1 1
> Retouradres Postbus 20901 2500 EX Den Haag
De voorzitter van de Tweede Kamer Plesmanweg 1
der Staten-Generaal Den Haag
Binnenhof 4 Postbus 20901
2500 EX Den Haag
2513 AA DEN HAAG T 070 351 6171
www.minvenw.nl
Contactpersoon
-
T -
Ons kenmerk
RWS/SDGM&I/2009/1193
Uw kenmerk
-
Datum 28 september 2009
Onderwerp Aanbestedingsbeleid Rijkswaterstaat Bijlage(n)
-
Geachte voorzitter,
Met deze brief informeer ik de Kamer over het aanbestedingsbeleid van
Rijkswaterstaat. Hiermee los ik de toezegging in die ik heb gedaan tijdens het AO
A73 van 28 april 2009. Gelet op de context van dit AO richt ik mij in deze brief
vooral op de aanpak van Rijkswaterstaat bij aanbestedingen voor de grond-, weg-
en waterbouwsector. Daarmee dek ik ook qua volume het overgrote deel van de
aanbestedingen van Rijkswaterstaat af.
Rijkswaterstaat wil een toonaangevende, duurzame uitvoeringsorganisatie zijn.
Kernbegrippen daarbij zijn: `betrouwbare partner' voor de politiek en bestuurlijke
partners; `publieksgericht netwerkmanager' voor de gebruikers en
`toonaangevend opdrachtgever' naar de markt. Het aanbestedingsbeleid richt zich
specifiek op het derde kernbegrip: de invulling van het toonaangevend
opdrachtgeverschap naar de markt.
Met zijn aanbestedingsbeleid geeft Rijkswaterstaat invulling aan het beleid dat het
Kabinet voert sinds de afronding van de parlementaire enquête bouwnijverheid in
2002. De nieuwe relatie met de bouwsector heeft daarin een centrale plaats. Bij
het doorvertalen van het kabinetsbeleid besteedt Rijkswaterstaat veel aandacht
aan het optrekken met, en het leren van partners. Zowel aan overheidszijde als
met marktpartijen, en zowel nationaal als internationaal.
Vernieuwing in de bouwsector
Met de afronding van de bouwenquête werd eind 2002 duidelijk dat de
verhoudingen in de bouwsector verre van gezond waren. De bouwsector bleek
gesloten en onderling verweven. Concurrentie op laagste prijs had veelvuldig
geleid tot verboden prijsafspraken tussen marktpartijen en in de moeizame relatie
tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers voerde argwaan vaak de boventoon.
Het doorbreken van dat patroon vergde een aantal fundamentele veranderingen:
· Het herdefiniëren van de relaties tussen opdrachtgever en
opdrachtnemer, wat leidde tot een zakelijkere verhouding en het borgen
van integriteit;
· het verwerven van nieuwe kennis en het doorvoeren van nieuwe
werkwijzen door de publieke opdrachtgever;
a
agina 1 van 8
P
· het scheppen van ruimte voor de markt om met innovatieve Datum
aanbestedingsvormen eigen ideeën in te brengen;
· het loslaten van het principe van aanbesteden op de laagste prijs en het Ons kenmerk
- in plaats daarvan - zoeken naar onderscheid in kwaliteit en prestaties. RWS/SDGM&I/2009/1193
De ontwikkeling van Rijkswaterstaat past ook in de bredere
vernieuwingsprocessen van de rijksoverheid. In 2004 werden ambities voor
modernisering vastgelegd in het programma 'Andere Overheid'. De kern daarvan
was dat de overheid transparanter moest worden en zijn dienstverlening zou
moeten moderniseren. Het huidige kabinet geeft de modernisering verder
invulling met het programma Vernieuwing Rijksdienst. De vernieuwing ging
gepaard met taakstellingen om tot een kleinere overheid te komen. Voor
Rijkswaterstaat leidde dat tot een afslanking van bijna 11.000 werknemers in
2003 naar circa 8.500 werknemers aan het einde van de huidige kabinetsperiode.
Dit heeft tot gevolg dat met minder mensen een groter werkenpakket moet
worden uitgevoerd.
