Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De provincie tussen oude WRO en
nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische
attentiegebieden bij de provincies
Erfgoedinspectie
Augustus 2009
2 Erfgoedinspectie
Inhoud
Samenvatting 5
1 Inleiding 11
1.1 Vraagstelling 11
1.2 Leeswijzer 13
2 Bevindingen 15
2.1 Kennis en organisatie 15
2.2 Beleid 18
2.3 Verordening 20
2.4 Bestemmingsplannen 22
2.5 Projectbesluiten 23
3 Conclusies en aanbevelingen 27
Bijlage 1 Werkmethodiek 33
Bijlage 2 Geraadpleegde stukken 35
Bijlage 3 Afkortingen 37
Colofon 39
3 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
4 Erfgoedinspectie
Samenvatting
De Erfgoedinspectie heeft naar aanleiding van de uitkomsten van haar
risicoanalyse voor 2009 en de ontwikkelingen rond het project Modernisering
van de Monumentenzorg een onderzoek uitgevoerd naar de provinciale rol bij
beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden. Dat
deed zij op basis van het Waarderingskader Instandhouding beschermde stads-
en dorpsgezichten 2 september 2008 (zie bijlage 1 en
www.erfgoedinspectie.nl).
Vraagstelling
Met de wijziging van de Monumentenwet 1988 per 9 september 2007 en de
inwerkingtreding van de nieuwe Wro per 1 juli 2008 is de rol van de provincie
in ruimtelijke processen veranderd. In de eerste plaats hebben provincies de
mogelijkheid gekregen archeologische attentiegebieden aan te wijzen.
In de tweede plaats hadden provincies overeenkomstig de WRO een formele
taak bij ruimtelijke plannen, namelijk het goedkeuren van
bestemmingsplannen en het afgeven van verklaringen van geen bezwaar. In de
WRO was dus sprake van specifiek toezicht achteraf. In de nieuwe Wro is dit
veranderd in proactieve sturing waarbij het erom gaat vooraf invloed uit te
oefenen.
Ook onder de Wro houdt het door de gemeente vast te stellen
bestemmingsplan zijn centrale betekenis. Hiermee ligt de verantwoordelijkheid
voor de instandhouding van het beschermde gezicht in de eerste plaats bij de
gemeente maar Rijk en provincie hebben een (proactieve) kaderstellende
verantwoordelijkheid. De vraag is welk orgaan waarborgt dat de gemeente de
bij haar gelegde belangen ook inderdaad behartigt. Dit inspectieonderzoek gaat
in op deze vraag vanuit provinciaal perspectief.
Bevindingen
Cultuurhistorie algemeen
De Erfgoedinspectie constateert dat alle provincies in meer of mindere mate
actief zijn op het vlak van cultuurhistorie en archeologie. Het betreffende beleid
is verankerd in sectorale beleidsplannen, verschillende soorten projecten
worden gestimuleerd en er zijn diverse subsidie- en financiële regelingen. De
nadruk ligt daarbij op het buitengebied.
Uit dit onderzoek blijkt dat er grote verschillen bestaan in de aanwezige
inhoudelijke deskundigheid bij provincies. Daarbij is sprake van een grote
bandbreedte tussen de provincie met meer dan 10 fte inhoudelijke
deskundigheid en de provincie met twee generalisten zonder specifieke
5 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
vakinhoudelijke achtergrond en zonder verankering van cultuurhistorische
inbreng bij ruimtelijke plannen bij een erfgoedorganisatie met specialisten.1
De laatstgenoemde werkwijze brengt risico's met zich mee voor het erfgoed
binnen de betreffende provincie.
In de regel wordt bij ruimtelijke plannen door de provinciale plantoetser
bepaald of ze aan de specialisten worden voorgelegd. Als bij binnenkomst
verkeerd wordt geoordeeld, zien de cultuurhistorici de voor hen relevante
plannen niet. Tijdens een aantal inspectiegesprekken is aangegeven dat
structureel planoverleg tussen provinciale medewerkers cultuurhistorie en
ruimtelijke ordening helpt om het risico wat hierdoor ontstaat, te beperken.
Bij de helft van de provincies is of wordt cultuurhistorie redelijk uitgebreid in de
provinciale verordening overeenkomstig de Wro verwerkt. Bij de andere helft is
dit niet of nauwelijks het geval.
Archeologie
Sinds de wijziging van de Monumentenwet 1988 in 2007, moet bij de
vaststelling van bestemmingsplannen verplicht rekening worden gehouden met
archeologie. Provincies kunnen gebieden aanwijzen als archeologisch
attentiegebied om het tempo van actualisatie van bestemmingsplannen te
bespoedigen. Uit het voorliggende onderzoek blijkt dat tot nu toe nog geen
archeologische attentiegebieden door provincies zijn aangewezen. Slechts twee
provincies willen dit instrument bewust als mogelijkheid in het beleid
vastleggen en twee andere zullen dit achter de hand houden. De overige
hebben aangegeven nooit over te zullen gaan tot aanwijzing van
archeologische attentiegebieden. Het middel om archeologisch waardevolle
gebieden aan te wijzen als attentiegebied sluit niet aan bij de bestuurscultuur
van de meeste provincies waar vooral wordt ingezet op overleg.
Bovendien wordt de mogelijkheid tot aanwijzing van archeologisch waardevolle
gebieden als attentiegebieden in de praktijk niet gebruikt omdat veel
gemeenten weinig moeite lijken te hebben de archeologie goed in
bestemmingsplannen te verwerken. Daarbij tekent de Erfgoedinspectie wel aan
dat onbekend is of de bestemmingsplannen die recentelijk zijn vastgesteld wel
echt beschermend voor archeologie zijn.
1 Binnen de provincies zijn particuliere erfgoedorganisaties actief, die een onafhankelijke
positie ten opzichte de provincies bekleden, maar wel soms bepaalde taken van de provincies
overnemen.
6 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Beschermde gezichten
De meeste provincies beschouwen beschermde stads- en dorpsgezichten als
rijks- en/of gemeentelijk belang en zien hierbij voor zichzelf geen structurele
rol weggelegd. Bij slechts één provincie zijn de beschermde gezichten op dit
moment in de provinciale verordening aangemerkt als provinciaal belang. Een
tweede provincie overweegt de beschermde gezichten als zodanig aan te
merken. Eén provincie werkt in plaats van met een verordening met een
zogenaamde belangenstaat. Daarin zijn de beschermde gezichten opgenomen.
Uit eerder uitgevoerde gemeentelijke inspecties van de Erfgoedinspectie blijkt
dat veel gemeenten het belang van een adequate zorg voor het beschermde
gezicht te weinig inzien. Binnen die gemeenten bestaan knelpunten zoals een
gebrek aan brede cultuurhistorische deskundigheid, capaciteitsproblemen, en
weinig cultuurhistorisch besef bij gemeentelijke medewerkers ruimtelijke
ordening (zie Op weg naar een professionele monumentenzorg. Inspectie 16
gemeenten met 150-200 rijksmonumenten Erfgoedinspectie 2008).
Ook ontbreekt bij die gemeenten regelmatig de bestuurlijke wil om op een
correcte manier met ontwikkelingen in de beschermde stads- en
dorpsgezichten om te gaan. Daarnaast wordt de kwaliteit van nieuwe
ontwikkelingen in beschermde gezichten op gemeentelijk niveau vooral vanuit
welstandsoogpunt gestuurd.
Uit de inspecties van de Erfgoedinspectie blijkt tevens dat de Rijksdienst voor
het Cultureel Erfgoed weliswaar wordt betrokken bij de opstelling van nieuwe
bestemmingsplannen, maar bij projecten in beschermde gezichten veelal niet.
Dat laatste is ook niet altijd nodig en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed
heeft er dan ook voor gekozen alleen over grootschalige ontwikkelingen in
beschermde gezichten te adviseren. Deze dienst heeft echter niet duidelijk
vastgelegd over welke ontwikkelingen hij wel en niet adviseert. Tijdens dit
onderzoek is dan ook door een aantal provincies expliciet gemeld dat de rol
van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed bij planprocessen niet altijd
duidelijk is.
Ten slotte is uit dit en andere inspectieonderzoeken gebleken dat
ontwikkelingen direct buiten of op de grenzen van beschermde stads- en
dorpsgezichten grote risico's voor de instandhouding van de gezichten
opleveren. Cultuurhistorici van gemeenten en provincies en de Rijksdienst voor
het Cultureel Erfgoed worden hierbij niet geraadpleegd omdat de te
ontwikkelen locaties niet binnen de grenzen van het beschermde gezicht
liggen. Dergelijke projecten kunnen echter negatieve gevolgen hebben voor de
waarden van het gezicht zelf.
