Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Meerjarenprogramma Ontsnippering
(MJPO)

Eindrapport evaluatie Meerjarenprogramma Ontsnippering
30 januari 2009

Meerjarenprogramma Ontsnippering (MJPO) Herengracht 9

2511 EG Den Haag
Telefoon 070 3047420
www.twynstragudde.nl

Eindrapport evaluatie Meerjarenprogramma Ontsnippering

drs. M. (Marieke) Blekemolen ir. J.M. (Jaap) Groenendijk dr. A. (Annelies) de Ridder

Den Haag, 30 januari 2009

Voorwoord

"Een prachtige dag! De zon staat alweer wat hoger aan de hemel en het is
lekker weekend. Bij uitstek een dag om de bossen in te trekken en te genieten
van de prachtige natuur. Het valt de wandelaars op dat ze op sommige plekken
vaker dieren tegenkomen. Aan de sporen te zien komen er ook steeds meer
soorten bij!

Toekomstmuziek? Ja, maar wel nabije toekomstmuziek, want planten en dieren
krijgen meer ruimte. (...) Dankzij een plan van drie ministeries zullen in de
komende jaren talrijke natuurgebieden in Nederland weer met elkaar worden
verbonden. Met de bouw en het gebruik van vaarwegen, wegen en spoorwegen
zijn die gebieden als het ware `doorgeknipt'. Dieren en planten in deze gebie-
den kwamen vast te zitten in een onnatuurlijk klein leefgebied. Hun voortbe-
staan kwam daardoor in gevaar. (...) Natuurlijk profiteren de mensen daarvan
uiteindelijk ook" (MJPO, 2008).

In mei 2004 presenteren de ministers van Verkeer en Waterstaat, Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit, en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer het Meerjarenprogramma Ontsnippering, kortweg MJPO. In het
MJPO werken provincies, Rijkswaterstaat, ProRail, de Dienst Landelijk
Gebied en andere betrokken partijen samen aan het opheffen van de belangrijk-
ste barrières voor de Ecologische Hoofdstructuur, voor zover veroorzaakt door
rijkswegen, spoorwegen en rijkswaterwegen. Deze doelstelling kan alleen
worden behaald als alle partijen op basis van een gebiedsgerichte aanpak
samenwerken.

De evaluatie van het MJPO geeft antwoord op de vraag of het MJPO naar
behoren wordt uitgevoerd en welke verbeteringen mogelijk zijn.

Uit de resultaten van de evaluatie van het MJPO blijkt dat het MJPO van
betekenis is. Dit rechtvaardigt dat de uitvoering van het MJPO stevig wordt
voortgezet. Voor het behalen van de doelstelling van het MJPO is op landelijk
en provinciaal niveau echter ook een aantal verbeteringen mogelijk en nodig.
De resultaten van de evaluatie van het MJPO zullen worden benut om het
MJPO waar nodig bij te stellen en zo de uitvoering van het MJPO te verbete-
ren. De ministers informeren daarover in het voorjaar van 2009 de Tweede
Kamer.

In de evaluatie van het MJPO is, naast de feiten, veel waarde gehecht aan de
meningen en interpretaties van de betrokken partijen en personen. Zij zijn op
verschillende manieren betrokken bij de evaluatie van het MJPO; door middel
van een (groeps)interview, door deelname aan een workshop in de Versnel-
lingskamer en op de MJPO-dag.

Wij zijn hen daarvoor zeer erkentelijk.

Den Haag, januari 2009

Inhoudsopgave

Voorwoord

1 Inleiding 1

1.1 Aanleiding evaluatie Meerjarenprogramma Ontsnippering (MJPO)) 1

1.2 Opdracht aan Twynstra Gudde 3

1.3 Aanpak en verantwoording 3

1.4 Opbouw rapport 5

2 Conclusies 6

2.1 Meerjarenprogramma Ontsnippering is van betekenis) 6

2.2 Voor behalen doelstelling moet uitvoering Meerjarenprogramma Ontsnippering
worden versneld 9

2.3 Uitvoeringsstrategie Meerjarenprogramma Ontsnippering komt wisselend uit
de verf 15

2.4 Verhouding tussen financiële middelen en opgeloste knelpunten groeit scheef19

2.5 Conclusies samengevat 22

3 Aanbevelingen voor verbetering 27

3.1 Versnel uitvoering Meerjarenprogramma Ontsnippering in drie stromen 28
3.2 Bestuur het Meerjarenprogramma Ontsnippering als programma 30
3.3 Bezinning op ambitieniveau Meerjarenprogramma Ontsnippering 31
Literatuurlijst

Interdepartementale begeleidingsgroep
Lijst geïnterviewde personen

Lijst deelnemers workshop

1 Inleiding

Het voorliggende eindrapport bevat de conclusies en aanbevelingen betreffende
de evaluatie van het Meerjarenprogramma Ontsnippering (MJPO).
Als achtergronddocument bij dit eindrapport is een Bevindingenrapport
evaluatie Meerjarenprogramma Ontsnippering opgesteld (Twynstra Gudde, 2009).
Het bevindingenrapport bevat een schets van het MJPO en zijn context, en de
feiten, meningen en interpretaties betreffende de aspecten van het MJPO
(richten, inrichten en verrichten).

In dit inleidende hoofdstuk beschrijven wij de aanleiding, de opdracht aan
Twynstra Gudde, de aanpak en verantwoording, en de opbouw van dit rapport.

1.1 Aanleiding evaluatie Meerjarenprogramma Ontsnippering (MJPO)1)
Meer natuur, vitale natuur. Dat is de kern van het natuurbeleid in Nederland.
Een mooi landschap om met plezier in te wonen, werken en recreëren. En ook
het leefgebied van 40.000 soorten planten en dieren. In de loop van de twintig-
ste eeuw zijn de natuurgebieden in Nederland echter sterk versnipperd2). Dit is
zowel een ecologisch probleem, als een probleem voor de mens.

Eén van de beleidsonderwerpen waarin het natuurbeleid in Nederland tot
uitdrukking komt, is dan ook gebiedsbescherming. Gebiedsbescherming richt
zich onder meer op de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). De EHS is een
netwerk van natuurgebieden in Nederland. Het doel van de EHS is de instand-
houding en ontwikkeling van deze natuurgebieden, om daarmee een groot
aantal soorten en ecosystemen te laten voortbestaan (bron: www.minlnv.nl).
De Algemene Rekenkamer (2006) concludeert dat de overheid met het beleid
voor de EHS in principe een geschikt instrument heeft gekozen om de ver-
scheidenheid aan planten- en diersoorten (biodiversiteit) te beschermen. Dit
instrument past bovendien binnen de internationale verplichtingen die Neder-
land heeft op grond van mondiale verdragen en Europese richtlijnen.

1 ) Zie voor een uitgebreidere schets van het MJPO en zijn context het natuurbeleid, in het
bijzonder de realisatie van de EHS hoofdstuk 2 van het bevindingenrapport.

2 ) "Wanneer leefgebieden van planten- en diersoorten worden verkleind door bijvoorbeeld de
aanwezigheid van een weg of spoorlijn en daardoor in `snippers' uiteen zijn gevallen, is er
sprake van versnippering. Maar ook de aanwezigheid van landbouwgronden, woonwijken of
industrieterreinen tussen natuurgebieden kan tot versnippering leiden (ministerie van V&W
e.a., 2004: 7).

1/1

De realisatie van de EHS is in 2007 door de Tweede Kamer (2007) aangewezen
als groot project, in de zin van de Regeling grote projecten.

Voor de EHS is het essentieel dat barrières door bebouwing en infrastructuur
zo veel mogelijk worden opgeheven (ontsnippering). Sinds 1990 werkt het
ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) dan ook structureel aan de
ontsnippering van de rijksinfrastructuur. Voorbeelden van ontsnipperende
maatregelen aan infrastructuur zijn ecoducten, faunatunnels en natuurvriende-
lijke oevers. En ook het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) werkt aan ontnippering1). Na ruim een decennium is het echter noodza-
kelijk dit ontsnipperingsbeleid te herzien en uit te breiden.

In mei 2004 presenteren de ministers van V&W, LNV en Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) het MJPO; het gebiedsgerich-
te ontsnipperingsbeleid ten aanzien van rijksinfrastructuur voor de komende
jaren. Aan het MJPO is tweeënhalfjaar hard gewerkt. De doelstelling van het
MJPO is: "In 2018 (de planningshorizon van de EHS) zijn de belangrijkste
barrières voor de EHS (inclusief de robuuste verbindingen) opgeheven, voor
zover veroorzaakt door rijkswegen, spoorwegen en rijkswaterwegen" (ministerie
van V&W e.a., 2004: 17). In maart 2005 voert de Tweede Kamer (2005) overleg over
het MJPO, waarna uitvoering kan worden gegeven aan het MJPO. Ook is het
MJPO afgestemd en goedgekeurd in het Nationaal Mobiliteitsberaad (NMB)
(ministerie van V&W, 2005) en opgenomen in het MIRT-projectenboek (ministerie van
V&W e.a., 2007).

De doelstelling van het MJPO kan alleen worden behaald als alle partijen op
basis van een gebiedsgerichte aanpak samenwerken. In vergelijking met het
verleden is dat voor het ontsnipperingsbeleid een nieuwe aanpak. Het is mede
daarom belangrijk om na te gaan of de samenwerking op basis van een ge-
biedsgerichte aanpak daadwerkelijk goed van de grond komt. Bij het opstellen
van het MJPO is daarom afgesproken (ministerie van V&W, 2004: 27):
"Tegen deze achtergrond zal de uitvoering van het MJPO na vier jaar zorg-
vuldig worden geëvalueerd. In deze evaluatie zal met name worden gekeken
naar de inhoud van het ontsnipperingsbeleid, het bijbehorende proces en
uiteraard de behaalde effecten. Centraal daarbij staan de volgende vragen:
worden de doelstellingen gehaald (effectiviteit), in hoeverre is het bereiken van
de doelstelling te danken aan het MJPO (doelmatigheid) en in hoeverre wordt
het MJPO door betrokkenen als juist ervaren (legitimiteit). De antwoorden op
deze vragen zullen worden benut om het MJPO waar nodig bij te stellen".

1 ) Ook in Europees verband wordt gewerkt aan ontsnippering van infrastructuur (European
Commission, 2003).

2/2

1.2 Opdracht aan Twynstra Gudde

Het Coördinatiepunt MJPO heeft, in opdracht van de ministeries van V&W en
LNV, Twynstra Gudde opdracht gegeven de evaluatie van het MJPO uit te
voeren.

De evaluatie is begeleid door een interdepartementale begeleidingsgroep.
Achter in dit rapport is informatie over deze interdepartementale begeleidings-
groep opgenomen.

Het doel van de evaluatie van het MJPO is om in het voorjaar van 2009 de
Tweede Kamer te kunnen informeren over de vraag of het MJPO naar behoren
wordt uitgevoerd en welke verbeteringen mogelijk zijn.
Door de interdepartementale begeleidingsgroep is de vraagstelling van de
evaluatie van het MJPO dan ook samengevat als: "wordt het MJPO naar
behoren uitgevoerd en welke verbeteringen zijn mogelijk?" (MJPO, 2007: 1).
Deze vraagstelling is uitgewerkt in een aantal onderdelen met mogelijke
deelvragen: compleetheid, juistheid en actualiteitswaarde, realisatie, implemen-
tatie/proces, en rendement van de faunavoorzieningen.

1.3 Aanpak en verantwoording

De evaluatie van het MJPO hebben wij uitgevoerd in vijf fasen. Voorafgaand
aan deze vijf fasen hebben wij tijdens een start-up het Plan van Aanpak
besproken met de interdepartementale begeleidingsgroep en afspraken gemaakt
over de uitvoering van de evaluatie van het MJPO.

