Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Periode 2002-2008

Guuske Ledoux
Annemiek Veen

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Ledoux, G., Veen A.M.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid. Periode 2002 2008. Guuske Ledoux en Annemiek Veen. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut van de Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen, Universiteit van Amsterdam (SCO- rapport nr. 826, projectnummer 40352).

ISBN 978-90-6813-882-5

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, or otherwise, without the prior written permission of the publisher.

Uitgave en verspreiding:
SCO-Kohnstamm Instituut
Nieuwe Prinsengracht 130, Postbus 94208, 1090 GE Amsterdam Tel.: 020-525 1201
www.sco-kohnstamminstituut.uva.nl
© Copyright SCO-Kohnstamm Instituut, 2009

Inhoudsopgave

1 De onderzoeksopdracht 1
1.1 Inleiding 1
1.2 Thema's in het onderwijsachterstandenbeleid 2002-2008 2
1.3 Werkwijze 3
1.4 Opbouw van het rapport 4

2 Gewichtenregeling 7
2.1 Het beleidsprobleem 7
2.2 Doelstellingen 10
2.3 Beleidsinstrumenten 11
2.4 Uitvoering van het beleid, doelmatigheid 20
2.5 Omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen 23
2.6 Effecten en eventuele neveneffecten 24

3 Voor- en vroegschoolse educatie

29
3.1 Het beleidsprobleem 29
3.2 Doelstellingen 30
3.3 Beleidsinstrumenten 32
3.4 Uitvoering van het beleid, doelmatigheid 37
3.5 Omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen 41
3.6 Effecten en eventuele neveneffecten 42

4 Schakelklassen 47
4.1 Het beleidsprobleem 47
4.2 Doelstellingen 48
4.3 Beleidsinstrumenten 49

4.4 Uitvoering van het beleid, doelmatigheid 51
4.5 Omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen 55
4.6 Effecten en eventuele neveneffecten 56

5 Sturingsmodel 59
5.1 Het beleidsprobleem 59
5.2 Doelstellingen 62
5.3 Beleidsinstrumenten 62
5.4 Uitvoering van het beleid, doelmatigheid 63
5.5 Omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen 64
5.6 Effecten en eventuele neveneffecten 64

6 Nabeschouwing 67

Referenties 75

Bijlage: geraadpleegde personen 81

Recent uitgegeven SCO rapporten 83

1 De onderzoeksopdracht

1.1 Inleiding

Het Ministerie van OCW heeft een beleidsdoorlichting laten uitvoeren van het
onderwijsachterstandenbeleid in het basisonderwijs in de periode 2002-2008.
Een beleidsdoorlichting is een onderzoek dat een synthese geeft van een bepaald
beleidsonderwerp in een afgesproken periode. Het is bedoeld om te laten zien:

- wat het beleidsprobleem is, waarom dat een probleem is en waarom de
overheid het tot haar taak rekent om het probleem op te lossen;

- welke doelstellingen zijn geformuleerd voor het beleidsterrein;

- welke beleidsinstrumenten zijn ingezet;

- hoe het beleid is uitgevoerd en wat de doelmatigheid daarvan is;

- welke middelen daarmee gemoeid zijn en hoe die zijn onderbouwd;

- wat er bekend is over effecten (halen van de doelstellingen, oplossing van het
probleem) en eventuele neveneffecten.

De functie van een beleidsdoorlichting is tweeledig. Het is enerzijds bedoeld om
verantwoording af te leggen, anderzijds om lessen te trekken voor de toekomst. De
reden voor het Ministerie van OCW te kiezen voor beleidsdoorlichting van het
onderwijsachterstandenbeleid in het basisonderwijs de afgelopen jaren (2002-2008),
is dat in deze periode enkele wijzigingen en intensiveringen hebben plaatsgevonden
in dit beleid. Het is, ook met het oog op eventuele nieuwe beleidswijzigingen in de
toekomst, zinvol om na te gaan of de met deze wijzigingen beoogde doelen zijn
gehaald. In meer algemene zin is een beleidsdoorlichting van het onderwijsachter-
standenbeleid wenselijk omdat het al lang lopend beleid is waar jaarlijks relatief veel
middelen mee gemoeid zijn. Voor het onderwijsachterstandenbeleid is in 2009
ongeveer 600 miljoen beschikbaar, waarvan 400 miljoen naar de scholen gaat en

200 miljoen naar de gemeenten.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Het ministerie heeft er voor gekozen om het onderzoek extern te laten uitvoeren en de
opdracht daartoe gegeven aan het SCO-Kohnstamm Instituut. Het voorliggende
rapport is hiervan het resultaat.