Conclusies
De Erfgoedinspectie constateert dat het instrument archeologisch
attentiegebied door provincies niet wordt toegepast. Tevens constateert de
7 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Erfgoedinspectie dat wat betreft de borging van het belang van beschermde
stads- en dorpsgezichten op dit moment sprake is van een vacuüm.
Weliswaar ligt de verantwoordelijkheid van de instandhouding van beschermde
gezichten in de eerste plaats bij de gemeente, maar het Rijk of de provincie
dient door kaderstellende sturing te waarborgen dat deze verantwoordelijkheid
ook op adequate wijze wordt geëffectueerd. Uit dit onderzoek blijkt dat de
meeste provincies onder de nieuwe Wro beschermde gezichten niet als hun
belang beschouwen en daardoor bij beschermde gezichten niet proactief zullen
sturen.
Na de inwerkingtreding van de Wro op 1 juli 2008 is dus een ruimte ontstaan
die niet is ingevuld terwijl dat wel de bedoeling is van de Wro. De
Erfgoedinspectie adviseert daarom onderstaande aanbevelingen bij de verdere
modernisering van de monumentenzorg te betrekken.
Aanbevelingen aan de Minister:
· De rijksoverheid, die de beschermde gezichten aanwijst, dient haar
belang een nadere invulling te geven door duidelijk vast te stellen welke
bestuurslaag verantwoordelijk is voor de kaderstellende sturing ten
aanzien van de instandhouding van beschermde gezichten door de
gemeente. Dat kan door beschermde gezichten in de op te stellen
`rijksstructuurvisie cultuurhistorie' als rijksbelang aan te merken omdat
het hier om een rijksverantwoordelijkheid gaat. En door te zorgen voor
een goede doorwerking door het provinciale belang te duiden bij
ruimtelijke plannen voor en in beschermde gezichten. Uit het feit dat bij
één provincie het beschermde gezicht als provinciaal belang is
aangemerkt en dat dit bij een tweede wordt overwogen kan worden
afgeleid dat daar aanleiding voor is.
· Leg duidelijk vast wat de invulling van de rol van de RCE bij ruimtelijke
plannen in beschermde gezichten is.
· Overweeg de deskundigheid van de RCE op het gebied van ruimtelijke
plannen in overleg met de VNG ter beschikking te stellen aan
gemeenten die daar behoefte aan hebben en laat de RCE wanneer de
digitalisering van de omgevingsvergunning is afgerond, in generieke zin
de ontwikkelingen in beschermde gezichten monitoren.
· Overweeg samen met de Minister van LNV de mogelijkheid om wat
betreft beschermde gezichten in het landelijke gebied aan te sluiten bij
het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Onderzoek daarbij
tevens de mogelijkheden om de randen van beschermde gezichten in
8 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
het landelijk gebied te beschermen, bijvoorbeeld door een zonering of
biotopen.
· Betrek de volgende punten bij de Modernisering van het
Monumentenstelsel en treedt hierover in overleg met het IPO:
- In het kader van de vergroting van de ruimtelijke kwaliteit valt te
overwegen per provincie een structureel intern overleg in te stellen over
ruimtelijke plannen waarbij de medewerkers cultuurhistorie worden
betrokken.
- Vraag de provincies de inbreng van inhoudelijke kennis bij de
beoordeling van ruimtelijke plannen in belangrijke cultuurhistorisch
waardevolle gebieden te waarborgen.
- Vraag de provincies te overwegen het beschikbare juridisch
instrumentarium actief in cultuurhistorisch waardevolle gebieden in te
zetten om deze waarden beter te kunnen borgen.
· Betrek het instrument archeologisch attentiegebied en de toepassing
ervan bij de evaluatie van de gewijzigde Monumentenwet 1988 in 2011.
9 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
10 Erfgoedinspectie
1 Inleiding
In dit hoofdstuk zijn de probleemstelling en de achtergronden van het
onderzoek verwoord en is een leeswijzer opgenomen.
1.1 Vraagstelling
Met de wijziging van de Monumentenwet 1988 per 9 september 2007 en de
inwerkingtreding van de nieuwe Wro per 1 juli 2008 is de rol van de provincie
in ruimtelijke processen veranderd. In de eerste plaats hebben provincies de
mogelijkheid gekregen archeologische attentiegebieden aan te wijzen.
In de tweede plaats hadden provincies overeenkomstig de WRO een formele
taak bij ruimtelijke plannen, namelijk het goedkeuren van
bestemmingsplannen en het afgeven van verklaringen van geen bezwaar. In de
WRO was dus sprake van specifiek toezicht achteraf. In de nieuwe Wro is dit
veranderd in proactieve sturing waarbij het erom gaat vooraf invloed uit te
oefenen.
Ook onder de Wro houdt het door de gemeente vast te stellen
bestemmingsplan zijn centrale betekenis. Hiermee ligt de verantwoordelijkheid
voor de instandhouding van het beschermde gezicht in de eerste plaats bij de
gemeente maar Rijk en provincie hebben een (proactieve) kaderstellende
verantwoordelijkheid. De vraag is welk orgaan waarborgt dat de gemeente de
bij haar gelegde belangen ook inderdaad behartigt. Dit inspectieonderzoek gaat
in op deze vraag vanuit provinciaal perspectief.
Deze aspecten vormen samen een belangrijke indicator voor welke rol de
provincies anno 2009 voor zich zien weggelegd op cultuurhistorisch gebied.
Aanleidingen
De aanleiding voor dit onderzoek is tweeledig. In de eerste plaats zijn er de
uitkomsten van de risicoanalyse die de Erfgoedinspectie voor 2009 heeft
uitgevoerd. Uit die analyse blijkt dat bij de instandhouding van
rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten sprake is van risico's op
verschillende niveaus. Zo zien niet alle gemeenten het belang van een
adequate zorg voor beschermde stads- en dorpsgezichten in.
Bij reguliere en pilotinspecties van de Erfgoedinspectie naar de instandhouding
van rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten is gebleken dat de mate van
afstemming tussen de provinciale medewerkers cultuurhistorie en ruimtelijke
ordening bij bestemmingsplannen voor en projecten in beschermde gezichten
zodanige hiaten vertoont dat die een risico vormt voor de adequate
instandhouding van beschermde stads- en dorpsgezichten.
11 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Daarnaast is veelal sprake van verouderde bestemmingsplannen die zowel
risico's voor beschermde gezichten als voor de archeologie opleveren. In
bestemmingsplannen moet sinds 1 september 2007 voldoende rekening
worden gehouden met de archeologische belangen. Bij het tempo van de
actualisatie van bestemmingsplannen kunnen provincies een belangrijke rol
spelen. Zij hebben met de per 1 september 2007 gewijzigde Monumentenwet
1988 de mogelijkheid om archeologische attentiegebieden aan te wijzen.
Gemeenten moeten na de aanwijzing van een archeologisch attentiegebied
binnen een door Provinciale Staten vast te stellen termijn een actueel
bestemmingsplan hebben opgesteld. Bij de start van dit onderzoek was
onbekend of al provinciale archeologische attentiegebieden waren aangewezen
en waarom dat al dan niet is gebeurd.
De tweede aanleiding voor dit onderzoek is de visie op de modernisering van
de monumentenzorg Een lust, geen last. Visie op de modernisering van de
monumentenzorg (MoMo) die de Minister van OCW in december 2008
presenteerde. De visie vermeldt dat bij de modernisering van het
monumentenstelsel sprake is van vier pijlers waarbij pijler één ervan uitgaat
dat cultuurhistorie onderdeel wordt van ruimtelijke procedures. In de inleiding
van het document staat bovendien aangetekend dat `voor alle pijlers geldt dat
elke bestuurslaag moet doen wat hij het beste kan (complementariteit van
bestuur)' en dat `door het instrumentarium in het nieuwe monumentenstelsel
af te stemmen op de WRO' de rijksaanpak eenduidig doorwerkt naar lagere
overheden.2 De Erfgoedinspectie is van mening dat als het voornemen van de
Minister wil slagen, inzicht in de provinciale aanpak van cultuurhistorisch
waardevolle gebieden zoals beschermde gezichten en waardevolle
archeologische gebieden onder de Wro van groot belang is.
Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is daarom inzicht te krijgen in:
- de instrumenten die de provincies in het kader van de nieuwe Wro zullen
inzetten om cultuurhistorische waarden in beschermde gezichten en
archeologisch waardevolle gebieden te behouden,
- in de samenwerking en formele afstemming binnen het ambtelijk
apparaat van de provincie tussen cultuurhistorie en ruimtelijke ordening.
