is als uitgangspunt (4) geformuleerd dat gebieden in kaart worden gebracht waar naar verwachting grond nodig zal zijn voor realisering van planologisch beleid. Verder worden ten aanzien van grondverwerving de verschillende instrumenten beschreven, zoals vrijwillige en onvrijwillige aankopen (onteigening29) en Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Uitgangspunt (5) ten aanzien van onteigening is dat als het belang van aankoop groot is, ter ondersteuning van de onderhandelingspositie en de voortgang van de ontwikkeling, zo spoedig als mogelijk en wenselijk een onteigeningsprocedure wordt gestart (dit na een periode van vruchteloze minnelijke onderhandelingen). Ten aanzien van de Wvg is het uitgangspunt (6) van de gemeente dat zij actief gebruik wil maken van de mogelijkheden die de Wvg geeft voor het gemeentelijk grondbeleid en planontwikkeling.
Grondverkoop
Ten aanzien van koopwoningen is het uitgangspunt (7) dat marktconforme prijzen30 worden bepaald op basis van grondquotes31, waarbij de grondprijs wordt afgeleid van de verkoopprijs die wordt gevraagd voor een standaard woning in het desbetreffende project. Zonodig vindt toetsing van de uitkomst door middel van een aanvullende taxatie plaats. Een uitzondering wordt gemaakt voor vrije kavels, waarvan de prijs door middel van taxatie wordt vastgesteld. Randvoorwaarde bij hantering van grondquotes is ten minste kostendekkendheid. Van de quotes kan worden afgeweken als een project op bepaalde aspecten substantieel afwijkt van de uitgangspunten die bij de quotes worden gehanteerd, zoals de referentieoppervlakte. Met betrekking tot grond bestemd voor maatschappelijke doeleinden is het uitgangspunt (8) dat de kostprijs in rekening wordt gebracht. Wanneer er mede commerciële doelen
27 Kostendekkend wordt toegelicht in paragraaf 2.4.2. 28 Actief en passief grondbeleid wordt toegelicht in paragraaf 2.3. 29 Onteigening wordt toegelicht in paragraaf 2.4.1. 30 Markconforme grondprijs wordt toegelicht in paragraaf 2.4.3. 31 Grondquotes wordt toegelicht in paragraaf 2.4.3.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 35 -
DHV B.V.
worden gediend, wordt de kostprijs verhoogd. Voor de prijsvorming van uit te geven percelen bedrijventerrein is het uitgangspunt (9) dat wordt uitgegaan van een marktgerichte prijs, gerelateerd aan recente verkopen in de regio.
Uitvoeringsnotitie Nota Grondbeleid
Aanvullend op de Nota Grondbeleid zijn in de Uitvoeringsnotitie Nota Grondbeleid (vastgesteld door B&W op 5 oktober 2004) de volgende aanvullende uitgangspunten opgenomen ten aanzien van grondprijsberekeningen:
Voor huurwoningen uit te gaan van een grondquote gerelateerd aan de huurprijs (quotes zijn vastgesteld op 13% bij grondgebonden huurwoningen en 12% bij appartementen). Voor koopwoningen uit te gaan van een grondquote (grondquote percentages voor verschillende soorten woningen zijn vastgelegd) onder de aantekening dat bij MGW (Maatschappelijk Gebonden Eigendom) woningen een bijzondere regeling moet worden getroffen voor de situatie dat de woningen naderhand tegen marktprijzen worden doorverkocht; Uit te geven bouwkavels te laten taxeren, kort voordat tot daadwerkelijke uitgifte wordt overgegaan.
Programmabegroting 2009 2012
In de Programmabegroting van de gemeente is een paragraaf grondbeleid opgenomen. Waar de Nota Grondbeleid de te volgen grondpolitiek vastlegt gaat deze paragraaf in op de uitvoering van het grondbeleid. Ook hierin wordt aangegeven dat wordt uitgegaan van een actief grondbeleid bij het realiseren van bestemmingsplannen voor zowel woningbouw als bedrijventerreinen. Op verzoek van derden wordt medewerking verleend (passief grondbeleid) aan het ontwikkelen van veelal kleinschalige projecten. Als belang van actief grondbeleid worden genoemd de mogelijkheid voor kostenverhaal inclusief een bijdrage aan de infrastructuur en het voorzieningenniveau van de gemeente. Uitgangspunt in de paragraaf grondbeleid is dan ook dat het grondbeleid van de gemeente is gebaseerd op minimaal sluitende exploitatieopzetten (kostendekkendheid) waarin een substantiële bijdrage aan de infrastructuur en bovenwijkse voorzieningen32 is verwerkt. Het positieve, vrij besteedbare saldo in de grondexploitatie wordt in eerste instantie ingezet voor gewenste projecten. Dit zijn projecten waarvan de exploitatie een negatief saldo te zien geeft in relatie tot de totale financiële huishouding. Het zijn projecten hetzij in het kader van het grondbedrijf, hetzij ter uitvoering van de IRTV. Tevens verloopt de gronduitgifte tegen marktconforme prijzen. Verder zijn de bestaande exploitatiegebieden en in exploitatie te nemen gebieden kort benoemd en beschreven. Daarbij is aangegeven dat bij de jaarrekening, jaarlijks volledige verantwoording wordt afgelegd over de mutaties in de grondexploitaties (in het jaarverslag op hoofdlijnen een tekstuele toelichting, in de bijlage bij de jaarrekening de cijfermatige onderbouwing per exploitatie). De bovenwijkse voorzieningen zijn niet gekwantificeerd en in relatie gebracht met de vigerende en/of toekomstige grondexploitaties.
Exploitatieverordening
In de raadsvergadering van 26 maart 1998 is de exploitatieverordening33 van de gemeente vastgesteld. Een exploitatieverordening beschrijft onder welke voorwaarden het gemeentebestuur een exploitatieovereenkomst met een ontwikkelaar afsluit. Aandachtspunt binnen een exploitatieverordening is de mogelijkheid tot kostenverhaal op een ontwikkelaar. De gemeente Nunspeet geeft aan maximaal kostenverhaal na te streven. De exploitatieverordening van de gemeente kent een standaard opbouw en bevat de volgende onderdelen: de kosten van een exploitatie, de wijze van toerekening, vaststelling exploitatiebijdrage en de inhoud exploitatieovereenkomst. Artikel 2 van de exploitatieverordening bevat de kostenbegroting, hierin staan alle kosten die bij een ontwikkeling aan bod komen zoals onder meer
32 Bovenwijkse voorzieningen wordt toegelicht in paragraaf 2.4.5. 33 Exploitatieverordening wordt toegelicht in paragraaf 2.2.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 36 -
DHV B.V.
inbrengwaarde van de gronden, kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht en de kosten van voorzieningen van openbaar nut. Deze kosten en de opbrengsten zijn zodanig beschreven dat de gemeentelijke kosten voldoende verhaald kunnen worden als particulieren gronden in exploitatie brengen.
Verordening financieel beleid34
In de raadsvergadering van 18 december 2003 is de `Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Nunspeet' vastgesteld. In deze Verordening zijn de spelregels tussen het college en de raad vastgelegd over de volgende onderwerpen; kaderstelling, uitvoering, beheersing & interne controle en rapportage & verantwoording met betrekking tot de begroting. Hierin is onder meer vastgelegd (artikel 7, lid 5) dat `Het college informeert in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen, voorzover het niet zijn bij begroting vastgestelde afzonderlijke verplichtingen over: a. investeringen groter dan 7.500,-, b) aankoop en verkoop van goederen en diensten groter dan 7.500,-'. Verder is in de verordening aangegeven dat het college ten minste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota `Weerstandvermogen en risicomanagement' (art. 17) en een (bijgestelde) nota `Grondbeleid' aanbiedt (art. 22). Aangegeven is dat in de Nota Grondbeleid aandacht besteed moet worden aan: a. de relatie met de programma's van de begroting; b. de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente; c. te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten; d. de voorraadverwerving en uitgifte van gronden; e. de uitgifte van gronden in erfpacht en de bijstelling van erfpachtvergoedingen. Alle bovengenoemde punten met uitzondering van punt e worden behandeld in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening, maar niet in de Nota Grondbeleid. Verder is aangegeven dat in de paragraaf grondbeleid van de begroting en de jaarstukken wordt ingegaan op de uitvoering van de nota `Grondbeleid', met name de belangrijkste financiële ontwikkelingen zoals verlies/winstverwachtingen, de verwerving van gronden en dergelijke en de relaties van het grondbeleid met de programma's. In de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening is vastgelegd dat de grondexploitaties jaarlijks geactualiseerd worden.
Nota Reserves en Voorzieningen
In juni 2007 is de `Nota Reserves en Voorziening herijking 2007' door de raad vastgesteld. De nota wordt jaarlijks na het vaststellen van de jaarrekening geactualiseerd en herijkt. In de nota zijn de reserves en voorzieningen geactualiseerd. Daarbij zijn onder meer van alle bestaande reserves en voorzieningen de bodem- en plafondbedragen per 31 december 2006 herzien. Voor dit onderzoek zijn de volgende reserves en voorzieningen van belang die hieronder kort worden beschreven: Reserve grondexploitatie
Reserve IRTV 2003 2015
De reserve grondexploitatie is van belang om nu en in de toekomst verzekerd te zijn van een gezonde basis voor grondexploitaties. Voor de bepaling van het bodembedrag gelden de volgende uitgangspunten. Als eerste wordt 10% van de nog te maken investeringen van de lopende complexen en 10% van de boekwaarde van de nog niet in exploitatie genomen complexen gereserveerd. Dit om risico's voor de looptijd van de exploitaties, procedurestagnaties en prijs- en rentestijgingen op te vangen. Het tweede uitgangspunt is dat alle (lopende en afgeslote) verliesgevende complexen worden gedekt door een onttrekking uit de reserve. Exploitatiewinsten worden eerst na afsluiting van het complex toegevoegd aan de reserve. Uitgegaan wordt daarbij van het bedrijfseconomische principe dat verliezen direct worden
34 Verordening financieel beleid wordt toegelicht in paragraaf 2.2.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 37 -
DHV B.V.
genomen en winsten pas na realisatie. Het derde uitgangspunt is dat aangekochte gronden, waarover het streekplan geen duidelijkheid geeft of bebouwing tot de mogelijkheden gaat behoren, in de jaarrekening worden gewaardeerd tegen de verkrijgingsprijs vermeerderd met de jaarlijkse exploitatielasten. Overstijgt deze prijs de marktwaarde, dan wordt het meerdere direct aan de reserve onttrokken. Gezien de onduidelijkheid over de bestemming van de gronden wordt voor het verschil tussen de `agrarische' waarde en de feitelijke boekwaarde, als risico van eventueel te derven opbrengsten, in de reserve een buffer gevormd. De agrarische waarde wordt gesteld op 4,- m2.
Samenvatting verplichte onderwerpen voor het grondbeleid Aanwezig binnen de gemeente Nunspeet:
- Nota Grondbeleid.
- Visie op het grondbeleid (actief grondbeleid).
- Grondexploitaties met een positief saldo, maar ten minste uitgaan van kostendekkendheid inclusief infrastructuur, bovenwijkse voorzieningen.
- Positief, vrij besteedbare saldo wordt ingezet voor gewenste projecten, hetzij in het kader van het grondbedrijf, hetzij ter uitvoering van de IRTV
- Kaders voor verwerving en verkoop van gronden.
- Een exploitatieverordening.
- Een Nota reserves en voorzieningen die risicomanagement behandeld.
Onderdelen die niet zijn vastgelegd:
- Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie.
- Een onderbouwing van de geraamde winsten.
- De wijze waarop winstnemingen worden gedaan.
4.4
Toepassing gemeentelijk Grondbeleid
Deze paragraaf beschrijft kort de wijze waarop aan het grondbeleid, zoals in boven beschreven documenten vastgelegd, uitvoering wordt gegeven. Daarbij wordt ingegaan op de gemeentelijke organisatie van het grondbeleid, het grondexploitatieproces, de risico's, het weerstandsvermogen en de reserves en de mate waarin de gemeente voorbereid is op nieuwe ontwikkelingen binnen het grondbeleid.
4.4.1 Organisatie van het grondbeleid
Het grondbeleid binnen de gemeente Nunspeet is ondergebracht bij de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling en de afdeling Financiën. Onder de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling vallen twee teams, te weten het team `Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting' en een team `Projecten en Verkeer'. Binnen het team Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering en beleidsvorming van het grondbeleid. De afdeling Financiën stelt de grondexploitaties35 op en maakt globale risico-inschattingen ten aanzien van de koop- en verkoop van gronden. Tijdens de interviews is aangegeven dat er één medewerker grondzaken en één medewerker voor de beleidsvorming aanwezig is. De medewerker grondzaken regelt de aan- en verkoop van gronden en heeft daarover intensief contact met de wethouder. Aangegeven is dat hiermee onvoldoende capaciteit binnen de gemeente aanwezig is om goed uitvoering te kunnen geven aan het grondbeleid. Momenteel wordt dan ook capaciteit ingehuurd.
35 De aspecten van grondexploitaties worden toegelicht in paragraaf 2.4.2.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 38 -
DHV B.V.
De gemeente huurt momenteel een planeconoom in die gepositioneerd is bij de afdeling Financiën. Deze ingehuurde planeconoom coacht een medewerker binnen de gemeente. Deze medewerker kan mogelijk in de toekomst de voor de gemeente benodigde planeconomische activiteiten gaan vervullen.
Verder beschikt de gemeente Nunspeet over werkprocessen voor aankopen van grond, grond verkopen en het verkopen van gemeentelijke panden. Deze processen zijn weergegeven in stroomdiagrammen waarbij is aangeven welke afdeling waarover besluit en wanneer een besluit of goedkeuring van het college of de raad nodig is. Een beschrijving van alle in de stroomschema's opgenomen stappen is niet aanwezig. Het is niet duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk en bevoegd is. Tijdens de interviews is aangegeven dat de lijnen binnen de organisatie informeel en kort zijn, waardoor afstemming over het grondbeleid in de praktijk nog geen problemen oplevert.
4.4.2 Grondexploitatieproces
Grondverwerving
Tijdens de interviews is aangegeven dat de gemeente Nunspeet een actieve grondpolitiek voert. Dit uit zich ten aanzien van de grondverwerving onder meer door het toepassen van het instrument Wet voorkeursrecht gemeente36 (Wvg), de aanzet tot het inzetten van het instrument onteigening37 en door strategische grondaankopen38.
Wet voorkeursrecht gemeente (Wvg)
De Wet voorkeursrecht gemeente (Wvg) is gevestigd voor de plannen Molenbeek, De Kolk en Elspeet- Noordwest. Voor plan Molenbeek hebben een aantal ontwikkelaars hypotheekrechten gevestigd op gronden binnen Molenbeek. Door de betrokken projectontwikkelaars is gepoogd in het gebied Molenbeek een `positie' te verwerven waarbij de In 2007 is gewerkt aan het opstellen van een voorontwerp beschikkingsmacht en het economisch belang van het bestemmingsplan Molenbeek. Dit plan beoogt te door middel van het gevestigde recht van voorzien in de bouw van ongeveer 700 woningen. De hypotheek en bijbehorende overeenkomsten gemeenteraad heeft op 27 mei 2004 de Wvg gevestigd feitelijk bij deze partijen kwam te liggen. De op gronden gelegen in het gebied `Molenbeek'. Voor het rechtbank concludeert dat er daarmee sprake is gevestigde voorkeursrecht heeft de gemeenteraad op 28 van een koop met uitgestelde levering waarbij de september 2006 een structuurplan Molenbeek projectontwikkelaars vooruitlopend aan de vastgesteld. Dit structuurplan moet worden gevolgd door eigenaar al een voorschot op de waarde van zijn een bestemmingsplan. Projectontwikkelaars hebben vastgoed hebben betaald. Omdat er daarmee gepoogd zich in het gebied een `positie' te verwerven sprake is van een vervreemding van het perceel door hypotheekrechten te vestigen. Van dit oneigenlijke zonder dat deze eerst aan de gemeente is gebruik van de Wvg heeft de gemeente de nietigheid aangeboden, concludeert de rechtbank dat naar ingeroepen. De rechtbank heeft deze constructies nietig objectieve maatstaven de door verklaard. Tegen dit vonnis is beroep ingesteld door projectontwikkelaars gesloten Overeenkomst de eigenaren/projectontwikkelaars bij het Hof. strekking heeft gehad om het door de gemeente Bron: Bestuursrapportage 2007 gevestigde voorkeursrecht te omzeilen. De projectontwikkelaars zijn tegen de uitspraak in hoger beroep gegaan bij het gerechtshof. De planvorming voor Molenbeek gaat door, maar de grondverwerving loopt vertraging op. Hiertegen loopt een rechtzaak bij de Hoge Raad.
36 Wet voorkeursrecht gemeente wordt toegelicht in paragraaf 2.4.1. 37 Onteigening wordt toegelicht in paragraaf 2.4.1. 38 Strategische grondaankopen worden toegelicht in paragraaf 2.4.1.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 39 -
DHV B.V.
Voor bedrijventerrein De Kolk waren al gronden aangekocht maar is in december 2005 de Wvg gevestigd op overige percelen in het plangebied. In 2008 is bij berekening van het bodembedrag voor de reserve grondexploitatie aangegeven dat sprake was van een potentieel risico, omdat nog niet bekend was of tot realisatie overgegaan kon worden (Programmabegroting 2008-2011). Tijdens de interviews is aangegeven dat inmiddels een extern bureau is ingehuurd voor de ontwikkeling van bedrijventerrein De Kolk. Inmiddels is ook een onteigeningsprocedure gestart (zie hierna). Voor Elseet-Noordwest is in 2006 op de nog benodigde gronden in het gebied de Wvg gevestigd.
Onteigening
Voor bedrijventerrein De Kolk worden de eerste stappen gezet om het instrument onteigening in te zetten. Er is een offerte opgevraagd bij een extern bureau om dit proces te begeleiden. De gemeenteraad is verder terughoudend ten opzichte van de inzet van het instrument onteigening.
Strategische grondaankopen
Tijdens de interviews is aangegeven dat strategische grondaankopen via extra commissie- en raadsvergaderingen slagvaardig kunnen worden behandeld. Daarbij gaat de afdeling Financiën na of ontwikkeling van de locatie globaal haalbaar is en worden de kansen en risico's hiervan in beeld gebracht. Deze worden voorgelegd aan het college. Onduidelijk is of de informatie over kansen en risico's de raadscommissie bereikt.
Bij strategische grondaankopen wordt dus meestal een voorlopig exploitatieplan opgesteld waarbij risico's globaal in beeld worden gebracht. Er zijn echter ook grondaankopen gedaan waar geen volledige berekening aan ten grondslag lag. De raad vertrouwt hierbij op de kennis en ervaring van het college en het ambtelijk apparaat.
Verder worden alle grondaankopen gedaan onder voorbehoud van de beschikbaarstelling van budget door de raad (alle grondaankopen gaan dus terug naar de raad). De markt accepteert dit voorbehoud. Verder wordt de wethouder vanuit het college gemandateerd om voor specifieke strategische aankopen onderhandeling te voeren.
Grondexploitaties
In de jaarrekening is aangegeven dat voor in exploitatie te nemen gebieden verschillende deelplannen worden opgesteld. Het informele vooroverleg met de provincie eindigt uiteindelijk in een voorstel aan de raad. Hierbij wordt dan eveneens, op basis van de beschikbare gegevens, een eerste globale kostprijsberekening opgesteld. Deze wordt voortschrijdend bijgesteld met als doel bij de start van de realisatie een kosten- en opbrengstenberekening ter beschikking te hebben die up-to-date is. Als deze fase is afgelopen en besluitvorming over het in exploitatie te nemen gebied heeft plaatsgevonden, gaat de actualisatie hiervan meelopen in de jaarlijkse verslaglegging (Programmabegroting 2009-2012). Tijdens de interviews is aangegeven dat sinds circa twee jaar de grondexploitaties jaarlijks worden geactualiseerd. Daarvoor werden grondexploitaties onvoldoende frequent geactualiseerd vanwege capaciteitsproblemen en werden herzieningen door externe bureaus uitgevoerd. Basisgegevens ten aanzien van exploitaties waren niet bij de gemeente zelf beschikbaar waardoor het lastig was structureel actueel inzicht te houden in de grondexploitaties. Inmiddels zijn nieuwe medewerkers aangetrokken, maar deze hebben nog te weinig planeconomische en financiële kennis en ervaring om voor actualisatie van de grondexploitaties te kunnen zorgen. Deze actualisatie wordt sinds kort uitgevoerd door de extern aangetrokken planeconoom. De grondexploitaties worden nu jaarlijks geactualiseerd en indien noodzakelijk vindt afwaardering plaats. Er wordt een voorziening ten laste van de reserve bouwgrondexploitatie gebracht. De commissie Ruimte en Wonen wordt in besloten bijeenkomsten geïnformeerd over de (geactualiseerde) grondexploitaties. Via de commissie worden de exploitaties ter vaststelling aan de raad voorgelegd. De onderliggende gegevens van de grondexploitatie liggen daarbij vertrouwelijk ter inzage.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 40 -
DHV B.V.
Uitgangspunt voor grondexploitaties is minimaal kostendekkendheid. Dit is bij de meeste exploitaties haalbaar. Tijdens de interviews is aangegeven dat voor de plangebieden Elspeet en Molenbeek voor het eerst sprake was van een dreigend tekort. Naar aanleiding hiervan is opnieuw gekeken naar de stedenbouwkundige invulling van de plannen om zo het resultaat voor de exploitaties te optimaliseren en sluitend te krijgen. Voor het plan Molenbeek betrof het een aanpassing in een deelgebied waarbij de grondquote van vrijstaande woningen is aangepast. Daarnaast heeft een verdichting van het woningbouwprogramma plaatsgevonden. De verdichting van het woningbouwprogramma heeft gevolgen voor de kwaliteit van het plan. Het gedifferentieerde woningbouwprogramma en de hoeveelheid sociale bouw zijn echter in stand gebleven. Wel is in de geactualiseerde Woonvisie aangegeven dat er meer goedkope woningbouw zal moeten plaatsvinden. Van het programma van ca. 650 woningen in de te bouwen wijk Molenbeek is 70% in de betaalbare/goedkope categorie. Dat is inmiddels in het bestemmingsplan door de raad vastgelegd en dient om in de behoefte in die categorie te voorzien. Dit maakt het exploitatietechnisch gezien moeilijk om goedkope woningen te bouwen (kostendekkendheid blijft het uitgangspunt).
Verder is winststreven binnen grondexploitaties geen uitgangspunt. Kostendekkendheid is het uitgangspunt van de gemeente dat waar mogelijk wordt uitgegaan van exploitaties die een positief saldo laten zien, maar die ten minste uitgaan van kostendekkendheid inclusief infrastructuur, bovenwijkse voorzieningen en dergelijke. Op deze manier houdt de gemeente de mogelijkheid om ook doelen van algemeen belang te realiseren waarbij het kan gaan om projecten met een niet-kostendekkende exploitatie.
In het verleden zijn vele gronden tegen agrarische waarden verworven waardoor het realiseren van winstgevende grondexploitaties mogelijk was. Binnen de huidige markt is dit lastiger, zo blijkt uit de hierboven beschreven voorbeelden. Daarbij is onder meer door de wethouder aangegeven dat de transparantie waaraan de gemeente gebonden is het moeilijker maakt strategische gronden tegen een zo laag mogelijke waarde te verwerven. Zo zijn in het streekplan 2005 van de provincie Gelderland zoekzones gedefinieerd voor wonen, werken en recreëren waarbij 200% van de benodigde gronden zijn aangewezen. De achterliggende gedachten hierbij was om de markt in het ongewisse te laten over waar ontwikkelingen zouden plaatsvinden. Echter, uit de IRTV blijkt ook waar ontwikkelingen mogelijk worden geacht door de gemeente. Hierdoor kunnen marktpartijen alsnog anticiperen op de ontwikkelingen die de gemeente voor ogen heeft. Het gevolg is dat marktpartijen strategische grondposities hebben verworven.
In dit onderzoek is de grondexploitaties van De Bunte (lopend complex) nader bekeken. In onderstaand kader is aangegeven welke informatie de raad ten aanzien van deze exploitatie heeft ontvangen.
De Bunte
Het vaststellen van de exploitatieopzet voor het bouwterrein De Bunte is op 8 november 2005 behandeld in de commissie Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu/openbare ruimte. Op 24 november 2005 is de vaststelling van de exploitatieopzet De Bunte in de raad behandeld. De informatie richting de raad en de commissie omvat een korte beschrijving van het aantal woningen per categorie vrijstaand, twee-onder-één- kapwoningen, appartementen en overige invulling. Daarnaast wordt beschreven binnen welk segment, huur of koop de woningen zich bevinden. De financiële informatie die wordt verstrekt omvat een overzicht van de kostprijsberekening waarbij het verwachte resultaat 2,2 miljoen is. In dit zelfde overzicht worden de reeds gemaakte kosten en de nog uit te voeren kosten weergegeven. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de boekwaarde van het plan 1,8 miljoen positief is. Uit de interviewverslagen werd duidelijk dat de plannen worden gepresenteerd aan de hand van kaarten en visiepresentaties. Verder is voor het plan de Bunte een overeenkomst gesloten om kostenverhaal voor de gemeente te garanderen.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 41 -
DHV B.V.
Voor beide plannen geldt dat er geen relatie wordt gelegd met de woningbouwprogramma's, wel worden de aantallen weergegeven. Het is niet duidelijk of er wel of geen afwijkingen op de oorspronkelijke exploitatie zijn.