1.2 Thema's in het onderwijsachterstandenbeleid 2002-2008

Het onderwijsachterstandenbeleid kent al een behoorlijke lange geschiedenis, die
teruggaat tot het onderwijsstimuleringsbeleid uit de jaren zeventig van de vorige
eeuw. In de loop van die geschiedenis zijn er diverse beleidswijzigingen geweest, met
name in organisatie en financiering, en zijn nieuwe thema's, doelen, doelgroepen en
beleidsterreinen gedefinieerd. De gevraagde beleidsdoorlichting gaat niet over dit
hele tijdvak, maar alleen over de meeste recente periode (2002-2008). In deze periode
zijn voor het basisonderwijs1 op de volgende onderwerpen nieuwe stappen gezet en/of
nieuwe doelen geformuleerd:

1) de gewichtenregeling;

2) de voor- en vroegschoolse educatie;

3) de schakelklassen;

4) het sturingsmodel;

Conform de wens van het ministerie is het onderzoek op deze vier thema's
toegespitst. De eerste drie thema's gaan over afzonderlijke beleidsinstrumenten die
zijn ingezet in het onderwijsachterstandenbeleid. Deze zijn in de begrotingen van
OCW terug te vinden en hebben ieder een eigen bijdrage aan het behalen van de
beleidsdoelstellingen. Het vierde thema is van een andere orde. Dat gaat over de wijze
waarop het onderwijsachterstandenbeleid is ingericht wat betreft toedeling van
middelen en beslissingsmacht over de besteding van die middelen. Dus, in meer
bestuurskundige termen, over de aan dit beleid ten grondslag liggende besturings-

1 Het onderwijsachterstandenbeleid heeft ook betrekking op het voortgezet onderwijs. Dat deel van
het beleid is niet bij de opdracht betrokken.

De onderzoeksopdracht

filosofie. Omdat deze besturingsfilosofie (het gekozen sturingsmodel) gevolgen heeft
voor de uitvoering van het beleid, en daarmee voor de doelmatigheid en de
effectiviteit van de drie geselecteerde beleidsinstrumenten, is er voor gekozen om
hieraan apart aandacht te besteden.

1.3 Werkwijze

De volgende bronnen zijn gebruikt voor de beleidsdoorlichting:

1. Gesprekken met voor het beleid verantwoordelijke ambtenaren van OCW
(per thema een gesprek). Er zijn tevens gesprekken gevoerd met een beleids-
medewerker over aanpalend beleid met betrekking tot zorgleerlingen in het
onderwijs (WSNS, LGF) en met een algemeen deskundige op het gebied van
onderwijsachterstandenbeleid.

2. Beleidsnotities/brieven van de minister aan de Tweede Kamer over de vier
thema's, inclusief gegevens over de geïnvesteerde middelen en verschui-
vingen daarin.

3. Begrotingen van OCW voor de jaren 2003 2008; (gekeken is naar de
beknopte versies).

4. Onderzoeksrapporten over ontwikkelingen in en doelmatigheid en effecten
van het beleid op de vier thema's.

5. Relevante websites die informatie bieden over de uitvoering van beleid
(bijvoorbeeld www.onderwijsachterstanden.nl; www.schakel-klassen.nl).
De laatste bron is vooral gebruikt om na te gaan hoe in het onderwijsveld is
gereageerd op de veranderingen in het onderwijsachterstandenbeleid in de periode

