Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Strategische visie van Nederland op Unesco
Aanleiding
In dit stuk wordt op hoofdlijnen de strategische visie van de Nederlandse overheid op de betekenis
van deze organisatie voor het Koninkrijk der Nederlanden en de wereld uiteengezet. Het belang
van UNESCO op de terreinen van onderwijs, cultuur wetenschap en communicatie is onmiskenbaar.
Zo heeft de organisatie verschillende normstellende instrumenten ontwikkeld waar ook Nederland
partij bij is. Maar Nederland vindt dat UNESCO haar potentie onvoldoende waarmaakt. De
aanleiding om juist nu met deze strategische visie te komen is het feit dat de Algemene
Conferentie van UNESCO dit najaar een nieuwe Directeur-Generaal zal kiezen. Met het oog daarop
is het noodzakelijk dat Nederland tijdig een eigen strategische visie formuleert met betrekking tot
een gewenste ontwikkelingsrichting van UNESCO. Dit geldt temeer omdat Nederland zich samen
met de andere EU-lidstaten inzet voor een brede toekomstgerichte evaluatie van UNESCO. Ook
voor Aruba en de Nederlandse Antillen kunnen de toekomstige ontwikkelingen van UNESCO van
groot belang zijn.
Indien de evaluatie er komt, zullen wij ons ervoor inzetten om de bij onze toekomstvisie passende
strategische vragen in de Terms of Reference opgenomen te krijgen. Op deze wijze kan enige
invloed worden uitgeoefend op de richting en focus van UNESCO.
Het formuleren van een strategische visie ten aanzien van de toekomst van UNESCO, leidt ook tot
herbezinning op nationaal niveau. Met het oog daarop is een nationaal heroriëntatietraject in gang
gezet. Daarin vonden gesprekken plaats met UNESCO-kenners en zijn discussiebijeenkomsten
gehouden met experts en beleidsmakers uit het onderwijsveld, de culturele sector en de
wetenschap. De inzichten die tijdens die gesprekken en bijeenkomsten opgedaan zijn vinden hun
weerslag in onderstaande strategische inleiding. De Nederlandse Nationale UNESCO Commissie zal,
onder leiding van de per 1 juli 2009 benoemde nieuwe voorzitter, een belangrijke bijdrage leveren
aan de verdere invulling en praktische vertaling van de strategische visie.
UNESCO als multilaterale organisatie
Kern: UNESCO dient een hoofdrol te vervullen als hét platform voor de waarborging van mondiale
publieke goederen op haar werkterreinen onderwijs, cultuur en wetenschap.
Toelichting
Nederland is van oudsher internationaal georiënteerd. Wij hebben ons altijd sterk gemaakt voor
een open wereld gebaseerd op internationale regels en afspraken. Nederland heeft het bevorderen
van de internationale rechtsorde dan ook opgenomen in de grondwet (art 90 Grw.) De huidige
globalisering heeft het belang van een stabiele internationale rechtsorde alleen nog maar versterkt.
Op vele beleidsterreinen ontstaan door de verder gaande globalisering steeds meer goederen die
noch door de vrije markt, noch door een individuele nationale overheid kunnen worden
gewaarborgd, deze goederen noemen we mondiale publieke goederen. Gedacht kan worden aan
`de kwaliteit van internationaal onderwijs' en `onderzoek en de bescherming van cultureel erfgoed'.
Zo gaan onderwijsinstellingen en de instellingen uit het wetenschappelijke veld, uit strategische
(kwaliteit, profilering) en financiële (werving studenten, offshore education) overwegingen steeds
vaker internationaal opereren. Ook de studenten en wetenschappers overal ter wereld kijken
steeds vaker over de eigen nationale grenzen voor het volgen van onderwijs of het doen van
onderzoek. Dit alles vraagt om duidelijke richtlijnen en regels. Ook voor Nederland is dit van
belang want in de globaliserende wereld wordt ook de Nederlandse arbeidsmarkt steeds
internationaler. Deze arbeidsmarkt vraagt meer hoger opgeleiden en vaak ook andere
competenties van deze hoger opgeleiden dan voorheen. Hierdoor ontstaat een toenemende
wereldwijde concurrentie om kenniswerkers. Een gunstig vestigingsklimaat in het Koninkrijk der
Nederlanden kan voor een betere concurrentiepositie van ons land zorgen. Een
`kennisinfrastructuur' van hoge kwaliteit draagt bij aan een dergelijk gunstig vestigingsklimaat. Een
goede reputatie van het Nederlandse hoger onderwijs en wetenschap is daarin een pull factor. Door
de grotere mobiliteit van studenten en wetenschappers wordt het steeds belangrijker inzicht te
hebben in de kwaliteit van een ergens anders genoten opleiding. Belangrijk voor Nederlandse
studenten en wetenschappers die zich vestigen in het buitenland en voor de Nederlandse
instellingen die studenten en wetenschappers uit het buitenland halen.