Gronduitgifte
In de Programmabegroting is aangegeven dat grondverkopen geschieden tegen marktconforme prijzen. Als incidenteel een prijssubsidie noodzakelijk is, gebeurt dat alleen als het hiermee gediende doel tegelijkertijd wordt gewaarborgd (programmabegroting 2009-2012). Verder zijn op 26 november 2008 in een raadsvergadering de `Algemene voorwaarden voor de verkoop van grond door de gemeente Nunspeet' vastgesteld.
Wanneer gemeentelijke gronden worden verkocht aan projectontwikkelaars dan wordt een gedetailleerd woningbouwprogramma opgesteld inclusief de maximale verkoopprijzen. Doorgaans vindt er dan een prijsvraag plaats waarbij ontwikkelaars op kwaliteit moeten concurreren binnen die maximale verkoopprijzen. De winnende koper/ontwikkelaar wordt contractueel gebonden om zich daaraan te houden. In een enkel geval wordt er ook voor gekozen dat de ontwikkelaar zelf met een voorstel mag komen, wat vervolgens ook weer contractueel wordt vastgelegd. De gemeente Nunspeet werkt met grondquotes39 en voor vrije kavels wordt de grondwaarde getaxeerd door een makelaar. Aan deze makelaar worden geen uitgangspunten meegegeven, zoals de door de gemeente gewenste rekenmethodiek.
Bovenwijkse voorzieningen
Tijdens de interviews is gebleken dan binnen het plan Molenbeek een rotonde aangelegd is waarvan de kosten gedekt moeten worden uit het resultaat van de exploitatie Molenbeek. Door middel van actief grondbeleid kan de gemeente plannen met een positief resultaat realiseren. Dit positieve resultaat wordt aangewend om dergelijke werken en voorzieningen binnen de gemeente te realiseren.
4.4.3 Risico's, weerstandsvermogen en reserves
Risicobeheersing
De raad wordt vier keer per jaar geïnformeerd over de risico's van de grondexploitaties, te weten: bij de Programmabegroting, Jaarrekening en Jaarverslag en bij de Voorjaars- en Najaarsprogrammarapportage. Tijdens de behandeling van de Jaarrekening wordt daadwerkelijk gediscussieerd over hoe de (geactualiseerde op basis van recent vastgestelde exploitaties) risico's van de grondexploitaties en de reserves zich tot elkaar verhouden. Met de Voorjaars- en Najaarsprogrammarapportage wordt de raad globaal over het grondbeleid en de risico's geïnformeerd. Naar aanleiding hiervan vindt geen discussie plaats met de raad. Risico's ten aanzien van de grondexploitaties worden in de hierboven genoemde documenten alleen kwalitatief beschreven (dus geen kwantificering). Voor de grondexploitaties worden geen specifieke risicoanalyses/-berekeningen uitgevoerd. Tijdens de interviews is aangegeven dat het risicomanagement binnen de gemeente beperkt vorm heeft gekregen. Wel is bewust een functiescheiding aangebracht tussen de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling en de afdeling Financiën. Op deze wijze kan de afdeling Financiën een objectief tegenwicht bieden aan de activiteiten van de afdeling Ruimtelijke Ordening onder meer op het gebied van grond aan- en verkopen en stedelijke ontwikkelingen. Verder is in de Programmabegroting aangegeven dat de gemeente actief bezig is met risicobeheersing:
39 Grondquotes worden toegelicht in paragraaf 2.4.3.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 42 -
DHV B.V.
- door een planning- en controlcyclus wordt zeker gesteld dat de middelen worden aangewend om de gestelde doelen te realiseren;
- door te werken met vooraf geaccordeerde werkprocessen worden de risico's van verkeerde beslissingen beheerst;
- met de interne controles volgens het interne controleplan wordt gecontroleerd of gewerkt wordt volgens de geaccordeerde werkprocessen.
- een aantal risico's wordt afgedekt door verzekeringen of een daarvoor gevormde reserve. Voor dit laatste is een nota `Reserves en voorzieningen' opgesteld. Er zijn geen specifieke beheersingsmaatregelen voor risico's binnen grondexploitaties. Er worden geen risico's voor grondexploitaties ingeschat.
Voor plan Molenbeek is een globale exploitatie opgesteld en zijn nog geen risico's in beeld gebracht. Tijdens de interviews is aangegeven dat het woningbouwprogramma voor het plan Molenbeek 75% aan goedkope woningen bevat, het percentage goedkope woningen is hoog ten opzichte van andere ontwikkelingen. Wanneer het woningbouwcontingent wordt verhoogd mogen er alleen woningen in de goedkope categorie bijkomen. Circa één derde deel van de gronden is in eigendom van de gemeente. Tijdens de interviews is aangegeven dat verwacht wordt dat de gronden ten opzichte van het verleden duurder aangekocht moeten worden. Het is niet mogelijk dit onderdeel te beoordelen omdat tijdens het interview geen beschikking was over een exploitatie van dit plan. Tijdens de interviews is aangegeven dat hierdoor het resultaat onder druk kan komen te staan. Anderzijds is aangegeven dat de marktrisico's bij dit plan beperkt zijn omdat de woningnood groot is en er voldoende vraag is naar woningen in Nunspeet. Verder is aangegeven dat wanneer de gemeente niet alle gronden kan verwerven, de ontwikkelrisico's alsnog bij de markt gelegd kunnen worden.
Reserves
Reserve grondexploitatie
Het bodembedrag, berekend zoals beschreven in paragraaf 4.3 van de Reserve grondexploitatie is 6.348.547,- en het plafondbedrag bedraagt 7.948.547,-. De huidige stand per 31 december 2007 bedraagt 6.224.249,-. Hieruit kunnen we concluderen dat de stand van de reserve zich beneden het bodembedrag bevindt.
Reserve IRTV 2003 - 2015
De Reserve IRTV 2003 2015 heeft als doel het bekostigen van investeringen die gedaan kunnen worden op basis van het Uitvoeringsprogramma IRTV 2003-2015. Voor de Reserve IRTV is het bodembedrag van
5.927.366,- naar 18.005.217,- gegaan. Het is niet bekend hoe het bodembedrag is berekend. Rekening houdend met een boekwaarde (van de reeds uitgevoerde werken) op 31 dec. 2006 van 3.968.164,- en een beslag van 18.005.217,- is er een tekort van 14.037.000,- (afgerond). De beschikking over de reserve gebeurt op basis van de voortgang van de projecten en voor zover de stand van de reserve toelaat. Projecten worden pas uitgevoerd als er financieel ruimte voor is. Het gepresenteerde tekort is daarom op zichzelf gezien financieel geen probleem, maar de voortgang van de projecten is er wel van afhankelijk.
Weerstandsvermogen
In het kader van het grondbeleid is het ook van belang zicht te hebben op het weerstandsvermogen40 van de gemeente. Het weerstandsvermogen van een gemeente is het vermogen van de gemeente om (niet) structurele risico's op te kunnen vangen, zodat het afgesproken gemeentelijke takenpakket toch onverkort kan worden uitgevoerd. Het weerstandsvermogen biedt een buffer voor echt onvoorziene zaken die de
40 Weerstandsvermogen wordt toegelicht in paragraaf 2.4.4.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 43 -
DHV B.V.
grenzen van de stelpost voor onvoorziene uitgaven op de begroting fors overschrijden (ook van grondexploitaties). Voor de raad is inzicht in het weerstandvermogen dus van belang om onder meer de `financiële gezondheid' van de gemeente te kunnen bepalen. In de paragraaf weerstandsvermogen bij de begroting en de jaarrekening worden de risico's wel genoemd maar niet gekwantificeerd. De gemeente Nunspeet berekent geen afzonderlijk weerstandsvermogen voor het grondbedrijf, omdat er binnen de organisatie geen onderscheid is in een afzonderlijk grondbedrijf. De gemeente bepaalt haar weerstandsvermogen voor de totale gemeente. In het kader van dit onderzoek zijn de onderdelen die betrekking hebben op het weerstandsvermogen van het grondbeleid uitgelicht om een oordeel te kunnen vormen. Op deze wijze wordt voorkomen dat risico's van andere onderdelen worden opgevangen door het weerstandscapaciteit van het grondbedrijf. Er ontstaat dan geen overzichtelijke relatie tussen risico's en de weerstandscapaciteit.
De stand van de reserve grondexploitatie is te laag ten opzichte van het bodembedrag, rekening houdend met de 50% van de verwachte exploitatiewinst in de lopende grondexploitaties is dit echter wel voldoende.
De weerstandscapaciteit is opgebouwd uit de volgende onderdelen:
- Stand reserve grondexploitatie per 31-12-2007 6.224.249
- Beslag: bijdr. Jong.app. Omnia Wonen - 200.000
- Beslag: voorziening Nunspeet-Oost voor de rondweg - 84.761
- Beslag: bestemmingsplan 2e fase 2007 -2010 - 50.000
- Beslag: aanleg ontsluitingsweg bedrijventerrein Nunspeet (De Kolk) - 6.030.000
- Beslag: natuurmigratie De Kolk - 34.050
- Beslag: Evaluatie grondexploitatie (2007) - 174.000
- Bespaarde rente 286.315,47
Het vrije deel (de weerstandscapaciteit) van de reserve grondexploitatie - 62.246,16
De in bovenstaande tabel opgenomen bedragen zijn ramingen voor 2008.
In bovenstaand kader wordt een overzicht geschetst van de weerstandvermogen van de gemeente Nunspeet. Het vrije deel van de reserve grondexploitaties is negatief door alle beslagen. Dit betekent dat er geen buffer is om risico's op te vangen. Het weerstandsvermogen is negatief. Uit de beleidslijn is het onduidelijk in hoeverre risicoafdekking onderdeel van de grondexploitatie is. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat risicoanalyse slechts kwalitatief van aard zijn en niet worden gekwantificeerd.
4.4.4 Voorbereid op de toekomst
In juli 2008 is door een extern bureau een `Implementatieplan Grondexploitatiewet fase 1, gemeente Nunspeet' opgesteld (vastgesteld door college B&W). Het implementatieplan is bedoeld voor de interne organisatie en het college van B&W om optimaal gebruik te kunnen maken van de nieuwe Grondexploitatiewet41, die op 1 juli 2008 van kracht is geworden. In het plan worden actiepunten benoemd die in een volgende fase verder uitgewerkt dienen te worden. Specifieke keuzes voor de gemeente Nunspeet zijn nog niet gemaakt. In de huidige situatie verhaalt de gemeente haar kosten vooral door
41 Wet ruimtelijke ordening wordt toegelicht in paragraaf 2.4.5.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 44 -
DHV B.V.
gronduitgifte, het toepassen van het bouwclaimmodel42 en in een enkel geval door het sluiten van een exploitatieovereenkomst. Naast het verbeteren van het kostenverhaal biedt de nieuwe Grondexploitatiewet de mogelijkheid om locatie-eisen voor de openbare ruimte te stellen en te hanteren woningbouwcategorieën af te dwingen (verbeteren van de regierol). Naast het implementatieplan hebben medewerkers van de gemeente een cursus gevolgd en er is een werkgroep gevormd die zorg moet dragen voor de inbedding van de Grondexploitatiewet in de gemeentelijke organisatie. In de werkgroep hebben mensen uit de afdelingen Bouwen, Financiën en Ruimtelijke Ordening zitting. Daarnaast is er een informatiebijeenkomst voor raadsleden geweest. De belangstelling voor deze informatiebijeenkomst was minimaal. Ook de commissie Ruimte en Wonen is geïnformeerd over de nieuwe Grondexploitatiewet.
4.5
Informatievoorziening aan de raad
Zoals eerder aangegeven wordt de raad vier keer per jaar geïnformeerd over de risico's van de grondexploitaties, te weten: bij de Programmabegroting, Jaarrekening en Jaarverslag en bij de Voorjaars- en Najaarsprogrammarapportage. Daarbij worden de risico's ten aanzien van de grondexploitaties alleen kwalitatief beschreven (dus geen kwantificering). Voor de grondexploitaties worden geen specifieke risicoanalyses/-berekeningen uitgevoerd. Alleen bij de behandeling van de Jaarrekening en het Jaarverslag wordt met de raad uitgebreider stilgestaan bij grondexploitatierisico's.
Jaarverslag en Jaarrekening 2007
In het Jaarverslag en de Jaarrekening 2007 is een paragraaf Grondbeleid opgenomen. Deze paragraaf gaat in op de uitvoering van het grondbeleid en worden de bestaande exploitatiegebieden en in exploitatie te nemen gebieden beschreven. Voor bestaande gebieden wordt de basis gevormd door de grondexploitatieberekening die bij het in ontwikkeling nemen van het gebied zijn opgesteld en de bijstellingen die daarop hebben plaatsgevonden. Verder is aangegeven dat uit de exploitatieberekening van de afgesloten complexen (Komplan Hulshorst, De Marsse-West en Lepelingen II) blijkt dat deze complexen een positief resultaat van 3.605.496,- hebben opgeleverd. Deze exploitaties zijn nagenoeg afgerond. Voor het afronden van de laatste werkzaamheden is voor de drie complexen een bedrag van 149.000,- gereserveerd. Voor plangebied De Bunte laat de exploitatieberekening op basis van de huidige stand van zaken een positief resultaat zien van 1.700.000,-. Voor de in exploitatie te nemen gebieden is aangegeven wat tot 31 december 2007 de bestede kosten bedroegen. Het verwachte resultaat van De Bunte (het enige complex met verwacht resultaat) wordt voor 50% meegeteld bij de berekening voor het bodembedrag reserve grondexploitatie.
De wethouder geeft aan dat de raad bij financieel grote grondaankopen vraagt naar het doel van de aankoop, maar dat beperkt wordt doorgevraagd naar mogelijke risico's. Ook het feit dat de raad slechts eens per jaar over de risico's van lopende grondexploitaties en veranderende omstandigheden wordt geïnformeerd, maakt de informatievoorziening volgens de wethouder tot een (te) statisch geheel. Dynamisering van het proces van informatievoorziening naar de raad zou volgens hem goed zijn voor een nauwere betrokkenheid. Dit zou vorm kunnen krijgen door een meer specifieke periodieke terugkoppeling en informatievoorziening richting de raad zodat het verloop van exploitatieprocessen voor de raad beter inzichtelijk en navolgbaar wordt.
Raadsleden zelf geven aan dat het grondbeleid een lastig te doorgronden materie betreft. De raadsleden kennen de Nota grondbeleid, maar geven aan dat deze voor hen niet leidend is c.q. dat door de raad niet expliciet op de kaders van de Nota grondbeleid wordt gestuurd. Wel wordt de raad geïnformeerd wanneer
42 Bouwclaimmodel wordt toegelicht in paragraaf 2.4.3.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 45 -
DHV B.V.
door het college afwijkend van hetgeen in de Nota grondbeleid is opgenomen wordt gehandeld. Verder heeft de raad aangedrongen op actieve grondverwerving, zodat de gemeente meer op de voorgrond actief is en kan sturen in de ruimtelijke ontwikkelingen. De raadsleden geven tijdens de interviews verder aan dat zij tussentijds, met name op aanvraag, van informatie ten aanzien van het grondbeleid worden voorzien. Zij geven aan dat het moeilijk is om grondaankopen te beoordelen. De tijd tussen de aankoop en de uitgifte van de gronden kan lang zijn waardoor er een renteverlies ontstaat. De raadsleden geven aan dat zij deze effecten onvoldoende in beeld hebben. De aannames die ten grondslag liggen aan grondaankopen worden met de raad gecommuniceerd. Voor de raad is het echter moeilijk deze aannames op juistheid en realiteitsgehalte te toetsen (het is lastig de onderliggende cijfers en onderbouwingen te beoordelen) zo blijkt uit de interviews. Op dit punt wordt uitgegaan van de deskundigheid van het ambtelijk apparaat en indien hier sprake van is van de expertise van betrokken externe bureaus.
4.6
Conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie Het doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in de mate waarin de gemeenteraad stuurt op de doeltreffendheid (effectiviteit) van het grondbeleid om hieruit lering te trekken voor toekomstig beleid. In deze paragraaf zijn, in het licht van de genoemde doelstelling en op basis van de feitelijke bevindingen uit het onderzoek, de conclusies en aanbevelingen beschreven. Bij haar aanbevelingen houdt de rekenkamercommissie rekening met de context en omvang van de ontwikkelingsopgave van de gemeente Nunspeet. Naar het oordeel van de rekenkamercommissie is over het algemeen het grondbeleid van de gemeente, binnen haar context, redelijk op orde. Op een aantal essentiële punten zijn echter verbeteringen mogelijk. De raad wordt beperkt geïnformeerd over het grondbeleid en de grondexploitaties en treedt daarbij weinig sturend op. Dit terwijl risico's ten aanzien van het grondbeleid niet worden ingeschat en de stand van de reserve grondexploitatie te laag is.
Grondbeleid
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente Nunspeet een duidelijk en transparant grondbeleid heeft geformuleerd dat is bekrachtigd door de raad en ondersteunend is aan de gestelde ruimtelijke doelen. De verschillende onderwerpen binnen het grondbeleid en de gehanteerde uitgangspunten zijn in de Nota Grondbeleid duidelijk geformuleerd. Het betreft de onderwerpen kostendekkendheid, grondverwerving, grondverkopen en grondprijsberekeningen. Ook uitgangspunten en kaders ten aanzien van de verschillende reserves en voorzieningen en het risicobeheer zijn transparant in de Nota reserves en voorzieningen vastgelegd. De mogelijkheden voor kostenverhaal zijn voldoende vastgelegd met de exploitatieverordening. Duidelijk vastgelegde kaders voor bovenwijkse voorzieningen ontbreken echter.
Evenmin zijn kaders vastgelegd over tussentijdse winstneming, wat lijkt samen te hangen met een te strikte toepassing van het voorzichtigheidsprincipe, namelijk dat de exploitatiewinst pas na afsluiting van het complex aan de reserve wordt toegevoegd. Ook ten aanzien van de informatieverstrekking aan de raad en over belangrijke besluitvormingsmomenten zijn geen kaders vastgesteld. In positieve zin concludeert de rekenkamercommissie dat de Exploitatieverordening, de Verordening financieel beleid en de Nota Reserves en Voorzieningen goed op orde zijn.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om ook met betrekking tot het onderwerp bovenwijkse voorzieningen kaders en uitgangspunten vast te leggen. De daaruit te bekostigen werken moeten worden gekwantificeerd en in relatie worden gebracht met de vigerende en/of toekomstige grondexploitaties. Het verdient verder aanbeveling dat de raad de kaders omtrent tussentijdse winstneming vastlegt.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 46 -
DHV B.V.
Winstnemingen dienen niet uitsluitend bij afsluiting van het complex plaats te vinden. Voor tussentijdse winstneming dient weliswaar het voorzichtigheidsbeginsel te worden toegepast. Dit beginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld totdat daarover voldoende zekerheid bestaat, maar als dat het geval is moet de winst ook worden genomen. Met andere woorden, de commissie beveelt het voorzichtigheidsbeginsel anders toe te passen (In de notitie grondexploitatie februari 2008 van de commissie BBV worden de eisen die gesteld worden voor tussentijdse winstneming vermeld.)
Organisatie van het grondbeleid
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeentelijke organisatie voor wat betreft de aanwezige capaciteit en kennis niet geheel toereikend is voor de aanwezige ontwikkelopgave. De gemeente lost dit op door de inhuur van de benodigde planeconomische basiskennis om exploitatieplannen op te stellen en te actualiseren.
Verder concludeert de rekenkamercommissie dat verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van het grondbeleid niet specifiek zijn vastgelegd, waarmee de continuïteit van werken niet is gewaarborgd wanneer ervaren medewerkers de gemeente verlaten.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt het college aan verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende bij het grondbeleid betrokken afdelingen en functies transparant vast te leggen.
Grondexploitatieproces
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente goed gebruik maakt van het wettelijke instrumentarium voor het verwerven van gronden, zoals de Wet voorkeursrecht gemeenten en de onteigening. Ook worden door de gemeente regelmatig strategische gronden verworven, waaraan niet altijd een voorlopig exploitatieplan met een inschatting van de risico's ten grondslag ligt. Tevens concludeert de rekenkamercommissie dat de grondexploitaties sinds twee jaar jaarlijks worden geactualiseerd. Voorheen vond structurele actualisatie niet plaats als gevolg van capaciteitsproblemen die nu door externe inhuur worden omgevangen. De rekenkamercommissie concludeert verder dat de gemeente haar methodiek voor grondprijzen goed heeft vastgelegd. Ten aanzien van de bovenwijkse voorzieningen concludeert de rekenkamercommissie dat hiervan het huidige beleidsuitgangspunt van kostendekkendheid (inclusief infrastructuur en bovenwijkse voorzieningen) in de nota grondbeleid niet altijd zal opgaan. Bovenwijkse voorzieningen kunnen bij vaststelling van het bestemmingsplan en de grondexploitatie niet automatisch in de grondexploitatie worden opgenomen. Daarvoor is het in algemene zin van belang dat per bovenwijkse voorziening de drie criteria: profijt, causaliteit en proportionaliteit van toepassing dienen te zijn.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de raad aan duidelijke kaders te stellen voor de werkwijze ten aanzien van de bovenwijkse voorzieningen. De reserve dient te worden onderbouwd met een raming van de daaruit te bekostigen werken, welke een duidelijke relatie moeten hebben met de grondexploitatie.
Risico's, weerstandsvermogen en reserves
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat niet voor alle grondexploitaties afzonderlijk een risicoanalyse wordt opgesteld en dat de in het algemeen zich voordoende risico's uitsluitend kwalitatief worden beschreven, maar niet worden gekwantificeerd. Het ontbreken van inzicht in de mogelijke financiële gevolgen van risico's maakt het moeilijk na te gaan welke maatregelen eventueel getroffen moeten
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 47 -
DHV B.V.
worden. Wel wordt rekening gehouden met de kosten van bodemverontreiniging en mogelijke planschadekosten en worden renterisico's in de exploitaties geborgd. Verder concludeert de rekenkamercommissie dat de stand van de reserve grondexploitatie per 31-12-2007 onder het vereiste bodembedrag ligt. Op deze reserve worden voorts nog verschillende beslagen gelegd. Hierdoor ontstaat een negatieve reserve, wat volgens de BBV regelgeving niet is toegestaan. De gemeente beschikt dus niet over een buffer om mogelijke risico's af te dekken.
Aanbeveling
rekenkamercommissie beveelt de raad aan om een methodiek voor het berekenen van de gewenste omvang van de reserve grondexploitatie te ontwikkelen, zulks met het oog op het realiseren van een stand van deze reserve die een duidelijke relatie heeft met de omvang van de gekwantificeerde risico's. Verder beveelt de rekenkamercommissie nadrukkelijk aan de stand van de reserve grondexploitatie aan te vullen tot niveau van het aan de hand van deze methodiek te berekenen bodembedrag.
Voorbereid op de toekomst
Conclusie
De gemeente anticipeert in beperkte mate op de in werking getreden Wet Ruimtelijke ordening. Een implementatieplan eerste fase is opgesteld waarin actiepunten zijn verwoord. Hieraan is tot dusver nog geen uitvoering gegeven.
Aanbeveling
Gezien de ontwikkelopgave van de gemeente beveelt de rekenkamercommissie het college aan zo spoedig mogelijk na te gaan wat de consequenties van deze wet zijn voor het grondbeleid in het algemeen en voorde in ontwikkeling te nemen gebieden van de gemeente Nunspeet in het bijzonder.
Informatievoorziening aan de raad
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de raad, ten aanzien van het grondbeleid, een beperkte kaderstellende rol vervult. Enerzijds krijgt de raad voor de verschillende onderdelen van het grondbeleid vrijwel geen keuzes voorgelegd, maar kan hij alleen besluiten nemen over voorstellen die worden gedaan. In deze lijn is de raad wel betrokken geweest bij het opstellen van de Nota grondbeleid en de Nota reserves en voorzieningen. Anderzijds, geeft de raad aan dat het grondbeleid een complexe inhoudelijke en technische materie betreft waarin men het lastig vindt de juiste sturingsvariabelen te onderscheiden. Daardoor is het voor de raad onder meer lastig afspraken met het college te maken over de kaders voor het grondbeleid. Door het ontbreken van voor de raad begrijpelijke kaders is het ook lastig om op het grondbeleid te sturen.
De rekenkamercommissie concludeert verder dat de raad van voldoende informatie (kwantitatief) wordt voorzien om haar controlerende rol uit te voeren (via Programmabegroting, Jaarrekening, Jaarverslag en Voor- en Najaarprogrammarapportages), maar dat de informatie in kwalitatieve zin vaak te inhoudelijk (technisch, financieel) van aard is en zich in beperkte mate en onvoldoende transparant richt op de kritische sturingselementen die voor de raad van belang zijn (met name kwalitatieve beschrijving van risico's). De doorgevoerde jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties is een belangrijke verbetering in de informatievoorziening richting de raad. De rekenkamercommissie concludeert verder dat raadsleden de materie vaak als moeilijk te doorgronden ervaren. Hierdoor is het voor de raad lastig `grip te houden op' het grondbeleid en wanneer dit nodig is tijdig bij te sturen. De raad laat zich grotendeels leiden door de voorstellen van het college.