Ten behoeve van dit onderzoek is een analyse gemaakt van provinciale
beleidsstukken op cultuurhistorisch en ruimtelijke ordeningsgebied en enkele
relevante onderzoeksrapporten (zie bijlage 1). Vervolgens is in elke provincie
2 Het gaat hier om de nieuwe Wro die op 1 juli 2008 in werking is getreden en de oude WRO
vervangt.
12 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
gesproken met medewerkers cultuurhistorie en/of ruimtelijke ordening. Bij
deze gesprekken werd telkens dezelfde vragenlijst gehanteerd waardoor de
provincies op de diverse deelaspecten goed vergelijkbaar zijn. De
kwaliteitskenmerken uit het Waarderingskader Instandhouding beschermde
stads- en dorpsgezichten 2 september 2008 vormen de basis van de
voorgelegde vragen (zie ook bijlage 1 en www.erfgoedinspectie.nl). Op basis
van de onderzoeksresultaten heeft de Erfgoedinspecties bevindingen en
aanbevelingen geformuleerd. Het onderzoek is voor de start ervan toegelicht
aan het IPO en over het conceptrapport heeft eveneens overleg
plaatsgevonden.
Voor alle duidelijkheid moet hier worden gesteld dat alle provincies in meer of
mindere mate actief zijn op het vlak van cultuurhistorie en archeologie. Het
betreffende beleid is vaak verankerd in sectorale beleidsplannen, verschillende
projecten worden gestimuleerd en er zijn diverse subsidie- en financiële
regelingen. In dit rapport wordt echter vanwege bovenbeschreven risico's
ingezoomd op de omgang van provincies met beschermde gezichten en
archeologische attentiegebieden.
Tegelijkertijd met dit onderzoek voerde de Erfgoedinspectie een onderzoek uit
naar de steunpunten die sinds 1 januari 2009 onder de verantwoordelijkheid
van de provincie vallen. Ook dit onderzoeksrapport is mede bedoeld als input
voor de Modernisering van de Monumentenzorg.
1.2 Leeswijzer
Dit themarapport is als volgt opgebouwd: het begint met een samenvatting op
hoofdlijnen inclusief conclusies en aanbevelingen. Na deze inleiding worden in
hoofdstuk 2 de bevindingen uitgewerkt. In hoofdstuk 3 worden de conclusies
gegeven.
Het rapport gaat vergezeld van drie bijlagen: bijlage 1 bevat de werkmethodiek
bij deze thematische inspectie. Bijlage 2 geeft een overzicht van de
geraadpleegde stukken en in bijlage 3 is een overzichtslijst met de gebruikte
afkortingen en geraadpleegde bronnen opgenomen.
13 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
14 Erfgoedinspectie
2 Bevindingen
In dit hoofdstuk worden de bevindingen weergegeven op basis van gesprekken
met medewerkers van de provincies en de bestudeerde nota's en dergelijke
(zie bijlage 1).
Alle provincies zijn afzonderlijk door de Erfgoedinspectie bezocht en er zijn
gesprekken gevoerd met medewerkers cultuurhistorie en/of ruimtelijke
ordening. Aan deze medewerkers zijn telkens dezelfde vragen gesteld over
aanwezige kennis en deskundigheid, de organisatie, het provinciale beleid, de
(omgevings)verordening en de omgang met bestemmingsplannen en
projectbesluiten onder de Wro. De vragen en de geanonimiseerde antwoorden
zijn in dit hoofdstuk weergegeven.
Tijdens de gesprekken kwam vanwege de relatie met voorliggend onderzoek
ook de vraag aan de orde hoe de provincies met hun bevoegdheid omgaan om
overeenkomstig de Natuurbeschermingswet 1998 landschapsgezichten aan te
wijzen. Dit keert in het rapport en het overzicht hieronder niet terug, maar
gebleken is dat drie provincies de mogelijkheid van het aanwijzen van
landschapsgezichten nader onderzoeken. De overige provincies zullen dit
instrument niet gebruiken vanwege de stapeling aan regels en het gebrek aan
draagvlak bij het bestuur en de betreffende medewerkers. Eén provincie vindt
het niet noodzakelijk omdat vrijwel de hele provincie is aangewezen als
nationaal of provinciaal landschap.
2.1 Kennis en organisatie
Hierbij gaat het om de bij de provincie aanwezige cultuurhistorische
deskundigheid en hoe die specifiek wordt ingezet bij ruimtelijke
ordeningsprocedures en ruimtelijke ontwikkelingen.
Conclusie:
Er bestaan grote verschillen in de aanwezige inhoudelijke deskundigheid bij
provincies. Bij de helft van de provincies vindt structureel overleg tussen
medewerkers cultuurhistorie en ruimtelijke ordening over ruimtelijke plannen
plaats.
Welke cultuurhistorische kennis is aanwezig en vindt de provincie dit
voldoende?
15 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Bij de helft van de provincies zijn tussen de een en vijf personen werkzaam die
specifieke scholing op dit gebied hebben genoten. Bij vier provincies zijn meer
dan vijf personen werkzaam die specifiek zijn geschoold in één van de
cultuurhistorische disciplines. Bij twee provincies worden de beleidsmatige
werkzaamheden op cultuurhistorisch vlak uitgevoerd door generalisten met een
beleidsmatige achtergrond. Deze provincies hebben hier bewust voor gekozen.
Bij één van beide provincies is in het geval van ruimtelijke ontwikkelingen de
inbreng van de provinciale erfgoedorganisatie in de processen verankerd.3 Bij
deze erfgoedorganisatie zijn tal van specialisten, waaronder archeologen,
werkzaam en de provinciale advisering over ruimtelijke plannen is daar formeel
neergelegd.
In de andere provincie zijn bij de erfgoedorganisatie ook deskundige
specialisten werkzaam, maar de inbreng van deze specialisten is hier niet
structureel verankerd in het proces. Dat heeft te maken met het feit dat deze
erfgoedorganisatie een vereniging is waar gemeenten lid van zijn. Deze
organisatie moet volgens de betreffende provincie op initiatief van de
gemeenten bij ruimtelijke ontwikkelingen worden betrokken. De provincie
hanteert het uitgangspunt dat gemeenten niet meer over plannen met de
provincie hoeven te overleggen als ze een positief advies van de
erfgoedorganisatie hebben.
Vrijwel alle provincies vinden de aanwezige of beschikbare inhoudelijke kennis
binnen de eigen organisatie voldoende.
Waar zijn ruimtelijke ordening en cultuurhistorie ondergebracht in de
organisatie?
Bij elf provincies zijn de ruimtelijke ordening en cultuurhistorie verspreid over
twee of meer afdelingen en meestal ook over meerdere directies en
portefeuillehouders. Cultuurhistorie is bij de meeste provincies niet bij een
fysieke sector of afdeling, maar bij taakvelden als cultuur en welzijn
ondergebracht. Bij één provincie zijn beide disciplines ondergebracht op één
afdeling.
Hoe wordt de kennis overgedragen en gedeeld?
Veel provincies geven aan dat zij de cultuurhistorische hoofdstructuur of
cultuurhistorische waardenkaart als instrument zien om kennis te delen en dat
geldt ook voor cultuurhistorische databases. Een aantal cultuurhistorici wordt
bij grote projecten zoals de totstandkoming van een structuurvisie intern
3 Binnen de provincies zijn overkoepelende particuliere erfgoedorganisaties actief, die een
onafhankelijke positie ten opzichte de provincies bekleden, maar wel soms bepaalde taken
van de provincies overnemen.
16 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
betrokken. De mate waarin verschilt per provincie; bij sommige provincies is
dat intensief en bij andere niet.
Om de provinciale kennis op cultuurhistorisch gebied extern goed toegankelijk
te maken hebben sommige provincies zaken ontwikkeld als een
cultuurhistorisch voorbeeldenboek.
Ten slotte wordt met de helft van de provinciale cultuurhistorici door
medewerkers van andere disciplines, zoals ruimtelijke ordening, structureel
overleg gevoerd over ruimtelijke plannen, waardoor de cultuurhistorische
inbreng is geregeld.
Hoe verloopt de strategische samenwerking door alle partijen?
Het gaat hier vooral om de samenwerking tussen ruimtelijke ordening en
cultuurhistorie op provinciaal niveau. Bij de helft van de provincies verloopt
deze samenwerking volgens de provincies zelf goed. Bij afwijkingen van het
cultuurhistorische advies door de plantoetsers of medewerkers ruimtelijke
ordening wordt dit gemotiveerd. Bij een echt meningsverschil wordt de
uiteindelijke beslissing door de bestuurder genomen.