1. Verzamelen van feiten, meningen en interpretaties (eerste stap analyse)
In de eerste fase hebben wij feiten, meningen en interpretaties verzameld via
twee parallelle activiteiten:

. bureaustudie; een bureaustudie naar relevante documenten, dossiers en
(onderzoeks)rapporten. Een deel van de informatie is op verzoek be-
schikbaar gesteld door de betrokken departementen en het Coördinatie-
punt MJPO. Achter in het bevindingenrapport is een literatuurlijst van al
de gebruikte documenten en (onderzoeks)rapporten opgenomen
. verkennende interviews; 11 verkennende interviews met betrokkenen. De
concept interviewverslagen zijn ter verificatie voorgelegd aan de geïnter-
viewde personen, hierna zijn de interviewverslagen definitief gemaakt.
Achter in dit rapport is een lijst van al de geïnterviewde personen opge-
nomen.

Een eerste concept bevindingenrapport hebben wij besproken met de
interdepartementale begeleidingsgroep, evenals een voorstel voor de verdie-
pingspunten.

3/3

Box 1.1. Verdiepingspunten

- Op welke wijze is de uitvoeringsstrategie en de organisatie verankerd bij de start van
het MJPO?

- Integrale programmering.

- Hoe wordt het MJPO als programma gemanaged?

- Waarom komt het gebiedsgericht samenwerken in de ene regio beter uit de verf dan
in de andere regio?

- In hoeverre wordt de doelstelling bereikt (inclusief aandacht voor verwachte/
gewenste en onverwachte/ongewenste effecten)?

- Tot welke aanbevelingen leidt de evaluatie van het MJPO?

2. Verdiepingsslag (tweede stap analyse)

In de tweede fase hebben wij een verdiepingsslag uitgevoerd naar nog
openstaande vragen (zie box 1.1). Feiten, meningen en interpretaties hebben
wij verzameld via drie parallelle activiteiten, waarbij het zwaartepunt ligt op
de interviews en de workshop:

. bureaustudie; een bureaustudie naar aanvullende documenten, dossiers en
(onderzoeks)rapporten. De aanvullende informatie is op verzoek beschik-
baar gesteld door de betrokken departementen en het Coördinatiepunt
MJPO

. verdiepende interviews; 16 verdiepende interviews met betrokkenen. De
concept interviewverslagen zijn ter verificatie voorgelegd aan de geïnter-
viewde personen, hierna zijn de interviewverslagen definitief gemaakt. Al
de interviews samen (fase 1 en 2) geven een landelijk dekkend beeld.
In de interviews waren wij alert op de spanning die kan bestaan tussen
objectieve feiten en een subjectieve inkleuring van die feiten. Daar waar
deze spanning bestond, hebben wij zoveel mogelijk toegespitst op concre-
te situaties, tijdstippen, activiteiten van de betrokken partijen of personen
en reacties daarop

. workshop; een workshop in de Versnellingskamer van Twynstra Gudde,
waarin de voorlopige bevindingen zijn verdiept en suggesties voor verbe-
tering van de uitvoering van het MJPO zijn gegenereerd en geprioriteerd.
Achter in dit rapport is een lijst van de deelnemers aan de workshop op-
genomen.

3. Synthese en opstellen concept eindrapport

In de derde fase hebben wij de feiten, meningen en interpretaties (tot en met

30 juni 2008) geanalyseerd en de veelheid aan waarnemingen gesyntheti-
seerd tot een samenhangend beeld. Als analysemodel is daarbij een model
gehanteerd dat een zeker evenwicht en samenhang verondersteld tussen de
drie aspecten van het MJPO: richten, inrichten en verrichten.

4/4

Om te komen tot een zo objectief mogelijke uitvoering van de evaluatie van
het MJPO maken wij in het bevindingenrapport een onderscheid naar de
feiten, en de meningen en interpretaties van de betrokken partijen en perso-
nen zoals verwoord in de interviews en tijdens de workshop. In het eindrap-
port geven wij ons oordeel over de feiten en onze betekenis aan de meningen
en interpretaties van de betrokken partijen. Daarnaast laten wij in het bevin-
dingenrapport het gehele spectrum van meningen en interpretaties van de
betrokken partijen en personen zien, zowel gedeelde meningen (intersubjec-
tiviteit) als afwijkende meningen.

De conclusies en aanbevelingen zijn vastgelegd in een concept eindrapport,
dat wij samen met het concept bevindingenrapport hebben besproken met de
interdepartementale begeleidingsgroep.

4. Opstellen 90%-versie eindrapport

In de vierde fase hebben wij de reacties van de interdepartementale begelei-
dingsgroep verwerkt in een zogenoemde 90%-versie van het eindrapport en
het bevindingenrapport.

Deze 90%-versie van het eindrapport is op de MJPO-dag besproken met
betrokkenen. De 90%-versie van het eindrapport is daartoe vooraf aan de
betrokkenen toegestuurd. Ook is de 90%-versie van het bevindingenrapport
op de website (extranet) geplaatst.

5. Definitief maken eindrapport

In de vijfde fase hebben wij de reacties van betrokkenen op de 90%-versie
van het eindrapport besproken met de interdepartementale begeleidings-
groep. Hierna hebben wij het eindrapport en bevindingenrapport definitief
gemaakt.

1.4 Opbouw rapport

In hoofdstuk 2 presenteren wij onze conclusies betreffende de evaluatie van het
MJPO. Wij gaan in op de betekenis van het MJPO, de mate waarin de doelstel-
ling wordt behaald, de samenwerking op basis van een gebiedsgerichte aanpak,
en de verhouding tussen de financiële middelen en opgeloste knelpunten. Onze
conclusies vatten wij samen aan de hand van de drie vragen waarvan bij het
opstellen van het MJPO is afgesproken dat deze centraal staan bij het evalueren
van de uitvoering van het MJPO.

In hoofdstuk 3 presenteren wij onze aanbevelingen betreffende de evaluatie
van het MJPO. De aanbevelingen zijn erop gericht de uitvoering van het MJPO
te verbeteren.

5/5

2 Conclusies

In dit hoofdstuk presenteren wij onze conclusies betreffende de evaluatie van
het MJPO. Wij gaan in op de betekenis van het MJPO, de mate waarin de
doelstelling wordt behaald, de samenwerking op basis van een gebiedsgerichte
aanpak, en de verhouding tussen de financiële middelen en opgeloste knelpun-
ten. Onze conclusies vatten wij samen aan de hand van de drie vragen waarvan
bij het opstellen van het MJPO is afgesproken dat deze centraal staan bij het
evalueren van de uitvoering van het MJPO.

2.1 Meerjarenprogramma Ontsnippering is van betekenis1)
Wij concluderen dat het MJPO om meerdere redenen van betekenis is:

1. Ontsnippering is essentieel voor de realisatie van de EHS
De realisatie van de EHS is een belangrijk onderdeel van het natuurbeleid in
Nederland (zie hoofdstuk 1.1). Het MJPO levert, als uitwerking van dit
natuurbeleid, een bijdrage aan de ambitie om van de EHS een samenhan-
gend netwerk van natuurgebieden in Nederland te maken, om daarmee een
groot aantal soorten en ecosystemen te laten voortbestaan2). Op dit moment
is een groot deel van de EHS nog versnipperd door bebouwing en infrastruc-
tuur. Voor de EHS is het echter essentieel dat barrières door bebouwing en
infrastructuur zo veel mogelijk worden opgeheven.
Het MJPO richt zich op de belangrijkste versnipperende factor in Nederland,
namelijk de rijksinfrastructuur. Met het MJPO is de doelstelling van het
ontsnipperingsbeleid herzien en uitgebreid (van de rijkswegen) naar de
rijkswaterwegen, spoorwegen en de robuuste verbindingen. De doelstelling
is dat in 2018 de belangrijkste barrières voor de EHS zijn opgeheven, voor
zover veroorzaakt door rijksinfrastructuur.

2. Betrokken partijen ervaren het MJPO als juist
De betrokken partijen onderschrijven de betekenis van het MJPO. Ontsnip-
pering is essentieel voor de EHS; het MJPO vormt een belangrijk kader voor
het opheffen van barrières door infrastructuur.

1 ) De titel van paragraaf 2.1 is een woordspeling op Bestuurders zijn van betekenis (Kaats e.a.,

2008).

2 ) De ambitie om van de EHS een samenhangend netwerk van natuurgebieden in Nederland te
maken, is vertaald in drie concrete doelstellingen. Het ontsnipperen van EHS-gebieden is
één van deze concrete doelstellingen (Algemene Rekenkamer, 2006).

6/6

Hoewel het MJPO nog niet geheel naar behoren wordt uitgevoerd en verbe-
teringen mogelijk zijn (zie paragraaf 2.3), heeft het MJPO ervoor gezorgd
dat ontsnippering meer vanzelfsprekend is geworden, werkt het MJPO moti-
verend en heeft het MJPO energie losgemaakt. Een mooi voorbeeld hiervan
is de gezamenlijke aanbesteding van negen ecoducten op de Veluwe, de
Sallandse Heuvelrug en de Utrechtse Heuvelrug. Een ander mooi voorbeeld
is dat het MJPO in twee provincies mede een impuls heeft gegeven aan de
ontsnippering van onderliggende infrastructuur.
De vernieuwende vorm van aanbesteden en de impuls voor de ontsnippering
van onderliggende infrastructuur worden door de betrokken partijen ook wel
gezien als positieve neveneffecten van het MJPO.

3. In het MJPO zijn relevante knelpunten geselecteerd
In het MJPO zijn 208 knelpunten geselecteerd die een belangrijke barrière
voor de EHS vormen. Uit het onderzoek Toetsing knelpuntenlijst en priori-
teitstelling in het Meerjarenprogramma Ontsnippering (Alterra, 2007) blijkt dat
in ieder geval 204 van deze 208 knelpunten relevant zijn1). Alterra adviseert
om de opvoering van 4 knelpunten te heroverwegen, omdat er geen tot een
kleine ecologische winst bij het oplossen van deze knelpunten wordt ver-
wacht. Ook adviseert Alterra om de prioriteitstelling van 27 knelpunten die
in het MJPO zijn opgevoerd te heroverwegen, en deze een hoge prioriteit te
geven.

Hierbij moet worden opgemerkt dat Alterra ook adviseert om betreffende de
knelpunten die niet in het MJPO zijn opgevoerd, de opvoering van 116
knelpunten te overwegen. Voor 60 van deze 116 extra knelpunten is het
advies deze een hoge prioriteit te geven, omdat er een grote ecologische
winst bij het oplossen van deze knelpunten wordt verwacht.
Met andere woorden: 204 van de 208 knelpunten die in het MJPO zijn gese-
lecteerd zijn relevant, maar de selectie is wellicht niet volledig.

4. Bijna een kwart van de knelpunten is tot op heden opgelost of deels opgelost
Het MJPO is niet alleen van betekenis omdat in het MJPO relevante knel-
punten zijn geselecteerd, maar ook omdat op 31 december 2007 bijna een
kwart van deze 208 knelpunten al is opgelost of deels opgelost (zie figuur
2.1). In totaal zijn 26 knelpunten (12%) opgelost, zijn 22 knelpunten (11%)
deels opgelost en zijn 160 knelpunten (77%) nog niet opgelost.

1 ) Ook zijn (dus) 49 van de 53 knelpunten relevant, waarvan in het MJPO is opgemerkt dat
deze nader ecologisch onderzocht moeten worden (de zogenoemde `blauwe knelpunten').

7/7

Opgelost; 26
Deels opgelost; 22
Nog niet opgelost; 160

Figuur 2.1 Opgeloste knelpunten, 31 december 2007 (bron: programmering MJPO
2009-2013)

Het aantal opgeloste knelpunten per onderdeel varieert (zie tabel 2.1).
Absoluut, maar ook relatief zijn de meeste (deel)knelpunten van het onder-
deel wegen opgelost. Dit is te verklaren doordat de programmering voor het
onderdeel wegen kon voortbouwen op het Beleid & Realisatie Ontsnippe-
rende Maatregelen (BROM)1). Van de 30 opgeloste knelpunten waren 24
knelpunten al geprogrammeerd in het BROM (en ook nog gefinancierd uit
BROM-middelen).