Het is belangrijk om op te merken dat Rijkswaterstaat zich op dit moment nog
midden in het vernieuwingsproces bevindt. Veel zaken gaan goed, maar er zijn
nog de nodige vervolgstappen te zetten. Als een van de grootste opdrachtgevers
binnen de overheid heeft Rijkswaterstaat in ieder geval een belangrijke
trekkersrol in dit proces. Zowel bij het invullen van de vernieuwing in het
opdrachtgeverschap als in de vernieuwing van de relatie tussen de overheid en de
bouwsector. Rijkswaterstaat trekt daarbij nauw op met de Rijksgebouwendienst
en Prorail om zo veel mogelijk één gezamenlijk publiek gezicht naar de markt te
laten zien.
In het vervolg van deze brief geef ik aan hoe deze opgaven door Rijkswaterstaat
in zijn aanbestedingsbeleid worden opgepakt en welke stappen inmiddels zijn
gezet.
Welke keuzes zijn gemaakt?
Rijkswaterstaat is een publieke opdrachtgever. Dat betekent dat de aanbesteding
moet bijdragen aan een zo goed mogelijke besteding van belastinggeld.
Een goede besteding van belastinggeld, betere dienstverlening aan de gebruikers,
een kleinere organisatie en een groeiend werkenpakket noopten Rijkswaterstaat
tot duidelijke keuzes. De consequentie is dat Rijkswaterstaat meer werk aan de
markt overlaat door functioneel aan te besteden en processen efficiënter en
uniformer te organiseren. De hierop afgestemde inkoopstrategie is gericht op de
volgende veranderingen in de werkwijze Rijkswaterstaat:
Van: naar:
- detailontwerp - stimuleren innovatie
- laagste prijs - prijs/kwaliteit/performance
- decentraal inkopen - gecoördineerd inkopen
- contracten op technische eisen - contracten op functionele eisen
- veelvormige contracten - uniforme standaardcontracten
Belangrijke randvoorwaarden zijn:
a. het behoud van voldoende concurrentie
b. het streven naar optimale prijs-kwaliteitsverhouding voor de gevraagde
prestaties
c. permanente verbetering van efficiëntie van de aanbesteding.
Pagina 2 van 8
Datum
Doorvertaling naar uniforme contracten
Om deze ingrijpende omslag te kunnen maken, koos Rijkswaterstaat in 2004 voor Ons kenmerk
het toepassen van een aantal nieuwe contractvormen: RWS/SDGM&I/2009/1193
- Voor de uitvoering van het vaste en het klein variabele onderhoud werd gekozen
voor het werken met van prestatiecontracten. De kern van een prestatiecontract
is dat Rijkswaterstaat de opdrachtnemer vraagt een deel van een
infrastructuurnetwerk op een bepaald onderhoudsniveau te brengen en te
houden. Niet langer wordt specifiek voorgeschreven welke werkzaamheden de
opdrachtnemer wanneer moet verrichten. Hij krijgt de ruimte zelf zijn werk zo
goed mogelijk te organiseren om de gevraagde prestatie te leveren. Nieuw in
deze aanpak is dat ook de belangen van de gebruiker van de infrastructuur een
belangrijke rol spelen in deze contracten. Als het werk van aannemers resulteert
in onnodige verkeershinder of wegafsluitingen kan dat leiden tot beboeting van de
aannemer danwel tot opschorting van betalingen.
-Voor de aanlegprojecten koos Rijkswaterstaat voor de zogenaamde `design and
construct'- contracten. Daarmee wordt zowel het ontwerp als de bouw van een
project aan één partij gegund. In het verleden waren deze twee fases van elkaar
gescheiden. Rijkswaterstaat zorgde toen of zelf voor een gedetailleerd ontwerp, of
besteedde dat uit aan een ingenieursbureau. De bouw van het ontwerp werd
vervolgens tegen de laagste prijs in de markt werd gezet.
De nieuwe aanpak biedt de opdrachtnemer meer ruimte om eigen oplossingen
aan te dragen en innovaties toe te passen. Daarnaast biedt de combinatie van
ontwerp en aanleg de opdrachtgever meer gelegenheid om bij de gunning ook
andere aspecten dan de prijs te wegen. Bijvoorbeeld de kwaliteit van de
projectaanpak, het omgaan met verkeershinder of het inbrengen van duurzame
oplossingen. Rijkswaterstaat kiest in dat geval niet voor de laagste prijs, maar
voor de inschrijving waar de weging van prijs en andere criteria het beste scoort.