2002-2008. Er is niet voor gekozen (het behoorde niet tot de opdracht) om deze
reacties uitgebreid in beeld te brengen. Er zijn daarom ook geen aparte gesprekken
gevoerd met stakeholders uit het onderwijsveld. Bij de behandeling van elk thema
worden de reacties uit het veld echter wel kort meegenomen.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Voor de beleidsdoorlichting is een begeleidingsgroep samengesteld, bestaande uit
medewerkers van de ministeries van OCW en Financiën. Tevens had daarin een
extern lid zitting, in de persoon van Mw. drs. H.M. Bronneman-Helmers,, werkzaam
bij het Sociaal en Cultureel Planbureau. Hiermee is zorg gedragen voor het
onafhankelijk oordeel dat onderdeel hoort te zijn van een beleidsdoorlichting. De
begeleidingsgroep is twee maal bijeen geweest. De opmerkingen van de leden van de
groep zijn in dit rapport verwerkt. De samenstelling van de beleidsgroep is te vinden
in de bijlage. Daar staat ook vermeld met welke beleidsmedewerkers van OCW
gesprekken zijn gevoerd.

1.4 Opbouw van het rapport

Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken en een afsluitende beschouwing. Elk
hoofdstuk gaat over één van de vier thema's. Per thema is steeds hetzelfde schema
aangehouden:

- het beleidsprobleem;

- doelstellingen;

- beleidsinstrumenten;

- uitvoering van het beleid, doelmatigheid;

- omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen;

- effecten en eventuele neveneffecten.

Hoewel de onderzoeksperiode betrekking heeft op de jaren vanaf 2002 (dit is de
periode waarin de Kabinetten Balkenende I en II in functie kwamen), is het voor een
goed begrip van de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten soms nodig om wat
verder terug te gaan in de tijd. Per thema is dat daarom waar nodig gedaan.

Om de rapportage leesbaar te houden, is in de tekst slechts spaarzaam verwezen naar
de gebruikte bronnen. De literatuurlijst bevat de voornaamste referenties.
Verder is als uitgangspunt gehanteerd dat het rapport ook toegankelijk moet zijn voor
wie niet ingewijd is in het onderwerp bestrijding van onderwijsachterstanden. Het

De onderzoeksopdracht

bevat daarom hier en daar uitleg die wel ingewijden zullen ervaren als `bekend
terrein'.

2 Gewichtenregeling

De gewichtenregeling is een financieringssystematiek die voorziet in extra formatie
voor basisscholen die (voldoende) leerlingen hebben uit de doelgroepen van het
onderwijsachterstandenbeleid. Voor het basisonderwijs is de gewichtenregeling het
meest centrale beleidsinstrument in de bestrijding van onderwijsachterstanden,
althans in financiële zin. In de OCW-begroting van 2009 is met de gewichtenregeling
een bedrag van ongeveer 400 miljoen euro gemoeid. In de onderzoeksperiode zijn
wijzigingen in de regeling aangebracht die betrekking hebben op de criteria voor de
berekening van de extra formatie. We zijn nagegaan wat de rationale achter en de
onderbouwing van deze wijziging was en wat de consequenties ervan zijn geweest.

2.1 Het beleidsprobleem

Het beleidsprobleem dat heeft geleid tot het onderwijsachterstandenbeleid is het
verschijnsel dat er ongelijkheid bestaat in kansen op onderwijssucces, ongelijkheid
die samenhangt met sociaal milieu, etnische achtergrond en sekse. Aandacht voor dit
verschijnsel is er sinds het begin van de jaren zeventig uit de vorige eeuw. Het is
(onder meer) op de agenda gezet door onderzoek dat liet zien dat kinderen van lager
opgeleide ouders minder kans hebben om door te stromen naar hogere vormen van
voortgezet onderwijs dan kinderen van hoger opgeleide ouders1.
Het onderwijs wordt (door achtereenvolgende kabinetten van verschillende politieke
kleur) gezien als een belangrijk instrument voor de bevordering van sociale
mobiliteit. Het is een breed gedeelde opvatting dat het maatschappelijk en
economisch van belang is om alle talenten te benutten en dat bevorderd moet worden
dat ieder kan presteren naar vermogen. Niet afkomst, maar individuele prestaties
moeten in een moderne samenleving doorslaggevend zijn voor de positie op de