Tabel 2.1 Opgeloste knelpunten per onderdeel, 31 december 2007 (bron:
programmering MJPO 2009-2013)
Totaal Wegen Water Spoor Robuuste
verbindingen
Knelpunten 208 145 17 76 45
Opgelost 26 (12%) 30 (21%) 2 (12%) 2 (3%) 4 (9%)
Deels opgelost 22 (11%) 11 (7%) 0 (0%) 0 (0%) 1 (2%)

Ook het aantal opgeloste knelpunten per provincie varieert. Absoluut zijn de
meeste knelpunten opgelost of deels opgelost in Noord-Brabant.
Relatief is in één provincie meer dan de helft van het aantal knelpunten
opgelost of deels opgelost (Noord-Brabant). En is in vier provincies meer
dan een kwart van het aantal knelpunten opgelost of deels opgelost (Zee-
land, Friesland, Groningen, Drenthe). In drie provincies zijn nog geen knel-
punten opgelost of deels opgelost (Limburg, Noord-Holland, Overijssel).

1 ) Het BROM was het ontsnipperingsbeleid van het ministerie van V&W voor het MJPO.

8/8

Effect opgeloste knelpunten

Wat betreft het gebruik van uitgevoerde ontsnipperende maatregelen, blijkt
uit de resultaten van de monitoring1) dat de maatregelen redelijk tot goed
functioneren. Zo blijkt bijvoorbeeld dat één jaar na de aanleg van het eco-
duct Leusderheide "reeds gebruik is vastgesteld door een aantal voor ver-
snippering gevoelige, zeldzame en/of bedreigde diersoorten" (Waardenburg,
2006: 25).

Wat het effect is van de opgeloste knelpunten op populatieniveau is nog
moeilijk te zeggen, omdat een systematische monitoring tot op heden ont-
breekt. Wel voert Alterra een onderzoek uit naar de ecologische effectiviteit
van maatregelen. Deel van dit onderzoek is het zogenoemde monitorings-
programma MJPO.

Knelpunten onderliggende infrastructuur

Wat betreft de ontsnippering van onderliggende infrastructuur2), hebben
zeven provincies een apart programma en budget voor ontsnippering van
provinciale (en gemeentelijke) infrastructuur. In twee van de zeven provin-
cies is het budget echter onvoldoende (voor grote knelpunten). In nog eens
drie provincies worden de knelpunten in de provinciale infrastructuur opge-
lost indien nodig, al dan niet in het reguliere beheer en onderhoud. De pro-
vincies Groningen en Limburg hebben (nog) geen apart programma of bud-
get voor de ontsnippering van provinciale (en gemeentelijke) infrastructuur,
maar in de provincie Limburg is daarover wel een principe afspraak.

2.2 Voor behalen doelstelling moet uitvoering Meerjarenprogramma
Ontsnippering worden versneld

Wij concluderen dat voor het behalen van de doelstelling van het MJPO in
2018 zijn de belangrijkste barrières voor de EHS opgeheven, voor zover
veroorzaakt door rijksinfrastructuur de uitvoering van het MJPO moet
worden versneld. Op basis van een door ons zelf uitgevoerde analyse, is de
verwachting dat in het huidige tempo in 2018 ongeveer 80% van de knelpunten
zal zijn opgelost en dat van de 14 prioritaire knelpunten slechts ongeveer 20%
daadwerkelijk zal zijn opgelost in de periode 2004-2010. Deze conclusie sluit
aan bij bedreigingen die in het licht van de doelstelling door de betrokken
partijen zijn genoemd en bij één van de opmerkingen van de (vaste) commis-
sies voor LNV en VROM van de Tweede Kamer.

1 ) Het gebruik van een aantal maatregelen wordt gemonitord en ook is het gebruik van een
aantal maatregelen dat in het BROM is uitgevoerd gemonitord.

2 ) Eén van de essentiële punten van de uitvoeringsstrategie van het MJPO is dat aanpak van de
knelpunten door het Rijk in veel gevallen alleen zin heeft als provincies en/of andere be-
trokken partijen ook investeren.

9/9

Voor een goed begrip van deze conclusie is het nodig om eerst nader stil te
staan bij de stand van zaken van de programmering van het MJPO.

Stand van zaken programmaring MJPO

Op 31 december 2007 is ruim de helft van het aantal knelpunten opgelost of
geprogrammeerd (zie figuur 2.2). In totaal zijn 26 knelpunten (12%) opgelost,
zijn nog eens 87 knelpunten (42%) geprogrammeerd en zijn 95 knelpunten
(46%) nog niet geprogrammeerd.

Opgelost; 26
Nog niet geprogrammeerd; 95

Geprogrammeerd; 87

Figuur 2.2 Geprogrammeerde knelpunten, 31 december 2007 (bron: program-
mering MJPO 2009-2013)

De stand van zaken per onderdeel varieert (zie tabel 2.2). Absoluut zijn de
meest knelpunten opgelost of geprogrammeerd van het onderdeel wegen.
Relatief zijn de meeste knelpunten opgelost of geprogrammeerd voor de
onderdelen wegen, water en robuuste verbindingen.

Tabel 2.2 Geprogrammeerde knelpunten per onderdeel, 31 december 2007
(bron: programmering MJPO 2009-2013)
Totaal Wegen Water Spoor Robuuste
verbindingen
Knelpunten 208 145 17 76 45
Opgelost 26 (12%) 30 (21%) 2 (12%) 2 (3%) 4 (9%)
Geprogrammeerd 95 (46%) 69 (47%) 10 (59%) 23 (30%) 31 (69%)

Ook de stand van zaken per provincie varieert. Absoluut zijn de meeste
knelpunten opgelost of geprogrammeerd in Noord-Brabant, Zeeland en
Gelderland. En zijn de meeste knelpunten nog niet geprogrammeerd in Lim-
burg en Utrecht.

10/10

Relatief is in twee provincies meer dan tweederde van het aantal knelpunten
opgelost of geprogrammeerd (Zeeland en Noord-Brabant). En is in twee
provincies minder dan eenderde van het aantal knelpunten opgelost of gepro-
grammeerd (Utrecht en Flevoland). In de overige provincies is tussen eenderde
en tweederde van het aantal knelpunten opgelost of geprogrammeerd.

Analyse Twynstra Gudde: in huidig tempo in 2018 ongeveer 80% knelpunten
opgelost

Hoewel in het Jaarverslag 2005 al als actiepunt opgenomen, ontbreekt een reële
doorkijk naar 2018. Om toch een zo goed mogelijke doorkijk te geven naar
2018, hebben wij zelf een extrapolatie gemaakt op basis van de programmering
2009-2013 (zie figuur 2.3). Uit de programmering 2009-2013 kan namelijk
worden afgeleid wanneer hoeveel (en welke) knelpunten zijn opgelost. Dit
aantal opgeloste knelpunten hebben wij per jaar uitgezet in figuur 2.3. De lijn
die het aantal opgeloste knelpunten in 2007 verbindt met het aantal opgeloste
knelpunten in 2013 conform programmering, hebben wij vervolgens geëxtra-
poleerd naar 2018.

Op basis van deze extrapolatie is de verwachting dat in het huidige tempo in
2018 ongeveer 80% van de knelpunten zal zijn opgelost, en dat voor het
behalen van 100% van de doelstelling van het MJPO de uitvoering van het
MJPO dus moet worden versneld. Dit geldt in het bijzonder voor het onderdeel
spoor (waarvoor op basis van de extrapolatie de verwachting is dat in 2018
ongeveer 50% van de knelpunten zal zijn opgelost) en in mindere mate voor
het onderdeel wegen.

Opgeloste knelpunten Opgeloste knelpunten, conform programmering Doelstelling
210

175

140

105

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Figuur 2.3 Extrapolatie opgeloste knelpunten (bron: programmering MJPO 2009-
2013, analyse Twynstra Gudde)

11/11

De extrapolatie geeft een zo goed mogelijke doorkijk naar 2018; een reële
doorkijk naar 2018 ontbreekt immers. Kanttekening hierbij is dat de verwach-
ting op basis van de extrapolatie in de praktijk kan blijken te variëren. Bijvoor-
beeld voor het onderdeel spoor, waarvoor het in de praktijk blijkt dat het vrij
lang heeft geduurd voordat ProRail zijn verantwoordelijkheid heeft kunnen
oppakken. Onder meer omdat de financiële middelen pas vanaf 2008 beschik-
baar zijn gesteld door het ministerie van V&W en omdat ontsnippering voor
ProRail een nieuw iets is waarvoor de interne organisatie nog ingericht moest
worden.

ProRail zelf verwacht dat voor het onderdeel spoor de extrapolatie naar 2018
een knik vertoont doordat de uitvoering een versnelling laat zien. Ook omdat
voor het onderdeel spoor juist eerst de meer complexe (en dure) knelpunten
zijn opgelost.

Analyse Twynstra Gudde: in huidig tempo slechts ongeveer 20% prioritaire
knelpunten daadwerkelijk opgelost in periode 2004-2010
Ook hebben wij op basis van de programmering 2009-2013 zelf een analyse
gemaakt van de 14 prioritaire knelpunten, die eerste prioriteit hebben en
waarvan het streven is deze in de periode 2004-2010 op te lossen (zie tabel
2.3).

Op basis van deze analyse is de verwachting dat slechts 3 van de 14 prioritaire
knelpunten (21%) daadwerkelijk in de periode 2004-2010 zal zijn opgelost1).
Voor de prioritaire knelpunten is weinig tot geen aandacht (gevraagd), noch in
de jaarverslagen noch in de interviews. Blijkbaar ervaren de betrokken partijen
de 14 prioritaire knelpunten niet als prioritair. Mogelijk verklaren een uit-
gangspunt als werk met werk maken en de gezamenlijke aanbesteding van
negen ecoducten ook dat een deel van de 14 prioritaire knelpunten later is
opgelost dan in de periode 2004-2010.

1 ) Daarnaast zal een aantal van de 14 prioritaire knelpunten in de periode 2004-2010 deels zijn
opgelost.

12/12

Tabel 2.3 Analyse prioritaire knelpunten, 31 december 2007 (bron: program-
mering MJPO 2009-2013, analyse Twynstra Gudde)
Nr. Knelpunt Opgelost in periode 2004-2010 (conform program-
mering)
FL2 Ooievaarsplas/Lepelaarstocht Nee, deels nog niet geprogrammeerd: onderdeel
wegen opgelost (BROM-middelen), onderdeel spoor
nog niet geprogrammeerd
GE1 Midden-Veluwe Nee, deels nog niet geprogrammeerd: onderdeel
wegen deels geprogrammeerd (2007-2013),
onderdeel spoor nog niet geprogrammeerd
GE3 Kabeljauw Nee, opgelost in 2014: geprogrammeerd (2014),
uitvoering start waarschijnlijk al in 2010
LI5 Zaarderheide Nee, opgelost in 2012: geprogrammeerd (2009-2012)
LI19 Nagelbeek Nee, opgelost in 2013: geprogrammeerd (2008-2013)
LI21 Beneden-Geuldal Nee, deels nog niet geprogrammeerd: onderdeel
wegen (deels) geprogrammeerd (2006-2012),
onderdeel spoor nog niet geprogrammeerd
NB1 De Mortelen Nee, deels alleen als verkenning geprogrammeerd:
onderdeel wegen deels opgelost (BROM-middelen),
deels in uitvoering (2010, MIRT), onderdeel spoor
alleen als verkenning geprogrammeerd
NB5 Beekdal van de Reusel Ja, opgelost in 2007: geprogrammeerd (2007), in
voorbereiding
NB6 Kerkeindse heide Ja, opgelost in 2008: onderdeel water opgelost,
onderdeel wegen geprogrammeerd (2008)
NB7 Groote heide Nee, deels nog niet geprogrammeerd: onderdeel
wegen deels opgelost, deels geprogrammeerd (2008-
2010), onderdeel spoor nog niet geprogrammeerd
NB9 Leenderbos-De Kempen Nee, (deels) opgelost in 2011: (deels) geprogram-
meerd (2011)
NH1 Bosberg Ja, opgelost in 2010: geprogrammeerd (2006-2010)
UT1 Doorn Nee, deels nog niet geprogrammeerd: onderdeel
wegen nog niet geprogrammeerd, onderdeel spoor
geprogrammeerd (2006-2008)
UT3 Huis ter Heide Nee, deels nog niet geprogrammeerd: onderdeel
wegen geprogrammeerd (2006-2011), onderdeel
spoor nog niet geprogrammeerd

Conclusie sluit aan bij door betrokken partijen genoemde bedreigingen en bij
opmerking in Tweede Kamer

De conclusie dat voor het behalen van de doelstelling van het MJPO de
uitvoering van het MJPO moet worden versneld, sluit aan bij bedreigingen die
in het licht van de doelstelling door de betrokken partijen zijn genoemd en bij
één van de opmerkingen van de (vaste) commissies voor LNV en VROM van
de Tweede Kamer.