Bij drie provincies vindt regelmatig discussie plaats over de cultuurhistorische
inbreng zoals bij molenbiotopen die nieuwbouwontwikkelingen beperken.
Bij drie andere provincies is sprake van minimaal contact tussen de
medewerkers van ruimtelijke ordening en cultuurhistorie (bij één van deze drie
vormt archeologie een uitzondering).
Hoe is het overleg tussen partijen vormgegeven en is dit structureel?
Hierbij gaat het om de verankering van overleg tussen de medewerkers
cultuurhistorie en ruimtelijke ordening. Bij zes provincies, deels andere dan de
zes provincies waar de strategische samenwerking goed verloopt, vindt over
ruimtelijke plannen structureel overleg tussen medewerkers ruimtelijke
ordening en cultuurhistorie plaats. Dat overleg varieert van wekelijks tot
maandelijks en wordt door de betrokkenen gewaardeerd.
Bij één provincie wordt een dergelijk structureel overleg niet nodig gevonden
omdat beide disciplines bij één afdeling zijn ondergebracht. Hierdoor zijn de
medewerkers over en weer goed op de hoogte van actuele ontwikkelingen.
Vanuit cultuurhistorie vindt hier wel structureel overleg plaats met een
kwaliteitsteam.
In vijf provincies wordt door niet op het cultuurhistorische vlak geschoolde
medewerkers ruimtelijke ordening bepaald of contact met de provinciale
cultuurhistorici (of specialisten van de erfgoedorganisatie) over plannen nodig
is of niet.
17 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
2.2 Beleid
Bij dit onderdeel gaat het om de vraag hoe cultuurhistorie, waaronder
archeologie en beschermde gezichten, in de structuurvisies (overeenkomstig de
Wro) en/of een andere vorm zoals sectorale nota's is verankerd.
Conclusie:
Alle provincies beschikken over sectorale nota's waarin cultuurhistorie is
opgenomen. Cultuurhistorie is daarnaast meer of minder gedetailleerd
verwerkt in de omgevingsplannen of structuurvisies. De aandacht voor
archeologie is daarbij groter dan die voor beschermde gezichten.
Hoe stimuleert het provinciale beleid dat cultuurhistorie wordt meegewogen in
ruimtelijke ontwikkelingen op gemeentelijk niveau?
Alle provincies zien het sectorale beleid als stimulerend naar gemeenten toe en
dat geldt ook voor de omgevingsplannen of structuurvisies. Daarnaast
subsidiëren alle provincies de ontwikkeling van zaken als gemeentelijke
beeldkwaliteitsplannen, gemeentelijke cultuurhistorische beleidskaarten en
diverse cultuurhistorische projecten.
Elf provincies hebben er bewust voor gekozen gemeenten gedurende de
overgangsperiode tussen WRO en Wro met expertise te ondersteunen zodat
deze zelf beleid leren ontwikkelen waarbij cultuurhistorie onderdeel wordt van
ruimtelijke planprocessen. Eén provincie stelt zich op het standpunt dat zij
taken waarvan zij vindt dat ze op rijks- of gemeentelijk niveau liggen, niet zal
overnemen zonder dat dit met de bewuste partijen is afgesproken.
Tussen de provincies bestaan onderling verschillen wat betreft aantal
gemeenten. In de gesprekken werd door provincies met weinig gemeenten op
het grondgebied gemeld dat zij hierdoor intensievere contacten kunnen
onderhouden en makkelijker kunnen stimuleren dat gemeenten op
cultuurhistorisch vlak actief worden.
Zeven provincies geven aan dat zij de cultuurhistorische waardenkaart of
hoofdstructuur inzetten voor de bevordering van het door gemeenten
betrekken van cultuurhistorie bij ruimtelijke processen. Vrijwel alle provincies
hebben een dergelijk instrument afgerond of zijn in de afrondingsfase. Niet aan
alle kaarten is een beschermingsbeleid gekoppeld. Een klein aantal provincies
kiest er bewust voor om geen provinciaal beschermingsbeleid aan de kaart te
koppelen omdat zij gemeenten de ruimte voor interpretatie wil laten.
Daarnaast worden door vijf provincies de overleggen tussen gemeenten en
steunpunten genoemd als manier om gemeenten te stimuleren.
Twee provincies oefenen, als gemeenten in strijd met het provinciaal belang
handelen, politieke druk uit om deze gemeenten het provinciaal beleid uit te
laten voeren. Twee andere provincies stimuleren de inzet van regionale
18 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
archeologen. In één provincie is recent gekozen voor een provinciale
monumentenlijst. Deze provincie heeft met de gemeenten afspraken gemaakt
dat deze bij de provinciale monumentenzorg een rol zullen gaan spelen, zoals
bij de vergunningverlening en de handhaving. De provincie gaat ervan uit dat
ook dit een stimulerende werking heeft.
Houdt de structuurvisie (overeenkomstig de nieuwe Wro) rekening met de
waarden van de beschermde gezichten en waardevolle archeologische gebieden
en biedt deze een visie op de historische identiteit?
Alle provincies vinden dat de structuurvisie, of in de meeste gevallen het
omgevingsplan, voldoende rekening houdt met de waarden van beschermde
gezichten en waardevolle archeologische gebieden. Ook stellen de provincies
dat de structuurvisie of het omgevingsplan ingaat op de historische identiteit,
namelijk in de vorm van de gebiedsbeschrijvingen die in globale of
gedetailleerde vorm zijn opgenomen.
Negen provincies hebben besloten dat het vigerende provinciale omgevingsplan
voorlopig en meestal tot de vervaldatum zal fungeren als structuurvisie
overeenkomstig de Wro en zij werken op dit moment met een
overgangsdocument. Drie provincies willen nog in 2009 een nieuwe
structuurvisie vaststellen.
In veel bestaande omgevingsplannen is nog wel beperkt aandacht besteed aan
beschermde gezichten, maar het is de vraag of deze categorie
cultuurhistorische waarden nog door alle provincies tot het provinciaal belang
worden gerekend.
Er bestaat een opvallend verschil tussen de aandacht die provincies in hun
structuurvisies of omgevingsplannen besteden aan archeologie en aan
beschermde gezichten. Archeologie is in de meeste structuurvisies/
omgevingsplannen nadrukkelijk benoemd. Wat betreft cultuurhistorie in het
algemeen en meer specifiek de beschermde gezichten verschilt de mate van
aandacht aanmerkelijk. Vijf provincies geven nu al duidelijk te kennen de
beschermde gezichten niet als provinciaal maar vooral als rijks- (en
gemeentelijk) belang te zien. Zij verwachten dat de Rijksdienst voor het
Cultureel Erfgoed (voormalige Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap
en Monumenten) hierbij in het vervolg een belangrijke rol zal vervullen en dat
beschermde gezichten onder de Wro nadrukkelijk als rijksbelang zullen worden
aangemerkt. Deze provincies zullen in de toekomst geen aandacht meer
besteden aan de bestemmingsplannen voor of ruimtelijke ontwikkelingen in
beschermde gezichten, tenzij de rijksoverheid hierover met de provincies
afspraken maakt. Eén provincie stelt dat onder de Wro iedere overheidslaag
zijn eigen belang moet vertegenwoordigen en dat de Rijksdienst voor het
Cultureel Erfgoed dit via de VROM-inspectie kan regelen.
19 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Drie provincies hebben in de gesprekken expliciet gemeld dat zij de
rolverdeling tussen de provincie en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed bij
ruimtelijke plannen op dit moment niet duidelijk vinden vastgelegd. Zij hopen
hierover in de toekomst meer duidelijkheid te krijgen.
Is er een structuurvisie voor behoud van cultureel erfgoed (in voorbereiding)?
Bij geen van de provincies is een vakinhoudelijke structuurvisie zoals bedoeld
in de Wro voor het behoud van cultureel erfgoed aanwezig of in voorbereiding,
met uitzondering van één die een structuurvisie voor archeologie heeft
opgesteld.
Is onder de Wro nog een provinciale planologische commissie (PPC) actief en
wat was het oordeel daarvan over de structuurvisie?
Bij in ieder geval tien provincies is nog een PPC actief, maar deze hebben ten
gevolge van de nieuwe Wro een ander takenpakket gekregen.
Bij één provincie is de PPC op dit moment slapende en bij een andere provincie
is over het bestaan van de PPC bij de medewerker cultuurhistorie niets bekend.
Een aantal PPC's was tevreden over het omgevingsplan of de structuurvisie. Bij
een ander deel van de gesprekspartners van de provincies is dit onbekend of
moet het oordeel nog volgen.