1 Talentenproject van Van Heek e.a., 1968.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

sociale ladder (meritocratisch ideaal2). Ongelijkheid die samenhangt met andere
kenmerken dan individueel talent (zoals sociale afkomst, etnische herkomst, sekse)
moet daarom bestreden worden. Het hoofdprincipe daarbij is dat het onderwijs zoveel
mogelijk moet compenseren voor ongunstige omgevingsfactoren. Ongunstige
omgevingsfactoren zijn bijvoorbeeld armoede, slechte woonomstandigheden,
opvoedingsstress bij ouders en lage opleiding van de ouders. Specifiek voor
allochtone kinderen geldt dat zij een andere moedertaal hebben dan het Nederlands en
`leven tussen twee culturen'. Vooral de combinatie van dergelijke risicofactoren heeft
een negatief effect op de ontwikkelingskansen van kinderen en zorgt ervoor dat zij
hun potentie onvoldoende kunnen ontwikkelen3.

Ook in de periode 2002-2008 is de gedachte dat het onderwijs zoveel mogelijk moet
compenseren voor de invloed van ongunstige omgevingsfactoren een belangrijk
element van het kabinetsbeleid. In de begrotingen van het Ministerie van OCW uit
deze periode staan steeds dezelfde drie kerntaken vermeld: toegankelijkheid,
onderwijskwaliteit en toerusting. Het bestrijden van ongelijke kansen op schoolsucces
op basis van groepskenmerken valt onder de toegankelijkheidsdoelstelling. Het
onderwijs moet in gelijke mate toegankelijk zijn voor iedereen die dezelfde talenten
heeft.

Doelgroepen van beleid; een korte historie

In eerste instantie ging de aandacht vooral uit naar de onderwijsongelijkheid op basis
van sociale afkomst. In 1974 verscheen het eerste beleidsplan over het bestrijden van
onderwijsachterstanden van kinderen uit arbeidersgezinnen. Destijds werd daarvoor
de term stimuleringsbeleid gevoerd. De voornaamste beleidsmaatregel in deze
periode bestond uit het toekennen van extra financiële middelen aan basisscholen in
achterstandswijken en aan bovenschoolse instellingen, zoals schoolbegeleidings-

2 Meritocratisch ideaal: maatschappij waarin persoonlijke verdiensten (merites) de belangrijke bron
voor maatschappelijke waardering zijn.

3 In dit rapport gaan we verder niet in op het ontstaan van ontwikkelings- en onderwijsachter-
standen. Meer informatie daarover is te vinden in Ledoux (1995, 1996), Meijnen (2003),
Doolaard & Leseman (2008).

Gewichtenregeling

diensten en welzijnsinstellingen. Het ging om een vrij groot aantal scholen (bijna
drieduizend). In de jaren tachtig kwam er een nieuwe doelgroep bij: kinderen van
migranten, vooral arbeidsmigranten. Ook bij hen bleek sprake van grote,
groepsgebonden achterstanden in het onderwijs. Aanvankelijk werd voor deze groep
apart beleid gevoerd (culturele minderhedenbeleid), maar vrij snel groeide het besef
dat het logischer was om integraal beleid te voeren en het beleid bovendien een
structurele basis te geven. In 1985 werd de Wet Onderwijsvoorrang van kracht,
tegelijk met de Wet op het Basisonderwijs. Daarin werd onder meer geregeld dat
basisscholen recht hadden op extra formatie, als zij autochtone en/of allochtone
leerlingen met laag opgeleide ouders in hun leerlingenpopulatie hadden. Dit is het
startpunt van de gewichtenregeling voor het basisonderwijs. Er werd ook nog een
derde doelgroep onderscheiden, namelijk vrouwen en meisjes in het onderwijs. Zij
vielen echter niet onder deze financieringsgrondslag.
In deze periode werd het beleid aangeduid met onderwijsvoorrangsbeleid. Er werd
ook bovenschoolse subsidie gegeven aan zogenaamde onderwijsvoorrangsgebieden:
regio's met een concentratie van kinderen met onderwijsachterstanden. Dit deel van
het beleid kreeg enkele jaren later weer een andere vorm, toen besloten werd om het
onderwijsvoorrangsbeleid te decentraliseren en de verantwoordelijkheid ervoor neer
te leggen bij gemeenten. Dit werd geregeld in de Wet Gemeentelijk Onderwijsachter-
standenbeleid (GOA), die op 1 augustus 1998 in werking trad. Sinds die tijd wordt het
beleid aangeduid met de term onderwijsachterstandenbeleid 4. Het Rijk bleef echter
verantwoordelijk voor de toekenning van extra formatie aan scholen, voor het
basisonderwijs volgens de principes van de gewichtenregeling (zie verder bij 2.3) en
voor het voortgezet onderwijs en het speciaal (basis)onderwijs volgens andere
regelingen (vooral gebaseerd op het aandeel leerlingen uit culturele minderheden op
de school).