Ook binnen het culturele veld zijn mondiale publieke goederen waar de wereldgemeenschap als
geheel belang heeft bij internationale afspraken. Duurzaam behoud van cultureel erfgoed, zowel
materieel als immaterieel, is van belang om aan huidige en toekomstige generaties de
wereldgeschiedenis te kunnen blijven vertellen. Nederland zet zich dan ook in voor behoud en
bescherming van cultureel erfgoed, juist ook als dit erfgoed in gevaar komt door oorlog of rampen.
Dit past in de rol die Nederland internationaal gezien inneemt op het gebied van het internationaal
(humanitair) recht. Maar Nederland kan dit niet alleen. Illegale handel in kunstobjecten, teruggave
van gestolen kunst, bescherming van cultureel erfgoed bij een gewapend conflict en bescherming
van erfgoed tegen bijvoorbeeld wereldwijde klimaatverandering of erosie zijn voorbeelden waar de
wereldgemeenschap als geheel maatregelen moet nemen om het erfgoed te beschermen.
Om de mondiale publieke goederen te waarborgen moet de gehele internationale gemeenschap
afspraken maken, regels opstellen en deze handhaven. Multilaterale instellingen, vooral VN
instellingen zoals UNESCO, hebben een cruciale taak bij de uitbouw van deze mondiale ordening.
Deze instellingen hebben een grote legitimiteit door het feit dat (bijna) alle staten lid zijn en een
stem hebben in de besluitvorming.
De kracht van UNESCO schuilt ook in het feit dat het een convening power is. De organisatie
brengt landen bij elkaar voor dialoog en kennisuitwisseling. UNESCO wordt gezien als relatief
politiek neutraal en kan daarom ook bij culturele diplomatieke conflicten landen met elkaar in
dialoog brengen.
De bijdrage van UNESCO aan ontwikkelingssamenwerking
Kern: UNESCO kan, juist vanwege het mondiale karakter van de organisatie, op het terrein van
inhoudelijke advisering en capaciteitsopbouw een belangrijke bijdrage leveren aan
ontwikkelingssamenwerking.
Toelichting
Vanwege haar mondiale rol zal UNESCO zich altijd rekenschap moeten geven van de verschillen in
ontwikkeling tussen landen. Het opstellen van standaarden en normatieve instrumenten is alleen
zinvol als alle betrokken landen kunnen beschikken over het daartoe benodigde menselijk en
institutioneel vermogen om deze te kunnen toepassen en handhaven. De wereldwijde waarborg
van mondiale publieke goederen kan dan ook niet los gezien worden van
ontwikkelingssamenwerking. Het mandaat van UNESCO is wereldwijd en niet speciaal op
ontwikkelingslanden gericht, maar UNESCO kan wel een belangrijke bijdrage leveren aan
ontwikkelingssamenwerking. Daarbij dient ze zich te richten op activiteiten waarin ze beter is dan
andere organisaties. Dit betekent dat ze niet de concurrentie moet aangaan met gespecialiseerde
hulporganisaties of fondsen zoals Unicef en UNDP, want als kanaal voor grootscheepse
hulpverlening is ze niet geschikt. De kracht van UNESCO ligt in de inhoudelijke advisering en, als
uitvloeisel daarvan, in capaciteitsopbouw. Dit geldt voor alle onderdelen van UNESCO: onderwijs
(o.a. opzet van leerplannen), wetenschap (o.a. opzetten van ethische commissies en opzetten van
het Tsunami waarschuwingssysteem), cultuur (o.a. inventariseren en beschermen van
werelderfgoed) en communicatie (bevorderen van vrije media). Deze bijdrage dient, in het kader
van One UN, steeds nauw afgestemd te worden met het werk van andere VN-organisaties. Ook
dient UNESCO haar activiteiten te laten aansluiten bij de nationale (beleids) plannen van de OS
landen.
UNESCO als intellectuele marktplaats
Kern: UNESCO is vooral een kennis- en netwerkorganisatie.
Toelichting
UNESCO is een organisatie die mensen met specifieke kennis samenbrengt, die kennis verzamelt
en verspreidt en op die manier mensen in staat stelt een breder netwerk op te bouwen. UNESCO is
echter geen klassieke kennisorganisatie, zij doet zelf geen onderzoek. Uit de gesprekken, gevoerd
in het kader van het heroriëntatietraject, is gebleken dat vooral het veld veel waarde hecht aan
deze kennis- en netwerkfunctie van de organisatie. UNESCO biedt wetenschappers en professionals
de mogelijkheid een geheel andersoortig netwerk op te bouwen dan waar zij al aan deelnemen.