Daarnaast concludeert de rekenkamercommissie dat de raad ten aanzien van het grondbeleid beperkt vragen stelt en dat de betrokkenheid van de raad bij het onderwerp grondbeleid gering is. Afspraken met
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 48 -
DHV B.V.
het college over de wijze van informatievoorziening en over het type informatie dat de raad wil ontvangen (dynamisering van de informatievoorziening) om op het grondbeleid te kunnen sturen zijn door de raad niet gemaakt.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de raad aan duidelijke kaders te stellen ten aanzien van het te voeren grondbeleid (zie de hiervoor opgenomen aanbevelingen) en daarbij helder aan te geven waarop de raad wenst te sturen en te controleren. Daarbij tevens aan te geven op welke wijze en op welke momenten het college daarvoor de benodigde informatie dient aan te bieden. Aanbevolen wordt daarbij te kiezen voor het jaarlijks opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitatie (MPG), waarin zijn opgenomen: a. De uitkomsten van de per ultimo het voorgaande jaar geactualiseerde grondexploitaties; b. De gekwantifceerde algemene bedrijfsrisico's (zoals ten aanzien van renteontwikkelingen, afzet van kavels, kostenstijgingen, enz) en eventuele kansen, alsmede de ramingen van de specifieke projectgebonden risico's;
c. De stand van de bedrijfsreserve grondexploitatie en de daarin op grond van de uitkomsten van de risicoberekening onder b aan te brengen mutaties en de wijze waarop deze worden gedekt; d. Een actuele weergave van de nog niet in exploitatie genomen gronden met de daarbij behorende boekwaarden en de waarde in het economisch verkeer. Bij een te hoge boekwaarde dient een voorziening te worden getroffen en de dekking hiervan te worden aangegeven. De als bijlagen bij de MPG op te nemen geactualiseerde grondexploitaties kunnen tegelijk hiermee door de raad worden vastgesteld.
Deze MPG dient idealiter in het 1e kwartaal te verschijnen, zodat de daarin opgenomen cijfers verwerkt kunnen worden in de jaarrekening van het afgelopen jaar en de begroting van het komende jaar en ook de begroting van het lopende jaar daarop eventueel kan worden aangepast. Zie voor de inpassing in de planning en control cyclus van het MPG hoofdstuk 7 paragraaf 6.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 49 -
DHV B.V.
4.7
Bestuurlijke reactie van de gemeente Nunspeet
Rekenkamercommissie De heer mr. P.F.A. Klein
datum ons kenmerk collegebesluit behandeld door bijlage(n) 28 augustus 2009 de heer A. Arends (0341) 25 93 60
onderwerp:
onderzoek randvoorwaarden
grondbeleid
Geachte commissie,
Wij kunnen ons in grote lijnen vinden in uw conceptrapportage over het onderzoek naar de randvoorwaarden voor het grondbeleid. Als het nog mogelijk is de gegevens te actualiseren naar die van 2008 komt dat de bespreking wellicht ten goede. Bij de door u in hoofdstuk 2 gegeven algemene omschrijving van begrippen merken wij op dat de variatie in het ter beschikking staande instrumentarium in relatie staat tot de economische ontwikkeling en geen statisch geheel is.
De door u voor Nunspeet gedane aanbevelingen erkennen wij als belangrijke aandachtsgebieden. Na de behandeling van de eindversie van uw rapport zullen wij de aanbevelingen bezien in het licht van bijvoorbeeld onze Integrale Ruimtelijke Toekomstvisie, de jaarlijkse evaluatie van de nota `Reserves en voorzieningen', het in onze organisatie toegepaste kwaliteitsmodel.
Burgemeester en wethouders van Nunspeet, de locosecretaris, de burgemeester,
Markt 1
Postbus 79 mr. A. Heijkamp ir. D.H.A. van Hemmen 8070 AB Nunspeet
Telefoon (0341) 25 99 11
Fax (0341) 26 00 48
Internet www.nunspeet.nl
BNG 2850.13.521
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 50 -
DHV B.V.
4.8
Nawoord Rekenkamercommissie
Het college vraagt of het nog mogelijk is de gegevens te actualiseren naar die van 2008. Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de tweede helft van 2008 en het eerste kwartaal van 2009. De gegevens die toen ter beschikking stonden en beschikbaar zijn gesteld aan de onderzoekers zijn verwerkt in het rapport van bevindingen. In die periode kon bijvoorbeeld nog niet worden beschikt over de jaarrekening 2008. Door het voortschrijden van de tijd zijn er uiteraard op dit moment onderdelen die geactualiseerd zouden kunnen worden. Dat zou echter een aanvullende opdracht aan de onderzoekers inhouden en extra kosten met zich meebrengen. Wij hebben niet de indruk dat dit de conclusies en aanbevelingen sterk zou beïnvloeden, nog afgezien van de vertraging die dit oplevert voor het uitbrengen van het rapport. Wij bevelen het college aan deze actualisatie, waar nodig voor de implementatie van onze aanbevelingen, zelf ter hand te nemen.
Wij constateren met tevredenheid dat het college onze aanbevelingen als belangrijk beschouwt. Het college is voornemens de aanbevelingen te bezien in het kader van de Integrale Ruimtelijke Toekomstvisie, de jaarlijkse evaluatie van de nota Reserves en Voorzieningen en het in de gemeente toegepaste kwaliteitsmodel. Op zich is dit een goed voornemen, maar met betrekking tot de te lage reserve grondexploitatie is ons inziens eerder actie vereist. Verder adviseren wij u om na te gaan of dit uitstel van implementatie van de aanbevelingen nog andere risico's met zich meebrengt.
De Rekenkamercommissie.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 51 -
DHV B.V.
5 GEMEENTE ELBURG
5.1 Inleiding
Elburg is een oude Hanzestad gelegen tussen de voormalige Zuiderzee en de Veluwe. De huidige gemeente Elburg omvat vijf kernen, te weten Doornspijk, Elburg, 't Harde, Hoge Enk en Oostendorp en heeft in totaal 22.234 inwoners (per 1 januari 2008). De oppervlakte van de gemeente bedraagt bijna zesenzestighonderd hectare en is zeer gevarieerd. De omgeving van Elburg en Doornspijk heeft een sterk agrarisch karakter met polders, terwijl de omgeving van 't Harde bosrijk is en de overgang naar de Veluwe markeert. Het grootste deel van het grondgebied van de gemeente Elburg bestaat uit landelijk buitengebied met een afwisselend landschap van bossen en weilanden.
De bestaande woningvoorraad van de gemeente Elburg is gevarieerd en bedraagt 7.884 woningen (per 1 januari 2008). De nieuwbouwwoningen zijn met name bestemd voor de eigen bevolking en tevens voor de economisch aan de gemeente gebonden mensen.
5.2 Ontwikkelopgave
Een aantal projecten in de gemeente Elburg is onlangs afgerond. Op dit moment zijn er zeven potentiële nieuwe complexen. Hiervan zijn er drie in ontwikkeling, te weten Broeklanden, Vossenakker en Heidezoom en is de gemeente voor de overige vier nog in onderhandeling met eigenaren, of wordt er nog gewerkt aan planvorming43.
Vossenakker
Het bestemmingsplan `Vossenakker' (kern Elburg) is door de raad vastgesteld op 25 juni 2007 en door Gedeputeerde Staten op 27 november 2007 goedgekeurd. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het gebied gelegen ten zuiden van de Elburgse begraafplaats, tussen de Oostelijke Rondweg en de Oostendorperstraatweg te Elburg/Oostendorp. Het plangebied biedt in totaal ruimte aan circa 160 woningen, verdeeld over een woongebied ten noorden en ten zuiden van de nieuwe VMBO-school aan de Kruidenlaan. Daarbij wordt overigens tevens een planologische regeling getroffen voor de inmiddels via een vrijstellingsprocedure afgegeven (bouw)vergunning voor de VMBO-school en de aanleg van de Kruidenlaan en bijkomende infrastructurele werken. Voor plan Vossenakker is nog geen grondexploitatie vastgesteld. Omdat het hier gaat om een gezamenlijke grondexploitatie met marktpartijen, kost dat meer tijd dan gebruikelijk.
Heidezoom
Voor het plangebied `Heidezoom' (kern 't Harde) heeft de raad op 24 november 2008 een exploitatieopzet vastgesteld. Op 24 november 2008 heeft de raad tevens nadere informatie ontvangen over vaststelling van de exploitatierekening van Heidezoom44. In dit plangebied kunnen in totaal circa 210 woningen worden gebouwd plus een gebouw met 20 eenheden/appartementen voor een bijzondere woonvorm. Tot op heden zijn er concrete plannen
43 Bron: Jaarstukken 2007
44 Deze informatie wordt in paragraaf 4.5 meer in detail besproken.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 52 -
DHV B.V.
ontwikkeld door projectontwikkelaar AM te Zwolle voor in totaal 111 woningen. Hiervan zullen er 44 gerealiseerd worden in het middeldure verkoopsegment (tussen 170.000,-- en 233.000,-- VON) en 67 in het dure verkoopsegment (vanaf 233.000,-- VON)45.
Broeklanden
De vraag naar bedrijventerrein in Elburg is erg groot. Door het ontbreken van beschikbare grond is het niet mogelijk in deze behoefte te voorzien. Dit heeft ertoe geleid dat de laatste jaren diverse bedrijven uit Elburg naar elders, voornamelijk naar Flevoland, zijn vertrokken. De gemeente Elburg heeft daarom het plan opgevat om het bedrijventerrein Broeklanden, circa 20 hectare aansluitend aan het bestaande bedrijventerrein Oostendorp, te gaan ontwikkelen. Het bestemmingsplan Broeklanden is in 2007 onherroepelijk goedgekeurd. In oktober 2008 heeft de raad financiële middelen beschikbaar gesteld, zodat de eerste fase medio 2009 bouwrijp kan zijn. Op grond van het huidige rijks- en provinciale beleid is aanleg van meer nieuwe bedrijfsterreinen in de gemeente Elburg nagenoeg uitgesloten. Daarom heeft de gemeente voor Broeklanden bijzondere uitgiftevoorwaarden voor gronden vastgesteld, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met het toekomstig aantal werknemers per bedrijf, de grootte van het benodigde bedrijfsperceel en het toekomstperspectief van een te vestigen bedrijf.
5.3
Vastlegging gemeentelijk grondbeleid
Deze paragraaf beschrijft kort op welke wijze het grondbeleid in (beleids)documenten is vastgelegd. Daarbij wordt ingegaan op de Nota Grondbeleid, de Exploitatieverordening en op overige van belang zijnde beleidsdocumenten met betrekking tot het grondbeleid.
Nota Grondbeleid
In de Nota Grondbeleid van de gemeente Elburg, die is vastgesteld door de raad op 15 februari 2005, worden verschillende opties voor het te voeren grondbeleid en bijbehorende instrumenten uiteengezet, waaruit een onderbouwde keuze wordt gemaakt voor het grondbeleid in Elburg. De gemeente omschrijft de hoofddoelstelling van de nota als het aan derden kenbaar maken van het door de gemeente te hanteren grondbeleid. Daarnaast dient de nota als beleid waar ambtelijk en bestuurlijk handelen aan getoetst kan worden. Ook moet het de vraag beantwoorden hoe een specifieke ruimtelijke ontwikkeling door middel van het voeren van grondbeleid kan worden gerealiseerd. De nota heeft een heldere opzet en omschrijft duidelijk de gemaakte beleidskeuzes. De hoofdlijnen daarvan worden hierna puntsgewijs weergegeven. In de Nota Grondbeleid is vastgelegd dat er voor een voorzienbaar verliesgevend project een claim op de Algemene Reserve Bouwgrondexploitatie (ARB) wordt gelegd en dat gecalculeerde winsten pas worden toegevoegd aan de ARB wanneer de nog te maken kosten en de mate van voortgang van het project bepaald kunnen worden en wanneer er geen belangrijke onzekerheden over de totale omvang van het project meer zijn.
Actieve grondpolitiek
De gemeente streeft een actieve grondpolitiek na. Dit betekent dat de gemeente zelf het initiatief neemt om de voor haar ruimtelijke ambities benodigde gronden aan te kopen. In Elburg wordt aan de uitvoering van deze actieve grondpolitiek vormgegeven door bij de ontwikkeling van een bestemmingsplan het grondbeleid een integraal onderdeel te laten uitmaken van de planontwikkeling en door een bijpassende strategie te ontwikkelen met betrekking tot de grondverwerving.
45 Daarbij lopende dit onderzoek plannen ontwikkeld door Omnia en UWOON voor de bouw van 34 huurwoningen, 24 sociale koopwoningen en 20 eenheden/appartementen en door Prins voor drie vrijstaande woningen.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 53 -
DHV B.V.
Ook wordt er in het kader van een actieve grondpolitiek ingezet op `strategische verwerving', dat is verwerving met het oog op lange termijn ontwikkelingen. Bij onduidelijkheid over de toekomstige bestemming of bestemmingswijziging en de daarbij behorende termijnen, wordt van geval tot geval bekeken of al dan niet een strategische aankoop moet worden gedaan. Als concreet instrumentarium voor actieve grondpolitiek geeft de Nota Grondbeleid aan om eerst te proberen om de benodigde gronden minnelijk te verwerven. Daarbij kan eventueel gebruik worden gemaakt van de Wet voorkeursrecht Gemeenten (WvG), maar dit instrument wordt niet op voorhand ingezet. Pas als uiterste middel is ook onteigening mogelijk.
Indien een grondeigenaar `in staat en bereid is' zelf het geplande bouwplan te realiseren, dan richt de gemeente zich volgens de Nota Grondbeleid eerst op samenwerking middels een bouwclaimmodel en pas daarna op een vorm van PPS.
De rekenmethode: het bruine boekje
De Nota Grondbeleid beschrijft dat de kostprijs van een bouwkavel wordt bepaald conform de enkelvoudige methodiek, waarvoor het zogenaamde "bruine boekje" wordt gebruikt. Daarin worden alle geraamde kosten voor de ontwikkeling van een ruimtelijk plan (verwerving, inrichting en apparaat) volgens een vastgestelde systematiek gedeeld op het aantal vierkante meters uit te geven bouwkavels. Deze methode wordt in Nederland nog slechts sporadisch toegepast, omdat ze geen rekening houdt met invloeden in de tijd (rente, kostenstijging en opbrengstenstijging) en derhalve vooraf geen reëel beeld kan geven van het uiteindelijke resultaat van een grondexploitatie. Overeenkomstig wordt in de Nota Grondbeleid aangegeven dat deze methode alleen geschikt is voor relatief kleine plannen met een vrij korte looptijd, wat meestal het geval is bij de grondexploitaties in Elburg. Bovendien worden berekeningen jaarlijks herzien, waarbij invloeden van rente en inflatie in de cijfers worden verwerkt.
Winstopslag: meer marktconform
In Elburg werden oorspronkelijk bouwkavels, conform de enkelvoudige rekenmethode, tegen kostprijs verkocht. Sinds februari 2000 is dit niet meer het geval. Er wordt weliswaar nog steeds gewerkt volgens het bruine boekje, maar de grondprijzen worden sinds 2000 verhoogd met een per bestemmingsplan en per categorie woningen te bepalen toeslag. Deze beoogde winstopslag wordt omschreven als `meer marktconform', maar hoe dit wordt bepaald is niet vastgelegd. Voor het bepalen van de winstopslag wordt gebruik gemaakt van de comparatieve en/of residuele methode voor de waardebepaling van gronden. De methodiek van grondquotes wordt alleen toegepast met marktpartijen voor de lange termijn.
Gronduitgifte
De Nota Grondbeleid maakt voor de uitgifte van kavels onderscheid tussen projectbouw en vrije kavels. Projectbouw komt veelal voor bij de bouw van rijwoningen en in mindere mate bij tweekappers of vrijstaande woningen. Vrije kavels worden meestal (zelf) bebouwd met tweekappers of vrijstaande woningen. De Nota Grondbeleid beschrijft dat kavels voor koopwoningen in een project toegewezen worden aan aannemers/ontwikkelaars, en dat kavels voor huurwoningen worden toegewezen aan woningcorporaties. Voor de gronduitgifte zijn er algemene uitgiftevoorwaarden opgesteld in 2003, die nog steeds van kracht zijn. Hierin zijn regelingen opgenomen betreffende de betalingen voor de koop, bodemonderzoek, ontbinding in geval van onteigening, overdracht en aflevering, etcetera. Ook zijn bepalingen opgenomen die voor elke grondexploitatie specifiek overwogen moeten worden.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 54 -
DHV B.V.
Samenvatting Kaders Grondbeleid
- Er wordt een actief grondbeleid gevoerd
- Er wordt gebruik gemaakt van het beschikbare instrumentarium, te weten minnelijke werving, Wvg en onteigening, en zonodig `bouwclaim' of PPS.
- Strategische grondverwerving wordt per bestemming bekeken
- Gebruik van de enkelvoudige rekenmethode volgens het bruine boekje
- Winstopslag boven kostprijs grond is `meer marktconform'. Per exploitatie nader te bepalen via de comparatieve of residuele waardemethode, dan wel via grondquotes
- Bij gronduitgifte wordt onderscheid gemaakt tussen projectbouw en vrije kavels en tussen huur- en koopwoningen
Programmabegroting en Jaarrekening
In Elburg bevatten de Jaarrekening en de Programmabegroting een paragraaf grondbeleid. In deze paragraaf wordt kort het grondbeleid, zoals beschreven in de Nota Grondbeleid, herhaald. Niet alleen wordt er verwezen naar de Nota Grondbeleid, ook wordt aangegeven dat het grondbeleid een randvoorwaarde is voor het te voeren ruimtelijk beleid. Bij het realiseren van bestemmingsplannen voor zowel woningbouw als bedrijventerreinen wordt uitgegaan van een actief grondbeleid. Ook de stand van de reserves en hoe de reserves worden berekend in de gemeente Elburg worden weergegeven. Verder gaan deze paragrafen in op de uitvoering van het grondbeleid. Er is een korte beschrijving van de verschillende projecten die in de aanloop tot exploitatie zitten: dit betekent dat er nog grond wordt aangekocht, of dat er momenteel een plan wordt ontwikkeld, etc. Daarbij bevat de jaarrekening een volledige verantwoording over de mutaties in de grondexploitaties (in het jaarverslag op hoofdlijnen een tekstuele toelichting, in de bijlage bij de jaarrekening de cijfermatige onderbouwing per exploitatie).
Exploitatieverordening
In het jaar 2000 heeft de raad de huidige exploitatieverordening van de gemeente Elburg vastgesteld. Deze verordening beschrijft onder welke voorwaarden het gemeentebestuur een exploitatieovereenkomst met een ontwikkelaar afsluit.
De exploitatieverordening van de gemeente Elburg kent een standaardopbouw (model VNG) en bevat de volgende onderdelen: de kosten van een exploitatie, de wijze van toerekening, vaststelling exploitatiebijdrage en inhoud exploitatieovereenkomst. Artikel 2 van de exploitatieverordening bevat de kostenbegroting, hierin staan alle kosten die bij een ontwikkeling aan bod komen zoals onder meer, inbrengwaarde van de gronden, kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht en de kosten van voorzieningen van openbaar nut. Deze kosten en de opbrengsten zijn voldoende beschreven om de gemeentelijke kosten te kunnen verhalen als particulieren gronden in exploitatie brengen. De exploitatieverordening sluit echter niet aan op de ruimere kostenverhaalmogelijkheden van de nieuwe Wro.
Verordening financieel beleid
In de raadsvergadering van 24 september 2007 is de "Financiële verordening gemeente Elburg 2007" vastgesteld. In deze verordening is onder meer vastgelegd hoe de jaarstukken en de begroting eruit moeten zien en welke rol het college heeft bij de kaderstelling, uitvoering, beheersing & interne controle en rapportage & verantwoording met betrekking tot de begroting. Voor het financiële beleid worden regels gegeven voor de waardering en afschrijving vast activa, de reserves en de voorzieningen, de kostprijsberekening. Ten behoeve van de financieringsfunctie is onder meer vastgelegd (artikel 7, lid 1) dat `Het college informeert in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen, voorzover het niet zijn bij begroting vastgestelde afzonderlijke verplichtingen over: a) aankoop en verkoop van goederen en diensten groter dan 25.000,-, b) het verstrekken van leningen,
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 55 -
DHV B.V.
waarborgen van garanties groter dan 25.000, c) het onttrekken uit bestemmingsreserves groter dan 25.000 en d) investeringen groter dan 50.000, waarbij kapitaallasten niet hoger mogen zijn dan 10.000'. Verder is in de verordening aangegeven dat het college ten minste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota `Weerstandvermogen en risicomanagement' (art. 13) en een (bijgestelde) nota `Grondbeleid' aanbiedt (art. 22). Aangegeven is dat in de Nota Grondbeleid aandacht besteed moet worden aan:
a. de relatie met de programma's van de begroting; b. de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente; c. te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten; d. de voorraadverwerving en uitgifte van gronden; e. de uitgifte van gronden in erfpacht en de bijstelling van erfpachtvergoedingen. Verder zijn er regels aangegeven voor de financiële organisatie en administraties waarbij ingegaan wordt op de opzet van de administratie, interne controle, misbruik van oneigenlijk gebruik, en de zorg van het college voor de financiële organisatie.
Reserves Bouwgrondexploitaties
Om risico's in de bouwgrondexploitaties op te vangen heeft de gemeente twee reserves:
1. Weerstandsreserve Bouwgrondexploitatie, vaste vulling 1.000.000,=
2. Algemene Reserve Bouwgrondexploitatie (ARB), Het doel van de algemene reserve bouwgrondexploitatie is het in eerste instantie opvangen van eventuele tekorten binnen de bouwgrondexploitatie. Daarnaast wordt de reserve gebruikt ter dekking van kosten van veelal grotere (maatschappelijk brede) projecten. Het niet geclaimde deel van deze reserves kan worden beschouwd als het weerstandsvermogen van de bouwgrondexploitatie. In de Voorjaarsnota van 2008 wordt voorgesteld om terughoudend om te gaan met het vrij besteedbare saldo van de ARB. Er wordt verwezen naar een onderbouwing in de "Nota Reserves & Voorzieningen", waaruit blijkt dat in de ARB voldoende weerstandsvermogen aanwezig is om de kwantificeerbare risico's het hoofd te bieden.
5.4
Toepassing gemeentelijk Grondbeleid
Deze paragraaf beschrijft kort de wijze waarop aan het grondbeleid, zoals in boven beschreven documenten vastgelegd, uitvoering wordt gegeven. Daarbij wordt ingegaan op de gemeentelijke organisatie van het grondbeleid, het grondexploitatieproces, de risico's, het weerstandsvermogen en de reserves en de mate waarin de gemeente voorbereid is op nieuwe ontwikkelingen binnen het grondbeleid.
5.4.1 Organisatie van het grondbeleid
De betrokken afdelingen
Het grondbeleid in de gemeente Elburg is voornamelijk ondergebracht bij de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. Dit is een brede afdeling, die onder meer ook juridische zaken en bestuurszaken omvat. Binnen deze afdeling worden de grondexploitaties opgesteld en wordt de grondverwerving uitgevoerd. Daarnaast is de afdeling Financiën betrokken bij het grondbeleid, met name voor het uitwerken van het totale financiële plaatje in de jaarstukken en het overzicht van de risico's en reserves. In de interviews is aangegeven dat er een onderbezetting is bij de afdeling Financiën en dat in de praktijk sterk geleund wordt op de kennis en ervaring binnen de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling.
Verdeling van taken, rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden In een bij collegebesluit van 26 juni 2007 vastgesteld rapport van Tauw is de werkwijze voor onder meer de grondexploitaties vastgelegd. Bovendien kent de gemeente Elburg functiebeschrijvingen en werkprocesbeschrijvingen, welke overigens in sommige gevallen al in 2001 zijn opgesteld. Tijdens de
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 56 -
DHV B.V.
interviews is aangegeven dat er periodiek (4 of 5 keer per jaar) werkgroepbijeenkomsten zijn tussen de betrokken ambtenaren van beide afdelingen. Van deze bijeenkomsten worden verslagen gemaakt. De onderwerpen die besproken worden tijdens deze bijeenkomsten zijn de stand van zaken van de verschillende complexen (al dan niet in exploitatie) en het overzicht van de financiën, ook voor wat betreft de risicoanalyse van het grondbedrijf46. Soms is de verantwoordelijk wethouder aanwezig bij de overleggen. Sinds het aantreden van de huidige wethouder in 2007, is dit echter niet meer voorgekomen vanwege de urgentie van andere zaken.
De afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling is verantwoordelijk voor de grondverwerving en stelt de grondexploitaties op. Er is veel expertise aanwezig bij de medewerkers van deze afdeling. De (twee) ambtenaren die bij het grondbeleid betrokken zijn, werken al lange tijd (tientallen jaren) bij deze afdeling. In de interviews is aangegeven dat zowel het afdelingshoofd als de wethouder veel vertrouwen hebben in de expertise die er op dit terrein bij de betrokken ambtenaren in de gemeente Elburg aanwezig is. In dit kader hebben de medewerkers dus feitelijk veel vrijheid om hun eigen weg te gaan en speelt het ambtelijk apparaat een belangrijke rol in het grondbeleid van de gemeente Elburg.