4 Zie voor meer gegevens over de beleidsgeschiedenis o.a. Mulder, 1996; Meijnen, 2003; Karsten;

2003.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

2.2 Doelstellingen

Het hoofddoel van het onderwijsachterstandenbeleid is vermindering van de
ongelijkheid in schoolprestaties die samenhangt met groepskenmerken: sekse, sociaal
milieu en etnische herkomst.

Lange tijd is dit doel niet nader geoperationaliseerd. Bij de start van GOA (in 1998)
zijn voor het eerst meer precieze doelen geformuleerd in een landelijk beleidskader
(LBK). De centrale doelstelling van het LBK voor de eerste GOA-periode (1998-

2002) luidde:

"Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid beoogt bij leerlingen zoveel
mogelijk belemmeringen weg te nemen die de voorbereiding op een volwaardig
burgerschap in de weg staan. Voorkomen moet worden dat sociale, economische of
culturele factoren leiden tot onderwijsachterstanden." (Staatsblad 1997 431, p.12). 5

Deze centrale doelstelling is uitgewerkt in enkele specifiekere doelen:
a. verbeteren van de startpositie van leerlingen bij binnenkomst in de basisschool;
b. bestrijden van achterstanden op het gebied van Nederlandse taal;
c. verminderen van verwijzing van doelgroepleerlingen naar speciaal (basis)-
onderwijs;

d. verminderen van voortijdig schoolverlaten;

e. evenredige doorstroming van doelgroepleerlingen naar verschillende vormen
van secundair en tertiair onderwijs (evenredig aan niet-doelgroepleerlingen);
f. evalueren van beleid d.m.v. monitoring.

Voor de tweede GOA-periode (2002-2006) zijn bovenstaande doelstellingen verder
aangescherpt. Een van de aanleidingen daartoe was een kritisch rapport van de
Algemene Rekenkamer (2001), waarin werd geconcludeerd dat het onderwijsachter-
standenbeleid moeilijk te evalueren valt vanwege te algemene doelstellingen. De
aanscherping was gericht op het beter meetbaar maken van de doelstellingen: er

5 Karsten (2003) wijst er op dat dit doel geformuleerd is in negatieve termen (het wegnemen van
belemmeringen), waardoor het moeilijk is om het bereiken van einddoelen vast te stellen

Gewichtenregeling

werden streefgetallen/percentages vermeld. Doelstelling b en e werden bijvoorbeeld
als volgt gepreciseerd:

- reductie van taalachterstanden bij de doelgroepen van het beleid met 20%

- 4% hogere doorstroom naar havo/vwo bij de doelgroepen van het beleid
Doelstelling c werd in het tweede LBK niet meer opgenomen, vanwege overlap met
ander beleid (gericht op zorgleerlingen, met name het WSNS-beleid).
In de onderzochte periode (2002-2008) zijn de doelstellingen niet verder aangepast.
Voor het basisonderwijs gelden voor deze periode dus als voornaamste beleidsdoelen:

- verbeteren van de startpositie van doelgroepleerlingen bij binnenkomst in de
basisschool;

- terugdringen taalachterstand bij de doelgroepleerlingen;

- verhogen van de doorstroom van doelgroepleerlingen naar hogere vormen
van voortgezet onderwijs.6

Deze doelen gelden voor het gehele onderwijsachterstandenbeleid in het
basisonderwijs. De hier te bespreken beleidsinstrumenten (gewichtenregeling, voor-
en vroegschoolse educatie, schakelklassen en sturingsmodel) leveren er ieder een
eigen bijdrage aan. Daarbij geldt dat het doel `verbeteren van de startpositie van
leerlingen bij binnenkomst in de basisschool' specifiek van toepassing is voor de
voor- en vroegschoolse educatie. De gewichtenregeling, het onderwerp van dit
hoofdstuk, staat vooral in dienst van de overige twee doelen.