Ook wel met economisch meest voordelige inschrijving (EMVI) aangeduid.
- De afgelopen jaren heeft het kabinet ervoor gekozen vaker publiek-private
samenwerking (PPS) toe te passen. Het advies van de commissie Ruding heeft
hieraan nog een extra impuls gegevens. Rijkswaterstaat onderzoekt nu bij alle
projecten met een investeringsomvang vanaf 60 miljoen euro of het een
meerwaarde heeft om het project als PPS-project aan te besteden. Concreet
berekent Rijkswaterstaat of het economisch voordelig is een contract te sluiten,
waarbij het ontwerp, de aanleg, de financiering en het onderhoud van het project
voor een bepaalde periode aan één partij worden gegund (in de Engelse
afkorting: DBFM). Voor dit onderzoek komen alleen de grotere projecten in
aanmerking. De kosten vooraf (de transactiekosten) bij dit soort contracten zijn
namelijk relatief hoog. Die kunnen op kleine contracten niet worden
terugverdiend.
Uniform en efficiënt
Om uniformer te werken en versnippering tegen te gaan wordt in de innovatieve
contracten gekozen voor bundeling en integratie van werk. Daarmee wordt veel
onnodige verkeershinder en worden veel wegafsluitingen vermeden. Bovendien is
hiermee minder personeel nodig om al die contracten voor te bereiden en te
begeleiden. Uniformiteit is ook voor de markt van groot belang, omdat bij
bekendheid met de contractvorm de voorbereiding veel sneller verloopt.
Pagina 3 van 8
Om te komen tot optimale bundeling van werkzaamheden heeft Rijkswaterstaat Datum
specifiek voor de prestatiecontracten een drietal toetsingscriteria geformuleerd:
- Het eerste criterium is dat bundeling of integratie van werk moet leiden tot een Ons kenmerk
betere benutting van de netwerken. Als de onderhoudswerkzaamheden aan licht, RWS/SDGM&I/2009/1193
berm en geleiderail bijvoorbeeld gelijktijdig worden aangepakt, kan het werk
efficiënter worden uitgevoerd en hoeft de weg niet drie maal te worden
afgesloten.
- Het tweede criterium is dat de markt het uitvoeren van de opdracht `aan moet
kunnen', nu en in de toekomst. Met andere woorden: er moet sprake zijn van een
duurzaam concurrerende markt.
Om daar goed inzicht in te krijgen, vergroot Rijkswaterstaat zijn kennis van de
markt. Zowel via dialogen en marktanalyses als met marktconsultaties rond een
aanbesteding. Daarmee verzekert Rijkswaterstaat zich ervan dat voldoende
partijen het werk aan kunnen en in het werk geïnteresseerd zullen zijn. Maar ook
dat het werk niet zo wordt weggezet, dat bij een volgende aanbesteding alleen de
huidige inschrijver nog kans maakt. Zo heeft Rijkswaterstaat besloten dat de
aanbesteding van meerjarige prestatiecontracten `dakpansgewijs', elkaar
overlappend, plaatsvindt. Dat wil zeggen ieder jaar een aantal. Zo kan een partij
die dit jaar geen contract binnenhaalt, het volgende jaar weer meedingen naar
een nieuw contract en hoeft hij niet 5 tot 7 jaar te wachten.
Vooral het vergroten van de contracten heeft bij bedrijven uit het midden en
kleinbedrijf de angst opgeroepen niet meer voor Rijkswaterstaat te kunnen
werken. Rijkswaterstaat heeft er echter zelf belang bij dat zo veel mogelijk
verschillende partijen kunnen meedingen naar het werk dat Rijkswaterstaat op de
markt brengt. Rijkswaterstaat besteedt daarom veel aandacht aan het
verwijderen van onnodige belemmeringen om in te schrijven. Zo is
combinatievorming door het midden- en kleinbedrijf vergemakkelijkt door geen
hogere eisen te stellen dan aan individuele inschrijvers. De hoofdelijke
aansprakelijkheid van kleinere deelnemers in een combinatie is verminderd en de
termijnen van vooraankondiging zijn verlengd, zodat bedrijven zich beter kunnen
voorbereiden op een inschrijving.