13/13

Ongeveer de helft van de betrokken partijen is er niet van overtuigd dat de
doelstelling van het MJPO wordt behaald. Als belangrijkste bedreigingen in het
licht van de doelstelling noemen de betrokken partijen:

- onvoldoende financiële middelen; meer dan de helft van de geïnterviewde
personen verwacht dat de beschikbare middelen onvoldoende zijn. Enerzijds
wordt dit veroorzaakt doordat ontsnipperende maatregelen duurder zijn dan
geschat, anderzijds doordat waarschijnlijk meer knelpunten moeten worden
opgelost om de belangrijkste barrières voor de EHS op te heffen dan in het
MJPO zijn opgevoerd (zie ook paragraaf 2.4)

- onvoldoende capaciteit; een aantal van de geïnterviewde personen verwacht
de dat de uitvoering van het MJPO onder druk komt te staan door onvol-
doende capaciteit bij provincies, Rijkswaterstaat (RWS) en ProRail

- weinig prioriteit voor ontsnippering; een aantal van de geïnterviewde
personen verwacht dat de uitvoering van het MJPO onder druk komt te staan
doordat ontsnippering weinig (bestuurlijke) prioriteit krijgt in een aantal
provincies.

Eén van de opmerkingen van de (vaste) commissies voor LNV en VROM van
de Tweede Kamer tijdens het overleg met de minister van LNV op 12 decem-
ber 2007 over onder meer de Natuurbalans 2007, is: "Het terugdringen van
versnippering van de natuur moet worden versneld. Met de gebiedsgerichte
benadering kan men per direct aan de slag. Om een integrale aanpak en een
snelle totstandkoming van robuuste verbindingen te bevorderen, moet er een
taskforce komen naar het voorbeeld van de Taskforce Verdroging" (Tweede
Kamer, 2007: 2).

In het antwoord van de minister, wijst de minister van LNV erop dat het MJPO
volop in uitvoering is. De minister van LNV is tegen het instellen van een
aparte taskforce, omdat de bestuurlijke drukte te groot dreigt te worden, en de
totstandkoming van robuuste verbindingen is volgens de minister in goede
handen bij de provincies.

Bij de conclusie moet bovendien worden opgemerkt dat als het behalen van de
doelstelling van het MJPO in ruimere zin wordt geïnterpreteerd, dit zou kunnen
betekenen dat in 2018 meer dan 208 knelpunten moeten zijn opgelost. Alterra
(2007) adviseert in het onderzoek Toetsing knelpuntenlijst en prioriteitstelling in
het Meerjarenprogramma Ontsnippering namelijk om betreffende de knelpun-
ten die niet in het MJPO zijn opgevoerd, de opvoering van 116 knelpunten te
overwegen. Voor 60 van deze 116 extra knelpunten is het advies deze een hoge
prioriteit te geven, omdat er een grote ecologische winst bij het oplossen van
deze knelpunten wordt verwacht (zie ook paragraaf 2.1).
Aan de betrokken partijen is gevraagd om, met het advies van Alterra in de
hand, een analyse per provincie te organiseren en de uitkomsten hiervan te
melden aan het Coördinatiepunt MJPO (MJPO, 2008). Op basis van de MJPO-dag
is de verwachting echter niet dat alle door Alterra geadviseerde knelpunten
moeten worden opgevoerd en opgelost.

14/14

2.3 Uitvoeringsstrategie Meerjarenprogramma Ontsnippering komt wisselend
uit de verf

Het MJPO werkt motiverend en heeft energie losgemaakt. Na het opstellen van
het MJPO zijn er veel inspanningen verricht om het MJPO naar behoren uit te
voeren. Elk jaar worden ook stappen ondernomen om de samenwerking tussen
betrokken partijen beter te laten verlopen (onder andere MJPO-dag, Route-
boekje MJPO, website www.mjpo.nl).

Wij concluderen dat de uitvoeringsstrategie van het MJPO wisselend uit de
verf komt. Gezien de verbeteringen die op landelijk en provinciaal niveau
mogelijk en nodig zijn, kan nog niet worden gesteld dat het MJPO geheel naar
behoren wordt uitgevoerd.

2.3.1 Landelijk niveau: besturing Meerjarenprogramma Ontsnippering is
versnipperd

Wij concluderen dat de besturing van het MJPO versnipperd is. Dat meerdere
partijen op verschillende niveaus het MJPO besturen hoeft geen probleem te
zijn, zolang op landelijk niveau ervoor wordt gezorgd dat het MJPO als
programma ook daadwerkelijk naar behoren uitgevoerd wordt. Wij conclude-
ren echter dat de versnipperde besturing van het MJPO ertoe leidt dat er wel
veel aandacht is voor de programmering van het MJPO, maar veel minder
aandacht is voor het bewaken van de voortgang van het MJPO als programma.

Bij het formuleren van de opdracht voor het opstellen van het MJPO is min of
meer bewust gekozen voor een programma-aanpak. Dat wil zeggen: er is
sprake van een unieke en tijdelijke opgave, er is sprake van een complexe
opgave, het moet doelengericht, samenwerken met anderen moet, en er zijn
beperkte middelen beschikbaar. De keuze voor een programma-aanpak impli-
ceert dat het MJPO ook als programma bestuurd moet worden. Uit de literatuur
volgt dat het besturen van een programma op hoofdlijnen bestaat uit twee
activiteiten: planning en control (vergelijk Tak e.a., 2006).

Bij de uitvoering van het MJPO is er veel aandacht voor `planning'; de pro-
grammering van het MJPO. Zo heeft het Coördinatiepunt MJPO bijvoorbeeld
het Routeboekje MJPO opgesteld, bedoeld als hulpmiddel voor diegenen die
actief betrokken zijn bij het tot stand brengen van een integrale programmering
zodat in 2018 alle 208 knelpunten zijn opgelost.
Bij de uitvoering van het MJPO is echter veel minder aandacht voor `control',
het bewaken van de voortgang van het MJPO als programma. De aandacht die
er is voornamelijk via de jaarverslagen en de geëigende procedures van RWS
en ProRail is vooral beschrijvend van aard en/of gericht op één onderdeel van
het programma. Voorbeelden van waar de versnipperde besturing van het
MJPO c.q. de mindere aandacht voor `control' zich in uit zijn:

15/15

- een reële doorkijk naar 2018 ontbreekt, maar op landelijk niveau bestaat wel
de indruk dat (het tempo in) de uitvoering van het MJPO over het algemeen
goed loopt. Op basis van een extrapolatie komen wij echter tot een andere
conclusie, namelijk dat voor het behalen van de doelstelling van het MJPO
de uitvoering van het MJPO moet worden versneld

- in het Jaarverslag 2007 is voor het eerst aandacht voor de prioritaire knel-
punten en dan alleen nog in beschrijvende zin. De conclusie dat naar ver-
wachting slechts ongeveer 20% van de 14 prioritaire knelpunten daadwerke-
lijk in de periode 2004-2010 zal zijn opgelost wordt echter niet getrokken.
Ook worden geen acties aangekondigd om het oplossen van een aantal prio-
ritaire knelpunten naar voren te halen

- de verwarring en onduidelijkheden bij de overgang van het opstellen van het
MJPO naar het uitvoeren van het MJPO kan voor een deel tot op heden
doorwerken, bijvoorbeeld betreffende de regierol van provincies. Ook is dit
geen reden geweest om bestuurlijk op te schalen

- het MJPO wordt vooral bestuurd op basis van de programmering, waardoor
de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het MJPO te veel is gericht op
het inpassen van ontsnipperende maatregelen in het beschikbare budget
(aansturing op gelijkmatige kasstroom), en te weinig op de kwaliteit van
maatregelen (zie ook paragraaf 2.3.3)1).

2.3.2 Provinciaal niveau: samenwerking op basis van gebiedsgerichte aanpak komt
moeizaam van de grond

Wij concluderen dat de samenwerking op basis van een gebiedsgerichte aanpak
moeizaam van de grond komt. Betrokken partijen onderschrijven het samen-
werken op basis van een gebiedsgerichte aanpak, maar op provinciaal niveau is
de praktijk weerbarstig. Samenwerking komt vooral uit de verf op het niveau
van concrete maatregelen, maar kansen die samenwerking op gebiedsniveau
biedt worden onvoldoende benut.

Er is een aantal redenen waarom samenwerking op basis van een gebiedsge-
richte aanpak vaak moeizaam van de grond komt. Een belangrijke reden is dat
niet in elke provincie een Provinciaal Platform actief is en niet alle provincies
de regierol actief hebben opgepakt. Hierdoor wordt het `vliegwiel' van het
oplossen van een knelpunt voor andere activiteiten in een gebied soms niet
benut.

1 ) Wel adviseert Alterra vuistregels en is een Leidraad faunavoorzieningen bij wegen
beschikbaar (RWS, 2005), die mede is gebaseerd op kennis en ervaring opgedaan in Euro-
pees verband (European Commission, 2003).

16/16

Box 2.1 Provinciale Platforms en regierol provincies
In acht provincies is een (breed samengesteld) Provinciaal Platform actief. Maar in drie
provincies (Drenthe, Flevoland en Noord-Holland) is geen Provinciaal Platform actief.
En in één provincie (Groningen) is wel een Provinciaal Platform, maar dat is weinig
actief. In de provincies Drenthe en Groningen vindt afstemming per knelpunt plaats, in
de provincie Noord-Holland vindt afstemming ad hoc per knelpunt en in de ILG-
commissie plaats.

Slechts drie provincies (Gelderland, Noord-Brabant en Utrecht) pakken de regierol
actief op, drie andere provincies (Limburg, Overijssel en Zeeland) werken hiervoor
samen met RWS. In het bijzonder de vraag om de regierol niet alleen op te pakken voor
ontsnippering van de robuuste verbindingen, maar ook voor de ontsnippering van de
overige EHS, ervaart meer dan de helft van de provincies als een probleem. Vier
provincies (Drenthe, Friesland, Groningen en Noord-Holland) pakken de regierol niet
actief op voor knelpunten die geen onderdeel zijn van de robuuste verbindingen.

Een andere belangrijke reden waarom samenwerking op basis van een gebieds-
gerichte aanpak moeizaam van de grond komt, is dat binnen het MJPO de vier
onderdelen (wegen, water, spoor en robuuste verbindingen) een eigen pro-
grammering hebben vanwege een eigen (financierings)procedure1), en de
provincies geen mandaat hebben om de regie te voeren over RWS en ProRail.

Hierbij moet worden opgemerkt dat het nog maar de vraag is of het altijd nodig
is dat provincies mandaat hebben om regie te kunnen voeren over RWS en
ProRail. Enerzijds kan het dwingende karakter van de eigen planning van RWS
(en ProRail), die bepaalt wanneer een knelpunt kan worden opgelost, inderdaad
een bedreiging zijn voor de samenwerking op basis van een gebiedsgerichte
aanpak. Anderzijds kunnen provincies aan RWS en ProRail wel de simpele
vraag stellen: wij hebben plannen met dat gebied, jullie moeten daar knelpun-
ten oplossen, wat spreken we daarover af?