5.4.2 Grondexploitatieproces
Grondwerving
De gemeente Elburg begeeft zich actief op de grondmarkt. Het onderwerp grondverwerving staat vrij nauwkeurig beschreven in de Nota Grondbeleid (zie paragraaf 4.3). Daarin is vastgelegd welke instrumenten ingezet kunnen worden voor grondverwerving, het gebruik van een gespecialiseerd taxatie- en adviesbureau tijdens de onderhandelingen, de terugkoppeling van de onderhandelingen naar de verantwoordelijke wethouder en de uiteindelijke goedkeuring door het college. In de praktijk blijkt dat ook daadwerkelijk van het beleidsmatig vastgelegde instrumentarium gebruik wordt gemaakt. Het instrument Wet voorkeursrecht gemeente is tweemaal ingezet (bij de projecten "Horstkamp" en "Kruismaten") en de onteigeningsprocedure is eenmaal overwogen (bij het hieronder omschreven het project "Vossenakker"). Echter, conform het beleid, wordt eerst getracht via minnelijk overleg tot aankoop te komen. Wanneer er een eigenaar is, die zelf in staat en bereid is een ruimtelijk plan te realiseren, wordt eerst getracht middels een bouwclaimmodel tot overeenstemming te komen, daarna kan men een beroep doen op de samenwerkingsvorm (PPS).
Strategische en anticiperende verwerving komen minder vaak voor. Het gaat daarbij om percelen die direct of indirect noodzakelijk kunnen worden voor nog niet of nauwelijks vastgelegde toekomstige ontwikkelingen. In de interviews is aangegeven dat in de jaren 2007 en 2008 slechts één perceel (van ongeveer 18.000 m2) strategisch is verworven. De gemeente kan overgaan tot strategische grond aankopen. Dit wordt van geval tot geval bekeken. Er wordt dan eerst onderzocht in hoeverre er risico's aanwezig zijn met betrekking tot de (toekomstige) bestemming. Daarnaast moet het renteverlies door vroegtijdige grondaankoop goedgemaakt kunnen worden door de uiteindelijke grondverkopen.
Heidezoom
Voor het project Heidezoom zijn verschillende percelen op basis van minnelijke verwerving door de gemeente in eigendom verkregen. Ook derden zijn er echter in geslaagd om op dezelfde wijze gronden te verwerven. Met hen is uiteindelijk gekomen tot een bouwclaimmodel, waarbij de gemeente haar regierol kon behouden.
Daarnaast is met de eigenaren/exploitanten van een agrarisch bedrijf een overeenkomst gesloten over de aankoop van grond, het beëindigen van de bedrijfsvoering en het intrekken van de geldende milieuvergunning. Hierdoor komt ook de milieucirkel van dit bedrijf, die deels over het te ontwikkelen woningbouwgebied ligt, te vervallen.
46 Verslagen van de werkgroepen Grondbedrijf April 2007, oktober 2004 en februari 2008
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 57 -
DHV B.V.
Vossenakker
In 2007 en in 2008 is de grond van project Vossenakker (gedeeltelijk) aangekocht. Dit heeft voor het grootste gedeelte plaatsgevonden via minnelijke verwerving. Voor dit project is het onteigeningsinstrument overwogen voor de aankoop van een klein gedeelte van een perceel. De gemeente nam daarbij het standpunt in dat alleen de benodigde grond zou worden gekocht, terwijl de betreffende eigenaren hun grond alleen in z'n geheel wilden verkopen. Gezien de lange duur van de onteigeningsprocedure is van de inzet ervan uiteindelijk afgezien. Er is een vergelijkbaar deelperceel gevonden, waarover wel overeenstemming is bereikt met de eigenaren.
Grondexploitatie
In de gemeente Elburg is geen procesbeschrijving voor grondexploitaties aanwezig. In de praktijk is er echter wel een werkwijze ontstaan. Daarbij moet worden opgemerkt dat in de gemeente Elburg de laatste tijd geen nieuwe grondexploitaties zijn vastgesteld. Wel worden, lopende dit onderzoek, de grondexploitaties voor Broeklanden (oktober 2008) en Heidezoom (november 2008) voorbereid, de grondexploitatie voor Vossenakker volgt binnenkort. Het opzetten van een grondexploitaties wordt verzorgd binnen de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. De eerste aanzetten hiertoe kunnen al heel vroegtijdig worden gemaakt, wanneer sprake is van een strategische afweging voor een grondaankoop. De daadwerkelijke grondexploitatie wordt echter pas opgesteld bij een concreet ruimtelijk plan.
Voor de berekening van de grondexploitaties wordt de enkelvoudige methode (bruine boekje) toegepast. Er wordt daarin geen rekening gehouden met stijging van de kosten en opbrengsten. Wel worden grofmazige inschattingen van renteverliezen en -opbrengsten gemaakt. Daarnaast wordt geen rekening gehouden met de feitelijke momenten van investeringen. Bij tijdig herzien van de exploitaties wordt dit nadeel geëlimineerd. Uit de interviews blijkt echter dat grondexploitaties niet actief elk jaar worden herzien.
Gronduitgifte
Met de uitgifte van grond door de gemeente wordt de cyclus van grondwerving, tijdelijk beheer, in exploitatie brengen en uitgifte van grond ten bate van de (hernieuwde) ruimtelijke inrichting van de gemeente voltooid. In de gemeente Elburg is, zoals in paragraaf 4.3 is aangegeven, in 2000 vastgesteld dat de grondprijzen niet meer op basis van de kostprijs worden bepaald, maar verhoogd worden tot `meer marktconforme' grondprijzen, gebaseerd op de bestemming en/of woningcategorie. In de praktijk wordt inderdaad eerst de kostprijs bepaald (conform de enkelvoudige methodiek) en worden deze kostprijzen vervolgens verhoogd met een per bestemmingscategorie nader te bepalen winstopslag per m2, waardoor een meer marktconforme grondprijs ontstaat. Bij het bepalen van deze winstopslag kan gebruik gemaakt worden van de comparatieve, residuele dan wel de grondquote methodiek. De daadwerkelijk te realiseren grondprijzen worden, op basis van een ambtelijk advies, vastgesteld door het college. Uit de interviews is gebleken dat het ambtenarenapparaat het college gefundeerd adviseert over de prijzen voor gronduitgifte. Wel wordt daarbij aangegeven dat de term `meer marktconform' onduidelijke situaties kan opleveren, omdat het geen scherp gedefinieerd begrip is. Gronduitgifte geschiedt onder toepassing van daartoe vastgestelde algemene voorwaarden. Volgens die voorwaarden wordt bij uitgifte onderscheid gemaakt naar soort bouw, te weten projectbouw of vrije kavels. Het college besluit vervolgens wie de koop- en huurprojecten mag/kan realiseren en welke kavels beschikbaar komen voor particuliere bouw. De uitgifte van alle kavels, dus ook de projectbouw, gaat middels een aanbodmodel. Gegadigden kunnen zich per project inschrijven, nadat de voorwaarden bekend zijn gemaakt. Na controle door het college vind, bij meerdere geschikte gegadigden, via loting toewijzing plaats.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 58 -
DHV B.V.
Heidezoom
In november 2008 is de raad geïnformeerd over de exploitatierekening (en dus de gronduitgifte) van de Heidezoom. De vastgestelde kostprijs is volgens het bruine boekje tot stand gekomen, dat wil zeggen dat alle gemaakte kosten (aankoop gronden, onderzoeken, aanleg van voorzieningen, etc) zijn omgeslagen naar de te verkopen bouwkavels. Ook is een differentiatie gemaakt naar de verschillende woningcategorieën, zoals aangegeven in de Nota Grondbeleid. Er wordt vermeld dat, waar mogelijk, de kavels worden verkocht tegen marktconforme prijzen. Dit is berekend door middel van een grondquote, wat inhoud dat de gemeente een bepaald percentage van de verkoopprijs van de woningen ontvangt. Er wordt aangegeven dat de precieze prijzen van de kavels nog niet bekend zijn, en dat dus ook de winstmarge nog niet bepaald kan worden47.
5.4.3 Risico's, weerstandsvermogen en reserves
Deze paragraaf beschrijft het financiële gedeelte van de grondexploitaties: de risico's, weerstandvermogen en reserves. Het gaat in op hoe risico's worden geschat en hoe het weerstandsvermogen en de reserves tot stand komen: of risico's terug te zien zijn in het weerstandsvermogen.
Risico's
Risico's die samenhangen met de grondexploitatie worden in de Nota Grondbeleid in algemene zin genoemd (stijging van de prijzen van productiefactoren, risico van te grote voorraden gereed product in relatie tot de verkoopsnelheid, risico van productie van gronden met een bestemming waar de markt geen behoefte aan heeft, het risico van wanprestatie door projectontwikkelaars, het niet realiseren van ingecalculeerde subsidie). Verder blijkt nergens dat risico's worden geconcretiseerd en gekwantificeerd voorafgaand aan een bepaalde exploitatie. Ook in het raadsvoorstel voor het plan Heidezoom ontbreekt een uitwerking van de risico's. Uit de interviews is naar voren gekomen dat risico's per project niet kwantitatief inzichtelijk worden gemaakt. Alleen bij strategische grondaankopen wordt van tevoren een inschatting gemaakt, op basis waarvan wordt vastgesteld of de aankoop verantwoord is. Om risico's te beheersen of financieel af te dekken worden door de gemeente Elburg de volgende maatregelen mogelijk gemaakt:
· Risico's onder controle houden door een goed functionerende planning & control;
· Risico's afdekken door het instellen van voorzieningen voor risico's die kunnen worden gekwantificeerd;
· Het instellen van een weerstandsvermogen van voldoende omvang, voor risico's die niet voldoende kunnen worden gekwantificeerd. Ook hier geldt dat dit grondexploitaties in de algemene zin betreft en dat het niet uitgewerkt is per grondexploitatie.
Weerstandvermogen en reserve
Om risico's op te vangen heeft de gemeente twee reserves:
1. Weerstandsreserve Bouwgrondexploitatie, 45,50/inw., vaste vulling 1.000.000,=
2. Algemene Reserve Bouwgrondexploitatie (ARB) Laatstgenoemde reserve omvat in totaal circa 4,5 miljoen. Hiervan is echter bijna 4 miljoen gelabeld aan concrete uitgaven en reserveringen (waaronder twee maal een risicobuffer voor een concreet project á 500.000,= per project). Het niet geclaimde deel van deze reserve (op dit moment 526.544,=) kan worden beschouwd als het weerstandsvermogen van de bouwgrondexploitatie.
Het weerstandsvermogen van het grondbedrijf van de gemeente Elburg kan worden bepaald door de totale vrije reserves (Weerstandsreserve en ARB) af te zetten tegen de ingeschatte risico's. Zo beschouwd
47 Raadsvergadering 24 november 2008
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 59 -
DHV B.V.
bedraagt de totale reserve (inclusief 1,0 miljoen voor risico's in concrete projecten) 2.526.554,=. De risico's worden in dit kader gekwantificeerd als 10% van de boekwaarde plus 10% van de ingeschatte opbrengsten en bedragen daarmee 2.035.000,=. Geconcludeerd kan dus worden dat de reserve opweegt tegen de berekende risico's.
Hoewel in bovenstaande berekening, conform de Nota Grondbeleid, het weerstandsvermogen in relatie wordt gebracht met de risico's, kwam in de interviews naar voren dat de totstandkoming van het weerstandsvermogen geen rechtstreeks verband heeft met gekwantificeerde risico's die voortvloeien uit grondexploitaties. Normaliter zou bijvoorbeeld aan het begin van een exploitatie de risicobuffer hoger moeten zijn dan aan het einde: per slot van rekening zijn de risico's dan kleiner. In de gemeente Elburg worden risico's echter niet per project ingeschat. Uit de interviews is gebleken dat de betrokkenen bij het grondbedrijf zich bewust zijn van het feit dat het weerstandsvermogen verband zou moeten houden met de risico's. In 2004 heeft de accountant ook al aangegeven dat het weerstandsvermogen beter beargumenteerd moest worden aan de hand van risico's. Hieraan is echter nog geen invulling gegeven.
5.4.4 Voorbereid op de toekomst
Er bestaat een plan van aanpak voor de implementatie van de nieuwe wetgeving op het gebied van grondexploitaties in de gemeente Elburg. Dit plan van aanpak is echter nog niet geïmplementeerd. In het plan van aanpak wordt in detail beschreven welke werkprocessen dienen te worden uitgewerkt en welke afdeling daarbij betrokken is.
Overigens wordt niet ingegaan op het kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen. Een daarop toegesneden beleidsnota biedt mogelijkheden om bovenwijkse voorzieningen te bekostigen uit grondexploitaties. Ook wordt niet ingegaan op de mogelijkheden voor een taxatieprotocol om bezwaar- en beroep tegen exploitatieplannen te verminderen. Uit de interviews is verder gebleken dat ambtelijk actief geanticipeerd werd op de invoering van de Grexwet. Medewerkers zijn naar symposia en informatieavonden geweest. De raad en het college hebben minder inzicht op deze nieuwe wetgeving, maar er wordt op vertrouwd dat de ambtenaren weten hoe ze met de Grexwet om moeten gaan. Eventueel moeten externen ingehuurd worden om de toepassing van de Grexwet verder op te pakken en te verankeren in de organisatie.
5.5
Informatievoorziening aan de raad
Kaderstellende en controlerende rol
Uit de interviews is gebleken dat de Raad heeft aangedrongen op het opstellen van een Nota Grondbeleid, omdat vanuit de raad het vermoeden bestond dat de grondpolitiek actiever bedreven kon worden. Het vaststellen van de Nota is een open proces geweest: het ambtenarenapparaat heeft een voorbereidend stuk geschreven met advieskeuzes en de raad heeft het voorbereidende stuk grotendeels onaangetast gelaten. Er is over details gediscussieerd, zoals de onteigeningsprocedure, maar andere zaken, zoals instrumenten of doelen zijn niet aan de orde geweest. Volgens haar eigen verordening zou de gemeente Elburg in 2009 een nieuwe grondbeleidsnota moeten uitbrengen.
Timing, volledig van de juiste informatie voorzien om keuzes te maken en besluiten te nemen Uit de documentenstudie en tijdens de interviews kwam duidelijk naar voren dat de Raad op de wettelijke momenten wordt geïnformeerd, namelijk:
met het vaststellen en afsluiten van grondexploitatiecomplexen via de jaarrekeningen
Meerjarenbegroting
Buiten deze momenten wordt over het algemeen tussentijds geen aanvullende (financiële) informatie verschaft. Tijdens kwartaalrapportages wordt in het algemeen wel aanvullende informatie verstrekt aan de
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 60 -
DHV B.V.
raad, de zogeheten voortgangsrapportages48. Deze informatie bevat de voortgang van het project, bestuurlijk relevante informatie, de planning, globale financiële informatie, communicatie en risico's in de projecten. Desalniettemin geeft deze informatie slechts een stand van zaken. Er worden geen keuzes aan de raad voorgelegd. In deze lijn heeft de raad in de interviews aangegeven vaker geïnformeerd te willen worden wat betreft grondexploitaties.
Grondverwerving
Over het algemeen is de raad niet bij het aankoopproces van gronden en/of panden betrokken, behalve in uitzonderlijke gevallen. Er zijn weliswaar richtlijnen door de Raad vastgesteld in 2003 in welke gevallen de Raad vooraf moet wordenbetrokken in het proces van grondverwerving, doch deze zijn weinig kaderstellend (alleen informatie als de raad er zelf om vraagt en in het geval van `íngrijpende gevolgen').49 Ook is er een lijst met privaatrechtelijke handelingen (2003) waarvan de Raad heeft aangegeven hiervan niet van te voren op de hoogte gesteld te hoeven worden. De eerste betreft bijvoorbeeld het aankopen van onroerende zaken en het verwerven van beperkte rechten ten behoeve van de realisering van een bestemmingsplan, dat blijkens een besluit van de raad naar verwachting binnen vier jaren na datum van het besluit tot aankoop of verwerving wordt vastgesteld. De bovenbeschreven voorbeelden van grondaankoop (Paragraaf 4.4.2) zijn in overeenstemming met dit beleid. In het voorbeeld van de Heidezoom is er wel gecommuniceerd naar de raad, maar pas op het moment dat over de aankoop van de percelen al een principe-overeenkomst was vastgesteld. Om hiertoe vooraf geen kaders waren gesteld, kwam de raad voor een voldongen feit te staan.
Kwaliteit van de informatievoorziening
De formulering en berekeningen van de jaarrekeningen zijn op orde in de gemeente Elburg. De jaarrekening hebben een correcte, volledige en leesbare weergave van de realiteit. De grondexploitaties worden niet actief jaarlijks geactualiseerd.
Uit verschillende interviews is naar voren gekomen dat de verstrekte informatie summier is. Er wordt veelal `grofmazig' gecommuniceerd met de raad. Op de wettelijke momenten (zie boven) wordt financiële informatie verstrekt, maar deze informatie is moeilijk te begrijpen, ze is erg financieel-technisch. Hoewel de kwaliteit van de informatie verfijnd zou kunnen worden, is niet duidelijk hoe de raad geïnformeerd wenst te worden. In de interviews wordt aangegeven dat de raad veelal niet op een lijn zit, als het gaat om de keuze tussen informeren en sturen op hoofdlijnen, of informeren en sturen op middelen.
Heidezoom
In het project van de Heidezoom is bijvoorbeeld in oktober 2007, februari 2008, juni 2008 en oktober 2008 gerapporteerd over de stand van zaken. Hierin wordt ingegaan op bestuurlijk relevante informatie, wat gaat over een breed scala aan onderwerpen: over de grondverwerving voor wat betreft hoeveel er nog aangekocht moet worden en van wie, met welke instanties (vb VROM) in overleg wordt getreden, welke opmerkingen de provincie had op de exploitatierekening van plan Heidezoom. Ook wordt de planning van het project besproken in de voortgangsrapportages, zoals wanneer er voorstellen naar de raad komen of wanneer er wordt gestart met bouwrijp maken. Wat betreft de financiën wordt minder informatie gegeven. Er wordt alleen gemeld dat aan de hand van exploitatieberekeningen beoordeeld moet worden in hoeverre het plan winstgevend is. De risico-factor die wordt aangehaald betreft de `milieucirkel'50, dit risico wordt niet gekwantificeerd.
48 Bron: bijlage 7 van voortgangsrapportages: 1 oktober 2007; 1 februari 2008; 1 juni 2008 en 1 oktober 2008. 49 Op 26 januari 2009 heeft de raad aanvullende kaders gesteld. Deze zijn niet meer in het onderzoek betrokken. 50 Bron: bijlage 7 van voortgangsrapportages: 1 oktober 2007; 1 februari 2008; 1 juni 2008 en 1 oktober 2008.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 61 -
DHV B.V.
Inzicht in risico's
Zoals boven beschreven zijn risico's niet per grondexploitatieproces inzichtelijk gemaakt, dus ook naar de raad toe is de informatie over risico's beperkt. Indien de raad geïnformeerd wordt over risico's, dan is dat kwalitatief (in woorden) en is het niet financieel inzichtelijk gemaakt. De risico's die aan worden gedaan tijdens de voortgangsrapportages bevatten `ad hoc' en over het algemeen kleine risico's.
Rol van het college
Zoals boven al eerder is aangegeven is de rol van de ambtenaren in de gemeente Elburg groot. De ambtenaren die werkzaam zijn bij het grondbedrijf zijn zeer ervaren, waarmee ze het vertrouwen van de wethouder hebben. Daarmee is de basis voor het voeren van een goed grondbeleid smal. Verder is het college tevreden over de communicatie met het ambtelijk apparaat, en ziet ze een goede communicatie tussen de ambtelijke afdelingen.
5.6
Conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie Het doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in de mate waarin de gemeenteraad stuurt op de doeltreffendheid (effectiviteit) van het grondbeleid, om hieruit lering te trekken voor toekomstig beleid. In deze paragraaf zijn, in het licht van de genoemde doelstelling en op basis van de feitelijke bevindingen uit het onderzoek, de conclusies en aanbevelingen beschreven. Met betrekking tot de aanbevelingen wordt opgemerkt dat rekening is gehouden met de context en omvang van de (ontwikkelingsopgave van de) gemeente Elburg.
In de beleving van de rekenkamercommissie is over het algemeen het grondbeleid van de gemeente, binnen haar context, goed op orde. Op een aantal (essentiële) punten zijn echter verbeteringen mogelijk.
Grondbeleid
Conclusie
De gemeente Elburg heeft een duidelijk en transparant grondbeleid geformuleerd (vastgesteld door de raad) dat ondersteunend is aan de vastgestelde ruimtelijke doelen. Doelen en uitgangspunten zijn duidelijk en conform het BBV geformuleerd in de Nota Grondbeleid voor wat betreft de kostendekkendheid, grondverwerving, grondverkopen en grondprijsberekeningen. Ook uitgangspunten en kaders ten aanzien van de verschillende reserves en voorzieningen zijn transparant vastgelegd, in de Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement. De mogelijkheden voor kostenverhaal zijn voldoende vastgelegd met de exploitatieverordening, maar deze sluit niet aan bij de ruimere mogelijkheden van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Het beleid ten aanzien van bovenwijkse voorzieningen is niet vastgelegd in een beleidskader. Ten aanzien van winstneming kan worden vastgesteld dat de in de Nota Grondbeleid opgenomen formulering veel ruimte laat.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan om de exploitatieverordening aan te passen aan de actualiteit van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Verder beveelt de commissie de Raad aan om met betrekking tot het onderwerp bovenwijkse voorzieningen kaders en uitgangspunten vast te leggen. De daaruit te bekostigen werken moeten worden gekwantificeerd en in relatie worden gebracht met de vigerende en/of toekomstige grondexploitaties. Het verdient verder aanbeveling ten aanzien van de winstneming de formulering in de Nota Grondbeleid in overeenstemming te brengen met de notitie grondexploitatie van januari 2008 van de commissie BBV.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 62 -
DHV B.V.
Organisatie van het grondbeleid
Conclusie
Geconcludeerd wordt dat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende bij het grondbeleid betrokken afdelingen op een goede wijze zijn vastgelegd. De organisatie werkt echter informeel en de lijnen zijn kort, waardoor afstemming over de verschillende elementen in het grondbeleid in de praktijk (tot dusver) goed, maar niet geheel volgens de vastgelegde (vaak verouderde) taakomschrijvingen en werkprocessen verloopt. Geconstateerd wordt dat zowel management als bestuur een groot vertrouwen hebben in de aanwezige ambtelijke kennis en ervaring en daarom hun eigen prioriteiten inhoudelijk elders leggen.
Geconcludeerd wordt verder dat de uitvoering van het grondbeleid voldoende op orde is en conform het vastgelegde beleid, met uitzondering van het risicomanagement.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt aan om op het niveau van management en bestuur meer prioriteit te leggen bij het grondbeleid, om te voorkomen dat er problemen ontstaan bij het wegvallen van de ambtelijke kennis en ervaring. Daarnaast wordt aanbevolen om taakomschrijvingen en werkprocessen actueel te houden en meer inhoud te geven aan de uitvoering van risicomanagement
Grondexploitatieproces
Conclusie
De gemeente Elburg heeft geen duidelijk vastgesteld grondprijsbeleid: de richtlijn is `meer marktconform'. In de meeste gevallen wordt dit tot op heden overgelaten aan de markt, terwijl de minimale grondprijzen worden bepaald door een kostendekkende grondexploitatie op te stellen met behulp van het bruine boekje. Deze methode heeft als gevolg dat de rente- en inflatie-invloeden onvoldoende in beeld zijn.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan om in de nieuwe Nota Grondbeleid een kader vast te stellen waarbinnen een "meer marktconforme grondprijs" moet worden vastgesteld. Een dergelijk kader geeft de raad de mogelijkheid om haar controlerende rol goed uit te kunnen voeren en biedt tevens een basis voor goede toepassing van de nieuwe wetgeving. Tevens wordt aanbevolen om rente- en inflatie- invloeden beter in beeld te brengen, bij voorkeur door het opstellen van dynamische grondexploitatieberekeningen.
Risico's, weerstandsvermogen en reserves
Conclusie
Voor grondexploitaties worden geen risicoanalyses opgesteld. Hoewel in de Nota Grondbeleid risico's in het algemeen worden vermeld, is er geen inzicht in de risico's per grondexploitatie, noch financieel, noch kwalitatief. Opvallend is het uitgangspunt van "tenminste kostendekkende grondexploitaties" veel ruimte biedt om risico's binnen de grondexploitatie op te vangen. Aangezien de risico's niet per complex worden ingeschat, is het onmogelijk het weerstandsvermogen hieraan te toetsen. Het ontbreken van inzicht in de financiële gevolgen van risico's maakt het tevens moeilijk na te gaan welke voorzieningen eventueel getroffen moeten worden. Op dit moment wordt er van uitgegaan dat de weerstandscapaciteit van de grondcomplexen opweegt tegen de (niet gekwantificeerde) risico's.
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan om een methodiek voor het berekenen van de gewenste omvang van de weerstandreserve bouwgrondexploitatie te ontwikkelen, zulks met het oog op het realiseren van een stand van deze reserve die een duidelijke relatie heeft met de omvang van de gekwantificeerde risico's
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 63 -
DHV B.V.
Voorbereid op de toekomst
Conclusie
De gemeente anticipeert deels op de in werking getreden Grondexploitatiewet. In 2009 staat een nieuwe Nota Grondbeleid gepland, waarin de gevolgen van deze wet worden verwerkt. Dit is een goede manier om te anticiperen op de toekomstige ontwikkelingen. Wel moet er nog het nodige werk verzet worden om de gevolgen van deze wet ook in de organisatie te verankeren. Momenteel is er nog onvoldoende zicht op de implementatie en uitwerking ervan .
Aanbeveling
Gezien de ontwikkelopgave van de gemeente beveelt de rekenkamercommissie het college aan maatregelen te treffen die er voor zorg dragen dat er voldoende zicht is op de consequenties van deze wet.