Vooral de Noord-Zuid banden worden hiermee versterkt.
Mandaat
Kern: Er moet niet alleen gekeken worden of een thema belangrijk is voor UNESCO maar vooral of
UNESCO belangrijk is voor het thema. UNESCO moet de internationaal publieke goederen die
binnen haar mandaat vallen waarborgen.
Toelichting
Het brede mandaat van UNESCO is haar kracht maar tevens haar valkuil. Met een mandaat op de
werkterreinen onderwijs, cultuur, wetenschap en communicatie kan bij een breed scala aan
onderwerpen een relatie met UNESCO gevonden worden. Dit brede mandaat biedt de mogelijkheid
van een interdisciplinaire aanpak. UNESCO benut deze mogelijkheid volgens Nederland te weinig.
Thema's die bij UNESCO aan bod komen zoals werelderfgoed, duurzame ontwikkeling,
mensenrechteneducatie, ethische normen hebben een zekere overlap, bijvoorbeeld in het
onderwijs. UNESCO is bij uitstek de organisatie die deze thema's in samenhang met elkaar kan
presenteren. De breedte van het mandaat is echter ook een complexiteit die het voor UNESCO
lastiger maakt om goed doelen te kunnen stellen en af te bakenen waar de organisatie zich wel en
niet op richt. Het risico schuilt erin dat UNESCO zich met veel teveel thema's bezig houdt, met als
resultaat dat niets goed uit de verf komt. De organisatie moet, meer dan nu gebeurt, ervoor waken
dat zij zich alleen concentreert op haar kernactiviteiten. Er moet niet alleen gekeken worden of een
thema belangrijk is voor UNESCO maar vooral of UNESCO belangrijk is voor het thema. Kortom
kan de organisatie een meerwaarde opleveren (alleen of in samenwerking met andere organisaties)
of zijn er andere organisaties die dit beter kunnen. De organisatie moet in dat opzicht meer durf
tonen door vaker nee te zeggen. Hiermee komt geld en mankracht vrij om de dingen die de
organisatie wel doet, ook goed te doen. UNESCO heeft ook een rol als kwaliteitskeurmerk. Om de
betekenis hiervan niet te laten verwateren moet de kwaliteit hoog zijn. De organisatie richt zich
naar Nederlands oordeel nog onvoldoende op de rol die zij in het huidige tijdperk van globalisering
eigenlijk zou moeten spelen en waar, vanwege haar wereldwijde legitimiteit en specifieke mandaat,
ook haar meerwaarde ligt: UNESCO dient een hoofdrol te vervullen als hét platform voor het
waarborgen van mondiale publieke goederen op haar werkterreinen onderwijs, cultuur en
wetenschap.
Proportionaliteit en subsidiariteit
Kern: Hetgeen UNESCO doet moet getoetst worden aan de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit.
Toelichting
De dubbele centrale vraag bij alles wat UNESCO doet zou moeten zijn: `doet UNESCO de dingen
goed én doet UNESCO de goede dingen'. Alle activiteiten/ onderwerpen die UNESCO aanpakt
zouden getoetst moeten worden aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
· Proportionaliteit: dit beginsel moet garanderen dat de inhoud en de vorm van het optreden van
UNESCO zich beperkt tot hetgeen noodzakelijk is.
· Subsidiariteit: dit beginsel moet garanderen dat UNESCO slechts optreedt als optreden op
mondiaal niveau gerechtvaardigd is, dus daar waar het gaat om de waarborg van mondiale
publieke goederen binnen haar mandaat, en als optreden door UNESCO doeltreffender is dan
optreden door andere organisaties.
Samenwerking met andere organisaties
Kern: UNESCO moet meer gaan samenwerken met andere internationale organisaties.
Toelichting
Uit de in het kader van het heroriëntatie traject gevoerde gesprekken is gebleken dat het nogal
schort aan de samenwerking tussen UNESCO en andere internationale organisaties. Dit geldt niet
alleen voor het hoofdkantoor maar ook voor de regiokantoren. Omwille van het verwerven van
kennis én het effectief opereren is het noodzakelijk dat UNESCO meer samen gaat werken met
andere internationale organisaties binnen en buiten de VN (bijv. WTO, Unicef en de OESO).
In het veld komt UNESCO veel `partnerorganisaties' tegen. Het is echter te vaak afhankelijk van de
onderlinge persoonlijke verhoudingen of er door regiokantoren van verschillende organisaties nauw
samengewerkt wordt. Nederland is van mening dat multilaterale organisaties niet alleen veel beter
samen moeten werken, maar zich ook dienen te beperken tot die gebieden waar zij een duidelijke
meerwaarde hebben, en zich dienen terug te trekken uit die gebieden waar zij dat niet hebben.