Een kanttekening is verder dat een gebiedsgerichte aanpak niet voor het
oplossen van alle 208 knelpunten nodig is c.q. kansen biedt.

1 ) Bij het opstellen van het MJPO is de keuze voor één (financierings)procedure overwogen.
Om diverse redenen is daarvan afgezien. Voor het ministerie van V&W is het belangrijk om
zelf de regie te kunnen voeren over het budget. Voor het ministerie van LNV is het belang-
rijk om afspraken over het budget te laten lopen via de eind 2006 afgesloten bestuursover-
eenkomsten Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Zie voor een uitgebreidere schets
van de (financierings)procedures hoofdstuk 3 van het bevindingenrapport.

17/17

2.3.3 Projectniveau: diverse voorbeelden van knelpunten waar betrokken partijen
goed samenwerken, visie op kwaliteit van een oplossing wordt soms gemist
Wij concluderen dat op projectniveau diverse voorbeelden zijn van knelpunten
waar provincies, RWS, ProRail en andere betrokken partijen goed samenwer-
ken. En dat is mensenwerk; uiteindelijk zijn het mensen van verschillende
partijen die de verbinding leggen. Steeds meer wordt gezocht naar hoe de
kennis en kunde van de verschillende partijen optimaal benut kan worden.

Op projectniveau spelen diverse zaken (die tijd kosten) voordat daadwerkelijk
tot uitvoering kan worden overgegaan: landschappelijke inpassing en vormge-
ving, begrenzing robuuste verbindingen, planologische verankering in be-
stemmingsplannen, grondaankoop, buitendienststellingen die door ProRail
minimaal een jaar van te voeren moeten worden aangevraagd, etc.
Twee zaken springen eruit:

- de kwaliteit van een oplossing; de kwaliteit van een oplossing, inclusief de
kwaliteit van de inrichting van de natuur rondom uitgevoerde ontsnipperen-
de maatregelen en de kwaliteit van beheer en onderhoud, is belangrijk voor
het gebruik van de maatregelen. Bij het oplossen van een knelpunt gaat het
om het maken van een goede afweging tussen de beschikbare financiële
middelen en de gewenste kwaliteit. Daarvoor is een duidelijke visie op de
gewenste kwaliteit nodig; die visie wordt soms gemist, waardoor de kwali-
teit van een oplossing soms tekort schiet

- de betrokkenheid van de markt; het op een juiste manier betrekken van de
markt is belangrijk. Niet alle marktpartijen hebben evenveel kennis en kunde
op het gebied van ecologie. Goed opdrachtgeverschap en het meegeven van
voldoende criteria aan marktpartijen is nodig.

2.3.4 Padafhankelijkheid Meerjarenprogramma Ontsnippering is groot
Wij concluderen dat de padafhankelijkheid van het MJPO groot is, dat wil
zeggen dat een aantal gemaakte keuzes bij het opstellen van het MJPO vooral
de mogelijkheden voor samenwerking op provinciaal niveau sterk (heeft)
beïnvloed(t). In het bijzonder gaat het om de volgende gemaakte keuzes:

- De keuze om de provincies het MJPO niet mede te laten ondertekenen, maar
wel te vragen de regierol op te pakken
De brief van de minister van V&W in april 2005 waarin zij de provincies
vraagt om de regierol op te pakken, heeft meer dan de helft van de provin-
cies verrast. De vraag om de regierol op te pakken leidt tot verwarring (on-
logisch dat de provincie de regierol heeft over rijksinfrastructuur, de regierol
vraagt ook om voldoende capaciteit) en onduidelijkheden (over de verant-
woordelijkheden, de procedures en de financiering). Het wegnemen van de
verwarring en onduidelijkheden, en het wennen aan de nieuwe rol, heeft veel
tijd (enkele jaren) en energie gekost.
En nog altijd hebben niet alle provincies de regierol actief opgepakt.

18/18

- De keuze voor eigen (financierings)procedures voor de vier onderdelen, en
niet voor één (financierings)procedure
De eigen (financierings)procedures voor de vier onderdelen (wegen, water,
spoor en robuuste verbindingen) heeft in meer dan de helft van de provincies
tot vragen en opmerkingen geleid. Daardoor heeft het veel tijd (enkele jaren)
en energie gekost om tot een adequate programmering te komen.
En nog altijd ontbreekt een doorkijk naar 2018 en is niet altijd duidelijk wat
de status van een knelpunt is. Ook het belangrijkste vraagteken dat de pro-
vincies plaatsen bij de mogelijkheden en middelen om regie te voeren, be-
treft dat de vier onderdelen eigen (financierings)procedures hebben.

- De keuze voor aansturing op een gelijkmatige kasstroom
De ministeries van V&W en LNV sturen aan op een gelijkmatige kasstroom.
Nog altijd zijn de verschillende financieringsprocedures niet flexibel (ge-
noeg) door de aansturing op die gelijkmatige kasstroom en is de wijze waar-
op invulling wordt gegeven aan het MJPO te veel gericht op het inpassen
van ontsnipperende maatregelen in het beschikbare budget. Ook is het voor-
al voor de knelpunten die zijn samengesteld van meerdere rijksinfrastructuur
belangrijk om het `grensvlak' tussen de financieringsprocedures te managen.

2.4 Verhouding tussen financiële middelen en opgeloste knelpunten groeit
scheef

Wij concluderen dat de verhouding tussen de beschikbare financiële middelen
(in totaal 410 mln. 1)) en het aantal opgeloste knelpunten scheef groeit. Op

basis van een door ons zelf uitgevoerde analyse, is de verwachting dat in 2013
46% van de knelpunten zal zijn opgelost met 58% van de beschikbare financië-
le middelen. Volgens deze verhouding is in totaal 525 mln., dat wil zeggen
115 mln. extra, nodig om alle knelpunten op te lo ssen. Deze conclusie sluit

aan bij de verwachting van meer dan helft van de geïnterviewde personen dat
de beschikbare financiële middelen onvoldoende zijn.
Voor een goed begrip van deze conclusie is het nodig om eerst nader stil te
staan bij de (geprogrammeerde) bestedingen.

1 ) Voor de onderdelen wegen, water en spoor is 25 0 mln. beschikbaar: 165 mln. (66%)

voor het onderdeel wegen, 12,5 mln. (5%) voor het onderdeel water en 72,5 mln. (29%)

voor het onderdeel spoor. Voor het onderdeel robuuste verbindingen is 160 mln. beschik-

baar.

19/19

(Geprogrammeerde) bestedingen

Op 31 december 2007 is 22,1 mln. (5%) besteed. De bestedingen per onder-

deel variëren (zie tabel 2.4). Absoluut, maar ook relatief zijn de bestedingen
het grootst voor de onderdelen wegen en robuuste verbindingen. Dit is mede te
verklaren doordat voor het onderdeel water medio 2008 (pas) een tweede
concept programmering is opgesteld en voor het onderdeel spoor de financiële
middelen (pas) vanaf 2008 beschikbaar zijn gesteld door het ministerie van
V&W. Een kanttekening hierbij is dat het gaat om geprogrammeerde bestedin-
gen; gegevens over de daadwerkelijke bestedingen van opgeloste (deel)knel-
punten zijn niet of nauwelijks bekend. Deze gegevens zijn ook niet in de
jaarverslagen opgenomen.

De geprogrammeerde bestedingen tot en met 2013 bedragen 239,6 mln.

(58%). De bestedingen per onderdeel variëren (zie tabel 2.4). Absoluut zijn de
bestedingen het grootst voor de onderdelen wegen en robuuste verbindingen.
Relatief zijn de bestedingen het grootst voor de onderdelen spoor en robuuste
verbindingen.

Tabel 2.4 Geprogrammeerde bestedingen per onderdeel ( mln.) (bron:
programmering MJPO 2009-2013)

Totaal Wegen Water Spoor Robuuste
verbindingen
2007 22,1 (5%) 13,5 (8%) 0,2 (1%) 1,4 (2%) 7,0 (4%)
2013 239,6 (58%) 82,4 (50%) 4,9 (39%) 45,3 (62%) 107,0 (67%)

Analyse Twynstra Gudde: verhouding tussen financiële middelen en opgeloste
knelpunten groeit scheef

Een reële doorkijk in de geprogrammeerde bestedingen naar 2018 ontbreekt,
evenals dus de gegevens over de daadwerkelijke bestedingen van opgeloste
knelpunten. Om toch een zo goed mogelijke doorkijk te geven naar 2018,
hebben wij zelf een analyse gemaakt op basis van de programmering 2009-
2013 (zie figuur 2.4). Uit de programmering 2009-2013 kan namelijk worden
afgeleid wanneer hoeveel knelpunten zijn opgelost, evenals de geprogram-
meerde bestedingen (zie ook tabel 2.4). Door de relatieve geprogrammeerde
bestedingen te delen door het relatieve aantal opgeloste knelpunten hebben wij
een verhoudingsgetal berekend. Een verhoudingsgetal lager dan 1,0 betekent
dat procentueel minder is besteed dan er knelpunten zijn opgelost. Een verhou-
dingsgetal hoger dan 1,0 betekent dat procentueel juist meer is besteed dan er
knelpunten zijn opgelost.

Op basis van deze analyse is de verwachting dat in 2013 46% van de knelpun-
ten zal zijn opgelost met 58% van de beschikbare financiële middelen, en dat
de verhouding tussen de beschikbare financiële middelen en het aantal opgelos-
te knelpunten dus scheef groeit. Volgens deze verhouding is in totaal 525

mln., dat wil zeggen 115 mln. extra, nodig om all e knelpunten op te lossen.

20/20

Indicatief is op basis van deze analyse de voorzichtige verwachting dat de
verhouding tussen de beschikbare financiële middelen en het aantal opgeloste
knelpunten in 2018 verder scheef is gegroeid. Dit geldt in het bijzonder voor de
onderdelen spoor en robuuste verbindingen, waarvoor het verhoudingsgetal in
2018 substantieel hoger is dan 1,0 (respectievelijk 1,9 en 1,6).

totaal wegen w ater spoor robuuste verbindingen
2

1,5

0,5

2007 2013 2018

Figuur 2.4 Verhouding geprogrammeerde bestedingen opgeloste knelpun-
ten1) (bron: programmering MJPO 2009-2013, analyse Twynstra Gudde)

De analyse geeft een zo goed mogelijke doorkijk naar 2018; een reële doorkijk
in de geprogrammeerde bestedingen naar 2018 ontbreekt immers. Kantteke-
ning hierbij is dat de verwachting op basis van de analyse in de praktijk kan
blijken te variëren. Vooral de verwachting voor 2018, die daarom ook indica-
tief is. Voor de onderdelen wegen, spoor en robuuste verbindingen zijn na 2013
immers nog geen afspraken gemaakt. Voor het onderdeel robuuste verbindin-
gen blijken bijvoorbeeld drie zeer dure knelpunten bepalend voor de gepro-
grammeerde bestedingen in 2018.

Dit neemt niet weg dat op basis van de programmering 2009-2013 wel degelijk
de verwachting is dat in 2013 46% van de knelpunten zal zijn opgelost met

58% van de beschikbare financiële middelen. Voor het onderdeel spoor zijn
dan wel eerst de meer complexe (en dure) knelpunten opgelost.

1 ) Voor het onderdeel wegen is het verhoudingsgetal niet gecorrigeerd voor de (24) knelpunten
die nog zijn gefinancierd uit BROM-middelen. Als het verhoudingsgetal hiervoor wel zijn
gecorrigeerd, zou het verhoudingsgetal in 2007 1,7 zijn (in plaats van 0,4), in 2013 ook 0,9
en in 2018 1,0 (in plaats van 0,9).