Informatievoorziening aan de raad
Conclusie
Het college en de raad zijn van mening dat de informatievoorziening aan de raad met betrekking tot het grondbeleid en de grondexploitaties en de risico's daarin verbeterd moet worden. Deze wordt als te summier en te financieel-technisch ervaren. Informatieoverdracht naar de raad over de uitvoering van het grondbeleid vindt plaats op een aantal momenten waarbij verantwoording wordt afgelegd. Informatievoorziening vindt met name plaats via de Programmabegroting, de tweejaarlijkse Nota Reserves en Voorzieningen en de Voor- en Najaarsnota. De raad reageert daardoor achteraf op inhoudelijke en/of financiële afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke planvorming. De raad ontbeert daarmee impliciet de mogelijkheid om tijdig bij te sturen. De raad, het college en het ambtenarenapparaat hebben aangegeven dat meer gedetailleerde informatie gegeven kan worden. De raad geeft echter geen eenduidig signaal af hoe zij geïnformeerd dient te worden.
Aanbeveling
De Rekenkamercommissie beveelt de Raad aan duidelijke kaders te stellen ten aanzien van het te voeren grondbeleid (zie de hiervoor opgenomen aanbevelingen) en daarbij helder aan te geven waarop de raad wenst te sturen en te controleren. Daarbij ware tevens aan te geven op welke wijze en op welke momenten het college daarvoor de benodigde informatie dient aan te bieden. Aanbevolen wordt daarbij te kiezen voor het jaarlijks opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitatie (MPG), waarin zijn opgenomen:
a. De uitkomsten van de per ultimo het voorgaande jaar geactualiseerde grondexploitaties; b. De gekwantificeerde algemene bedrijfsrisico's (zoals ten aanzien van renteontwikkelingen, afzet van kavels, kostenstijgingen, enz) en eventuele kansen, alsmede de ramingen van de specifieke projectgebonden risico's;
c. De stand van de bedrijfsreserve grondexploitatie en de daarin op grond van de uitkomsten van de risicoberekening onder b aan te brengen mutaties en de wijze waarop deze worden gedekt; d. Een actuele weergave van de nog niet in exploitatie genomen gronden met de daarbij behorende boekwaarden en de waarde in het economisch verkeer. Bij een te hoge boekwaarde dient een voorziening te worden getroffen en de dekking hiervan te worden aangegeven. De als bijlagen bij de MPG op te nemen geactualiseerde grondexploitaties kunnen tegelijk hiermee door de raad worden vastgesteld.
Deze MPG dient idealiter in het 1e kwartaal te verschijnen, zodat de daarin opgenomen cijfers verwerkt kunnen worden in de jaarrekening van het afgelopen jaar en de begroting van het komende jaar en ook de begroting van het lopende jaar daarop eventueel kan worden aangepast. Zie voor de inpassing in de planning en control cyclus van het MPG hoofdstuk 7, paragraaf 6.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 64 -
DHV B.V.
5.7
Bestuurlijke reactie van de gemeente Elburg Aan de Rekenkamercommissie Elburg t.a.v. M.C. Luiting-Kamminga
Uw brief van: 29 juni 2009 Uw kenmerk: Inlichtingen: A.J. Sinke Ons kenmerk: Doorkiesnr: 0525-688632
Bijlagen: Datum: Onderwerp: onderzoek grondbeleid Elburg
Geachte leden van de Rekenkamercommissie,
Wij ontvingen uw conceptversie van de Nota van Bevindingen op 30 juni jl. inzake het onderzoek "Grip op grondbeleid door de gemeenteraad". In deze versie zijn de conclusies en aanbevelingen per gemeente verwoord. Hierbij volgt onze bestuurlijk reactie waarin wij het volgende onder uw aandacht willen brengen.
Wij constateren met genoegen dat, gezien de context en omvang van onze gemeente en haar ontwikkelingsopgave, wij in uw beleving over het algemeen het grondbeleid van de gemeente binnen deze context goed op orde hebben.
Er is al eerder (16 april 2009) ambtelijk gereageerd op de feiten in een concept tekst (dus zonder het onderdeel conclusies en aanbevelingen). Wij constateren dat een deel van deze reactie onverkort is opgenomen, een deel genuanceerd wel en een deel niet.
Hieronder volgt ons commentaar op de conclusies en aanbevelingen.
Grondbeleid
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan om de exploitatieverordening aan te passen aan de actualiteit van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Verder beveelt de commissie de Raad aan om met betrekking tot het onderwerp bovenwijkse voorzieningen kaders en uitgangspunten vast te leggen. De daaruit te bekostigen werken moeten worden gekwantificeerd en in relatie worden gebracht met de vigerende en/of toekomstige grondexploitaties. Het verdient verder aanbeveling ten aanzien van de winstneming de formulering in de Nota Grondbeleid in overeenstemming te brengen met de notitie grondexploitatie van januari 2008 van de commissie BBV.
Commentaar:
1. aanpassen exploitatieverordening. In het plan van aanpak implementatie GrexW is opgenomen dat het niet verplicht is een nieuwe verordening vast te stellen. Bij de oude WRO was dat wel het geval.
De vraag moet dus beantwoord worden of het raadzaam is een nieuwe verordening op te stellen. Er is hierin een vrije keus. De oude verordening blijft van kracht voor het overgangsrecht (plannen van voor 1 juli 2008). Het is raadzaam de raad uit te laten spreken dat de oude verordening wordt gebruikt voor gevallen vallend onder het overgangsrecht en of er een nieuwe verordening vastgesteld moet worden. Hier zal dus nog over geadviseerd moeten worden.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 65 -
DHV B.V.
2. bovenwijkse voorzieningen. Dit zijn voorzieningen waarvan de kosten niet alleen ten laste van een bepaalde wijk gebracht (kunnen) worden omdat meerdere gebieden ervan profiteren. Bijvoorbeeld een transportriool of een rondweg welke meerdere wijken ontsluit. In het kader van de toekomstvisie, het plan buitengebied en toekomstige uitbreidingsgebieden zal hier aandacht aan besteed moeten worden (kaders / uitgangspunten en of er (in de toekomst) sprake is van deze voorzieningen).
3. winstneming. Bij het opstellen van de jaarrekening 2007 en 2008, onderdeel bouwgrondexploitatie, heeft, conform de notitie grondexploitatie 2008 van de commissie BBV, winstneming (c.q. verliesneming of voorzieningvorming) plaatsgevonden. Dit najaar wordt e.e.a. verwerkt in de nieuwe nota Grondbeleid.
Organisatie van het grondbeleid
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt aan om op het niveau van management en bestuur meer prioriteit te leggen bij het grondbeleid, om te voorkomen dat er problemen ontstaan bij het wegvallen van de ambtelijke kennis en ervaring. Daamaast wordt aanbevolen om taakomschrijvingen en werkprocessen actueel te houden en meer inhoud te geven aan de uitvoering van risicomanagement
Commentaar:
4. management en bestuur meer prioriteit grondbeleid. Wij kunnen dit niet goed plaatsen. Het verdient aanbeveling dat de uw commissie aangeeft wat hier precies bedoeld wordt.
5. taakomschrijvingen en werkprocessen actueel te houden en uitvoering van risicomanagement. Een alomvattend geheel van risicomanagement is een zaak van langere adem, maar er is in Elburg geen sprake van een blanco situatie, ook niet m.b.t. het onderdeel bouwgrondexploitatie. Verwezen kan worden naar de paragraaf weerstandsvermogen en de inmiddels ingevoerde interne controle. In relatie daarmee is er aandacht voor het actueel houden van taakomschrijvingen en werkprocessen. Bij de verdere ontwikkeling van het risicomanagement zal het onderdeel bouwgrondexploitatie hier uiteraard in meegenomen worden.
Grondexploitatieproces
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan om in de nieuwe Nota Grondbeleid een kader vast te stellen waarbinnen een "meer marktconforme grondprijs" moet worden vastgesteld. Een dergelijk kader geeft de raad de mogelijkheid om haar controlerende rol goed uit te kunnen voeren en biedt tevens een basis voor goede toepassing van de nieuwe wetgeving. Tevens wordt aanbevolen om rente- en inflatie invloeden beter in beeld te brengen, bij voorkeur door het opstellen van dynamische grondexploitatieberekeningen
Commentaar:
6. geen duidelijk vastgesteld grondprijsbeleid? Het beleid is thans dat de kostprijs wordt bepaald conform de enkelvoudige methodiek (bruine boekje) en dat grondprijzen worden verhoogd met een per bestemmingsplan en per categorie woningen / bouwgrond nog nader te bepalen winstopslag per m² (marktconforme grondprijzen). Bij het bepalen van de winstopslag kan gebruik gemaakt worden van de eerder omschreven methoden: comparatief, residueel dan wel grondquote. Het vast stellen van prijzen wordt in elk geval niet overgelaten aan de markt. Ons college stelt de prijzen uiteindelijk vast op basis van een ambtelijk advies. De term meer
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 66 -
DHV B.V.
marktconform komt in de Nota Grondbeleid niet voor. In het kader van de nieuwe nota Grondbeleid zal hier (wederom) aandacht aan besteed worden.
7. opstellen van dynamische grondexploitatieberekeningen. In de nota Grondbeleid is er juist voor gekozen om dit niet te doen. In de nota is het pro en contra belicht. In de nieuw op te stellen Nota Grondbeleid kan hier aandacht (wederom) aan worden besteed. Herhalingsoefeningen kosten tijd en geld.
Risico's, weerstandsvermogen en reserves
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan om een methodiek voor het berekenen van de gewenste omvang van de weerstandreserve bouwgrondexploitatie te ontwikkelen, zulks met het oog op het realiseren van een stand van deze reserve die een duidelijke relatie heeft met de omvang van de gekwantificeerde risico's.
Commentaar:
8. het is onduidelijk wat uw commissie beoogt. Voor kwantificeerbare risico's dient bij het afsluiten van de jaarrekening een voorziening getroffen te worden. Daarnaast worden de verwachte verliezen/ risico's op basis van berekeningen geclaimd in de reserve bouwgrondexploitatie. Voor niet-kwantificeerbare risico's is op basis van de nota grondbeleid door de raad een methodiek gekozen om hiermee de omvang van de weerstandsreserve bouwgrondexploitatie te bepalen. In de nieuwe nota Grondbeleid zal hier weer op worden ingegaan. De berekening in de weerstandsparagraaf bij de MPB zal hierbij worden betrokken.
Voorbereid op de toekomst
Aanbeveling
Gezien de ontwikkelopgave van de gemeente beveelt de rekenkamercommissie het college aan maatregelen te treffen die er voor zorg dragen dat er voldoende zicht is op de consequenties van deze wet.
Commentaar:
9. het ligt in het voornemen hier aandacht aan te besteden. Er is een Plan van Aanpak implementatie GrexW en implementatie GrexW opgesteld. Dit moet nog verder aangepakt en ingevoerd worden.
Aanbeveling
De Rekenkamercommissie beveelt de Raad aan duidelijke kaders te stellen ten aanzien van het te voeren grondbeleid (zie de hiervoor opgenomen aanbevelingen) en daarbij helder aan te geven waarop de raad wenst te sturen en te controleren. Daarbij ware tevens aan te geven op welke wijze en op welke momenten het college daarvoor de benodigde informatie dient aan te bieden. Aanbevolen wordt daarbij te kiezen voor het jaarlijks opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitatie (MPG), waarin zijn opgenomen:
Commentaar:
10. "informatievoorziening aan de raad met betrekking tot het grondbeleid en de grondexploitaties en de risico's daarin verbeterd moet worden. Deze wordt als te summier en te financieel-technisch ervaren." Bij het rapport van bevindingen van de accountant bij de jaarrekening 2008 is de aanbeveling om de gemaakte aannames in de exploitatieopzetten kritisch te volgen en de uitkomsten hiervan mee te nemen in de tussentijdse rapportages door de raad overgenomen. Gelet op de omvang van onze grondexploitatie, de inmiddels gekwantificeerde risico's, getroffen voorzieningen en
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 67 -
DHV B.V.
de weerstandsreserve acht de accountant dit voldoende. Dit neemt niet weg dat er (in het kader van risicomanagement) een verbetering te maken zou zijn door de lopende complexen jaarlijks te actualiseren, waardoor risico's beter kwantificeerbaar worden. Bij de nieuwe nota grondbeleid zal onderzocht worden in hoeverre deze aanbeveling overgenomen wordt en zal leiden tot een duidelijke kaderstelling door de raad.
HANDREIKING AAN GEMEENTEN
Commentaar:
11. De handreiking zal bij het opstellen van de nieuwe Nota Grondbeleid in ogenschouw genomen kunnen worden om daar ons voordeel mee te doen.
U geeft in uw eerder genoemde brief aan dat er nog 2 bijlagen zullen volgen (lijst onderzocht documenten en lijst van geïnterviewde personen). Deze mochten wij tot op heden nog niet ontvangen.
Wij gaan ervan uit met onze reactie bijgedragen te hebben aan een uiteindelijk correcte Nota van Bevindingen en zien (via de gemeenteraad) de definitieve versie met belangstelling tegemoet.
Burgemeester en wethouders van de gemeente Elburg, de burgemeester, de secretaris,
F.A. de Lange K. van der Linde
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 68 -
DHV B.V.
5.8
Nawoord Rekenkamercommissie
De rekenkamercommissie constateert met tevredenheid dat het college blijkens de bestuurlijke reactie voornemens is de meeste aanbevelingen door te voeren en zo nodig in kaders vast te leggen c.q. te doen vastleggen door de raad.
Op enkele punten geeft het college aan niet goed te kunnen plaatsen wat onze commissie bedoelt dan wel beoogt. Deze onduidelijkheid willen we in dit nawoord proberen weg te nemen.
Bovenwijkse voorzieningen
Het college is voornemens hieraan aandacht te schenken in het kader van de toekomstvisie, het plan buitengebeid en de toekomstige uitbreidingsgebieden. Wij vragen ons af of dit ook niet van belang is voor de lopende exploitaties.
Meer prioriteit voor grondbeleid door management en bestuur Het college kan deze aanbeveling niet goed plaatsen. Wij verwijzen hierbij naar hetgeen uit interviews is gebleken en wat daarvan (summier) in ons rapport is vastgelegd op blz. 55 in de laatste alinea onder het kopje `verdeling van taken, rollen, bevoegdheden verantwoordelijkheden' en onder conclusies op blz. 61. Dit komt er op neer dat het vertrouwen in de aanwezige ambtelijke kennis en ervaring zo groot is dat zowel het management als het bestuur hun eigen prioriteiten inhoudelijk elders (dat wil zeggen bij andere onderwerpen) leggen. Dat leidt er mogelijk toe dat het management en het bestuur te ver af komt te staan van hetgeen in het grondbeleid en de uitvoering daarvan omgaat. Dat heeft op zichzelf al risico's in zich, maar in het bijzonder als deze ambtelijke kennis en ervaring wegvalt.
Taakomschrijvingen en werkprocessen actueel te houden en uitvoering van risicomanagement Het college geeft aan dat bij de verdere ontwikkeling van het risicomanagement het onderdeel bouwgrondexploitatie daarin zal worden meegenomen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat Elburg maar in beperkte mate aan risicobeheersing bij de grondexploitatie doet (zie onder het kopje risico's in paragraaf 5.4.3.). Wij bevelen dan ook aan om hier prioriteit aan te geven. De grondexploitatie is immers één van de meest risicovolle activiteiten van de gemeente en kan substantiële financiële gevolgen hebben.
Opstellen van dynamische grondexploitatieberekeningen Het college stelt dat in de nota grondbeleid er juist niet is gekozen voor de dynamische kostprijsberekeningen. In de nota is pro en contra belicht, aldus het college. Wij constateren dat bij de huidige methode (de enkelvoudige methode volgens het `bruine boekje') de rente- en inflatie-invloeden buiten beeld blijven. Dit is één van de aspecten waarom geconcludeerd wordt dat Elburg in beperkte mate aan risicobeheersing doet. Om die reden juichen we het toe (ondanks dat het college dit als een herhalingsoefening ziet die tijd en geld kost) dat hieraan in het kader van de nieuw op te stellen Nota Grondbeleid aandacht aan zal worden besteed.
Risico's, weerstandsvermogen en reserves.
Het is het college onduidelijk wat onze commissie beoogt met de aanbeveling om een methodiek voor het berekenen van de gewenste omvang van de weerstandsreserve grondexploitatie te ontwikkelen. Wat wij daarmee beogen is dat de weerstandsreserve een omvang krijgt, en op basis van een regelmatige actualisatie behoudt, die in overeenstemming is met de omvang van de in geld uitgedrukte risico's. Daarbij moet niet alleen gedacht worden aan exploitatiegebonden risico's (zoals gevolgen van vertraging van procedures, juridisch complicaties van gesloten contracten, tegenvallers als gevolg van
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 69 -
DHV B.V.
grondvervuiling, enz, enz.) maar ook aan algemeen economische risico's (zoals bijvoorbeeld de huidige economische recessie, rente- en inflatieontwikkelingen e.d.)
Elburg kent weliswaar een methode van berekenen van de gewenste omvang van de weerstandsreserve grondexploitatie, maar deze houdt onvoldoende rekening met de omvang van de risico's en de veranderingen die daarin regelmatig optreden.
Het college merkt op dat de verwachte verliezen/risico's geclaimd worden in de reserve bouwgrondexploitatie. Voor zover het verwachte verliezen betreft is dit geen correcte handelwijze. Deze behoren te zijn afgedekt door een voorziening en bij realisatie daarmee te worden vereffend.
Voorbereid op de toekomst
Het college kondigt aan bij de nieuwe nota grondbeleid te onderzoeken of onze aanbeveling om te kiezen voor het jaarlijks opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitatie (MPG) overgenomen dient te worden. Wij willen u dit wel adviseren, omdat de Raad daarmee vroeger in het jaar en minder versnipperd dan nu beschikt over een goed inzicht in de actuele stand van zaken bij de grondexploitaties en hun risico's en de bijbehorende risicobuffer.
Ontbrekende bijlagen
Deze zijn inmiddels aan het rapport toegevoegd.
De Rekenkamercommissie.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 70 -
DHV B.V.
6 GEMEENTE OLDEBROEK
6.1 Inleiding
De gemeente Oldebroek kent een uitgestrekt buitengebied met een afwisselend landschap. Aan de zuidkant ligt de Veluwe en in het noorden vindt men de stilte van de polder. Daartussen ligt een zeer gevarieerd overgangsgebied. Het overgangsgebied is van oudsher het gebied waar het meest gebeurt. Ongeveer 90% van de bevolking woont hier, terwijl het maar 25% van het gemeentelijk grondgebied omvat. De Zuiderzeestraatweg is van oudsher de navelstreng van de gemeente. Voor velen bepaalt het beeld van de Zuiderzeestraatweg het beeld van de gemeente als geheel en van de kernen Oldebroek, Wezep en Hattemerbroek. Met de A28 en de A50 heeft de gemeente directe aansluiting op het rijkswegennet. De spoorlijn Amersfoort-Zwolle is een directe railverbinding tussen het noorden van het land en de Randstad. De gemeente telt zes kernen, elk met een eigen karakter. Wezep en Oldebroek zijn de hoofdkernen met de meeste voorzieningen. De vier kleinere dorpen zijn Oosterwolde, Noordeinde, 't Loo en Hattemerbroek. De gemeente Oldebroek heeft in totaal 22.771 inwoners (per 1 januari 2008). De oppervlakte van de gemeente bedraagt bijna negenennegentighonderd hectare en is zeer gevarieerd.
De bestaande woningvoorraad van de gemeente Oldebroek is gevarieerd en bedraagt 8.027 woningen (per 1 januari 2008). Nieuwbouwwoningen zijn met name in de kleinere kernen bestemd voor de eigen bevolking en tevens voor de economisch aan de gemeente gebonden mensen.
6.2 Ontwikkelopgave
De gemeente Oldebroek kent maar liefst 20 grondexploitatiecomplexen, waarvan 7 in exploitatie. Voor de periode tot 2015 staat de realisatie van ruim 600 woningen gepland. De gemeente kent twee grotere uitbreidingslocaties, te weten Wezep-Noord en Oldebroek-West, en twee kleinere bij de kernen 't Loo en Hattemerbroek. Voor wat betreft bedrijventerrein wordt veelal geconcentreerd op Wezep-Noord, terwijl daarnaast wordt geparticipeerd in het intergemeentelijk bedrijventerrein Hattemerbroek. Deze participatie leidt tot het vrijkomen van een aantal binnendorpse bedrijfslocaties, waar vervolgens nieuwe ontwikkelingen zijn voorzien. Overigens kent de gemeente al veel inbreidingslocaties, waarbij in alle gevallen ontwikkelaars betrokken zijn.
De gemeente investeert daarnaast fors in de revitalisatie van het centrum van Oldebroek, waarbij onder meer braakliggend terrein moet worden ontwikkeld. Winsten uit de overige grondexploitaties moeten onder andere deze investeringen gaan dekken.
Naar verwachting zal in de toekomst ook het winkelcentrum van Wezep worden gerevitaliseerd. Hierover zijn reeds gesprekken met de betreffende ondernemers gaande.
De gemeente Oldebroek heeft haar ruimtelijke visie vastgelegd in de "Structuurvisie 2030 Gemeente Oldebroek". Een aantal voor het grondbeleid belangrijke punten daaruit zijn in het onderstaande kader weergegeven.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 71 -
DHV B.V.
Structuurvisie Oldebroek 2030
In de Structuurvisie zet de gemeente Oldebroek de lijnen uit naar de toekomst. Er wordt een beeld gegeven van de ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente tot 2030. Aangegeven wordt hoe wordt omgegaan met zaken als woningbouw, bedrijventerreinen, voorzieningen, recreatie, infrastructuur, natuur, landschap en landbouw. Centraal in de visie staat de gedachte dat Oldebroek haar eigen identiteit wil bewaren. Oldebroek is een aantrekkelijke woongemeente met een prachtig buitengebied. Dat moet het over 30 jaar nog steeds zijn. Met deze gedachte als uitgangspunt geeft de gemeente aan wat er in de komende jaren wel en niet kan. Ook vanuit de hogere overheid wordt een steeds groter belang gehecht aan het hebben van een beleidsvisie voor de langere termijn. De provincie Gelderland wil alleen meewerken aan nieuwe ontwikkelingen als de gemeente daar een integrale visie op heeft, waaruit de samenhang blijkt tussen alle ruimtelijke ontwikkelingen die de komende jaren zullen plaatsvinden. De Structuurvisie zal het uitgangspunt zijn voor bestemmingsplannen en andere ruimtelijke maatregelen die genomen gaan worden. Het merendeel van de ontwikkelingen wordt geconcentreerd in de hoofdkernen Wezep en Oldebroek. Om redenen van leefbaarheid wil de gemeente echter ook in de kleinere kernen woningen blijven bouwen. De gemeente wil voldoende woningen realiseren voor de opvang van de eigen behoefte. Volgens het toegekende woningbouwcontingent mag de gemeente Oldebroek tussen 2001 en 2015 nog ca. 800 woningen bouwen. Een deel daarvan is al vastgelegd in zogenaamde "harde" plannen (goedgekeurde bestemmingsplannen), voor een deel zijn er plannen in voorbereiding. Voor de periode na 2015 zijn nog geen woningbouwcijfers bekend. Er is een prognose gemaakt voor de verwachte woningbehoefte. Ingeschat wordt dat er voor de periode 2015-2030 behoefte is aan 810 tot 1.200 nieuwe woningen.
Deze nieuwe wijken zijn echter niet de enige plekken waar gebouwd wordt. De gemeente zet ook in op inbreiding. Inbreiding is mogelijk op nog onbebouwde plekken binnen de bestaande kernen of op locaties die hun huidige functie verliezen en waarvoor een andere invulling moet worden gezocht. Overigens is het niet de bedoeling dat op elke nu nog onbebouwde plek woningen gebouwd gaan worden. Dergelijke plekken hebben ook hun waarde, doordat ze "lucht" geven in de buurt. Er moet voldoende ruimte blijven om te spelen en te recreëren. Op beperkte schaal zal er sprake zijn van herstructurering. De woningbouwcorporatie werkt op dit moment aan een strategisch voorraadbeheerplan. Bij enkele van de oudere complexen in Wezep en Oldebroek zal herstructurering aan de orde komen.
6.3
Vastlegging gemeentelijk grondbeleid
Deze paragraaf beschrijft kort op welke wijze het grondbeleid in (beleids)documenten is vastgelegd. Daarbij wordt ingegaan op de Nota Grondbeleid, de Exploitatieverordening en op overige van belang zijnde beleidsdocumenten met betrekking tot het grondbeleid.
Nota Grondbeleid
De "Nota Grondbeleid gemeente Oldebroek" is op 19 september 2006 door de raad vastgesteld. De basis voor deze nota is echter al in het jaar 2000 gelegd. De reden daartoe was destijds om de omslag te maken van een kostprijsbenadering naar een marktconforme grondprijs. Daarnaast had men een meer proactief grondbeleid voor ogen. Deze beleidsnota is destijds niet vastgesteld, omdat de nota meer uitvoeringsgericht was dan kaderstellend. Het college heeft de nota destijds gezien, de raad is uitgenodigd voor een informatieavond erover. Deze nota fungeerde daarmee feitelijk als werkdocument voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid. In 2006 is deze beleidsnota omgezet naar een kaderstellende nota en aangepast aan het inmiddels ingevoerde duale bestel. Het resultaat, de Nota Grondbeleid 2006, is veel compacter dan de werkversie uit 2000. De toepassing van de nota in een uitvoeringsnotitie is, vanwege een gebrek aan capaciteit, nog niet uitgewerkt. Bovendien wordt geconstateerd dat een actualisatie van de Nota op basis van de nieuwe Wro alweer noodzakelijk is. In de Nota Grondbeleid is vastgelegd dat
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 72 -
DHV B.V.
geprognosticeerde verliezen direct ten laste van de Reserve Algemeen Grondbedrijf (RAG) moeten worden gebracht en dat gecalculeerde winsten pas worden toegevoegd aan de RAG wanneer het geïnvesteerde vermogen verminderd met de nog te maken kosten een positief saldo genereert.