Onder de WRO was de samenstelling van de PPC nader geregeld in het BRO
(besluit ruimtelijke ordening) 1985, waaronder zitting van de Rijksdienst voor
het Cultureel Erfgoed in de PPC. Hoe is het door de Rijksdienst voor het
Cultureel Erfgoed vertegenwoordigde belang nu verzekerd?
In de PPC van vijf provincies is de huidige Rijksdienst voor het Cultureel
Erfgoed vertegenwoordigd. Bij één provincie wordt de Rijksdienst voor het
Cultureel Erfgoed in het algemeen schriftelijk geconsulteerd.
Bij vijf provincies is dit niet meer het geval. Bij één van deze vijf worden twee
rijksvertegenwoordigers ingeschakeld. Door welke partij dit zal worden
ingevuld is nog onbekend. Bij één provincie is over het bestaan en de
vertegenwoordiging van deskundigheden in de PPC bij de medewerker
cultuurhistorie niets bekend.
2.3 Verordening
Provincies kunnen overeenkomstig de Wro een provinciale verordening
vaststellen waarin zij de provinciale belangen aangeven zodat op voorhand
duidelijk is waar de betreffende provincie voor staat.
20 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Conclusie:
Elf provincies hebben een provinciale verordening overeenkomstig de Wro
opgesteld of zijn daarmee bezig. Eén provincie werkt met een Belangenstaat.
Er bestaan grote verschillen in de mate waarin cultuurhistorie en vooral
beschermde gezichten in de verordening wordt opgenomen.
Is/wordt het cultuurhistorisch beleid vastgelegd in een verordening en wat is
de reden om dit wel of niet te doen?
Van de twaalf provincies heeft één provincie ervoor gekozen geen provinciale
verordening op te stellen, maar te werken met een zogenaamde belangenstaat.
Deze provincie heeft vertrouwen in de gemeenten op haar grondgebied en
probeert met behulp van vastgelegde afspraken het provinciale belang te
borgen. Deze provincie is tevens van mening dat cultuurhistorie en een
ruimtelijk afwegingskader moeilijk in een verordening zijn vast te leggen.
Overigens zijn zowel beschermde gezichten als archeologie in de Belangenstaat
opgenomen.
Twee andere provincies waren aanvankelijk evenmin van plan een verordening
op te stellen, maar zijn bij nader inzien toch met de opstelling ervan gestart
omdat ze het van belang vinden vooraan in processen duidelijkheid te bieden.
Bij de helft van alle provincies is of wordt cultuurhistorie redelijk uitgebreid in
de verordening verwerkt, maar dat geldt niet specifiek voor beschermde
gezichten. Bij slechts één van deze provincies zijn de beschermde gezichten op
dit moment aangemerkt als provinciaal belang. Een tweede provincie van deze
groep overweegt de beschermde gezichten als zodanig aan te merken. Een
derde provincie uit deze groep kiest ervoor om archeologie niet in de
verordening op te nemen omdat zij dit een gemeentelijk belang acht. Alleen in
het kader van de ontgrondingsvergunningen is de archeologie in de
verordening opgenomen.
De andere helft geeft aan dat cultuurhistorie op dit moment minimaal of niet in
de verordening is opgenomen, maar dat dit in de tweede tranche mogelijk
wordt aangevuld en dat beschermde gezichten daar misschien toch bij worden
betrokken.
Van deze overige provincies meent één dat de verordening verplicht is en zij
volstaat bij een provinciaal belang bij plannen in de verordening met een
procesvereiste voor cultuurhistorie. Een andere provincie uit deze groep heeft
ervoor gekozen alleen de archeologie in de verordening op te nemen.
Ten slotte probeert een kwart van de provincies voor wat betreft cultuurhistorie
aan te sluiten bij de ruimtelijke kwaliteit die in veel provincies wel als
provinciaal belang is aangemerkt.
21 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
2.4 Bestemmingsplannen
Het is de vraag of het cultuurhistorische belang voor de provincies aanleiding
zal zijn om bij gemeentelijke bestemmingsplannen instrumenten zoals
zienswijzen, aanwijzingen, provinciale inpassingsplannen en/ of bestuurlijk
overleg in te zetten. Ook is het de vraag of provincies archeologische
attentiegebieden zullen aanwijzen om het tempo van de actualisatie van
bestemmingsplannen te bespoedigen.
Conclusie:
Alle provincies zetten vooral in op diverse vormen van overleg met de
gemeenten. Enkele provincies overwegen het actief indienen van zienswijzen
en het geven van reactieve aanwijzingen als sprake is van een provinciaal
belang. Tweederde van de provincies is niet van plan het instrument
archeologisch attentiegebied in te zetten.
Hoe wil de provincie bereiken dat gemeenten cultuurhistorische waarden in
bestemmingsplannen vastleggen?
Naast de structuurvisie en/of de verordening worden de cultuurhistorische
waardenkaarten of hoofdstructuren een belangrijke rol toegekend.
Vrijwel alle provincies zetten echter vooral in op (vroeg) overleg met
gemeenten al dan niet via de steunpunten.
Over het indienen van zienswijzen bestaat een wisselend beeld. Eén provincie
heeft al actief zienswijzen over cultuurhistorische kwesties ingediend en zal dit
ook in de toekomst als dat aan de orde is doen. Twee andere zullen dat in
voorkomende gevallen overwegen. Een vierde provincie overweegt bij
onvoldoende verwerking van cultuurhistorische waarden reactieve aanwijzingen
te geven.
Bij een vijfde provincie monitoren de cultuurhistorici actief de Staatscourant op
bestemmingsplannen. Als een gemeente het plan niet voorlegt terwijl er wel
een provinciaal belang aan de orde is, dan zal men actief stappen zetten.
De overige provincies kunnen op dit moment nog niet inschatten of
instrumenten als zienswijzen zullen worden toegepast.
Bij de provincies bestaat overigens weinig inzicht in de vraag of er beschermde
gezichten zonder of met een verouderd bestemmingsplan zijn.
Is de toelichting op de aanwijzing van de beschermde gezichten binnen de
provinciale organisatie bekend en wat is de plaats van de toelichting in het
planologische beoordelingskader?
Bij negen provincies zijn de toelichtingen op de aanwijzing van de beschermde
gezichten bekend maar ze worden door slechts drie provincies actief gebruikt.
Bij drie provincies zijn de toelichtingen niet of slechts deels bekend en deze
worden bij de planbeoordeling dan ook niet gebruikt.
22 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Heeft de provincie op dit moment archeologische attentiegebieden
aangewezen? Welke voor- en nadelen ziet de provincie bij het aanwijzen van
attentiegebieden?
Acht provincies zien af van het aanwijzen van archeologische attentiegebieden
omdat ze het een te zwaar middel vinden. Men probeert de archeologie vooral
door overleg met gemeenten in ruimtelijke processen te waarborgen. Twee
provincie houden het instrument achter de hand, maar vinden het eveneens
een te zwaar middel.
Twee provincies houden actief de mogelijkheid open om archeologische
attentiegebieden aan te wijzen. Eén doet dat omdat ze in het recente verleden
te maken had met gemeenten die onvoldoende aandacht aan het provinciale
archeologische beleid willen besteden.
Is het archeologische belang in de betreffende provincie op korte termijn
aanleiding om archeologische attentiegebieden op te stellen?
Bij tien provincies is dat niet het geval.
Onderzoekt de provincie of ten behoeve van de cultuurhistorische paragraaf in
het bestemmingsplan voor het beschermde gezicht of archeologisch waardevol
gebied cultuurhistorisch onderzoek is uitgevoerd en of de resultaten daarvan
adequaat zijn verwerkt?
Vrijwel alle provincies stellen zich op het standpunt dat de Rijksdienst voor het
Cultureel Erfgoed moet onderzoeken of ten behoeve van de cultuurhistorische
paragraaf in een bestemmingsplan of archeologisch waardevol gebied, een
deugdelijk cultuurhistorisch onderzoek is uitgevoerd. Enkele provincies
controleren of een bestemmingsplan daadwerkelijk naar de Rijksdienst voor het
Cultureel Erfgoed is geweest en als dat niet het geval is zorgen zij ervoor dat
dit alsnog gebeurt.
Onderzoekt de provincie of de cultuurhistorische paragraaf in het
bestemmingsplan ingaat op de aanwezige historische structuren en identiteiten
en of deze een goede basis is voor nieuwe ontwikkelingen?
Tien provincies bekijken de cultuurhistorische paragrafen inhoudelijk al ligt bij
de meeste provincies daarbij de nadruk op de archeologie. Twee provincies
kijken hier bewust niet naar omdat zij dit niet als hun taak beschouwen.