21/21

De conclusie dat de verhouding tussen de beschikbare financiële middelen en
het aantal opgeloste knelpunten scheef groeit, sluit aan bij de verwachting van
meer dan helft van de geïnterviewde personen dat de beschikbare financiële
middelen onvoldoende zijn. Enerzijds wordt dit veroorzaakt doordat ontsnippe-
rende maatregelen duurder zijn dan geschat, onder andere door stijgende
prijzen (krappe aannemersmarkt, hogere grondstofprijzen, hogere grondprij-
zen). Soms, vooral voor het onderdeel wegen in een aantal provincies, zijn ook
eerst de meer eenvoudige knelpunten opgelost en moeten de meer complexe
(en dure) knelpunten dus nog worden opgelost. Vooral de knelpunten die
onderdeel zijn van de zogenoemde Natte As1) lijken duurder te zijn dan
geschat. Ook is de verwachting dat de financiële middelen voor het onderdeel
robuuste verbindingen onvoldoende zijn, mede gelet op de kosten van ontsnip-
pering van provinciale en gemeentelijke infrastructuur binnen de robuuste
verbindingen (en de discussie over wie deze kosten betaalt).
Anderzijds wordt dit veroorzaakt doordat waarschijnlijk meer knelpunten
moeten worden opgelost om de belangrijkste barrières voor de EHS op te
heffen dan in het MJPO zijn opgevoerd. De intensivering van het gebruik van
vooral het spoor en het plaatsen van hekken langs het spoor kan leiden tot extra
knelpunten. En Alterra (2007) adviseert om bijna alle `blauwe knelpunten' (49
van de 53) op te lossen. Daarnaast adviseert Alterra om de opvoering van 116
knelpunten te overwegen. Voor 60 van deze 116 extra knelpunten is het advies
deze een hoge prioriteit te geven (zie paragraaf 2.2)2).

2.5 Conclusies samengevat

Wij vatten onze conclusies samen aan de hand van de drie vragen waarvan bij
het opstellen van het MJPO is afgesproken dat deze centraal staan bij het
evalueren van de uitvoering van het MJPO: worden de doelstellingen gehaald,
in hoeverre is het bereiken van de doelstelling te danken aan het MJPO en in
hoeverre wordt het MJPO door betrokkenen als juist ervaren?

1 ) In Randstad Urgent is het project ruggengraat voor natuur en recreatie in het Groene Hart
(Natte as) één van de (kandidaat) UPR-projecten binnen de hoofdopgave aantrekkelijk
woon-, werk- en leefklimaat, thema recreatie en mooie gebieden in de Randstad. In overleg
met de regio wordt voor dit project onderzocht of er mogelijkheden voor versnelling zijn
(ministerie van V&W, 2007).

2 ) Om een indruk te geven: als deze 60 extra knelpunten gemiddeld net zo duur zijn als de
knelpunten die zijn opgevoerd in het MJPO, dan is bijna 120 mln. extra nodig.

22/22

2.5.1 Worden de doelstellingen gehaald?

Voor het antwoord op de vraag of de doelstellingen worden gehaald1), is de
interpretatie van wat de doelstelling van het MJPO is relevant. De geïnterview-
de personen hebben namelijk een verschillend beeld van wanneer de doelstel-
ling van het MJPO is behaald. De beelden variëren van als ontsnippering meer
vanzelfsprekend is geworden, via als de 208 knelpunten zijn opgelost die in het
MJPO zijn opgevoerd, tot als de opgeloste knelpunten effectief zijn doordat
planten- en diersoorten zich over meer gebieden verspreiden.
Enkele geïnterviewde personen zien ook de samenwerking op basis van een
gebiedsgerichte aanpak als een doelstelling van het MJPO (en niet als een
(uitvoerings)strategie).

Wanneer de doelstelling van het MJPO in enge zin wordt geïnterpreteerd in
2018 zijn de belangrijkste barrières voor de EHS opgeheven, zijnde de 208
knelpunten die in het MJPO zijn opgevoerd wordt de doelstelling in het
huidige tempo niet behaald. De verwachting is dat in 2018 ongeveer 80% van
de knelpunten zal zijn opgelost. Van de 14 prioritaire knelpunten zal ongeveer
20% daadwerkelijk zijn opgelost in de periode 2004-2010.

Wanneer de doelstelling van het MJPO in ruimere zin wordt geïnterpreteerd
in 2018 zijn de belangrijkste barrières voor de EHS opgeheven, voor zover
veroorzaakt door rijksinfrastructuur kan dit betekenen dat meer knelpunten
moeten worden opgelost om de doelstelling te behalen dan de 208 knelpunten
die in het MJPO zijn opgevoerd. De intensivering van het gebruik van vooral
het spoor en het plaatsen van hekken langs het spoor kan leiden tot extra
knelpunten. En Alterra adviseert om de opvoering van 116 knelpunten te
overwegen. Voor 60 van deze 116 extra knelpunten is het advies deze een hoge
prioriteit te geven, omdat er een grote ecologische winst bij het oplossen van
deze knelpunten wordt verwacht.

Wanneer de doelstelling van het MJPO in nog ruimere zin wordt geïnterpre-
teerd in 2018 zijn de belangrijkste barrières voor de EHS opgeheven, voor
zover veroorzaakt door rijksinfrastructuur, en de opgeloste knelpunten zijn
effectief doordat planten- en diersoorten zich over meer gebieden verspreiden
is het nog moeilijk iets te zeggen over of de doelstelling wordt behaald, omdat
een systematische monitoring ontbreekt.

1 ) De Algemene Rekenkamer (2006) vindt het in 2006 nog te vroeg om iets te zeggen over de
haalbaarheid van de doelstelling in 2018 zijn de belangrijkste barrières voor de EHS op-
geheven, voor zover veroorzaakt door rijksinfrastructuur.

23/23

Wat betreft de samenwerking op basis van een gebiedsgerichte aanpak worden
kansen die samenwerking op gebiedsniveau biedt onvoldoende benut. Betrok-
ken partijen onderschrijven het samenwerken op basis van een gebiedsgerichte
aanpak, maar de praktijk is weerbarstig. Samenwerking komt vooral uit de verf
op het niveau van concrete maatregelen.

2.5.2 In hoeverre is het bereiken van de doelstelling te danken aan het MJPO?
Bij het antwoord op de vraag in hoeverre het bereiken van de doelstelling te
danken is aan het MJPO, kan een onderscheid worden gemaakt naar de beteke-
nis van het MJPO en of het MJPO naar behoren wordt uitgevoerd.

Het MJPO is om meerdere redenen van betekenis: ontsnippering is essentieel
voor de realisatie van de EHS, in het MJPO zijn relevante knelpunten geselec-
teerd, bijna een kwart van het aantal knelpunten is tot op heden opgelost of
deels opgelost, en betrokken partijen ervaren het MJPO als juist.
Het behalen van de doelstelling van het MJPO in 2018 zijn de belangrijkste
barrières voor de EHS opgeheven, voor zover veroorzaakt door rijksinfrastruc-
tuur is dan ook voor een groot deel te danken aan het MJPO. Het MJPO
vormt het kader voor het opheffen van barrières door infrastructuur: een
doelstelling, een uitvoeringsstrategie en financiële middelen1).

Gezien de verbeteringen die op landelijk en provinciaal niveau nodig zijn, kan
nog niet worden gesteld dat het MJPO geheel naar behoren wordt uitgevoerd.
Ook groeit de verhouding tussen de beschikbare financiële middelen en het
aantal opgeloste knelpunten scheef. Op landelijk niveau is de besturing van het
MJPO versnipperd, wat ertoe leidt dat er wel veel aandacht is voor de pro-
grammering van het MJPO, maar veel minder aandacht is voor het bewaken
van de voortgang van het MJPO als programma. Op provinciaal niveau komt
de samenwerking op basis van een gebiedsgerichte aanpak vaak moeizaam van
de grond.

In tabel 2.5 hebben wij onze indruk over hoe het MJPO op provinciaal niveau
wordt uitgevoerd samengevat. Onze indruk is gebaseerd op:

- het aantal opgeloste, deels opgeloste en geprogrammeerde knelpunten

- het wel/niet hebben van een apart programma of budget voor de onstnippe-
ring van provinciale en gemeentelijk infrastructuur

- het wel/niet actief zijn van een Provinciaal Platform

1 ) Of de doelstelling ook wordt behaald zonder het MJPO is moeilijk te zeggen. De verwach-
ting is dat voor het onderdeel wegen deels zou zijn voortgebouwd op het BROM. Voor het
onderdeel robuuste verbindingen zouden enkele afspraken zijn gemaakt in de bestuursover-
eenkomsten ILG. En enkele knelpunten in de provinciale en gemeentelijke infrastructuur
zouden zijn opgelost in het reguliere beheer en onderhoud. Knelpunten van de onderdelen
water en spoor zouden niet zijn opgelost.

24/24

- het wel/niet actief oppakken van de regierol van provincies

- het bestuurlijk draagvlak en de vrijgemaakte capaciteit voor de uitvoering
van het MJPO

- de samenwerking tussen provincies, RWS, ProRail en andere betrokken
partijen.

Tabel 2.5 Onze indruk

Uitvoering van het MJPO loopt... In de provincie(s)...
Goed Gelderland, Noord-Brabant
Ruim voldoende Friesland, Utrecht, Zeeland
Voldoende Drenthe, Groningen, Overijssel
Matig Limburg*), Noord-Holland
Slecht Flevoland

*) Wij hebben de indruk dat de uitvoering van het MJPO nog matig loopt in Limburg, maar er is
een principe afspraak dat er meer aandacht komt voor ontsnippering. De verwachting is daarom
dat de uitvoering van het MJPO voldoende zal gaan lopen in Limburg.

2.5.3 In hoeverre wordt het MJPO door betrokkenen als juist ervaren?
De betrokken partijen onderschrijven de betekenis van het MJPO. Ontsnippe-
ring is essentieel voor de EHS; het MJPO vormt een belangrijk kader voor het
opheffen van barrières door infrastructuur. Het MJPO heeft ervoor gezorgd dat
ontsnippering meer vanzelfsprekend is geworden, werkt motiverend en heeft
energie losgemaakt.

Tegelijkertijd blijkt dat een aantal gemaakte keuzes bij het opstellen van het
MJPO vooral de mogelijkheden voor samenwerking op basis van een gebieds-
gerichte aanpak sterk beïnvloedt. In het bijzonder gaat het om de volgende
gemaakte keuzes:

- de keuze om de provincies het MJPO niet mede te laten ondertekenen, maar
wel te vragen de regierol op te pakken

- de keuze voor eigen (financierings)procedures voor de vier onderdelen
(wegen, water, spoor en robuuste verbindingen), en niet voor één (financie-
rings)procedure

- de keuze voor aansturing op een gelijkmatige kasstroom.

25/25

Apart aandachtspunt is het recreatief medegebruik van ontsnipperende maatre-
gelen. Zo zijn door de Tweede Kamer (2008) vragen gesteld over het recreatief
medegebruik van ecoducten1).

Betrokken partijen zijn het erover eens dat het voor de acceptatie van en het
draagvlak voor het ontsnipperingsbeleid belangrijk is dat er voldoende recrea-
tieve voorzieningen zijn. Volgens het MJPO kunnen maatregelen aan de
infrastructuur die in de eerste plaats ecologisch bedoeld zijn, veelal ook
geschikt worden gemaakt voor wandelaars en fietsers. In de praktijk gebeurt dit
echter meestal (nog) niet, omdat de meningen over recreatief medegebruik
uiteen lopen.

1 ) Zie voor een uitgebreidere schets van het aandachtspunt recreatief medegebruik van
ontsnipperende maatregelen hoofdstuk 5 van het bevindingenrapport.

26/26

3 Aanbevelingen voor verbetering

In dit hoofdstuk presenteren wij onze aanbevelingen betreffende de evaluatie
van het MJPO. De aanbevelingen zijn erop gericht de uitvoering van het MJPO
te verbeteren.