Actief Grondbeleid
Het doel van het gemeentelijk grondbeleid wordt in de nota omschreven "het realiseren van nieuwe uitbreidingen voor woningen en bedrijven (ruimtelijke projecten) met een zo gunstig mogelijk maatschappelijk en financieel eindresultaat". De gemeente stuurt daarom in eerste instantie op een actief grondbeleid, wanneer er een winstgevende potentie op de locatie behaald kan worden. De actieve rol binnen het grondbeleid wordt door de gemeente noodzakelijk geacht om een tweetal doelen te kunnen realiseren:
1. Het gestalte geven aan het volkshuisvestingsbeleid via de gemeentelijke gronduitgifte;
2. De invloed op een evenwichtige invulling van de planologische ruimte beheersen/bewaken. De kaders binnen de nota grondbeleid zijn vastgelegd in vier voorwaarden om het actief grondbeleid doeltreffend uit te kunnen voeren. In de initiatieffase dient er een bestuursopdracht per project en een plan van aanpak vastgelegd te zijn met welk doel en op welke wijze een actief grondbeleid wordt gevoerd. Na deze bestuursopdracht kan het college handelen binnen de afgesproken kaders. De genoemde doelen en het financiële eindresultaat van het project zijn leidend voor een oordeel of het gevoerde beleid het gewenste effect heeft gehad.
In de per project vast te leggen beleidsdocumenten moet de uitwerking van deze spelregels concreet worden vastgelegd. Het beleidsdocument zal moeten dienen als gedragscode voor het college en de gemeenteraad.
Grondverwerving
In de Nota Grondbeleid is het kader neergelegd waarbinnen het college mag handelen voor het aankopen voor gronden. Minnelijke verwerving, onteigening en Wet Voorkeursrecht Gemeenten worden genoemd als mogelijk te hanteren instrumenten om de gestelde doelen te bereiken. De beleidsnota omschrijft naast actief grond verwerven ook de mogelijkheid om over te gaan tot een samenwerkingsovereenkomst met een ontwikkelaar, mocht een betreffende partij de grond in eigendom hebben en zelf de bestemming willen realiseren.
In de Nota Grondbeleid staat beschreven dat niet elke aan- of verkoop exact binnen de raming gerealiseerd behoeft te worden. De totale kosten van verwerving zijn leidend en hier mag een afwijking tot een bedrag van 100.000,- in voorkomen zonder dat een afzonderlijke terugmelding aan de gemeenteraad behoeft plaats te vinden.
Eventueel noodzakelijke gemeentelijke gronden worden van de Algemene Dienst tegen boekwaarde overgedragen aan het Grondbedrijf. Andersom worden overigens de gronden van het Grondbedrijf overgedragen aan het Algemene Dienst tegen een normale prijs in het economisch verkeer.
Bouw- en woonrijp maken
In de Nota Grondbeleid geeft de gemeente de voorkeur aan het uitvoeren van de benodigde werkzaamheden voor bouw- en woonrijp maken in opdacht van de gemeente. De gemeente wil de regie houden ten aanzien van de realisatie van de openbare voorzieningen. De werkzaamheden zullen afhankelijk van de omvang en de aard van het werk onderhands worden aanbesteed. Er kan echter ook sprake zijn van een enkelvoudige aanbesteding.
In de Nota Grondbeleid wordt vermeldt dat de kosten van onderhoud van de in een bestemmingsplan opgenomen openbare voorzieningen in de regel niet in de kostprijs van bouwrijpe gronden worden verdisconteerd. Er wordt aangenomen dat deze kosten kunnen worden bestreden uit de algemene middelen die beschikbaar komen door een uitbreiding van de bebouwing. Bij nieuwe bestemmingsplannen wordt een financiële analyse gemaakt om inzicht te verkrijgen in de vraag of de kosten van het onderhoud
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 73 -
DHV B.V.
van de infrastructuur ook daadwerkelijk gedekt kunnen worden uit de algemene middelen. De gemeente onderzoekt de mogelijkheden om, wanneer dit niet het geval is, een bijdrage in de toekomstige onderhoudskosten van een bestemmingsplan ten laste te brengen van de exploitatieberekening van dat bestemmingsplan.51
Gronduitgifte
De kostprijs van de te verkopen grond wordt gevormd door de verwervingskosten en de kosten van bouw- en woonrijp maken. De kosten van ontwikkeling van bestemmingsplannen, de kosten van voorbereiding en toezicht die gemoeid zijn met de uitvoering van de werkzaamheden alsmede de gecalculeerde renteverliezen worden doorberekend in de grondprijzen. Bouwrijpe grond wordt verkocht tegen marktconforme prijzen. Uitgifte in erfpacht is alleen mogelijk wanneer sprake is van een tijdelijk gebruik, van het feit dat de gemeente de grond na verloop van tijd zelf weer nodig heeft of van een belang voor de gemeente of gemeenschap dat de verwerver ervan geen grote investeringen hoeft te doen. Uitgangspunt is echter verkoop van grond. Voor de uitgifte van kavels voor woningbouw was sprake van een distributiemodel (wachtlijsten). Het nieuwe beleid van de gemeente Oldebroek maakt gebruik van een doelgroepenbeleid en maakt daarom gebruik van een aanbodmodel. De gemeente heeft hiervoor gekozen om per project in te kunnen spelen op de specifieke behoeften van de doelgroepen.
Verkoop van kavels voor bedrijfsterrein vindt plaats aan de hand van een inschrijvingslijst van gegadigden. In aanmerking voor kavels komen bedrijven die gevestigd zijn in de gemeente Oldebroek, dan wel bedrijven die een belangrijke bijdrage leveren aan de werkgelegenheid in de regio.
Exploitatieverordening
Al in 1996 heeft de raad de huidige exploitatieverordening van de gemeente Oldebroek vastgesteld. Deze verordening beschrijft onder welke voorwaarden het gemeentebestuur een exploitatieovereenkomst met een ontwikkelaar afsluit.
De exploitatieverordening van de gemeente Oldebroek kent een standaardopbouw (model VNG) en bevat de volgende onderdelen: de kosten van een exploitatie, de wijze van toerekening, vaststelling exploitatiebijdrage en inhoud exploitatieovereenkomst. Artikel 2 van de exploitatieverordening bevat de kostenbegroting, hierin staan alle kosten die bij een ontwikkeling aan bod komen zoals onder meer, inbrengwaarde van de gronden, kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht en de kosten van voorzieningen van openbaar nut. Onder de nieuwe Wro zijn de mogelijkheden echter groter.
Verordening financieel beleid
In de raadsvergadering van 9 oktober 2007 is de `Financiële verordening gemeente Oldebroek" vastgesteld. Deze verordening is vrij summier en bevat met name wettelijke vastgelegde bepalingen over de verhouding tussen college en raad. Er is onder meer vastgelegd welke rol het college heeft bij de kaderstelling, uitvoering, beheersing & interne controle en rapportage & verantwoording met betrekking tot de begroting. Verder is in de verordening aangegeven dat er een "Nota Reserves en Voorzieningen" kan worden aangeboden aan of daartoe kan worden verzocht door de raad. Het aantal reserves en voorzieningen dient volgens de verordening echter beperkt te blijven en er kan alleen over worden beschikt of in gewijzigd na goedkeuring van de raad. Verder is vastgelegd dat reserves en voorzieningen geen negatief saldo mogen hebben. Eén en ander wordt gerapporteerd via jaarrekening en jaarverslag en, indien nodig, via apart raadsvoorstel. Ook is vastgelegd dat de raad tenminste iedere 4 jaar een Nota Grondbeleid vaststelt.
51 Uit de notitie grondexploitatie van januari 2008 van de Commissie BBV blijkt dat het BBV geen ruimte biedt om toekomstige onderhoudskosten ten laste van de grondexploitatie te brengen (uitgezonderd de kosten van de eerste keer herstraten na oplevering).
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 74 -
DHV B.V.
Samenvatting verplichte onderwerpen voor het grondbeleid
Aanwezig binnen de gemeente Oldebroek:
- Nota Grondbeleid, vierjaarlijks vast te stellen door de Raad.
- Er wordt gestreefd naar een actief grondbeleid.
- Er wordt gebruik gemaakt van het beschikbare instrumentarium, te Wvg en onteigening
- De Nota Grondbeleid bevat kaders omtrent grondverwerving en bijbehorende instrumenten, gronduitgifte, kostenverhaal.
- Periodiek wordt een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie opgesteld.
- Er is een exploitatieverordening aanwezig.
- Er is een nota reserves en voorzieningen.
Onderdelen die niet zijn vastgelegd:
- Uitvoeringsnotitie Nota Grondbeleid
6.4
Toepassing gemeentelijk Grondbeleid
Deze paragraaf beschrijft kort de wijze waarop aan het grondbeleid, zoals in boven beschreven documenten vastgelegd, uitvoering wordt gegeven. Daarbij wordt ingegaan op de gemeentelijke organisatie van het grondbeleid, het grondexploitatieproces, de risico's, het weerstandsvermogen en de reserves en de mate waarin de gemeente voorbereid is op nieuwe ontwikkelingen binnen het grondbeleid.
6.4.1 Organisatie van het grondbeleid
Binnen de gemeente Oldebroek is het grondbeleid verdeeld over meerdere afdelingen. Er is geen zelfstandige eenheid `grondbedrijf' binnen de gemeente, maar wel een administratieve eenheid, vallend onder de afdeling Omgeving. Binnen deze afdeling worden de grondexploitaties opgesteld en jaarlijks herzien. Sinds maart 2008 is de vacature planeconoom binnen de afdeling Omgeving ingevuld. Met de consulent vanuit de afdeling Financiën is regelmatig overleg over de voortgang, echter niet op vooraf vastgelegde momenten. Binnen het financieel systeem wordt het grondbedrijf apart uitgelicht, met de bijbehorende aparte reserve. De taken, rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd in procesbeschrijvingen.
Sinds 2004 functioneert naast de genoemde afdelingen het "Projectbureau Grond". Een deel van de grondexploitaties is daar ondergebracht. Hiertoe zijn prioriteiten gesteld voor de projecten, gebaseerd op de uitvoering van het collegeprogramma en de complexiteit van de projecten. Het Projectbureau Grond wordt bemenst door twee externe inhuurkrachten. Het betreft twee projectmanagers die projectleiders van binnen de organisatie kunnen inzetten. De planeconoom werkt nauw samen met het projectbureau. Het projectbureau communiceert overigens niet rechtstreeks met de raad. De verantwoordelijkheid voor de grondexploitaties ligt bij de afdeling Omgeving. De afdeling Financiën adviseert bij de exploitatieopzetten en beheert onder meer de stand van de Reserve Algemeen Grondbedrijf.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 75 -
DHV B.V.
Uit de interviews blijkt dat het functioneren van het projectbureau zowel ambtelijk als door het college wordt gewaardeerd. Door capaciteitsproblemen ontstaat echter soms wel de neiging om teveel zaken "door te schuiven" naar het projectbureau. De adviserende rol van de afdelingen moet nog groeien, zodra de capaciteit dat toelaat.
Projectbureau Grond
Het `Projectbureau Grond' wordt getypeerd als een `aanjaagteam'. Het is opgericht omdat de processen rond het ontwikkelen van ruimtelijke projecten en de uitgifte van gronden daarin teveel tijd kostten. Het projectbureau zou moeten functioneren als vliegwiel voor de organisatie. Om dit doel echt te bereiken, is de oorspronkelijk voorziene `tijdelijkheid' inmiddels verlengd. Door diverse wisselingen binnen het projectbureau is namelijk enige vertraging opgetreden. Daarnaast wordt de binnengehaalde externe kennis zo sterk gewaardeerd, dat voortzetting zeer zinvol wordt geacht. Dergelijke kennis en ervaring blijkt te exclusief om zelf in huis te hebben, zeker voor een kleine gemeente als Oldebroek.
De taken en verantwoordelijken van het `Projectbureau Grond' worden middels een bestuursopdracht vastgelegd en bewaakt door het college. De projectmanager van het projectbureau informeert rechtstreeks het college en stuurt het ambtelijk apparaat, binnen de kaders van de bestuursopdracht, aan. Er is conceptbeschrijving van de taken en verantwoordelijkheden van het Projectbureau Grond opgesteld. Hierin wordt onder meer ingegaan op de plaats van het projectbureau binnen de ambtelijke organisatie en op de verdeling van de verantwoordelijkheden binnen de diverse vastgelegde werkprocessen. Deze beschrijving moet nog worden vastgesteld door het college.
6.4.2 Grondexploitatieproces
Grondverwerving
De praktijk van grondverwerving in de gemeente Oldebroek wordt vaak bestuurlijk aangestuurd en geïnitieerd. In de Nota Grondbeleid staat dat een actief grondbeleid beoogd wordt, maar in praktijk is daar, zoals benoemd in meerdere interviews over de breedte van de organisatie, niet voldoende ambtelijke capaciteit (kwaliteit en kwantiteit) voor. Er wordt dan ook veelal reactief gehandeld. De gemeente Oldebroek probeert op het ogenblik vooral gronden te verwerven in gebieden waarvoor de planontwikkeling al loopt. De gemeente heeft al goede grondposities in onder andere de grotere uitbreidingsplannen Oldebroek-West en Wezep-Noord. Verder zijn er op dit moment weinig mogelijkheden om grond te verwerven, omdat veel grond reeds in handen is van projectontwikkelaars. In de structuurvisie zijn zoekzones aangegeven voor uitbreidingsmogelijkheden. Veel van die terreinen zijn als reactie daarop reeds aangekocht door projectontwikkelaars. De gemeente moet in dat geval dus een andere rol gaan spelen, actiever in de overlegsfeer met projectontwikkelaars. Dat wordt dan misschien een passief grondbeleid genoemd, maar de gemeente kan zich in de onderhandelingen wel actief opstellen (en doet dat ook). De Wvg is de laatste jaren op twee locaties ('t Loo en Hattemerbroek) toegepast. Daarbij is de mogelijkheid van een ontheffing opengehouden voor situaties waarin goede afspraken gemaakt kunnen worden met betrekking tot de ruimtelijke invulling en de financiën. Uit de interviews blijkt dat de ervaringen met onderhandelingen met marktpartijen zijn niet altijd even goed. Er is nog teveel gewerkt op basis van wederzijdse intentie om te komen tot een gezamenlijke ontwikkeling, waarbij overeenkomsten zijn gesloten met teveel open einden. Hierdoor bestaat er een reëel gevaar voor financiële risico's. Als voorbeeld kan worden genoemd het uitbreidingsplan in 't Loo. De onderhandelingen over grondaankoop zouden feitelijk moeten worden gevoerd door het ambtelijke apparaat, maar dat is daarvoor onvoldoende geëquipeerd. Onderhandelingen worden ook steeds complexer. In de gemeente Oldebroek wordt ervaren dat marktpartijen bij een bouwclaimmodel vaak niet meer uit de voeten kunnen met de door de gemeente gewenste inbrengwaarde. Uit de interviews kwam het signaal dat er bestuurlijk vaak (te) lang moet worden gewacht op ambtelijk advies, om snel genoeg te kunnen handelen.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 76 -
DHV B.V.
Er is overigens niets specifiek vastgelegd over de rollen, taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot de grondverwerving. In de praktijk vindt, wanneer een plangebeid in ontwikkeling wordt gebracht, eerst een inventarisatie plaats: hoe groot is het gebied en wat voor volkshuisvestingsprogramma gerealiseerd dient te worden. Er wordt door een externe taxateur een taxatie opgesteld voor de aankoop van de grond. Collegeleden signaleren ook kansen voor aankoop van gronden. Soms wordt naar aanleiding daarvan in overleg met de ambtenaren grond verworven. Uit de interviews komt naar voren dat de communicatie hierover en de uitvoering ervan in een aantal gevallen beter zou kunnen. Het college is verantwoordelijk voor de aankoop van gronden. Zij moet voor dekking van de grondaankopen vooraf naar de Raad en mag daarna met een marge van maximaal 100.000,= tot aankoop overgaan. Deze marge geldt overigens voor alle door de Raad goedgekeurde begrotingen in het kader van grondexploitaties.
Grondexploitatie
Na verwerving van gronden word een grondexploitatie opgesteld. Deze berekening houdt rekening met rente en inflatie gedurende de looptijd van het te ontwikkelen project. Nieuwe grondexploitaties worden aan de Raad voorgelegd. Vanaf 2008 gebeurt dat niet meer bij de jaarrekening maar bij de begroting. Dat betekent dat de raad dit jaar een half jaar langer heeft moeten wachten op de actualisatie en de nieuwe grondexploitaties. De kaders die de raad middels het vaststellen van de grondexploitatie vastlegt, bepalen de ruimte waarbinnen het college moet handelen. Dit betekent bijvoorbeeld dat, als investeringen zoals grondverwervingen duurder uitvallen, de grondexploitatie gewijzigd moet worden door de raad. Een afwijking van maximaal 100.000,= ten opzichte van vastgestelde kredieten is daarbij toegestaan. Dit beperkt de slagvaardigheid van het bestuur in projecten, maar bevordert de controlerende rol van de raad.
Gronduitgifte
Het college stelt jaarlijks de te hanteren grondprijzen vast, gebaseerd op advies van plaatselijke makelaars en maatschappelijke ontwikkelingen. Voor de bepaling van de verkoopprijzen voor het jaar 2008 zijn door een drietal makelaars gevestigd in de gemeente Oldebroek taxatierapporten uitgebracht betreffende de grondwaarde van de diverse categorieën per kern. De getaxeerde prijzen zijn veelal gebaseerd op het referentiekader van de nabijgelegen gemeenten. Op basis van deze taxatieprijzen en uitgaande van een verkoopprijs gebaseerd op de werkelijke marktwaarde zijn de verkoopprijzen voor de vrije sector tot stand gekomen.
Voor de grondprijzen sociale woningbouw wordt 50% van de marktwaarde van de grond voor vrije sectorkavels gerekend. Voor de vrije sector is een vaste prijs per m², er wordt niet gedifferentieerd naar soort woning, i.e. rijtjeshuizen, dubbele - of vrijstaande woningen. Voor kavels boven de 500 m2 geldt een reductie op de vierkante meter prijs.
Na het vaststellen van de geactualiseerde grondprijzen stuurt het college deze als mededeling naar de raad.
Er wordt binnen Oldebroek gewerkt met het doelgroepenbeleid, hetgeen betekent dat er bij de programmering van woningbouw gericht wordt op groepen waarvoor de behoefte het grootst is, zoals starters en senioren.
6.4.3 Risico's, weerstandsvermogen en reserves Een actief grondbeleid gaat over het algemeen samen met het lopen van risico's. Daartoe is het van belang dat deze risico's goed worden ingeschat, zowel kwalitatief als kwantitatief. In de gemeente Oldebroek worden risico's alleen in het algemeen en kwalitatief benoemd. Dat wil zeggen dat er geen zicht is op de financiële gevolgen van het optreden van risico's. Het uitgangspunt is om de risico's te
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 77 -
DHV B.V.
ondervangen door tijdig de noodzakelijke onderzoeken uit te voeren en de juiste maatregelen te nemen. Wat daarna toch onverhoopt mocht optreden wordt in eerste instantie gedekt uit de post "onvoorzien" binnen de exploitatie en daarna uit de Reserve Algemeen Grondbedrijf (RAG). De stand van de RAG is per 1-1-2008 echter ruim 4,28 miljoen negatief. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat er voor ruim 6,7 miljoen aan investeringen ten laste van de RAG zijn gebracht, vooruitlopend op geprognosticeerde winsten. Deze investeringen komen voort uit het voorstel "Investeringen in de kwaliteit van de samenleving", dat zich richt op vier concrete plannen (waaronder Oldeboek-Centrum). Oorspronkelijk was voorzien dat de RAG in 2010 weer op het gewenste niveau zou zijn. De verwachte winstneming over 2007 van 2,8 miljoen bleek in werkelijkheid echter 1,0 miljoen te worden. Ook voor de nabije toekomst wordt enige vertraging van de vulling van de RAG voorzien. Ingeschat wordt nu dat er in 2012 weer een positief saldo zal zijn.
De vulling van de RAG is volgens het vastgestelde beleid 10 % van de boekwaarden van de grondexploitatiecomplexen en zou derhalve nu circa 600.000,= moeten zijn. Door de negatieve RAG is het weerstandsvermogen nu feitelijk ook negatief en worden risico's niet afgedekt door de RAG. Deze tijdelijke situatie wordt echter geaccepteerd en in de beleidsstukken wordt zelfs gesproken van een "gezond grondbedrijf met enig weerstandsvermogen (namelijk de winstprognose)". Om de RAG weer op het gewenste niveau te krijgen, zijn winsten uit lopende en toekomstige grondexploitaties noodzakelijk. De gemeente moet voor enkele van deze grondcomplexen echter nog gronden verwerven om deze winsten te realiseren, maar weet dat bijvoorbeeld in project Wezep-Noord veel kan winst worden behaald. Aangezien de prognose is gebaseerd op 50% van de werkelijk gecalculeerde winsten, worden de voorinvesteringen zowel ambtelijk als bestuurlijk als reëel gekwalificeerd. Er zijn dan ook geen voorzieningen getroffen voor het geval dat het resultaat onverwacht toch negatief zal zijn. Ook de raad heeft indertijd unaniem ingestemd met deze werkwijze. In de rapportages naar de raad is er tot op heden geen expliciete winstwaarschuwing afgegeven. De raad is wel op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in het Grondbedrijf via de P&C-cyclus en door vervolgrapportages over het project Oldebroek-centrum. In de najaarsnota 2008 wordt wel expliciet gewezen op de bijgestelde winstverwachtingen en de risico's (o.a. kredietcrisis). Overigens omvat de Programmabegroting 2008-2011 een foutief overzicht van de omvang van de RAG. Per abuis staat daar de ontwikkeling van de boekwaarde van de complexen vermeld, in plaats van de ontwikkeling van de RAG.
6.4.4 Voorbereid op de toekomst
Er wordt ambtelijk gewerkt aan een implementatietraject voor de grondexploitatiewet. De raad heeft daartoe een implementatieplan vastgesteld en ingestemd met een voorstel inzake de kosten van de extern in te huren krachten en het daarvoor beschikbaar te stellen budget. De taken van de verschillende afdelingen worden in het implementatieplan omschreven, evenals van alle ambtenaren die betrokken zijn bij de nieuwe wetgeving, met een inschatting van de uren die de invoering van de grondexploitatiewet met zich mee brengt. Alle betrokken afdelingen worden zo in het proces meegenomen, ieder met eigen taak en inbreng. De wethouder is op hoofdlijnen op de hoogte van wat er speelt. Hieruit voorvloeiend zal ook een nieuwe Nota Grondbeleid aan de orde komen, waarin in ieder geval aandacht komt voor aansluiting bij de nieuwe Wro.
6.5
Informatievoorziening aan de raad
Kaderstellende rol
De Nota Grondbeleid is aan de raad voorgelegd en hij heeft deze vastgesteld, maar er is geen actieve discussie over geweest. De abstractheid van de informatie heeft wellicht bijgedragen aan de afwezigheid
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 78 -
DHV B.V.
van een actieve discussie. Zowel ambtelijk als uit het college komen signalen dat de nieuwe Nota Grondbeleid, die gemaakt moet worden op basis van nieuwe wetgeving, vroegtijdig aan de raad gepresenteerd moet worden, waardoor er een discussie op gang kan worden gebracht binnen de raad. Binnen vastgestelde kaders geeft de raad de zaken uit handen, waarbij ze op de wettelijk verplichte momenten worden geïnformeerd. Het college voert het beleid uit. De Nota geeft de kaders en uitgangspunten voor het handelen van het college aan. Er is discussie geweest in de raad over het mandaat voor 100.000 euro voor afwijkingen van door de raad vastgestelde ramingen voor grondaankopen en afwijkingen van vastgestelde exploitaties, maar verder is het stuk niet indringend behandeld of bediscussieerd.
Informatievoorziening
De jaarrekening omvat de basisinformatie inzake het grondbeleid, aansluitend bij de programmabegroting. In de bijlage (Nota Vermogenspositie) worden overzichten gegeven van grondexploitatiecomplexen. Deze benoemen met name de stand van zaken en belichten globaal de prognose. Er is geen overzicht van kansen en bedreigingen per complex. In de jaarrekening wordt geen informatie gegeven over de vastgestelde grondexploitaties.