2.5 Projectbesluiten
Het gaat hier om de vraag of de provincie bij projectbesluiten over zal gaan tot
het indienen van zienswijzen of het geven van een aanwijzing en hoe zij haar
handelen daarin bepaalt. Belangrijk is het om hierbij te beseffen dat in veel
23 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
provincies de projectbesluiten nog geen rol spelen.4 Onderstaande vragen zijn
dan ook deels beantwoord als zijnde vragen over artikel 19 lid 1 en 2 van de
WRO.
Conclusie:
Alle provincies zetten vooral in op diverse vormen van overleg met de
gemeenten. Enkele provincies overwegen het actief indienen van zienswijzen
en het geven van reactieve aanwijzingen als sprake is van een provinciaal
belang. Een kleine meerderheid beoordeelt de cultuurhistorische paragraaf in
de ruimtelijke onderbouwing meer of minder inhoudelijk. De overige doen dit
niet.
Onderzoekt de provincie of het besluit is genomen op basis van een duidelijke
ruimtelijke onderbouwing waarin de cultuurhistorische waarden en de gevolgen
daarvoor zijn opgenomen?
Zeven provincies beoordelen de kwaliteit van de cultuurhistorische paragraaf in
de ruimtelijke onderbouwing. Twee daarvan kijken extra streng als het om
beschermde gezichten gaat. Hierbij gaat het om de provincie die beschermde
gezichten als provinciaal belang heeft aangemerkt en om die waar dit wordt
overwogen.
Bij vier provincies wordt slechts globaal gekeken, minimaal informatie
gevraagd of gecontroleerd of de onderbouwing aan het beleidskader voldoet.
Eén provincie beoordeelt de kwaliteit van de paragrafen alleen voor de
archeologie en niet voor de beschermde gezichten.
Waaruit moet een ruimtelijke onderbouwing bestaan en wordt Belvedère
daarbij betrokken?
Uit onderhavig onderzoek blijkt dat op één na alle provincies de
Belvedèregebieden hebben betrokken bij de ontwikkeling van de eigen
cultuurhistorische hoofdstructuur of waardenkaart. Daarom wordt nu niet meer
direct met de Belvedèregebieden gewerkt.
Als bij een ingediend ruimtelijk plan cultuurhistorie als provinciaal belang aan
de orde is, dan moet hierop in de ruimtelijke onderbouwing worden ingegaan.
Onderzoekt de provincie of ten behoeve van de ruimtelijke onderbouwing van
het projectbesluit in het beschermde gezicht cultuurhistorisch onderzoek is
uitgevoerd?
4 Sommige provincieambtenaren verwachten er in de toekomst niet veel omdat gemeenten
geen meerwaarde in het instrument zien en merken dat de procedures nog langer kunnen
duren dan voorheen.
24 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Door drie provincies wordt gekeken of ten behoeve van de ruimtelijke
onderbouwing van het projectbesluit in het beschermde gezicht een
cultuurhistorisch onderzoek is uitgevoerd. De overige doen dit niet.
Onderzoekt de provincie of bij plannen in de directe omgeving van beschermde
gezichten of archeologisch waardevolle gebieden de waarden ervan worden
beïnvloed?
Alle provincies geven aan dat het bij archeologie makkelijker is dan bij
beschermde gezichten om de waarden van grensgebieden erbij te betrekken
omdat op de archeologische waardenkaarten vaak met zones wordt gewerkt.
Eén provincie heeft in haar Provinciaal Omgevingsplan (POP) zones rond
beschermde gezichten aangegeven. Deze provincie heeft over een in haar ogen
ongewenst plan voor bebouwing aan de rand van een beschermd gezicht tot
aan de Raad van State strijd gevoerd en is in het gelijk gesteld vanwege de
aangewezen zones.
Vijf provincies proberen ondanks dat het lastig is, zowel bij archeologisch
waardevolle gebieden als bij beschermde gezichten naar de buitengrenzen te
kijken, al gaat het bij de gezichten dan vooral om kleine kernen. Vier
provincies doen dit alleen wat betreft archeologie.
Drie provincies kijken nooit naar de consequenties van plannen aan de randen
van beschermde gezichten en archeologisch waardevolle gebieden.
Onderzoekt de provincie of de resultaten van de onderzoeken zijn verwerkt in
de ruimtelijke plannen?
Zeven provincies onderzoeken of de resultaten van de onderzoeken zijn
verwerkt in de plannen, maar dat betreft in de meeste gevallen archeologische
onderzoeken. De overige vijf provincies doen dit niet.
25 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
26 Erfgoedinspectie
3 Conclusies en aanbevelingen
Cultuurhistorie en ruimtelijke ordening binnen de provincies
Bij meer dan de helft van de provincies bestaat weinig contact tussen de
plantoetsers en de medewerkers cultuurhistorie. Plannen komen in het
algemeen binnen bij de plantoetser die al dan niet aan de hand van een
checklist beslist of plannen naar de specialisten worden doorgestuurd. Als bij
binnenkomst verkeerd wordt geoordeeld, zien de cultuurhistorici voor hen
relevante plannen niet. Dit bevestigt het beeld in het rapport Evaluatie
cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen van Royal Haskoning van
december 2008 waarin het volgende wordt aangegeven:
`De doorwerking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen is
redelijk, maar een aantal belangrijke kanttekeningen is op zijn plaats. De
kanttekeningen aan het adres van de gemeenten kunnen, gezien het feit dat
de analyse van de gemeentelijke plannen betrekking had op vastgestelde
plannen, ook worden geadresseerd aan de rol van de provincies als
plantoetser. Mogelijk speelt hierin het integrale perspectief van de provinciale
toetsing een rol. Een integraal perspectief waarin het cultuurhistorische aspect
onvoldoende wordt bekeken en meegewogen (bijvoorbeeld het ontbreken van
een deugdelijke cultuurhistorische paragraaf of het ontbreken van een
deugdelijke afweging tussen cultuurhistorische en andere belangen) of waarin
de rol en het belang van het cultuurhistorische aspect in het uiteindelijke
integrale oordeel geen of een onvoldoende doorslaggevende rol speelt.'
Tijdens een aantal inspectiegesprekken is aangegeven dat structureel
planoverleg tussen provinciale medewerkers cultuurhistorie en ruimtelijke
ordening helpt om dit risico in te perken.
Contacten tussen provincies en gemeenten
Tussen de provincies bestaan onderling grote verschillen wat betreft aantal
gemeenten. In de gesprekken werd bevestigd dat provincies met weinig
gemeenten op het grondgebied intensievere contacten onderhouden en
makkelijker kunnen stimuleren dat gemeenten op cultuurhistorisch vlak actief
worden.
Uit dit onderzoek en het onderzoek naar de provinciale steunpunten, dat de
Erfgoedinspectie gelijktijdig uitvoerde, blijkt dat binnen een aantal provincies
door de steunpunten ruimtelijke planoverleggen worden georganiseerd om de
cultuurhistorische waarden bij plannen voor ontwikkeling af te stemmen en
daarmee het bewustzijn van gemeenten op cultuurhistorisch gebied te
vergroten.
27 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Inhoudelijke deskundigheid
Er blijken grote verschillen te bestaan in de aanwezige inhoudelijke
deskundigheid bij provincies. Daarbij is sprake van een grote bandbreedte
tussen het ene uiterste, een provincie met meer dan 10 fte inhoudelijke
deskundigheid en het andere uiterste, een provincie met twee generalisten
zonder specifieke vakinhoudelijke achtergrond en zonder verankering van
cultuurhistorische inbreng bij ruimtelijke plannen bij een erfgoedorganisatie
met specialisten. De laatstgenoemde werkwijze brengt risico's met zich mee
voor het erfgoed binnen de betreffende provincie. Dat een werkwijze met
generalisten goed kan functioneren zonder deze risico's toont de gang van
zaken bij een andere provincie waar een generalist verantwoordelijk is voor het
cultuurhistorische beleid, maar waar de ruimtelijke advisering formeel is
verankerd bij een provinciale erfgoedorganisatie waar tal van specialisten
werkzaam zijn. De overige negen provincies bevinden zich tussen deze
genoemde uitersten.
Tien provincies hebben tijdens de gesprekken gemeld dat zij de kwaliteit van
de cultuurhistorische paragrafen in bestemmingsplannen in ieder geval wat
betreft archeologie streng beoordelen. Een kleine meerderheid stelt dat zij dit
bij de ruimtelijke onderbouwingen die zij ontvangt eveneens doet, maar slechts
twee daarvan kijken daarbij naast archeologie ook naar de beschermde
gezichten. Uit de reguliere inspecties van de Erfgoedinspectie bij gemeenten is
gebleken dat de ruimtelijke onderbouwingen bij ontwikkelingen in beschermde
gezichten in cultuurhistorisch opzicht regelmatig erg mager zijn.