Het MJPO is van betekenis. Dit rechtvaardigt dat de uitvoering van het MJPO
stevig wordt voortgezet. Gekoesterd moet worden dat het MJPO ervoor heeft
gezorgd dat ontsnippering meer vanzelfsprekend is geworden, motiverend
werkt en energie heeft losgemaakt. Voor het behalen van de doelstelling van
het MJPO in 2018 zijn de belangrijkste barrières voor de EHS opgeheven,
voor zover veroorzaakt door rijksinfrastructuur is op landelijk en provinciaal
niveau echter ook een aantal verbeteringen mogelijk en nodig. Belangrijk is dat
de eerste concrete verbeteringen in de praktijk snel zichtbaar zijn. Voor alle
betrokken partijen geldt daarbij: verantwoordelijkheid hebben/krijgen betekent
ook verantwoordelijkheid nemen.

De doelstelling van het MJPO kan alleen behaald worden als alle partijen op
basis van een gebiedsgerichte aanpak samenwerken. Tegen deze achtergrond is
de uitvoering van het MJPO na vier jaar geëvalueerd. En het vormt ook het
eerste aangrijpingspunt voor verbetering. Belangrijk daarbij is te realiseren dat
samenwerken op basis van een gebiedsgerichte aanpak mensenwerk is.
Het tweede aangrijpingspunt voor verbetering is de besturing van het MJPO als
programma. Het besturen van een programma bestaat op hoofdlijnen uit twee
activiteiten: planning en control. Belangrijk is dat deze twee activiteiten in
balans zijn.

Tot slot is een bezinning nodig op het ambitieniveau van het MJPO in relatie
tot de beschikbare financiële middelen.

Onze aanbevelingen zijn mede geïnspireerd op de suggesties voor verbetering
van de uitvoering van het MJPO die zijn gegenereerd en geprioriteerd tijdens
de workshop (zie tabel 3.1).

27/27

Tabel 3.1 Top zeven verbeterpunten workshop
Verbeterpunt Score*)

1. Draag goede voorbeelden uit. 4,4

2. Faciliteer de Provinciale Platforms actief; biedt bijvoorbeeld hulp bij het 4,3
opstellen van de programmering, inventariseer welke vragen er leven, organi-
seer een helpdesk.

3. Lift mee op ontwikkelingen die positief kunnen uitpakken voor het Meerjaren- 4,3
programma Ontsnippering (bijvoorbeeld klimaatverandering); zet hier gecoör-
dineerd op in, blijf breder denken (en niet alleen in termen van programmering
en uitvoering).

4. Organiseer per provincie een gebiedsverkenning rondom knelpunten (partijen, 4,2
geldstromen); benoem wie waarover het beste de regie kan voeren.

5. Benoem/profileer de rol van de provinciale coördinator; maak dit tot een 4,1
interprovinciaal onderwerp.

6. Creëer draagvlak bij provinciale bestuurders; laat hen zien waar kansen liggen. 4,0

7. Verduidelijk wat wordt verstaan onder het begrip regie voeren. 4,0

*) Score op een vijfpuntschaal.

3.1 Versnel uitvoering Meerjarenprogramma Ontsnippering in drie stromen
Aanbeveling 1 Wij bevelen aan, om de doelstelling van het MJPO te behalen, de uitvoering
van het MJPO te versnellen.
Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Wij bevelen daarom aan het versnel-
len van de uitvoering van het MJPO vorm te geven via drie stromen:

- stroom 1: formuleer `de stand van de regio'

- stroom 2: vereenvoudig de (financierings)procedures

- stroom 3: organiseer een kritische blik van buiten.

Deze stromen hangen onderling samen en grijpen op elkaar in, maar vormen
ieder voor zich ook een stroom van acties die genomen kunnen worden.

3.1.1 Stroom 1: formuleer `de stand van de regio'
Aanbeveling 2 Wij bevelen de betrokken partijen per provincie en het Coördinatiepunt MJPO
aan om `de stand van de regio' te formuleren in een gezamenlijk proces. Een
gemeenschappelijke visie van de betrokken partijen in een provincie op de
uitvoering van het MJPO is nodig om de doelstelling te behalen en samen te
werken op basis van een gebiedsgerichte aanpak. Wij adviseren geen nieuwe
beleidsontwikkeling, maar wel dat betrokken partijen per provincie formuleren:

- wat de belangrijkste barrières voor de EHS zijn, voor zover veroorzaakt
door infrastructuur inclusief onderliggende infrastructuur

- wat de gewenste kwaliteit per knelpunt is (gebiedsgericht)

- welke ontsnipperende maatregelen per knelpunt moeten worden uitgevoerd
om de gewenste kwaliteit te realiseren

- hoe de programmering er uitziet tot 2018

28/28

- welke regie en afstemming nodig is, inclusief wie de regie voert en hoe de
afstemming wordt georganiseerd (in het bijzonder voor knelpunten die zijn
samengesteld van meerdere rijksinfrastructuur)

- wat eventuele knelpunten zijn in de uitvoering van het MJPO.

Er is ruimte voor maatwerk per provincie. In de ene provincie is het formuleren
van de `stand van de regio' weinig werk, in de andere provincie meer werk.
Ook kan bijvoorbeeld de afstemming in de ene provincie anders worden
georganiseerd dan in de andere provincie. Waar het om gaat is dat er bestuur-
lijk draagvlak is en capaciteit wordt vrijgemaakt voor de uitvoering van het
MJPO, dat er invulling wordt gegeven aan de regierol waar nodig (door de
provincie of een andere partij) en dat er waar nodig wordt afgestemd (in een
Provinciaal Platform of elders).

Met het formuleren van de `stand van de regio' kan ook een duidelijk punt
worden gezet achter de verwarring, onduidelijkheden, vragen en opmerkingen
die hebben gespeeld en soms tot op heden doorwerken.

Aanbeveling 3 Wij bevelen de betrokken partijen per provincie aan om de `stand van de regio'
te vertalen in afspraken per provincie, en die afspraken op bestuurlijk niveau te
verankeren in een convenant. Dit convenant vormt de drager van gezamenlijke
afspraken over de uitvoering van het MJPO: wie doet wat wanneer, waar
moeten we samenwerken, en wat spreken we daarover af? De convenanten
kunnen in het najaar van 2009 worden ondertekend door de verantwoordelijke
Gedeputeerden, de hoofdingenieur-directeuren van RWS en de (regio)
directeuren van ProRail.

3.1.2 Stroom 2: vereenvoudig de (financierings)procedures
Aanbeveling 4 Wij bevelen de ministeries van V&W en LNV en het Coördinatiepunt MJPO
aan om de (financierings)procedures te vereenvoudigen. In de eerste plaats
door één programmering op te stellen voor de periode 2010-2018 en het proces
waarlangs de programmering tot stand komt als het ware om te draaien. Dat wil
zeggen dat de afspraken die per provincie op bestuurlijk niveau zijn verankerd
in de convenanten, het vertrekpunt vormen voor de programmering voor de
periode 2010-2018. Niet de vier onderdelen (wegen, water, spoor en robuuste
verbindingen) hebben een eigen programmering, maar de 12 provincies hebben
een eigen programmering. Dit sluit veel beter aan bij samenwerking op basis
van een gebiedsgerichte aanpak. Deze programmeringen per provincie tellen
samen op tot een integrale programmering.
Jaarlijks leveren de betrokken partijen per provincie namens de Gedeputeer-
de, de hoofdingenieur-directeur van RWS en de (regio)directeur van ProRail
een geactualiseerde programmering per provincie aan. Het Afstemmingsover-
leg bewaakt op basis hiervan de voortgang van het MJPO als programma.

29/29

Aanbeveling 5 In de tweede plaats bevelen wij de ministeries van V&W en LNV aan om de
financiering te flexibiliseren door niet langer te sturen op een gelijkmatige
kasstroom, maar financiële middelen ter beschikking te stellen voor de periode
2010-2018. Wij kunnen ons voorstellen dat ervoor wordt gekozen om de
financiële middelen te blijven labellen per onderdeel en via RWS (wegen en
water), ProRail (spoor) en de provincies (robuuste verbindingen) beschikbaar
te stellen, maar eventuele procedures van RWS en ProRail moeten daarbij
volgend zijn en niet voorschrijvend.
De betrokken partijen per provincie mogen bestedingen schuiven tussen het
ene en het andere jaar (vergelijk de eerste tranche van het onderdeel robuuste
verbindingen). Een gebiedsgericht aanpak en werk met werk maken, blijven
hierbij de uitgangspunten.

Het eerst nauwkeurig beschrijven van de huidige financieringsprocedures, met
in het bijzonder aandacht voor de geschilpunten over rekenen exclusief/
inclusief BTW en de financiële middelen voor het onderdeel wegen, kan
helpen deze tweede stroom goed vorm te geven.

3.1.3 Stroom 3: organiseer een kritische blik van buiten
Aanbeveling 6 Wij bevelen het Afstemmingsoverleg aan om een kritische blik van buiten in
2009 te (blijven1)) organiseren, in de vorm van een expertteam dat is samenge-
steld uit enkele onafhankelijke deskundigen. Het versnellen van de uitvoering
van het MJPO vraagt om een daarop beter afgestemde werkwijze en een
andere, meer zelfbewuste wijze van handelen van betrokken partijen (zie
stroom 1 en 2). Een expertteam kan helpen om dit concreet vorm te geven en te
borgen. De opdracht van het expertteam kan zijn om de betrokken partijen in
een provincie vraaggestuurd te ondersteunen bij het formuleren van de `stand
van de regio' en de vertaling in afspraken per provincie, en het Afstemmings-
overleg een spiegel voor te houden bij het besturen van het MJPO als pro-
gramma (zie paragraaf 3.2)2).

3.2 Bestuur het Meerjarenprogramma Ontsnippering als programma
Aanbeveling 7 Wij bevelen de ministeries van V&W, LNV en VROM aan om het MJPO als
programma te besturen. Het Afstemmingsoverleg kan deze rol vervullen, als zij
zelfbewust handelt. Het Afstemmingsoverleg managet (dan) niet de inspannin-
gen die moeten worden verricht om het MJPO naar behoren uit te voeren, maar
houdt vooral de samenhang ervan in het oog. Naast aandacht voor `planning' is
meer aandacht nodig voor `control'. Daarbij gaat het onder meer om:

1 ) De evaluatie van het MJPO is al een dergelijke kritische blik van buiten.

2 ) Hierbij kan bijvoorbeeld worden geleerd van de ervaring die is opgedaan rondom de
MobiliteitsAanpak met het Expertteam Netwerkanalyses.

30/30

- de voortgang van het MJPO, op basis van een reële en actuele doorkijk naar
2018

- de 14 prioritaire knelpunten, en eventuele acties om het oplossen van deze
prioritaire knelpunten naar voren te halen

- de kwaliteit van ontsnipperende maatregelen

- de goede voorbeelden, en het vieren van successen.

Indien nodig moet het Afstemmingsoverleg bestuurlijk kunnen opschalen.

Het Afstemmingsoverleg wordt daarbij ondersteund door een robuust Coördi-
natiepunt MJPO. Wij kunnen ons voostellen dat het Coördinatiepunt MJPO
organisatorisch is ondergebracht bij RWS, maar zij werkt in opdracht van het
Afstemmingsoverleg1). De eigen huisstijl van het MJPO helpt daarbij.

3.3 Bezinning op ambitieniveau Meerjarenprogramma Ontsnippering
Aanbeveling 8 Wij bevelen de ministeries van V&W, LNV en VROM aan om zich te
bezinnen op het ambitieniveau in relatie tot de beschikbare financiële midde-
len. Uit de evaluatie van het MJPO blijkt namelijk dat het waarschijnlijk is dat
de beschikbare financiële middelen onvoldoende zijn. Er is een aantal punten
voor bezinning:

- Financiële middelen voor monitoringsprogramma MJPO
Alterra voert een onderzoek uit naar de ecologische effectiviteit van maatre-
gelen. Deel van dit onderzoek is het zogenoemde monitoringsprogramma
MJPO. Bij het opstellen van het MJPO is afgesproken dat RWS de monito-
ring zal uitvoeren en financieren.
Het is belangrijk dat de financiële middelen voor het zogenoemde monito-
ringsprogramma MJPO daadwerkelijk beschikbaar worden gesteld. Zowel
om verantwoording te kunnen afleggen, als om te leren.