In de praktijk blijkt dat met de huidige omzet en ervaringseisen mkb-bedrijven
nog steeds meedingen naar prestatiecontracten. De realiteit gebiedt wel te
zeggen, dat het midden- en kleinbedrijf de grotere onderhouds- en
aanlegcontracten niet zelfstandig kan aannemen.
- Het derde criterium is gericht op de `span of control' van de eigen organisatie.
De omvang en complexiteit van het contract moeten aansluiten bij de eigen
kennis en kunde. Grotere contracten, waarin Rijkswaterstaat als opdrachtgever
een meer afstandelijke rol in de uitvoering heeft, vergen nieuwe omgangsvormen
tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, maar ook nieuwe kennis en het kunnen
werken met systemen van kwaliteitsborging. Het werken volgens dit principe, dat
Rijkswaterstaat systeemgerichte contractbeheersing noemt, vergt een leerproces.
Zowel voor de opdrachtgever als de opdrachtnemer. De kern van systeemgerichte
contractbeheersing is beheersing op afstand, waarbij de opdrachtgever vooraf
afspraken maakt met de opdrachtnemer over de wijze van uitvoering en de
toetsing daarvan. Niet alleen via vooraf afgesproken toetsen, maar ook via
steekproeven. Het tempo waarin de medewerkers leren omgaan met deze nieuwe
systemen en werkvormen bepaalt mede het tempo van vernieuwing.
Pagina 4 van 8
Waar staat Rijkswaterstaat nu? Datum
Rijkswaterstaat maakt langzaam maar gestaag de omslag van een technisch
georiënteerde bouworganisatie naar een `publieksgerichte netwerkmanager' en Ons kenmerk
`toonaangevende opdrachtgever'. Dat gaat niet zonder slag of stoot. Het is een RWS/SDGM&I/2009/1193
leerproces dat Rijkswaterstaat samen met publieke en private partners doorloopt.
Ter illustratie pak ik er een aantal ervaringen uit:
- Mijn voorganger heeft de Tweede Kamer begin 2006 geïnformeerd over de
eerste ervaringen met prestatiecontracten en over het leertraject dat de
organisatie daarvoor moet doorlopen. Die ervaringen zijn destijds
geïnventariseerd, samen met de opdrachtnemers. De gegevens van de
Rijkswaterstaatarealen bleken niet op orde, de informatievoorziening aan de
aannemers onvoldoende en de mensen waren niet opgeleid voor de nieuwe
werkwijzen. Die ervaringen en de in gang gezette verbetermaatregelen hebben
geleid tot het ontwikkelen van een nieuwe generatie uniforme prestatiecontracten
voor het onderhoud aan de wegen en de vaarwegen. Die contracten worden vanaf
volgend jaar ingevoerd.
- Voor de grote PPS-contracten is in 2005 onder leiding van Rijkswaterstaat een
standaard basiscontract DBFM ontwikkeld. Dat contract is met marktpartijen
geëvalueerd, nadat het gebruikt is bij de aanbesteding van de Tweede
Coentunnel. Die evaluatie heeft als basis gediend voor een rijksbreed standaard
DBFM- contract. Dit contract is door Rijkswaterstaat, Rijksgebouwendienst, het
ministerie van Defensie en het ministerie van Financiën na consultatie van
relevante marktpartijen vastgesteld voor grote bouwprojecten. Het contract wordt
door Rijkswaterstaat nu ondermeer gebruikt bij de aanbesteding van het project
A15 Maasvlakte-Vaanplein.
- Sinds enkele jaren houdt Rijkswaterstaat marktdagen. Op die dagen wordt het
werkenpakket gepresenteerd en worden ervaringen met het aanbestedingsbeleid
uitgewisseld. Op deze dagen en uit de vele andere marktcontacten zijn veel
verbetervoorstellen naar voren gekomen. Veel voorstellen zijn ingepast in het
aanbestedingsbeleid. Zo heeft Rijkswaterstaat eind 2007 zijn
aanbestedingsprocedures op tien punten verbeterd.