Nederland stuurt hier actief op aan, zowel in bestuursraden als in bilaterale en multi-donor
consultaties. Ook indien blijkt dat organisaties niet mee willen doen aan harmonisatie-initiatieven
op landenniveau of om andere redenen hun rol niet effectief vervullen, zal Nederland hen hierop
aanspreken.
Bestuursstructuur
Kern: De interne werkmethoden van UNESCO moeten verbeteren (wildgroei agenda,
vergaderingen). In de voorgestelde evaluatie van UNESCO moet hiervoor aandacht zijn.
Toelichting
UNESCO heeft de laatste jaren onder leiderschap van DG Matsuura een grote reorganisatie
ondergaan. Dit heeft geleid tot een effectiever werkproces. Maar volgens Nederland is UNESCO er
nog niet. Een belangrijk punt van aandacht vormen de interne werkmethoden van UNESCO. De
wildgroei van de agenda van de Uitvoerende Raad, waaraan op verzoek van Lidstaten al te
gemakkelijk twijfelachtige agendapunten worden toegevoegd, is één voorbeeld van de inefficiënties
in de huidige manier van werken binnen UNESCO. Een ander voorbeeld, dat met het
agendaprobleem samenhangt, is het tijdmanagement van de vergaderingen van de Uitvoerende
Raad en van vergaderingen in het algemeen bij UNESCO. Terecht kan de vraag worden gesteld of
het niet efficiënter zou zijn om vaker, en dan korter, bij elkaar te komen. Ook zou overwogen
kunnen worden om, zoals bij de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in New York
gebruikelijk is, een zitting gedurende langere tijd geopend te houden en bij elkaar te komen op de
momenten dat daaraan behoefte is.
Problematisch is in deze context verder de positie van de Permanente Vertegenwoordigingen (PV)
van de Lidstaten. Het vergadercircuit van UNESCO biedt niet-leden van de Uitvoerende Raad
talloze mogelijkheden voor informele ontmoetingen maar slechts eens per twee jaar een formeel
vergadermoment, de Algemene Conferentie. Deze onderbenutting van PV's is er onder meer de
oorzaak van dat het Secretariaat zichzelf als de Organisatie is gaan beschouwen hetgeen niet past
bij het intergouvernementele karakter van UNESCO. Ook de bureaucratie van de organisatie blijft
te omvangrijk en leidt tot vertraging. Allemaal redenen die het noodzakelijk maken om bij een
allesomvattende toekomstgerichte evaluatie van UNESCO de `governance'-aspecten mee te nemen.
Nederland verwacht van UNESCO dat de organisatie werkt volgens de principes van Results Based
Management (hierbij moet een organisatie vóór ze een begrotingscyclus begint benoemen welke
resultaten behaald moeten worden. De begroting en de activiteiten worden daarop aangepast).
Verder verwacht Nederland een behoorlijk personeelsbeleid van de internationale organisaties waar
het mee samenwerkt. Van de kant van Nederland zal richting UNESCO duidelijkheid geschapen
worden. De Nederlandse overheid zal voor de zaken die het met de organisatie doet commitment
tonen en toezeggingen nakomen.
UNESCO secretariaat
Kern: Het UNESCO Secretariaat is zichzelf als de Organisatie gaan beschouwen met de lidstaten als
`buitenlandse relaties'. Om dit te veranderen zal een gedragsverandering nodig zijn van zowel het
secretariaat als de lidstaten.
Toelichting
Nederland signaleert dat UNESCO synoniem is gaan staan voor het secretariaat in plaats van de
samenwerking op wetenschappelijk, onderwijs en cultureel gebied tussen de lidstaten. UNESCO is
een groot secretariaat met een middellange- en een lange termijn programma en met de lidstaten
als `externe relaties'. Terwijl UNESCO een intergouvernementele organisatie is. De lidstaten
moeten de organisatie belichamen met het secretariaat in een faciliterende rol. Om dit te
veranderen zal niet alleen binnen het secretariaat maar ook bij de lidstaten, waaronder Nederland,
een gedragsverandering moeten optreden. Het secretariaat moet zijn eigenlijke rol oppakken en de
lidstaten zullen zelf het eigenaarschap moeten nemen van de activiteiten van de organisatie en niet
langer afwachten waar het secretariaat mee komt. Op de situatie dat programma's maar blijven
voortbestaan omdat daar in het verleden nu eenmaal mee gestart is, dient te worden ingegrepen.
De lidstaten dienen actief de agenda te bepalen, zowel de doelen als de inhoud en de vorm.