- Extra financiële middelen voor `blauwe knelpunten'
Bij het opstellen van het MJPO is afgesproken dat bij de herziening van het
MJPO in 2007 zal worden nagegaan of door het ministerie van V&W extra
middelen beschikbaar kunnen worden gesteld voor de `blauwe knelpunten'.
In de praktijk blijkt dat in 2007 geen herziening van het MJPO heeft plaats-
gevonden, maar dat men de evaluatie van het MJPO heeft afgewacht.

1 ) Om verwarring en ongewenste vermenging te voorkomen, kunnen medewerkers van het
Coördinatiepunt MJPO bijvoorbeeld niet tegelijkertijd voorzitter zijn van het zogenoemde
BROM-overleg (intern overleg van de regionale diensten van RWS over de uitvoering van
het MJPO).

31/31

Uit nader ecologisch onderzoek van de (`blauwe') knelpunten blijkt dat
bijna alle `blauwe knelpunten' (49 van de 53) knelpunten relevant zijn. Het
is daarom belangrijk dat nu wordt nagegaan of door het ministerie van
V&W extra financiële middelen beschikbaar moeten/kunnen worden ge-
steld.

- Extra financiële middelen voor knelpunten die in het MJPO zijn opgevoerd
Uit de evaluatie blijkt dat de verhouding tussen de beschikbare financiële
middelen en het aantal opgeloste knelpunten scheef groeit. De verwachting
is bijvoorbeeld dat in 2013 46% van de knelpunten zal zijn opgelost met
58% van de beschikbare financiële middelen. Volgens deze verhouding is in
totaal 525 mln., dat wil zeggen 115 mln. extra,
nodig om alle knelpunten
op te lossen.

Bij een eventuele claim voor extra financiële middelen voor de 208 knelpun-
ten die in het MJPO zijn opgevoerd, is het belangrijk dat deze claim goed
kan worden onderbouwd op basis van een integrale planning tot 2018.

- Extra financiële middelen voor extra knelpunten
Wanneer de doelstelling van het MJPO in ruimere zin wordt geïnterpreteerd
in 2018 zijn de belangrijkste barrières voor de EHS opgeheven, voor zover
veroorzaakt door rijksinfrastructuur kan dit betekenen dat meer knelpunten
moeten worden opgelost om de doelstelling te behalen dan de 208 knelpun-
ten die in het MJPO zijn opgevoerd. De intensivering van het gebruik van
vooral het spoor en het plaatsen van hekken langs het spoor kan leiden tot
extra knelpunten. En Alterra adviseert om de opvoering van 116 knelpunten
te overwegen. Voor 60 van deze 116 extra knelpunten is het advies deze een
hoge prioriteit te geven, omdat er een grote ecologische winst bij het oplos-
sen van deze knelpunten wordt verwacht.

Het is belangrijk dat de balans wordt opgemaakt van de uitkomsten van de
analyse per provincie, die de betrokken partijen is gevraagd te organiseren
(op basis van de MJPO-dag is de verwachting niet dat alle door Alterra ge-
adviseerde knelpunten moeten worden opgevoerd en opgelost). Het overwe-
gen van de 116 knelpunten die niet in het MJPO zijn opgevoerd, wordt uit-
eindelijk gezien als een politieke beslissing.

32/32

Literatuurlijst

Algemene Rekenkamer (2006), Ecologische Hoofdstructuur, Den Haag: Sdu
Alterra (2007), Toetsing knelpuntenlijst en prioriteitstelling in het Meerjaren-
programma Ontsnippering, Wageningen: Alterra

European Commission (2003), Habitat fragmentation due to transportation
infrastructure; the European review

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Economische Za-
ken & ministerie van Landbouw, natuur en Voedselkwaliteit (2008),
MIRT-projectenboek 2008, Den Haag: ministerie van V&W
Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007), Randstad Urgent, Den Haag:
ministerie van V&W

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2005), brief met onderwerp `Toezending
Meerjarenprogramma Ontsnippering'

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit & ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Orde-
ning en Milieubeheer (2004), Meerjarenprogramma Ontsnippering: Den
Haag: ministerie van V&W

MJPO (2008), brief met onderwerp `Onderzoek Alterra toetsing knelpunten'
MJPO (2008), Meer ruimte voor dieren; natuurgebieden verbinden
MJPO (2007), Evaluatie Meerjarenprogramma Ontsnippering; opdrachtom-
schrijving ten behoeve van offerteverzoek

Kaats, E. & W. Opheij (2008), Bestuurders zijn van betekenis; allianties en
netwerken vanuit bestuurlijk perspectief, Maarssen: Reed Business
Rijkswaterstaat (2005), Leidraad faunavoorzieningen bij wegen, Delft; RWS
Tak, T. van der & G. Wijnen (2006), Programmamanagement; sturen op
samenhang, Deventer: Kluwer

Tweede Kamer (2008), Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de
daarop door de regering gegeven antwoorden, Den Haag: Sdu
Tweede Kamer (2007), Bescherming van Natuurgebieden, Natuurbalans 2007;
verslag van een algemeen overleg, Den Haag: Sdu
Tweede Kamer (2007), EHS als groot project

Twynstra Gudde (2009), Bevindingenrapport evaluatie Meerjarenprogramma
Ontsnippering, Den Haag: Twynstra Gudde

Waardenburg (2006), Monitoring gebruik faunapassages Rijkswaterstaat
Utrecht; onderzoek boommarterbrug (A12) en ecoduct Leusderheide
(A28), Culemborg: Waardenburg

Interdepartementale begeleidingsgroep

Leden interdepartementale begeleidingsgroep

- de heer Bakker, Dienst Landelijke Gebied (tot medio februari 2008)

- de heer Bekker, Coördinatiepunt MJPO

- de heer Post, ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (tot
medio juni 2008)

- de heer Sinke, Dienst Landelijk Gebied (vanaf medio februari 2008)

- de heer Smit, ministerie van Verkeer en Waterstaat

- mevrouw Visser, ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(vanaf medio juni 2008).

Bijeenkomsten interdepartementale begeleidingsgroep

De voortgang en de resultaten van de evaluatie van het MJPO is tijdens een
aantal bijeenkomsten van de interdepartementale begeleidingsgroep besproken:

- 12 december 2007: bespreken Plan van Aanpak

- 27 maart 2008: bespreken eerste concept bevindingenrapport en voorstel
voor verdiepingspunten

- 21 augustus 2008: bespreken concept eindrapport en bevindingenrapport

- 28 november 2008: bespreken reacties op 90%-versie eindrapport.

Lijst geïnterviewde personen

Ministerie van Verkeer en Waterstaat & Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (3 juni 2008)

- mevrouw Heydeman (ministerie van Verkeer en Waterstaat)

- de heer Straver (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit).

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (6 februari 2008)

- mevrouw Berendsen

- de heer Breek

- de heer Nuijts

- de heer Smit.

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (20 februari 2008) 1)

- de heer Boom

- de heer Post.

Afstemmingsoverleg (26 juni 2008)

- de heer Blaak (vertegenwoordiger Rijkswaterstaat)

- de heer Klemann (vertegenwoordiger provincies)

- de heer Meijer (ProRail)

- mevrouw Van Rooij (ProRail)

- de heer Sinke (vertegenwoordiger Dienst Landelijk Gebied)

- de heer Smit (ministerie van Verkeer en Waterstaat)

- mevrouw Smith (Coördinatiepunt MJPO).

Coördinatiepunt MJPO (6 mei 2008)

- de heer Bekker

- de heer Cuperus.

Coördinatiepunt MJPO (15 februari 2008)

- de heer Bekker

- de heer Koot.

ProRail (12 februari 2008)

- de heer Meijer

- mevrouw Van Rooij.

1 ) Het ministerie van VROM wilde niet ingaan op een uitnodiging voor een interview.

Dienst Landelijk Gebied (1 februari 2008)

- de heer Bakker

- de heer Lommerse (Regio West)

- de heer Tukker (Regio Noord).

Alterra (20 mei 2008)

- de heer Van der Grift.

Natuurmonumenten/Stichting Gooisch Natuurreservaat (5 februari 2008)

- de heer Van den Broek (Natuurmonumenten)

- de heer Landsmeer (Stichting Gooisch Natuurreservaat).

Drenthe/Friesland (14 februari 2008)

- mevrouw Kooij (provincie Drenthe)

- de heer Wesselius (provincie Friesland).

Drenthe/Friesland/Groningen (14 mei 2008)

- de heer Van den Brand (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwali-
teit, vestiging Noord).

Drenthe/Friesland/Groningen (14 mei 2008)

- mevrouw Smeltekop (Rijkswaterstaat Noord-Nederland).

Drenthe/Friesland/Gelderland/Groningen/Overijssel (16 mei 2008, telefo-
nisch)

- de heer Pool (ProRail, Regio Noord-Oost).

Flevoland (28 mei 2008)

- de heer Blaak (Rijkswaterstaat IJsselmeergebied)

- de heer De Graaf (provincie Flevoland).

Gelderland/Overijssel/Utrecht (10 maart 2008)

- de heer Klemann (provincie Utrecht)

- de heer Stegehuis (Rijkswaterstaat Oost-Nederland)

- de heer Vreugdenhil (provincie Gelderland).

Gelderland/Overijssel (7 mei 2008)

- de heer Van de Gazelle (Rijkswaterstaat Oost-Nederland).

Gelderland/Overijssel (16 mei 2008, telefonisch)

- de heer Ronden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
vestiging Oost).

Groningen (14 mei 2008)

- mevrouw Van Berkel (provincie Groningen).

blad 2

Limburg (6 mei 2008) 1)

- de heer Van der Heijden (Rijkswaterstaat Limburg)

- mevrouw De Jong (provincie Limburg).

Noord-Brabant (3 maart 2008)

- de heer Van den Broek (Rijkswaterstaat Noord-Brabant)

- mevrouw Eijkelenboom (ProRail)

- de heer Van Nieuwstraten (provincie Noord-Brabant)

- de heer Van Rijssel (Dienst Landelijk Gebied, Regio Zuid).

Noord-Holland (27 februari 2008)

- mevrouw Hermans (provincie Noord-Holland).

Noord-Holland (21 mei 2008)

- de heer Karelse (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
vestiging West)

- de heer Van Langen (Rijkswaterstaat Noord-Holland).

Overijssel (21 april 2008)

- de heer Hoeve (provincie Overijssel).

Utrecht/Zuid-Holland (6 februari 2008)

- de heer Schouten (Rijkswaterstaat Utrecht)

- de heer Teeuw (Rijkswaterstaat Zuid-Holland).

Zeeland (13 mei 2008)

- mevrouw Moelker (Rijkswaterstaat Zeeland)

- mevrouw Rijk (provincie Zeeland).

Zuid-Holland (19 mei 2008)

- de heer Bos (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, vesti-
ging West)

- de heer Weijdema (provincie Zuid-Holland).

1 ) De betreffende Gedeputeerden van de provincies Limburg, Noord-Brabant, Noord-Holland
en Zeeland wilden niet ingaan op een uitnodiging voor een interview.
blad 3

Lijst deelnemers workshop

- de heer Bekker, Coördinatiepunt MJPO

- mevrouw Eijkelenboom, ProRail

- de heer Groeneweg, provincie Friesland

- mevrouw Hermans, provincie Noord-Holland

- de heer Meijer, ProRail

- de heer Van Nieuwstraten, provincie Brabant

- de heer Schouten, Rijkswaterstaat Utrecht

- de heer Sinke, Dienst Landelijk Gebied

- mevrouw Smeltekop, Rijkswaterstaat Noord-Nederland

- de heer Smit, ministerie van Verkeer en Waterstaat

- mevrouw Visser, ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

dinsdag 6 oktober 2009