Enkele belangrijke elementen van verbetering vormen:
- de vooraankondiging en de verlenging van de termijnen die bij
aanbestedingen worden gehanteerd, zodat bedrijven zich beter kunnen
voorbereiden op de aanbesteding;
- de geschiktheidseisen voor combinaties zijn verlaagd, onder meer om
deelname van midden- en klein bedrijf te vereenvoudigen;
- een verbeterde informatieverstrekking door Rijkswaterstaat bij
aanbestedingen;
- het toekennen van ontwerpvergoedingen, aan deelnemers aan wie tijdens
de aanbesteding een substantiële ontwerpinspanning wordt gevraagd;
Ook in integriteit is fors geïnvesteerd. Niet alleen in de eigen organisatie, maar
ook in de relatie met andere opdrachtgevers en met opdrachtnemers.
Met een aantal publieke opdrachtgevers is een `publieke opdrachtgeverscode'
ontwikkeld. Die code is inmiddels door zowel enkele grote rijksopdrachtgevers als
een aantal andere opdrachtgevers ondertekend. Onderdeel van de code is dat de
Pagina 5 van 8
organisatie een meldpunt heeft, waar opdrachtnemers tijdens een aanbesteding Datum
klachten aanhangig kunnen maken.
De code heeft als inspiratiebron gediend voor de zogenaamde `Leidende Ons kenmerk
Principes', een code die in eerste instantie is ondertekend door de 7 grootste RWS/SDGM&I/2009/1193
bouwbedrijven. Belangrijk aan die code is dat hij doorwerkt in de hele bouwketen,
van "hoofdaannemer" tot leverancier.
Met ProRail en enkele grote en middelgrote bouwbedrijven heeft Rijkswaterstaat
de afgelopen jaren zogenaamde topconferenties Integriteit gehouden. Doel was
het kweken van meer onderling begrip, het wegnemen van wantrouwen en het
opruimen van belemmeringen om tot integer gedrag te komen.
Ingenieurs- en adviesbureaus werken niet langer vooral voor Rijkswaterstaat als
opdrachtgever, maar ook steeds meer voor marktpartijen. Dat leidde tot vragen
over voorkennis en belangenverstrengeling tijdens de aanbesteding. Met name
over gevallen waarin een bureau Rijkswaterstaat ondersteunt tijdens de
voorbereiding van de opdracht, maar tijdens de aanbesteding zelf wil meedoen
aan de marktzijde. In goed overleg met het ONRI, de koepel van raadgevende
ingenieursbureaus, en in samenspraak met andere departementen heeft
Rijkswaterstaat hiervoor de Nota "Scheiding van belang" geschreven en
vastgesteld. Deze nota geeft richting aan ingenieursbureaus en adviseurs
wanneer het werken voor de opdrachtgever tot uitsluiting bij de aanbesteding
leidt. Inmiddels is deze nota voor de meeste partijen het gezamenlijk
gehanteerde kader ten aanzien van belangenverstrengeling. Rijkswaterstaat
onderzoekt nu of de nota de grote diversiteit aan samenwerkingsverbanden in de
praktijk dekt of dat aanvulling noodzakelijk is.
Sneller en Beter
Het aanbestedingsbeleid draagt bovendien op verschillende wijzen bij aan een
snellere en betere besluitvorming over en uitvoering van projecten. Daarbij wordt
aangesloten bij de adviezen van de Commissie Elverding.
Een goed voorbeeld waar het aanbestedingsbeleid al direct vertaald wordt in de
praktijk is de Spoedaanpak wegen, het pakket van maatregelen om tijdens deze
kabinetsperiode voor 30 projecten de schop in de grond te steken. Met de
Spoedaanpak komen in een korte periode veel projecten op de markt. Om de
aanbestedingsperiode zo kort mogelijk te laten zijn en om de transactiekosten
voor de markt te drukken, worden deze projecten in pakketten aanbesteed.
Bij deze Spoedaanpak worden ervaringen opgedaan met het realiseren van
versnelling door al tijdens de planfase, voor het Tracébesluit, te starten met de
aanbestedingsprocedure. Hiermee kan, afhankelijk van de risico's, een tijdwinst
van een half tot een heel jaar per project worden geboekt.