Provincies en archeologische attentiegebieden
Archeologie is bij de provincies in het algemeen beleidsmatig beter geregeld
dan beschermde gezichten. Bovendien moet, sinds de wijziging van de
Monumentenwet 1988 in 2007, bij de vaststelling van bestemmingsplannen
verplicht rekening worden gehouden met archeologie.
Provincies kunnen gebieden aanwijzen als archeologisch attentiegebied om de
actualisatie van bestemmingsplannen te bespoedigen.
Uit het voorliggende onderzoek blijkt dat slechts twee provincies
attentiegebieden bewust als mogelijkheid in het beleid vast (willen) leggen.
Twee andere willen de mogelijkheid achter de hand houden, maar verwachten
het instrument niet te zullen gaan gebruiken. De overige hebben aangegeven
nooit over te zullen gaan tot aanwijzing van archeologische attentiegebieden.
Het middel om archeologisch waardevolle gebieden aan te wijzen als
attentiegebied sluit niet aan bij de bestuurscultuur van de meeste provincies
waar vooral wordt ingezet op overleg.
Bovendien wordt de mogelijkheid tot aanwijzing van archeologisch waardevolle
gebieden als attentiegebieden in de praktijk niet gebruikt omdat veel
gemeenten weinig moeite lijken te hebben de archeologie goed in
bestemmingsplannen te verwerken. Daarbij tekent de Erfgoedinspectie wel aan
28 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
dat onbekend is of de bestemmingsplannen die recentelijk zijn vastgesteld wel
echt beschermend voor archeologie zijn.
De provincies en de beschermde stads- en dorpsgezichten
Uit dit onderzoek blijkt dat alle provincies cultuurhistorisch beleid hebben
vastgesteld, maar dat daarbij een sterke nadruk op het buitengebied ligt. Bij de
helft is of wordt cultuurhistorie redelijk uitgebreid in de verordening verwerkt.
Bij de andere helft is dit niet of nauwelijks het geval. Bij die provincies waar
cultuurhistorie redelijk in de verordening is of wordt verwerkt geldt dit niet
specifiek voor de beschermde stads- en dorpsgezichten. De meeste provincies
beschouwen deze namelijk als rijks- en/of gemeentelijk belang en zien hierbij
voor zichzelf geen structurele rol weggelegd. Bij slechts één provincie zijn de
beschermde gezichten op dit moment in de verordening aangemerkt als
provinciaal belang. Een tweede provincie overweegt de beschermde gezichten
als zodanig aan te merken. De provincie die in plaats van een verordening met
een zogenaamde belangenstaat werkt heeft de beschermde gezichten daarin
opgenomen.
Relatie met andere inspectieonderzoeken van de Erfgoedinspectie
De provincie ziet voor beschermde gezichten vooral een rol voor het rijk, maar
ook voor de gemeenten weggelegd. Uit de verschillende gemeentelijke
(pilot)inspecties van de Erfgoedinspectie naar beschermde gezichten blijkt
echter dat veel gemeenten op dit moment niet het belang inzien van een
adequate zorg voor het beschermde gezicht (zie ook het rapport Op weg naar
een professionele monumentenzorg. Inspectie 16 gemeenten met 150-200
rijksmonumenten dat de Erfgoedinspectie in 2008 uitbracht). Veel gemeenten
missen een brede deskundigheid op het gebied van cultuurhistorie en hebben
te maken met een capaciteitsprobleem. Gemeentelijke medewerkers
ruimtelijke ordening die meestal een belangrijke taak hebben bij de
planbehandeling en die de totstandkoming van bestemmingsplannen voor
beschermde gezichten moeten coördineren, zijn meestal niet geschoold op
cultuurhistorisch gebied en hebben soms weinig oog voor de aanwezige
cultuurhistorische waarden in relatie tot nieuwe ingrepen.
De sturing op de kwaliteit van nieuwe ontwikkelingen in beschermde gezichten
gebeurt vooral vanuit welstand. Medewerkers monumentenzorg of
cultuurhistorie worden hier vaak niet bij betrokken en monumentencommissies
zijn daar meestal alleen bij betrokken als er sprake is van een integrale
adviescommissie welstand en monumenten. Dat laatste is lang niet altijd het
geval.
Ten slotte ontbreekt bij veel gemeenten regelmatig de bestuurlijke wil om op
een cultuurhistorisch verantwoorde manier met ontwikkelingen in de
beschermde stads- en dorpsgezichten om te gaan terwijl dit voor een juiste
omgang met beschermde gezichten van groot belang is.
29 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Uit onze reguliere inspecties blijkt tevens dat de Rijksdienst voor het Cultureel
Erfgoed weliswaar wordt betrokken bij de opstelling van nieuwe
bestemmingsplannen, maar bij projecten in beschermde gezichten veelal niet.
Dat laatste is ook niet altijd nodig en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed
heeft er dan ook voor gekozen alleen over grootschalige ontwikkelingen in
beschermde gezichten te adviseren. Deze dienst heeft echter niet duidelijk
vastgelegd over welke ontwikkelingen hij wel of niet adviseert. Tijdens dit
onderzoek is dan ook door een aantal provincies expliciet gemeld dat de rol
van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed bij planprocessen niet altijd
duidelijk is.
Ook blijkt dat aanvragen voor binnenplanse vrijstellingen in het beschermde
gezicht meestal per definitie door gemeenten worden gehonoreerd omdat het
nou eenmaal als mogelijkheid in het bestemmingsplan staat. De Rijksdienst
voor het Cultureel Erfgoed kan hierop alleen invloed uitoefenen in het stadium
van de beoordeling van een ontwerp-bestemmingsplan.
Uit dit onderzoek is, net als bij de diverse (pilot)inspecties van de
Erfgoedinspectie, ten slotte ook gebleken dat ontwikkelingen direct buiten of op
de grenzen van beschermde stads- en dorpsgezichten grote risico's voor de
instandhouding van de gezichten opleveren. Medewerkers cultuurhistorie van
gemeenten en provincies en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed worden
hierbij niet geraadpleegd omdat de te ontwikkelen locaties niet binnen de
grenzen van het beschermde gezicht liggen. Dergelijke projecten kunnen
echter negatieve gevolgen hebben voor de waarden van het gezicht zelf.
Slotconclusie
De Erfgoedinspectie constateert dat het instrument archeologisch
attentiegebied door provincies niet wordt toegepast. Tevens constateert de
Erfgoedinspectie dat wat betreft de borging van het belang van beschermde
stads- en dorpsgezichten op dit moment sprake is van een vacuüm.
Weliswaar ligt de verantwoordelijkheid van de instandhouding van beschermde
gezichten in de eerste plaats bij de gemeente, maar het Rijk of de provincie
dient door kaderstellende sturing te waarborgen dat deze verantwoordelijkheid
ook op adequate wijze wordt geëffectueerd. Uit dit onderzoek blijkt dat de
meeste provincies onder de nieuwe Wro beschermde gezichten niet als hun
belang beschouwen en daardoor bij beschermde gezichten niet proactief zullen
sturen.
Na de inwerkingtreding van de Wro op 1 juli 2008 is dus een ruimte ontstaan
die niet is ingevuld terwijl dat wel de bedoeling is van de Wro. De
Erfgoedinspectie adviseert daarom onderstaande aanbevelingen bij de verdere
modernisering van de monumentenzorg te betrekken.
30 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Aanbevelingen aan de Minister:
· De rijksoverheid, die de beschermde gezichten aanwijst, dient haar
belang een nadere invulling te geven door duidelijk vast te stellen welke
bestuurslaag verantwoordelijk is voor de kaderstellende sturing ten
aanzien van de instandhouding van beschermde gezichten door de
gemeente. Dat kan door beschermde gezichten in de op te stellen
`rijksstructuurvisie cultuurhistorie' als rijksbelang aan te merken omdat
het hier om een rijksverantwoordelijkheid gaat. En door te zorgen voor
een goede doorwerking door het provinciale belang te duiden bij
ruimtelijke plannen voor en in beschermde gezichten. Uit het feit dat bij
één provincie het beschermde gezicht als provinciaal belang is
aangemerkt en dat dit bij een tweede wordt overwogen kan worden
afgeleid dat daar aanleiding voor is.
· Leg duidelijk vast wat de invulling van de rol van de RCE bij ruimtelijke
plannen in beschermde gezichten is.