De bestuursrapportages geven een minimaal beeld van de stand van zaken. De planning wordt weergegeven. In de voorjaarsrapportage omvat dit met name de bestemmingsplannen, in de najaarsrapportage wordt kort en zeer summier gememoreerd aan het gevoerde grondbeleid. Tevens wordt aangegeven hoe de realisatie van projecten is verlopen en waarom het zo is verlopen, dus ook de redenen worden aangegeven. Daarnaast wordt voor projecten afzonderlijk gerapporteerd indien noodzakelijk. Zo zijn er verschillende varianten voor Oldebroek-Centrum aan de raad gepresenteerd. De vaststelling van de (herziene) grondexploitaties is met ingang van 2008 gekoppeld aan de begroting. Dit betekent dat de raad in een keer de financiële informatie krijgt. In het verleden was de informatie over de voortgang van de activiteiten en financiële ontwikkelingen binnen het Grondbedrijf beperkt. Sinds enkele jaren wordt de raad geïnformeerd via de vastgelegde rapportagemomenten in de P&C-cyclus: bij de begroting, twee keer bij de bestuursrapportage en bij het jaarverslag De informatie naar de raad wordt gepresenteerd op hoofdlijnen. Er komen weinig achterliggende vragen van de raad. Grondbeleid is een moeilijk onderwerp om tot in detail informatie te geven, maar de geïnterviewden hebben de indruk dat de raad goed is bijgepraat. De raad houdt de winstverwachting goed in de gaten. Ook komen er signalen uit de raad dat het college meer vaart achter de exploitaties moet zetten.
Rol van het college
Het college verstrekt, naast de wettelijk verplichte en hiervoor genoemde momenten, alleen omtrent `spannende dossiers' tussentijds informatie aan de raad. Er wordt geworsteld om de juiste besluiten te nemen, vanwege de vaak grote onzekerheden die er spelen. Teveel openbare informatie verstrekken aan de raad is risicovol, vanwege de gemeentelijke onderhandelingspositie, maar te weinig zou afbreuk doen aan de taken en verantwoordelijkheden van de raad. In de praktijk kan dergelijke informatie in een besloten vergadering vertrouwelijk worden behandeld. Overigens is, om te voorkomen dat er binnen het college teveel `macht' bij één wethouder komt te liggen, bewust een scheiding gemaakt tussen de portefeuilles RO en Grondbedrijf.
6.6
Conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie Het doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in de mate waarin de gemeenteraad stuurt op de doeltreffendheid (effectiviteit) van het grondbeleid om hieruit lering te trekken voor toekomstig beleid. In deze paragraaf zijn, in het licht van de genoemde doelstelling en op basis van de feitelijke bevindingen uit het onderzoek, de conclusies en aanbevelingen beschreven. Met betrekking tot de aanbevelingen wordt
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 79 -
DHV B.V.
opgemerkt dat rekening is gehouden met de context en omvang van de (ontwikkelingsopgave van de) gemeente Oldebroek. In de beleving van de rekenkamercommissie is over het algemeen het grondbeleid van de gemeente niet geheel op orde. Op een aantal essentiële punten zijn echter verbeteringen noodzakelijk. De raad wordt voldoende geïnformeerd over het grondbeleid en de grondexploitaties maar stelt zich daarbij weinig kritisch op. Vanuit de raad wordt dan ook zeer beperkt gestuurd op het grondbeleid.
Grondbeleid beleidsmatig goed vastgelegd
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente Oldebroek een grondbeleid heeft geformuleerd (vastgesteld door de raad) dat ondersteunend is aan de vastgestelde ruimtelijke doelen. Doelen en uitgangspunten zijn geformuleerd in de Nota Grondbeleid voor wat betreft de kostendekkendheid, grondverwerving, grondverkopen en grondprijsberekeningen. Ook uitgangspunten en kaders ten aanzien van de verschillende reserves en voorzieningen zijn daarin vastgelegd. De mogelijkheden voor kostenverhaal zijn voldoende vastgelegd met de exploitatieverordening, al is deze wel enigszins verouderd.
Het abstractieniveau in de huidige Nota Grondbeleid is goed, maar er moet beter uitgelegd worden waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt, bovendien is het in sommige opzichten zeer summier en behandelt het niet alle thema´s. Zo zijn er geen kaders gesteld met betrekking tot winstneming, bovenwijkse voorzieningen, risicoanalyse en daarmee verband houden reservevorming, alsmede de informatievoorziening aan de raad. In de exploitatieverordening zijn de kosten en de opbrengsten voldoende beschreven om de gemeentelijke kosten te kunnen verhalen als particulieren gronden in exploitatie brengen. De exploitatieverordening sluit echter niet aan op de ruimere kostenverhaalmogelijkheden van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening
Aanbeveling
De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan om de exploitatieverordening aan te passen aan de actualiteit van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Tevens wordt aanbevolen om de in nieuwe Nota Grondbeleid meer specifieke beleidsstandpunten te verwoorden en te onderbouwen, met name voor wat betreft de aspecten grondverwerving en gronduitgifte. Daarbij wordt aanbevolen om tevens kaders vast te stellen inzake winstneming, bovenwijkse voorzieningen, risicoanalyse en daarmee verband houden reservevorming, alsmede de informatievoorziening aan de raad.
Organisatie van het grondbeleid
Conclusie
De rekenkamercommissie concludeert dat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende bij het grondbeleid betrokken afdelingen nog niet volledig zijn vastgelegd, met name voor wat betreft het Projectbureau Grond. De organisatie werkt informeel en de lijnen zijn kort, waardoor afstemming over de verschillende elementen in het grondbeleid in de praktijk (tot dusver) goed verloopt. Het feit dat geen specifieke vastlegging heeft plaatsgevonden, draagt echter het risico in zich dat bij vertrek van medewerkers en aanname van nieuwe medewerkers afstemmingsproblemen gaan ontstaan.
Aanbeveling
Aanbevolen wordt taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende bij het grondbeleid betrokken afdelingen en functies beter te verdelen en transparant vast te leggen.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 80 -
DHV B.V.
Grondexploitatieproces
Conclusie
Geconcludeerd wordt dat de uitvoering van het grondbeleid onvoldoende op orde is en niet volledig conform het vastgelegde beleid. Dit uit zich met name bij de grondverwerving waar, door gebrek aan capaciteit, onvoldoende vorm kan worden gegeven aan het vastgestelde actieve grondbeleid. Hierdoor heeft de gemeente ook concreet risico's gelopen, door afspraken met marktpartijen onvoldoende vast te leggen. Sinds de komst van het Projectbureau Grond wordt ook op dit punt externe kennis ingebracht. Bovendien is onduidelijk of de gemeente haar positie ten opzichte van projectontwikkelaars voldoende kent en juist benaderd.
Aanbeveling
Aanbevolen wordt om de uitvoering van het grondbeleid beter te borgen. Dit kan middels de wel benoemde maar nog niet opgestelde "Uitvoeringsnotitie Grondbeleid". Daarnaast moet echter ook voldoende kennis, intern dan wel extern, worden gegenereerd om het grondbeleid op het juiste niveau tot uitvoering te brengen.
Daarnaast wordt aanbevolen om kostenverhaal, indien van toepassing, voldoende te onderbouwen ten einde risico's hieromtrent bij de realisatie van projecten te voorkomen.
Risico's , weerstandsvermogen en reserves
Conclusie
Geconcludeerd wordt dat voor grondexploitaties geen risicoanalyse wordt opgesteld. Hoewel in de Nota Grondbeleid risico's in het algemeen worden vermeld, is er geen inzicht in de risico's per grondexploitatie, noch financieel, noch kwalitatief. Aangezien de risico's niet per complex worden ingeschat, is het onmogelijk het weerstandsvermogen hieraan te toetsen. Het ontbreken van inzicht in de financiële gevolgen van risico's maakt het tevens moeilijk na te gaan welke voorzieningen eventueel getroffen moeten worden.
Er wordt onvoldoende rekening gehouden met risico's. De Reserve Algemeen Grondbedrijf is zwaar negatief, hetgeen een fors financieel probleem in zich bergt en bovendien niet in overeenstemming is met de regelgeving (BBV)
Aanbeveling
Rekenkamercommissie beveelt de Raad aan om een methodiek voor het berekenen van de gewenste omvang van de reserve algemeen grondbedrijf te ontwikkelen, zulks met het oog op het realiseren van een stand van deze reserve die een duidelijke relatie heeft met de omvang van de gekwantificeerde risico's Verder beveelt de Rekenkamercommissie nadrukkelijk aan de stand van de reserve algemeen grondbedrijf aan te vullen tot niveau van het aan de hand van deze methodiek te berekenen bodembedrag.
Voorbereid op de toekomst
Conclusie
De gemeente anticipeert deels op de in werking getreden Grondexploitatiewet. In 2010 staat een nieuwe Nota Grondbeleid gepland, waarin de gevolgen van deze wet zijn verwerkt. Dit is een goede manier om te anticiperen op de toekomstige ontwikkelingen. Wel moet er nog het nodige werk verzet worden om de gevolgen van deze wet ook in de organisatie te verankeren. Momenteel is er nog onvoldoende zicht op de implementatie en uitwerking van de grondexploitatiewet .
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 81 -
DHV B.V.
Aanbeveling
Gezien de ontwikkelopgave van de gemeente beveelt de rekenkamercommissie het college aan maatregelen te treffen die er voor zorg dragen dat er voldoende zicht is op de consequenties van deze wet op de in ontwikkeling te nemen gebieden in de gemeente Oldebroek.
Informatievoorziening aan de raad
Conclusie
De Nota Grondbeleid is aan de raad voorgelegd en hij heeft deze vastgesteld, maar er is geen actieve discussie over geweest.
De raad wordt verder op de wettelijk verplichte momenten geïnformeerd. De jaarrekening omvat de basisinformatie inzake het grondbeleid, aansluitend bij de programmabegroting. In de bijlage (Nota Vermogenspositie) worden overzichten gegeven van grondexploitatiecomplexen. Deze benoemen hoofdzakelijk de stand van zaken, alsmede een globale prognose. Er is geen overzicht van kansen en bedreigingen per complex. In de jaarrekening wordt geen informatie gegeven over de vastgestelde grondexploitaties. De vaststelling van de (herziene) grondexploitaties is met ingang van 2008 gekoppeld aan de begroting. Dit betekent dat de raad in een keer de financiële informatie krijgt. In het verleden was de informatie over de voortgang van de activiteiten en financiële ontwikkelingen binnen het Grondbedrijf beperkt.
Aanbevelingen
Aanbevolen wordt om de nieuwe Nota Grondbeleid in een conceptstadium aan de raad aan te bieden, waardoor er een discussie op gang kan worden gebracht binnen de raad. De Rekenkamercommissie beveelt de Raad aan duidelijke kaders te stellen ten aanzien van het te voeren grondbeleid (zie de hiervoor opgenomen aanbevelingen) en daarbij helder aan te geven waarop de raad wenst te sturen en te controleren. Daarbij ware tevens aan te geven op welke wijze en op welke momenten het college daarvoor de benodigde informatie dient aan te bieden. Aanbevolen wordt daarbij te kiezen voor het jaarlijks opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitatie (MPG), waarin zijn opgenomen: a. De uitkomsten van de per ultimo het voorgaande jaar geactualiseerde grondexploitaties; b. De gekwantificeerde algemene bedrijfsrisico's (zoals ten aanzien van renteontwikkelingen, afzet van kavels, kostenstijgingen, enz) en eventuele kansen, alsmede de ramingen van de specifieke projectgebonden risico's;
c. De stand van de bedrijfsreserve grondexploitatie en de daarin op grond van de uitkomsten van de risicoberekening onder b aan te brengen mutaties en de wijze waarop deze worden gedekt; d. Een actuele weergave van de nog niet in exploitatie genomen -gronden met de daarbij behorende boekwaarden en de waarde in het economisch verkeer. Bij een te hoge boekwaarde dient een voorziening te worden getroffen en de dekking hiervan te worden aangegeven. De als bijlagen bij de MPG op te nemen geactualiseerde grondexploitaties kunnen tegelijk hiermee door de raad worden vastgesteld.
Deze MPG dient idealiter in het 1e kwartaal te verschijnen, zodat de daarin opgenomen cijfers verwerkt kunnen worden in de jaarrekening van het afgelopen jaar en de begroting van het komende jaar en ook de begroting van het lopende jaar daarop eventueel kan worden aangepast. Zie voor de inpassing in de planning en control cyclus van het MPG hoofdstuk 7, paragraaf 6.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 82 -
DHV B.V.
6.7
Bestuurlijke reactie van de gemeente Oldebroek
Postbus 2 De rekenkamercommissie
8096 ZG Oldebroek T.a.v. de heer J. Tabak p.a. postbus 2 gemeente@oldebroek.nl 8096 ZG OLDEBROEK www.oldebroek.nl
Tel: (0525) 638200
Fax: (0525) 633327
Uw brief/kenmerk Ons kenmerk Inlichtingen Doorkiesnummer
50180 mw. E. Breukers (0525) 638297 Onderwerp Bijlage(n) Datum Bestuurlijke reactie "Concept Nota van Bevindingen" 25 augustus 2009
Geachte heer Tabak,
U heeft ons namens de Rekenkamercommissie van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek verzocht een bestuurlijke reactie te geven op het rapport "Grip op grondbeleid door gemeenteraad!" - Onderzoek naar de randvoorwaarden voor het grondbeleid binnen de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek.
Voor de gemeente Oldebroek kwam het onderzoek van de Rekenkamercommissie eigenlijk net iets te vroeg.
· De gemeente is bezig met het implementeren van de Wro en de daarin opgenomen afdeling Grondexploitatie. De nieuwe nota Grondbeleid ligt er in concept. Eind 2009 moet de nota Grondbeleid zijn vastgesteld. Ook de nota Grondprijzenbeleid wordt momenteel herzien en moet in 2009 worden vastgesteld.
· Er heeft binnen het grondbedrijf een uitbreiding in capaciteit plaatsgevonden. In maart 2008 is de vacature van planeconoom ingevuld en de betreffende ambtenaar volgt op dit moment de voor de functie relevante opleidingen. Daarnaast wordt het grondbedrijf al enige tijd versterkt door middel van een inhuurkracht.
Onderstaand wordt de reactie van de gemeente Oldebroek per aanbeveling weergegeven.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 83 -
DHV B.V.
Onder het kopje: "Grondbeleid beleidsmatig goed vastgelegd".
Aanbeveling Rekenkamercommissie:
De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om de exploitatieverordening aan te passen aan de actualiteit van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Tevens wordt aanbevolen om in de nieuwe Nota Grondbeleid meer specifieke beleidsstandpunten te verwoorden en te onderbouwen, met name voor wat betreft de aspecten grondverwerving en gronduitgifte. Daarbij wordt aanbevolen om tevens kaders vast te stellen inzake winstneming, bovenwijkse voorzieningen, risicoanalyse en daarmee verband houdend reservevorming, alsmede de informatievoorziening aan de raad.
Reactie gemeente Oldebroek:
· Er zijn duidelijke afspraken rond winst- en verliesneming; deze staan o.a. duidelijk in de paragraaf Grondbeleid (begroting en jaarrekening) en de nota Vermogenspositie.
· Er lag een zeer uitgebreide nota Grondbeleid uit 2000. Het management en het college hebben in
2005 gekozen voor het aanbrengen van onderscheid tussen beleid en uitvoering. De nota 2005 was bedoeld voor de raad (beleidskaders); op basis daarvan zou een uitvoeringsnotitie worden opgesteld (kaders voor beheer en uitvoering). De uitvoeringsnotitie is opgeschort in verband met de komst van de Wro en in verband met onderbezetting.
· De meeste punten als "op te nemen" in de nieuwe nota Grondbeleid zijn reeds in het concept voor de nieuwe nota Grondbeleid verwerkt.
· De exploitatieverordening is in de Wro niet meer verplicht. De Wro kent geen regels voor het kostenverhaal buiten de grondexploitatie. Zo geldt voor die gevallen niet meer de eis dat, uit een oogpunt van rechtszekerheid, het vaststellen van een exploitatieverordening als basis voor het sluiten van overeenkomsten, verplicht is.
· Exploitatie-overeenkomsten kent de gemeente inmiddels al wel.
· Binnenkort zal het grondbedrijf met de raad in discussie gaan om de uitgangspunten van de nieuw nota Grondbeleid op basis van argumenten duidelijk vast te leggen. De concept nota geeft een aantal goede handreikingen over hoe het grondbeleid meer "body" kan krijgen.
Onder het kopje: "Organisatie van het grondbeleid".
Aanbeveling Rekenkamercommissie:
Aanbevolen wordt taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende bij het grondbeleid betrokken afdelingen en functies beter te verdelen en transparant vast te leggen.
Reactie gemeente Oldebroek:
· Bij de laatste reorganisatie is het volledige grondbedrijf (incl. financiële verantwoordelijkheden) komen te vallen onder afdeling Omgeving, voorheen Openbare Werken. Een van de motieven daarbij was de verdeling van de taken tussen RO en Grondbedrijf, waardoor de inrichting van de leefomgeving niet ondersneeuwt ten opzichte van de ruimtelijke aspecten. Verder levert een verdeling van bevoegdheden een permanente "verplichte" overlegsituatie op tussen RO en planeconomie, ieder met een gelijke rol. Hierdoor zullen niet, zoals voorheen, planeconomische motieven worden overgeslagen bij het bepalen van de haalbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling.
· Door gebrek aan capaciteit is aan de "administratieve organisatie" de laatste jaren geen/weinig tijd besteed. De ontwikkeling van planeconomie is inmiddels krachtig ingezet. Voorheen beschikte de gemeente Oldebroek niet over een planeconoom, nu wel. Er is sprake van een ontwikkelproces, wat door de huidige hectische ontwikkelingen niet optimaal van de grond komt, echter: de implementatie van de Wro is praktisch afgerond, de nota Grondbeleid zal nog dit jaar in de Raad worden behandeld.
· De rol van het Projectbureau is inmiddels verduidelijkt door afspraken over procesbeheersing en bevoegdheden. Het afdelingshoofd van Omgeving is en blijft budgethouder van het Grondbedrijf, de afdelingshoofd van RO blijft budgethouder RO, echter de projectmanager van het Projectbureau wordt op projectbasis deelbudgethouder, en is derhalve verantwoordelijk voor uitvoering van de projecten binnen de kaders.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 84 -
DHV B.V.
· Geconstateerd wordt dat de samenwerking tussen bestuur, Projecteureau en de betrokken afdeling beter kan en dat daarvoor al maatregelen zijn genomen c.q. in voorbereiding zijn.
· Voor de nieuwe nota Grondbeleid en implementatie van de Wro worden bestaande werkprocesbeschrijvingen aangepast en geactualiseerd.
Onder het kopje: "Grondexploitatieproces".
Aanbeveling Rekenkamercommissie:
Aanbevolen wordt om de uitvoering van het grondbeleid beter te borgen. Dit kan middels de wel benoemde maar nog niet opgestelde "Uitvoeringsnotitie Grondbeleid". Daarnaast moet echter ook voldoende kennis, intern dan wel extern, worden gegenereerd om het grondbeleid op het juiste niveau tot uitvoering te brengen. Daarnaast wordt aanbevolen om kostenverhaal, indien van toepassing, voldoende te onderbouwen ten einde risico's hieromtrent bij de realisatie van projecten te voorkomen. Hierdoor heeft de gemeente ook concreet risico's gelopen, door afspraken met marktpartijen onvoldoende vast te leggen. Sinds de komst van het Projectbureau Grond wordt ook op dit punt externe kennis ingebracht. Bovendien is onduidelijk of de gemeente haar positie ten opzichte van projectontwikkelaars voldoende kent en juist benaderd.
Reactie gemeente Oldebroek:
· De "Uitvoeringsnotitie Grondbeleid" kan worden meegenomen in het kader van de nieuwe Nota Grondbeleid. Door gebrek aan capaciteit heeft de laatste jaren dikwijls de "waan van de dag" geregeerd. Overigens is hier door de aanstelling en inhuur van een planeconoom een inhaalslag gemaakt.
· De laatste jaren zijn een groot aantal overeenkomsten gesloten met ontwikkelaars. De meeste overeenkomsten resulteerden in het zogenaamde bouwclaimmodel waarbij de gemeente de grond inkoopt, bouwrijp maakt en de ontwikkelaar het recht heeft om een (deel) van de grond tegen de vastgestelde bouwgrondprijs te kopen. Op deze grond kan de ontwikkelaar dus bouwproductie neerzetten. In principe lijdt de gemeente dus geen financieel nadeel.
Onder het kopje: "Risico's, weerstandsvermogen en reserves".
Aanbeveling Rekenkamercommissie:
Rekenkamercommissie beveelt de raad om een methodiek voor het berekenen van de gewenste omvang van de reserve algemeen grondbedrijf te ontwikkelen, zulks met het oog op het realiseren van een stand van deze reserve die een duidelijke relatie heeft met de omvang van de gekwantificeerde risico's. Verder beveelt de Rekenkamercommissie nadrukkelijk aan de stand van de reserve algemeen grondbedrijf aan te vullen tot niveau van het aan de hand van deze methodiek te berekenen bodembedrag.
Reactie gemeente Oldebroek:
De aanbeveling dat de huidige stand van de reserve moet worden aangevuld tot het gewenste niveau wordt onderschreven.
Onder het kopje: "Voorbereid op de toekomst".
Aanbeveling Rekenkamercommissie:
Gezien de ontwikkelopgave van de gemeente beveelt de rekenkamercommissie het college aan maatregelen te treffen die er voor zorgen dat er voldoende zicht is op de consequenties van deze wet op de in ontwikkeling te nemen gebieden in de gemeente Oldebroek.
Reactie gemeente Oldebroek:
De implementatie van de Wro is momenteel in uitvoering.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 85 -
DHV B.V.
Onder het kopje: "Informatievoorziening aan de raad".
Aanbevelingen Rekenkamercommissie
Aanbevolen wordt om de nieuwe Nota Grondbeleid in een concept stadium aan de raad aan te bieden, waardoor er een discussie op gang kan worden gebracht binnen de raad. De rekenkamercommissie beveelt de raad aan duidelijke kaders te stellen ten aanzien van het te voeren grondbeleid (zie de hiervoor opgenomen aanbevelingen) en daarbij helder aan te geven waarop de raad wenst te sturen en te controleren. Daarbij ware tevens aan te geven op welke wijze en op welke momenten het college daarvoor de benodigde informatie dient aan te bieden. Aanbevolen wordt daarbij te kiezen voor het jaarlijks opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitatie (MPG), waarin zijn opgenomen: a. De uitkomsten van de per ultimo het voorgaande jaar geactualiseerde grondexploitaties; b. De gekwantificeerde algemene bedrijfsrisico's (zoals ten aanzien van renteontwikkelingen, afzet van kavels, kostenstijgingen, enz.) en eventuele kansen, alsmede de ramingen van de specifieke projectgebonden risico's,
c. De stand van de bedrijfsreserve grondexploitatie en de daarin op grond van de uitkomsten van de risicoberekening onder b aan te brengen mutaties en de wijze waarop deze worden gedekt; d. Een actuele weergave van de nog niet in exploitatie genomen gronden met de daarbij behorende boekwaarden en de waarde in het economische verkeer. Bij een te hoge boekwaarde dient een voorziening te worden getroffen en de dekking hiervan te worden aangegeven.
Reactie gemeente Oldebroek:
· Een groot deel van de MPG wordt nu verwerkt binnen de Nota Vermogenspositie Grondexploitatie die als bijlage een onderdeel vormt van de jaarrekening. Aan de onderdelen b en d zal uitgebreidere aandacht moeten worden besteed. Het nut en de noodzaak van een halfjaarlijkse of jaarlijkse MPG in het kader van verantwoording en verslaglegging wordt onderkend. In de begroting, in bestuursrapportages en in de jaarrekening is deze MPG opgenomen. Het bestuur kan deze documenten gebruiken als sturingselement voor de grondexploitatie.
· Er is eind 2008/begin 2009 een inhaalslag gemaakt op het gebied van informatieverstrekking naar het college en de raad met betrekking tot o.a. de stand van de grondexploitatiebegrotingen en de afwegingen over grondaankopen.
· In het rapport staat de aanbeveling om in het eerste kwartaal een MPG te laten verschijnen. Deze informatie wordt meerdere keren per jaar verstrekt.
· Verder: nog niet zo lang geleden is er voor gekozen de exploitatieberekeningen te koppelen aan de begroting, omdat we dan vanaf het begin van het jaar kunnen werken met de juiste, geactualiseerde en geaccordeerde budgetten. Bij de jaarrekening wordt voldoende inzicht gegeven in de ontwikkeling van de grondexploitatie.
Algemeen
De aanbevelingen zullen we ter harte nemen. De rol van het grondbedrijf moet (pro)actiever worden. Binnenkort zal het grondbedrijf met de raad in discussie gaan om de uitgangspunten van de nieuw nota Grondbeleid op basis van argumenten duidelijk vast te leggen. De concept nota die er nu ligt geeft een aantal goede handreikingen over hoe het grondbeleid meer "body" kan krijgen.
Hoogachtend,
burgemeester en wethouders van Oldebroek,
, burgemeester.
, secretaris.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 86 -
DHV B.V.
6.8
Nawoord Rekenkamercommissie
Uit de bestuurlijke reactie van het college blijkt dat er in de recent voorbije periode veel aandacht is geweest voor het grondbedrijf en dat dit heeft geresulteerd in verschillende maatregelen die wij positief willen beoordelen. Tegelijk is duidelijk dat nog veel zaken moeten worden opgepakt dan wel afgerond.
Het college geeft in de bestuurlijke reactie aan dat er duidelijke afspraken rond winst- en verliesneming in de paragraaf Grondbeleid (begroting en rekening) en de nota Vermogenspositie staan. Wij adviseren deze op te nemen in de nota grondbeleid dan wel in de verordening financieel beleid en deze vast te stellen in overeenstemming met hetgeen daaromtrent is bepaald in de notitie van januari 2008 van de commissie BBV.
Verder stelt het college dat de meeste van onze aanbevelingen zijn opgenomen in de nieuwe nota Grondbeleid. Wij adviseren u al onze aanbevelingen over te nemen.