Maar ook in de verkenningenfase, de fase waarin oplossingen worden ontwikkeld,
is het mogelijk om de markt al vroeg in te schakelen. Dan kan maximaal gebruik
gemaakt worden van het innovatieve vermogen van de marktpartijen. Dit kan
leiden tot betere en slimmere oplossingen. Tijdens de verkenningenfase van
projecten voert Rijkswaterstaat marktscans uit om te bepalen wanneer en hoe de
markt het beste kan worden benaderd.
Pagina 6 van 8
Wanneer is het einddoel van de aanbestedingsaanpak bereikt? Datum
Professionalisering van de overheids-opdrachtgeversrol is een continu proces. Dat
zal nooit afgerond zijn. Rijkswaterstaat heeft in het huidige Ondernemingsplan, Ons kenmerk
getiteld `Agenda 2012', wel een aantal duidelijke doelstellingen neergezet: RWS/SDGM&I/2009/1193
· de eigen organisatie (verder) te professionaliseren:
· marktpartijen vroegtijdiger te betrekken bij de projectvoorbereiding;
· zorgen dat mensen de nieuwe werkwijzen echt gaan beheersen.
Dat moet er in 2012 onder meer toe leiden dat Rijkswaterstaat van de markt een
rapportcijfer 7,5 krijgt voor de manier waarop hij zijn opdrachtgeverschap invult;
dat 98 procent van de betalingen op tijd plaatsvindt en dat 90 procent van de
aanbestedingen op basis van EMVI wordt gegund. Rijkswaterstaat gaat de
voortgang op deze doelstellingen de komende jaren bijhouden.
Voor die professionalisering zoekt Rijkswaterstaat samenwerking met andere
opdrachtgevers. In het opdrachtgeversforum zijn dat andere grote, ervaren en
vernieuwingsgerichte bouwopdrachtgevers als ProRail en Rijksgebouwendienst.
Ook haalt Rijkswaterstaat veel kennis uit het buitenland. Zo is de afgelopen 3 jaar
met de Britse Highways Agency het partnerprogramma infrastructuur
management (PIM) uitgevoerd. Daarin is met betrokkenheid van marktpartijen
gekeken naar innovatieve onderhoudscontracten, de rol van de weginspecteur en
de ontwikkeling van areaalgegevens.
Daarnaast loopt een uitwisseling met het Franse ministerie van Transport, waarin
Rijkswaterstaat leert over het gebruik van concessies, terwijl de Fransen leren
over de Nederlandse ervaringen met verkeersmanagement.
Een volgende stap is het prestatiemeten. Rijkswaterstaat trekt daarin samen op
met de Rijksgebouwendienst, ProRail en Bouwend Nederland. Door het
objectiveren van de prestaties kunnen opdrachtgevers en opdrachtnemers samen
werken aan een verbetering van de kwaliteit van de bouw en het terugdringen
van faalkosten. Bovendien kunnen gemeten prestaties zo een rol spelen in de
beloning bij lopende contracten en mede bepalend laten zijn voor toekomstige
aanbestedingen.
Dit laatste is een lastig proces, omdat de Europese regelgeving uitgaat van non-
discriminatie bij het inschrijven. Aan de andere kant hoort bij een professionelere
verhouding ook dat de kwaliteit van geleverd werk invloed moet hebben op (de
kans op) vervolgopdrachten.
Zoals hiervoor beschreven streeft Rijkswaterstaat een voortrekkersrol na in de
vernieuwing van de bouwsector. De bouwsector verandert snel en ook de eisen
die maatschappelijk aan de rol van de overheid worden gesteld. Zo vragen
duurzaam inkopen en de huidige economische crisis een nieuwe aanpak. Dat
vergt een continu proces van vernieuwen, evalueren, leren en disciplineren.
Pagina 7 van 8
Essentieel daarbij is een nauwe samenwerking met alle mogelijke partners. De Datum
publieke opdrachtgevers, de bouwsector en de kenniswereld. Nationaal, maar
vaak ook internationaal. Deze brief geeft in dat licht een tussenstand aan in een Ons kenmerk
proces van professionalisering, waarin ik u graag mee neem. RWS/SDGM&I/2009/1193
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
ir. Camiel Eurlings
Pagina 8 van 8
Ministerie van Verkeer en Waterstaat