· Overweeg de deskundigheid van de RCE op het gebied van ruimtelijke
plannen in overleg met de VNG ter beschikking te stellen aan
gemeenten die daar behoefte aan hebben en laat de RCE wanneer de
digitalisering van de omgevingsvergunning is afgerond, in generieke zin
de ontwikkelingen in beschermde gezichten monitoren.
· Overweeg samen met de Minister van LNV de mogelijkheid om wat
betreft beschermde gezichten in het landelijke gebied aan te sluiten bij
het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Onderzoek daarbij
tevens de mogelijkheden om de randen van beschermde gezichten in
het landelijk gebied te beschermen, bijvoorbeeld door een zonering of
biotopen.
· Betrek de volgende punten bij de Modernisering van het
Monumentenstelsel en treedt hierover in overleg met het IPO:
- In het kader van de vergroting van de ruimtelijke kwaliteit valt te
overwegen per provincie een structureel intern overleg in te stellen over
ruimtelijke plannen waarbij de medewerkers cultuurhistorie worden
betrokken.
- Vraag de provincies de inbreng van inhoudelijke kennis bij de
beoordeling van ruimtelijke plannen in belangrijke cultuurhistorisch
waardevolle gebieden te waarborgen.
- Vraag de provincies te overwegen het beschikbare juridisch
instrumentarium actief in cultuurhistorisch waardevolle gebieden in te
zetten om deze waarden beter te kunnen borgen.
31 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
· Betrek het instrument archeologisch attentiegebied en de toepassing
ervan bij de evaluatie van de gewijzigde Monumentenwet 1988 in 2011.
32 Erfgoedinspectie
Bijlage 1 Werkmethodiek
Inleiding
De Erfgoedinspectie ziet toe op de naleving van de Monumentenwet 1988,
waar het gaat om rijksmonumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten.
Daartoe verricht zij verschillende soorten inspecties met als doel te rapporteren
over de kwaliteit van de rijksmonumentenzorg.
Een van de soorten inspecties is de zogenaamde thematische inspectie.
Een dergelijke inspectie vindt plaats naar aanleiding van een gesignaleerd of
aangedragen probleem en bestaat uit een analyse van vooraf te bestuderen
documenten en uit onderzoek naar de situatie. Hierbij worden gesprekken
gevoerd met verschillende betrokkenen. Een thematische inspectie wordt
afgerond met een rapportage aan de Minister, met een afschrift aan betrokken
en bevraagde partijen. Het rapport zal ook worden gepubliceerd op de website
van de Erfgoedinspectie.
Waarderingskaders
Ten behoeve van de inspecties op het gebied van instandhouding van
monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten maakt de
Erfgoedinspectie gebruik van waarderingskaders. Dit is gebeurd in
samenspraak met betrokkenen in het monumentenveld in een daartoe
ingestelde klankbordgroep. De waarderingskaders geven de contouren aan
waarbinnen een inspectie plaatsvindt. In de waarderingskaders heeft de
Erfgoedinspectie kwaliteitskenmerken opgenomen die aangeven waaraan een
goede monumentenzorg moet voldoen. Uitgangspunt is toetsing op de naleving
van de Monumentenwet 1988 in de ruimste zin van het woord.
Uit de waarderingskaders zijn de volgende kwaliteitskenmerken van toepassing
op dit onderzoek:
- Er is deugdelijk onderzoek verricht op cultuurhistorisch gebied
- De bescherming van het gezicht is door middel van een bestemmingsplan
effectief geregeld
- Bij de planbehandeling zijn de cultuurhistorische waarden van het
beschermde gezicht kaderstellend
- Het besluit tot vrijstelling doet recht aan de waarden van het beschermde
gezicht
- Er is voldoende actuele kennis beschikbaar op het gebied van het
beschermde gezicht, ten behoeve van de ontwikkeling van ruimtelijk en
cultuurhistorisch beleid en de behandeling van bouwplannen
- De overheid heeft een integrale ruimtelijke beleidsvisie die rekening houdt
met het beschermde gezicht
33 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
Verantwoording van het onderzoek
Voordat voorliggend onderzoek werd uitgevoerd is contact opgenomen met het
Interprovinciaal Overleg (IPO) om het onderzoek aan te kondigen en in een
gesprek nader toe te lichten. In dit gesprek heeft de Erfgoedinspectie de
werkwijze toegelicht en toegezegd dat het conceptrapport met het IPO zou
worden besproken.
Gestart werd met de studie van:
- provinciale beleidsstukken op cultuurhistorisch en ruimtelijke
ordeningsgebied
- het rapport Evaluatie cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen
dat door Royal Haskoning in opdracht van de toenmalige RACM (nu de
Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed) in 2008 werd gepresenteerd
- het rapport Ruimte met karakter. Sturen op de kwaliteit van het
cultuurlandschap dat in 2008 door de toenmalige rijksadviseur
cultuurhistorie Fons Asselbergs werd uitgebracht
Vervolgens is in elke provincie gesproken met medewerkers cultuurhistorie
en/of ruimtelijke ordening. Bij deze gesprekken werd telkens dezelfde
vragenlijst gehanteerd waardoor de provincies op diverse deelaspecten goed
vergelijkbaar zijn.
De gesprekken waren open en informatief en de Erfgoedinspectie heeft hiervan
verslagen gemaakt die zijn geaccordeerd door de gesprekspartners. Deze
verslagen alsmede bovengenoemde stukken vormen de basis van dit rapport,
maar de resultaten van de gesprekken zijn in dit rapport geanonimiseerd. Op
basis van de onderzoeksresultaten heeft de Erfgoedinspecties bevindingen en
aanbevelingen geformuleerd.
34 Erfgoedinspectie
Bijlage 2 Geraadpleegde stukken
Literatuur
- Evaluatie cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen Royal
Haskoning 2008
- Ruimte met karakter. Sturen op de kwaliteit van het cultuurlandschap P.
Dauvelier, Y. Alkema 2008
- Op weg naar een professionele monumentenzorg. Inspectie 16 gemeenten
met 150-200 rijksmonumenten Erfgoedinspectie 2008
Geraadpleegde nota's:
Per provincie: omgevings- of streekplannen (en eventueel structuurvisies),
sectorale nota's, notities met betrekking tot overgang WRO naar Wro
Geraadpleegde Websites:
www.brabant.nl
www.drenthe.nl
www.flevoland.nl
www.fryslan.nl
www.gelderland.nl
www.limburg.nl
www.noord-holland.nl
www.overijssel.nl
www.provinciegroningen.nl
www.provincie-utrecht.nl
www.zeeland.nl
www.zuid-holland.nl
35 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
36 Erfgoedinspectie
Bijlage 3 Afkortingen
Afkortingen
Awb Algemene Wet Bestuursrecht
BWT Bouw- en Woningtoezicht
B&W College van Burgemeester en Wethouders
DCE Directie Cultureel Erfgoed van het Ministerie van OCW
FGM Federatie Grote Monumentengemeenten
GS College van Gedeputeerde Staten
MW88 Monumentenwet 1988
MoMo Project Modernisering Monumentenstelsel
OCW Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
RACM Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en
Monumenten (voorheen RDMZ)
RCE Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed
UOV Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure
VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten
VROM Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer
WRO Wet op de Ruimtelijke Ordening van kracht tot 1 juli
2008
Wro Wet ruimtelijke ordening van kracht sinds 1 juli 2008
37 Erfgoedinspectie
De provincie tussen oude WRO en nieuwe Wro
Beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische attentiegebieden bij provincies
38 Erfgoedinspectie
Colofon
Uitgave:
Erfgoedinspectie
Koninginnegracht 25
Postbus 16478 (IPC 3500)
2500 BL Den Haag
Algemeen telefoonnummer +31 (0)70 412 4012
Fax +31 (0)70 412 4014
E-mail info@erfgoedinspectie.nl
Website www.erfgoedinspectie.nl
Den Haag, augustus 2009
Over de Erfgoedinspectie
De Erfgoedinspectie waakt op nationaal niveau over een belangrijk deel van het
Nederlands erfgoed. Het toezicht is gericht op archeologische opgravingen,
archieven bij de centrale overheid, het roerend cultureel erfgoed en onroerende
monumenten.
De Erfgoedinspectie ziet erop toe dat de regels worden nageleefd en stimuleert
verbeteringen in het behoud en beheer en een goede omgang met het erfgoed.
Waar nodig treedt zij op bij incidenten en calamiteiten.
De Erfgoedinspectie valt onder het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap. De inspectie werkt onafhankelijk en stelt objectief haar
bevindingen vast en rapporteert daarover. Daarnaast adviseert zij de Minister
over de kwaliteit en effectiviteit van de regelgeving.
39 Erfgoedinspectie