Datum: 8 oktober 2009
Bereiken lastenneutraliteit BPM-ombouw is afhankelijk van een goede
inschatting van de 'autonome vergroening'
Of de ombouw van de BPM, van een heffing op basis van cataloguswaarde
naar een heffing op basis van CO2-uitstoot, achteraf beschouwd echt
lastenneutraal zal blijken te zijn, hangt af van hoe dicht de
feitelijke CO2-uitstoot van nieuwe auto's in de buurt zal liggen van
de aannames vooraf over de 'autonome vergroening'. Autonome
vergroening is de mate waarin de CO2-uitstoot van nieuwe
personenauto's toch al zal afnemen, ook zonder stimulerende
belastingmaatregelen. Bij het vooraf bepalen van de tarieven moeten
hierover aannames worden gemaakt. Als achteraf zou blijken dat de
feitelijke vergroening kleiner is dan verondersteld, zal de
BPM-opbrengst hoger zijn dan vooraf beoogd. Als de feitelijke
vergroening echter meevalt, valt de BPM-opbrengst tegen. Door de
BPM-tarieven in de loop der tijd aan te passen kan voortdurend worden
gestreefd naar lastenneutraliteit.
Dit concludeert het Centraal Planbureau in de vandaag verschenen
notitie De ombouw van de BPM, lastenneutraliteit en 'autonome
vergroening'. In het onderzoek naar de lastenneutraliteit heeft het
CPB een studie naar de BPM-ombouw betrokken die door DHV Investment
Services is uitgevoerd in opdracht van de ANWB, BOVAG, RAI Vereniging
en VNA.
BPM afhankelijk van autonome vergroening
De grondslag van de aanschafbelasting op personenauto's, de Belasting
op Personenauto's en Motorrijwielen (BPM), wordt gewijzigd van de
cataloguswaarde naar de CO2-uitstoot van het nieuwe voertuig. Het
wordt een progressief stelsel met een vrijstelling voor de zeer
zuinige auto's. Bij de bepaling van de nieuwe tarieven heeft het
ministerie van Financiën zich een randvoorwaarde van
lastenneutraliteit opgelegd: de totale BPM-opbrengst moet ongeveer
gelijk blijven. Bij de gekozen vorm van lastenneutraliteit blijven de
verwachte gedragseffecten (i.c. dat consumenten vanwege de
belastingvoordelen gaan kiezen voor milieuvriendelijkere automodellen)
buiten beschouwing. De feitelijke BPM-opbrengst, waarin de
gedragseffecten wel zichtbaar zijn, zal daarom naar verwachting dalen.
Wel wordt in de tariefstelling vooraf rekening gehouden met een
schatting van de autonome afname van de CO2-uitstoot van nieuw
verkochte auto's, de zogenaamde 'autonome vergroening'.
Het CPB gaat niet in op de plausibiliteit van de aannames over
autonome vergroening. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zal
dat doen in een aparte rapportage over de milieu-effecten van de
BPM-ombouw. Ook gaat de CPB-notitie niet in op het effect op
individuele typen auto's.
Aanpassing van de tarieven noodzakelijk voor lastenneutraliteit
Door de tarieven in de toekomst aan te passen aan de feitelijke
ontwikkeling van de 'autonome vergroening' kan het ministerie
lastenneutraliteit benaderen. Wanneer het ministerie van Financiën een
dergelijke aanpassing echter achterwege laat, dan kunnen de effecten
op de opbrengsten van de BPM aanzienlijk zijn. Meer autonome
vergroening dan verwacht betekent lagere BPM-opbrengsten. Minder
autonome vergroening dan aangenomen betekent hogere
belastingopbrengsten, zoals DHV overtuigend heeft laten zien.
Een relatief beperkte afwijking van de feitelijke autonome vergroening
ten opzichte van de aannames zal door de progressiviteit in de
tarieven tot aanzienlijke effecten op de BPM-opbrengsten leiden.
Verschil van inzicht lastenneutraliteit verklaard
Het onderzoek van DHV Investment Services laat omvangrijke extra
BPM-opbrengsten zien van 650 mln euro, zonder rekening te houden met
gedragseffecten, terwijl er volgens het ministerie van Financiën geen
extra opbrengsten zouden zijn. Dit verschil wordt grotendeels,
namelijk voor zo'n 540 mln euro, verklaard doordat DHV gerekend heeft
met andere aannames omtrent de 'autonome vergroening' dan die welke
het ministerie gebruikt heeft bij het bepalen van de tarieven van de
BPM op CO2-grondslag, maar niet heeft gerekend met andere
BPM-tarieven. Een verschil in de precieze keuze van de
uitgangssituatie verklaart de rest. Er is dus noch bij het ministerie
van Financiën, noch in het DHV-onderzoek sprake van fouten in de
berekeningen aangaande de lastenneutraliteit van de BPM-ombouw. Wel
lijkt het verstandig de berekening nog eens over te doen op basis van
alleen cijfers voor 2008.
Gedragseffecten bepalen ook de BPM-opbrengsten
Met de BPM-ombouw wil het kabinet de kopers van nieuwe personenauto's
prikkelen zuinigere auto's aan te schaffen dan ze anders gedaan zouden
hebben. Door dit nagestreefde gedragseffect zou een schoner wagenpark
moeten ontstaan, bijdragend aan een vermindering van de uitstoot van
CO2. Deze verschuiving leidt tot een lagere belastingopbrengst.
DHV heeft een maatschappelijke kosten-batenanalyse uitgevoerd waarbij
hun aannames er echter toe leiden dat de BPM-ombouw neerkomt op een
belastingverhoging en daarmee tot een prijsverhoging voor
personenauto's. Dat leidt tot een grotere ingreep op de markten voor
nieuwe personenauto's dan die van de huidige BPM. Dat verklaart
gedeeltelijk waarom DHV welvaartsverliezen meldt. De rapportage maakt
echter niet duidelijk hoe behoorlijke welvaartsverliezen kunnen
samengaan met de eveneens gerapporteerde geringe milieu-effecten.
Bepaling autonome vergroening kwestie van keuze
Hoe de 'autonome vergroening' achteraf bepaald wordt, hangt af van de
precieze definitie ervan. Daarbij moeten keuzes gemaakt worden. Een
bepaling op basis van de nieuwverkopen in het referentiejaar sluit aan
bij hoe het ministerie de randvoorwaarde van lastenneutraliteit nu
toegepast heeft. Maar er kunnen redenen zijn om andere bepalingen, die
ook zowel makkelijk uitvoerbaar als goed controleerbaar zijn, af te
spreken. Gezien de gevoeligheid van de BPM-opbrengsten voor de
autonome vergroening is de jaarlijkse bepaling ervan van groot belang.
De notitie De ombouw van de BPM, lastenneutraliteit en 'autonome
vergroening' is (gratis) beschikbaar als PDF-bestand.
Inlichtingen verkrijgbaar bij: Maarten van 't Riet (tel: 070-3383317)
en Jacqueline Timmerhuis (tel: 070-3383477)
Centraal Planbureau