Het college reageert niet op onze aanbeveling om een voor Oldebroek passende methodiek voor het berekenen van de gewenste omvang van de reserve algemeen grondbedrijf te ontwikkelen, zodat deze reserve een duidelijke relatie heeft met de omvang van de gekwantificeerde risico's. Wel wordt door het college het voornemen uitgesproken de reserve tot de gewenste niveau aan te vullen. Wij adviseren dit niet eenmalig te doen, maar dit structureel en methodisch te doen. Zo wordt bereikte dat de reserve jaarlijks - bij de vaststelling van de jaarrekening de juiste omvang heeft.
Als reactie op onze aanbeveling om een Meerjaren Prognose Grondbedrijf in te voeren die in het eerste kwartaal verschijnt, geeft het college aan dat een groot deel van wat wij beogen met de MPG nu wordt verwerkt binnen de Nota Vermogenspositie Grondexploitatie die een bijlage vormt van de jaarrekening. Verder merkt het college op dat nog niet zolang geleden besloten is de exploitatieberekeningen te koppelen aan de begroting. Wij beogen met een MPG een document dat aan de raad een totaal en samenhangend inzicht biedt over de stand van zaken van het grondbedrijf (actuele uitkomsten grondexploitaties, actueel inzicht in de risico's en de aanwezige risicobuffer), en daarmee een document dat een onderlegger is bij de vaststelling van de jaarrekening en de begroting. Aldus kan tijdig worden besloten tot een eventueel noodzakelijke aanvulling van de reserve algemeen grondbedrijf dan wel tot de besteding van vrijvallende middelen in deze reserve of de bestemming van gerealiseerde winsten.
De rekenkamercommissie.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 87 -
DHV B.V.
7 HANDREIKING AAN GEMEENTEN
7.1
Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken zijn de bevindingen en conclusies en aanbevelingen geformuleerd ten aanzien van het grondbeleid binnen de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek. Hiermee is per gemeente inzicht gegeven in de mate waarin gemeenteraden sturend kunnen zijn ten aanzien van de doeltreffendheid van het grondbeleid. Daarbij speelt onder meer de kwaliteit van de informatievoorziening, het inzicht in risico's en de beheersbaarheid daarvan en de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden een belangrijke rol. Uit de onderzoeken binnen de verschillende gemeenten blijkt dat zij deels ten aanzien van dezelfde aspecten nog verbeteringen kunnen doorvoeren. In dit hoofdstuk worden deze aspecten kort beschreven en worden (concrete) handreikingen gedaan om hier in de toekomst beter invulling aan te geven.
7.2 Heldere beleidskaders voor het grondbeleid
Het grondbeleid en de daarbij behorende ambities, doelen en uitgangspunten zijn binnen vrijwel alle gemeenten beperkt, fragmentarisch en niet altijd SMART vastgelegd. Voor de vastlegging van de kaders in het grondbeleid kan het beste gekozen worden voor een eens per vier jaar verschijnende Nota Grondbeleid en/of de jaarlijkse paragraaf grondbeleid. Daarin kan worden ingegaan op de vorm van het te voeren grondbeleid, verwervingen en beheer, aanbestedingen, uitgifte, kostenverhaal, risicobeheer, bovenwijkse voorzieningen, winst- en verliesneming, samenwerkingen, programma's, kwaliteit, sturing en verantwoording, alsmede op de informatievoorziening aan de Raad. Helder vastgelegd beleidskaders zijn van essentieel belang voor het door de raad goed kunnen vervullen van haar controlerende rol. In onderstaand kader is aangegeven rond welke onderwerpen met betrekking tot het grondbeleid, het voor gemeenten belangrijk is kaders vast te stellen.
Handreiking beleidskaders grondbeleid voor gemeenten Onderwerpen binnen het grondbeleid waar gemeenten beleidskaders voor moeten formuleren conform de BBV zijn:
- Type grondbeleid: visie op actief en/of faciliterend grondbeleid;
- Verwachte resultaten: een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;
- Winsten: een onderbouwing van de geraamde winsten;
- Grondverwerving: kaders omtrent grondverwerving en bijbehorende instrumenten als gronduitgifte en kostenverhaal;
- Kostenverhaal: verhalen van kosten voor de aanleg van openbare voorzieningen via een exploitatieverordening;
- Risicomanagement en winstneming: vastleggen hoe met risicomanagement en winstneming wordt omgegaan in Nota reserves en voorzieningen. Aanbevolen wordt ook kaders vast te leggen ten aanzien van de wijze van informatieverstrekking aan de raad en over de belangrijkste besluitvormingsmomenten, alsmede over het bekostigen van de bovenwijkse voorzieningen die een relatie hebben met de grondexploitatie
7.3 Organisatorische inbedding van het grondbeleid
Het gemeentelijk grondbeleid betreft een materie waarvoor veelal specifieke kennis en expertise is vereist om onder meer een actueel zicht te houden op en om een inschatting te kunnen maken van de risico's die
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 88 -
DHV B.V.
zich voordoen. Deze kennis en expertise worden veelal verenigd in de functie van een planeconoom. Echter, met name kleinere gemeenten hebben binnen hun formatie geen ruimte voor het vast aanstellen van een planeconoom en veelal is dit gezien de ontwikkelopgave niet nodig. Deze kennis en expertise is voor deze gemeenten op een paar momenten in het jaar belangrijk. Overwogen zou dan ook kunnen worden om voor de vier gemeenten een gezamenlijke planeconoom aan te stellen. De planeconomische kennis kan dan onder meer ingezet worden om exploitatierisico's te actualiseren en in te schatten en om vorm te helpen geven aan nieuwe ontwikkelingen binnen het grondbeleid zoals nu met de nieuwe Grexwet en de nieuwe Wro.
7.4 Mogelijkheden voor snel strategisch handelen
In de gemeenten is geconstateerd dat het college veelal niet of slechts beperkt is gemandateerd voor de (strategische) aan- en verkoop van gronden. Tot dusver heeft dit binnen deze gemeenten nog geen knelpunten opgeleverd. Spanningsveld ligt echter in het realiseren van ruimtelijke ambities en slagvaardig reageren op kansen die zich voordoen (bv. aankoop gronden waar de gemeente geen ontwikkelingen voorziet, maar die zij kan inzetten als ruilgrond). Daartoe kan het positief uitwerken als het college een zekere handelingsvrijheid krijgt om hierin slagvaardig op te kunnen treden.
7.5 Beheersen van risico's
Bij alle gemeenten hebben wij geconstateerd dat de raad het veelal lastig vind de in het kader van het grondbeleid en grondexploitaties aangeleverde gegevens te doorgronden en op realiteit te toetsen. Met name het inschatten van mogelijke risico's wordt daarbij als moeilijk ervaren. Gezien de omvang van de ontwikkelopgave van deze gemeenten en de financiële consequenties van het grondbeleid is het niet noodzakelijk een zwaar opgetuigd systeem van risicobeheer op te zetten. Risico's moeten echter wel inzichtelijke en beheersbaar zijn. Een reële en onderbouwde afweging van risico's is In wat daarbij van belang. Om te komen tot een investeren we? goede onderbouwing van de afweging van Onder welke risico's i.r.t. de realisatie van ruimtelijke omstandigheden
investeren we? doelen is het van belang een aantal kritische Met wie investeren we? vragen te stellen ten aanzien van de scope, de partijen en de marktsituatie. Het model hiernaast kan daartoe een hulpmiddel zijn.
Wie heeft in de tijd welke kosten, opbrengsten, risico's en opties?
7.6 Informatievoorziening aan de raad
Bij alle gemeenten is geconstateerd dat de informatievoorziening ten aanzien van het grondbeleid richting de raad verbeterd kan worden. Het gaat dan met name om de voortgang binnen de grondexploitaties en de risico's daarin. Voor een goed inzicht in het verloop van de grondexploitaties en de ontwikkeling van risico's en de mogelijkheid tot tijdige bijsturing daarin is het belangrijk als de raad periodiek geïnformeerd te worden. Voor een dergelijke informatievoorziening kan het behulpzaam zijn een vast format te hanteren om de tijdsinvesteringen die hiermee gemoeid tot een minimum te beperken. In onderstaand tekstkader is een eerste aanzet voor een mogelijk format opgenomen dat gemeenten mogelijk kunnen hanteren.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 89 -
DHV B.V.
Aanzet format voor informatievoorziening over exploitaties aan de raad
1. Naam project
2. Naam gemeentelijk projectleider
3. Korte beschrijving van het project
Onderwerp ontwikkeling
Betrokken partijen en onderlinge verhouding Doelen en ambities
Wijzigingen t.o.v. vorige periodieke informatievoorziening en t.o.v. de oorspronkelijke opzet met omschrijving van redenen
4. Kaart met bestemmingsplangrens en exploitatiegrens
5. Financiële uitgangspunten
Algemeen (datum prijspeil, start- en einddatum netto contante waarde, rente, kostenstijging, opbrengstenstijging)
Overzicht van kosten en opbrengsten Algemeen (datum prijspeil, start- en einddatum netto contante waarde, rente, kostenstijging, opbrengstenstijging) Overzicht van kosten en opbrengsten
Wijzigingen t.o.v. vorige periodieke informatievoorziening en t.o.v. de oorspronkelijke opzet met omschrijving van redenen
6. Resultaat
Balans grondkosten en grondopbrengsten
Bijdragen aan en/of onttrekkingen uit reserves en voorzieningen Successen en tegenvallers
Wijzigingen t.o.v. vorige periodieke informatievoorziening en t.o.v. de oorspronkelijke opzet met omschrijving van redenen
7. Planning
Inzicht in begrote en werkelijk bestede uren en in de planning Wijzigingen t.o.v. vorige periodieke informatievoorziening en t.o.v. de oorspronkelijke opzet met omschrijving van redenen
8. Risico's
Financieel (bv. bij project x moeten we vrezen dat de kosten met y toenemen door ...). Procedureel / juridisch (bv. bij project z doet zich het juridische probleem a voor. Dat kan tot b vertraging en c kosten leiden)
Organisatorisch
Wijzigingen t.o.v. vorige periodieke informatievoorziening en t.o.v. de oorspronkelijke opzet met omschrijving van redenen
Deze formats kunnen als bijlage worden opgenomen bij de Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG; zie aanbevelingen).
Onderstaand wordt schematisch weergegeven welke plaats de MPG in het geheel van de planning en control cyclus dient te hebben. Daarin wordt zichtbaar dat deze Meerjaren Prognose Vastgoed een functie vervult in het kader van de programmarekening van het voorgaande jaar, de bestuursrapportage van het lopende jaar als ook voor de programmabegroting van het komende jaar. Deze MPG dient idealiter te verschijnen in het eerste kwartaal. Daarin dienen de cijfers over de grondexploitatie die in de jaarrekening zijn opgenomen te worden verwerkt, zodat deze MPG zo actueel mogelijk is. Daarvoor is het wel een eis dat de jaarrekening is gebaseerd op de per ultimo van het jaar waarop deze jaarrekening betrekking heeft geactualiseerde grondexploitaties. Op basis van de prognoses die in de MPG worden vastgelegd kan dan (via de bestuursrapportage) de raad worden geïnformeerd over de gevolgen voor (de begroting) van het lopende jaar en kan deze tevens de onderlegger zijn voor de begroting van het komende jaar.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 90 -
DHV B.V.
Begrotingsjaar n-1 Begrotingsjaar n Begrotingsjaar n+1
1e kw 2e kw 3e kw 4e kw 1e kw 2e kw 3e kw 4e kw
Perspectief- Programma- Bestuurs- Programma- nota begroting n rapportage rekening n n
Grond- Grond- MPG n-1 exploi- MPG n exploi- MPG n+1 tatie tatie
7.7 Kennisniveau Informatievoorziening aan de raad
Om het binnen een gemeente gevoerde grondbeleid te kunnen begrijpen en controleren is naast een goede informatievoorziening (zie hierboven) ook een bepaalde basiskennis van het grondbeleid belangrijk. Veelal is deze basiskennis niet (bij alle) raadsleden aanwezig. Om een goed begrip van het grondbeleid en een constructieve discussie hierover aan te kunnen gaan op het juiste abstractieniveau is het van belang raadsleden aan het begin van iedere raadsperiode via bijvoorbeeld een cursus of enkele informatieavonden een bepaalde basiskennis van het grondbeleid bij te brengen. Overwogen kan worden een dergelijke cursus met de vier gemeenten gezamenlijk te organiseren (mits geen gemeentespecieke aspecten aan de orde komen). Aspecten die in een dergelijke cursus aan de orde kunnen komen zijn:
- Vormen van grondbeleid en wettelijk instrumentarium inzake grondbeleid;
- Grondverwervings- en gronduitgiftemethodieken;
- Risicoanalyse en beheersing;
- Kaderstelling en sturingsmogelijkheden.
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 91 -
DHV B.V.
8 COLOFON
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!
B
Opdrachtgever : Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek Project : Grip op grondbeleid door gemeenteraad! Dossier : --
Omvang rapport : 92 pagina's Auteur : drs. ing N. Bouwens, dr. S. M. Wiefferink, ir. Th. Ram Bijdrage : -
Projectleider : drs. ing. N. Bouwens Projectmanager : A. Travaille Datum : 11 september 2009 Naam/Paraaf :
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad!11 september 2009, versie 4
- 92 -
DHV B.V.
Ruimte en Mobiliteit
Laan 1914 nr. 35
3818 EX Amersfoort
Postbus 1132
3800 BC Amersfoort
T (033) 468 20 00
F (033) 468 28 01
www.dhv.nl
DHV B.V.
BIJLAGE 1 OVERZICHT DOCUMENTEN PER GEMEENTE
Algemeen
Notitie grondexploitatie, BBV, januari 2008
Deloitte, Gemeente Governance Grond(ig) beleid, september 2007
Gemeente Putten
Programmabegroting 2008
Jaarverslag en jaarrekening 2007
Nota reserves en voorzieningen 2007
Exploitatieverordening december 2001
Verordening op de inrichting van de financiële organisatie, maart 2006 Collegeprogramma 2007-2010
Handboek procesbeschrijvingen
Uitkomsten controle jaarrekening 2006, Ernst & Young Verslag raadsvergadering 2 maart 2006
Verslag raadsvergadering 7 juni 2007
Inbreidingsnota voor de Bebouwde Kom van Putten
Procedurevoorstel voor de selectie van een gemeentelijke ontwikkelaar voor het plan Husselerveld- Zuidwest
Gemeentelijk kwalitatief woningbouwprogramma 2004-2014 Kadernota programmabegroting 2009-2012
Grondexploitatie Bijsteren 2008
Budgetregeling Putten 2005
Berekende kavelprijzen en stichtingskosten/V.O.N. prijzen woningen per 1 oktober 2008 Rechtmatigheidscontrole grondexploitatie algemeen
4-maandsrapportage 2008
8-maandsrapportage 2008
Gemeente Nunspeet
Programmabegroting 2008-2011
Jaarverslag en jaarrekening 2007
Bijlagen jaarrekening 2007
Nota reserves en voorzieningen herijking 2007
Nota grondbeleid, maart 2004
Uitwerking nota grondbeleid, oktober 2004
Algemene voorwaarden voor de verkoop van grond door de gemeente Nunspeet Implementatieplan Grondexploitatiewet
Woonvisie Nunspeet 2020
Centrumvisie Nunspeet, december 2005
Integrale Ruimtelijke Toekomstvisie Nunspeet 2015
Mandaatregeling 2008
Gemeente Nunspeet Omnia Wonen, Prestatieafspraken 2006 2010 Collegeprogramma 2006 2010
Woonvisie Nunspeet 2003 2015
Bestuursrapportage 2007
Verordening Financieel beleid
Raadsverslag 29 oktober 1998
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad! bijlage 0 B - 1 -
DHV B.V.
Raadsverslag 24 november 2005
Exploitatieverordening 1998
Proces B0508 Grond aankopen
Proces B0545 Grond verkoop
Proces B0487 Gemeentelijke panden verkoop
Gemeente Elburg
Programmabegroting 2008
Jaarverslag en jaarrekening 2007
Voorjaarsbestuursrapportage 2007
Najaarsbestuursrapportage 2007
Nota Grondbeleid 2005
Exploitatieverordening 2000
Verordening op de inrichting van de financiële organisatie, 2007 Collegeprogramma 2007-2010
Werkprocessen Exploitatieopzet (2005), Grondaankoop (2005), Grondverkoop Woningbouw (2005), Grondverkoop Bedrijfsgrond (2004)
Plan van Aanpak implementatie Grondexploitatiewet, 15 mei 2008 Overzicht Grondaankopen 2007/2008
Gemeente Oldebroek
Programmabegroting 2008
Jaarverslag en jaarrekening 2007
Voorjaarsbestuursrapportage 2007
Najaarsbestuursrapportage 2007
Nota Grondbeleid, juni 2006
Nota Grondprijzen 2007
Exploitatieverordening 1996
Verordening op de inrichting van de financiële organisatie, 2007 Collegeprogramma 2006-2010
Plan van Aanpak invoering grondexploitatiewet, april 2008 Exploitatieopzetten d.d. januari 2007
Notitie Inbreidingsloacties, februari 2004
Collegbesluit Nota Grondbeleid, 27 juni 2006
Raadsvoorstel vaststelling Nota Grondbeleid
Notulen Raadsvergadering 19 september 2006
Overzicht grond aan- en verkoop d.d. 2008
Woningbouwprogramma 2008
Raadsinformatiebrief Nota Grondprijzen 2007
Collegebesluit Nota Grondprijzen 2007
Raadsvoorstel vaststelling grondexploitaties januari 2007 Structuurvisie 2030
Raadsvoorstel "Investeringen in de kwaliteit van de Samenleving"
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad! bijlage 0 B - 2 -
DHV B.V.
BIJLAGE 2 OVERZICHT GEINTERVIEWDE PERSONEN PER GEMEENTE
Gemeente Putten
L. Meints Medewerker grondzaken A. Kleijer Portefeuillehouder grondzaken B. Klein Beleidsmedewerker financiën W. Zweers Hoofd afdeling financiën A. van Anraad Sectorhoofd ruimtelijke zaken J. Kuit Fractievoorzitter van het CDA G. van Lagen Raadslid SGP E. van Geest Raadslid PvdA/Groen Links
Gemeente Nunspeet
F. van Voorst Beleidsmedewerker volkshuisvesting S. Duschka Medewerker grondzaken A. Arends Concern controller G. ten Veen Afdelingshoofd ruimtelijke ontwikkeling H. Westerbroek Portefeuillehouder grondzaken J. van de Gronden Raadslid CDA J. van Dongen Raadslid ChristenUnie W. Leeflang Raadslid ChristenUnie M. Verheijdt Fractievoorzitter PvdA.
Gemeente Elburg
A. Bruijnes Beleidsmedewerker financiën W. Balfoort Afdelingshoofd ruimtelijke ontwikkeling A. Sinke Beleidsmedewerker grondzaken W. Weessies Medewerker grondzaken A.C. Sneevliet-Radstaak Portefeuillehouder Grondzaken E. Bultman Raadslid SGP W. Schaap Raadslid PvdA M. Van 't Hul Raadslid CDA D. Kroese Raadslid Gemeentebelang
Gemeente Oldebroek
L. Bezemer Gemeentesecretaris / Directeur C. Veldman Afdelingshoofd omgeving Goedhart Afdelingshoofd financiën Breukers Medewerker grondzaken Drolenga Beleidsmedewerker omgeving Bikker Beleidsmedewerker financiën Klein Portefeuillehouder Ruimte & Wonen Veldhoen Portefeuillehouder Werk & Financiën P.J. Wimmers
Lid raadscommissie middelen VVD M.I. Ariës Raadslid PvdA G.G. Van 't Ende Raadslid CDA C. Souman Raadslid ChristenUnie
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad! bijlage 0 B - 3 -
DHV B.V.
BIJLAGE 3 TOETSINGSKADER
Onderwerp Waar te vinden (bron) Norm Nota Grondbeleid / Algemeen Algemeen Paragraaf · Besluit Begroting en · In het grondbeleid is vastgelegd Grondbeleid Verantwoording provincies en hoe met alle verplichte gemeenten (BVV) - wettelijk onderwerpen van het grondbeleid verplichte onderwerpen wordt omgegaan (bv. in Nota
· Anticiperend op nieuwe Grondbeleid of in paragraaf wetgeving (nieuwe Wro) Grondbeleid Programmabegroting);
· Ruimtelijke Structuurvisies · De doelen van het grondbeleid zijn gemeenten SMART geformuleerd en ondersteunend aan de realisatie van de vastgestelde ruimtelijke doelen;
· Het grondbeleid is door de raad vastgesteld;
· Er wordt gehandeld conform de exploitatieverordening;
· Vastgelegd is op welke wijze de gemeente om wil gaan met het grondbeleidsinstrumentarium (Wet voorkeursrecht Gemeenten, Onteigening, Kostenverhaal, Bovenwijkse voorzieningen etc.).
Gemeente specifiek: Gemeente specifiek:
Nunspeet Nunspeet:
· Integrale Ruimtelijke · Vastgelegde projecten is deze Toekomstvisie (IRTV) 2012 ruimtelijke visie (IRTV)
· Woonvisie · Vastgelegde projecten en
· Centrumvisie ontwikkelingen
· Verordening Uitgangspunten voor · Uitgangspunt: minimaal sluitende het financiële beleid exploitatieopzetten
Elburg: Elburg:
· Financiële verordening · Uitgangspunt: minimaal kostendekkende exploitatie
Putten: Putten:
· Inbreidingsnota · Inbreidingslocaties worden kostenneutraal ontwikkeld via grondexploitaties
· Nota Grondbeleid · Gemeente heeft maximale sturing en realiseert maximaal kostenverhaal
· Verordening op inrichting · Conform de verordening wordt de financiële organisatie raad geïnformeerd over de financiële kant van het grondbeleid
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad! bijlage 0 B - 4 -
DHV B.V.
Exploitatieverordening Algemeen Algemeen
· Model Exploitatieverordening · Conform Model VNG Exploitatieverordening VNG, met
· Anticiperend op nieuwe gemotiveerde afwijkingen wetgeving (nieuwe Wro) · Inzicht in benodigde aanpassingen in Exploitatieverordening o.b.v. nieuwe Wro
Jaarrekening Algemeen Algemeen Wettelijk verplichte onderwerpen · De jaarrekeningen hebben een benoemd (BBV) correcte, volledige en leesbare weergave van de realiteit;
· De raad beschikt over de juiste en voldoende informatie om haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen (incl. inzicht in risico's);
· De exploitatieberekeningen worden jaarlijkse geactualiseerd.
Weerstandsvermogen Algemeen Algemeen Grondbedrijf & · Landelijk onderzoek (uitgevoerd · De gemeente beschikt over een risicomanagement door DHV onder 50 voldoende weerstandsvermogen gemeenten) grondbeleid dat transparant
· Richtlijnen provincie over onderbouwd is; winstneming · Bij de jaarlijkse actualisaties van de grondexploitatiecomplexen exploitatieberekeningen worden (provinciaal beleid) ook de risico's geactualiseerd
· De gemeente heeft een volledig inzicht in de actuele kwalitatieve en kwantitatieve risico's van het grondbeleid (financieel, politiek, fysiek m.b.t. realisatie ruimtelijke doelen);
· De gemeente neemt op basis van de geconstateerde risico's risicobeheersingsmaatregelen (vanuit een visie op risicomanagement).
Gemeente specifiek Gemeente specifiek Oldebroek: Oldebroek: · De gemeente voldoet aan de eisen
· Reserve Algemeen Grondbeleid voor de RAG (omvat 10% van het gemiddeld geïnvesteerd vermogen)
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad! bijlage 0 B - 5 -
DHV B.V.
Informatievoorziening Algemeen Algemeen aan de Raad · Besluit Begroting en · De raad heeft duidelijke kaders en Verantwoording provincies en besluiten genomen over het te gemeenten (BVV) - wettelijk voeren grondbeleid; verplichte onderwerpen · De raad wordt volledig, tijdig en
· Gemeentewet juist geïnformeerd over de
· Verordening financieel beleid voortgang van het grondbeleid om
· Nota grondbeleid haar kaderstellende en controlerende taak te vervullen;
· De raad heeft afspraken gemaakt met het college over de wijze waarop zij geïnformeerd wil worden over het grondbeleid;
Processen, taken, Algemeen Algemeen verantwoordelijkheden · Mandaat- en delegatieregeling · Taken, verantwoordelijkheden en en bevoegdheden · Vastgelegde werkprocessen bevoegdheden in het kader van het
· Afdelingsplannen grondbeleid zijn vastgelegd (duidelijke mandaat- en delegatieregeling);
Uitvoering Algemeen Algemeen grondbeleid · Vastgestelde grondexploitatie · Het grondbeleid wordt door het
· Ruimtelijke Structuurvisies college uitgevoerd conform hetgeen is vastgelegd;
· Alle procedures worden volgens de geldende wet- en regelgeving en vastgestelde gemeentelijke verordening uitgevoerd;
· Er wordt geanticipeerd op de nieuwe Wro en Grex-wet
Gemeente specifiek Gemeente specifiek Elburg: Elburg:
· Plan van Aanpak implementatie · Er wordt geanticipeerd op de Grondexploitatiewet nieuwe Wro en Grex-wet
·
Rekenkamercommissies van de gemeenten Putten, Nunspeet, Elburg en Oldebroek/Grip op grondbeleid door gemeenteraad! bijlage 0 B - 6 -