2.3 Beleidsinstrumenten

Zoals gezegd is in het basisonderwijs de gewichtenregeling het meest centrale
beleidsinstrument in de bestrijding van onderwijsachterstanden. De regeling zorgt
ervoor dat scholen met kinderen uit de doelgroepen van het OAB over meer formatie

6 Doelstelling f, evalueren van beleid d.m.v. monitoring, is van een andere aard dan de overige
doelstellingen, omdat het niet om een doelstelling gaat die direct verwijst naar onderwijs- en
ontwikkelingskansen van kinderen. In deze beleidsdoorlichting laten we deze doelstelling daarom
verder buiten beschouwing. Wel komen we er in hoofdstuk 6 nog even op terug.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

(personeel) kunnen beschikken, omdat de doelgroepleerlingen zwaarder wegen in de
berekening van de formatie. De beleidsverwachting daarbij is dat meer formatie het
mogelijk maakt om meer gerichte hulp en aandacht te geven aan de
doelgroepkinderen en de school dus meer mogelijkheden geeft om te compenseren
voor ongunstige omgevingsfactoren. De overheid stelt geen specifieke eisen aan de
besteding van de middelen, scholen (schoolbesturen) maken hierin eigen keuzes. In
het kader van gemeentelijk beleid (GOA) kunnen er wel specifieke eisen gesteld
worden, maar deze kunnen lokaal verschillen en de rijksoverheid heeft hierop geen
invloed 7.

De oorspronkelijke gewichtenregeling (ingevoerd in 1986) ging uit van vier
categorieën leerlingen: leerlingen die niet tot een achterstandsgroep behoren
(gewogen als 0.0 leerling, dus geen extra gewicht), autochtone achterstandsleerlingen
(gewogen als 0.25, een kwart meer formatie per leerling), allochtone
achterstandsleerlingen (gewogen als 0.9, bijna twee keer zo veel formatie per
leerling), schipperskinderen (gewogen als 0.4) en woonwagen- en zigeunerkinderen
(gewogen als 0.7).

Voor de 0.25 en de 0.90 leerlingen gold daarbij als criterium dat tenminste één van de
ouders laag opgeleid moest zijn (niet hoger dan lager beroepsonderwijs), en/of dat de
meeste verdienende ouder werkloos moest zijn dan wel een (ongeschoold)
handarbeidersberoep moest uitoefenen. In 1993 is voor de 0.25 leerlingen het
criterium aangescherpt. Voortaan moesten beide ouders laag opgeleid zijn en werd
naar de beroepssituatie niet meer gekeken. Voor de 0.90 leerlingen bleef de oude
definitie gelden. De reden voor de aanpassing voor de 0.25 leerlingen was dat na
enige tijd bleek dat bijna de helft van alle leerlingen onder de oorspronkelijke
definitie viel, voor het overgrote deel autochtone leerlingen (Meijnen, 2003, p. 23).
Een vrij aanzienlijk deel van deze leerlingen presteerde op of boven het landelijk
gemiddelde, zo werd duidelijk uit de landelijke evaluatie van het onderwijsvoor-

7 Voor zover bekend hebben gemeenten echter zelden eisen gesteld aan de besteding van de
gewichtengelden op de scholen. Gemeentelijk beleid heeft in de regel alleen betrekking op het
budget dat de gemeente zelf heeft ontvangen van het Rijk en dat in de plaats is gekomen van de
voormalige gebiedsgelden.

Gewichtenregeling

rangsbeleid (Onderwijsraad, 2001a). Daaruit werd geconcludeerd dat de regeling voor
deze groep te ruim was en is het criterium versimpeld (alleen nog het
opleidingsniveau van de ouders telt en niet meer de beroepssituatie) en aangescherpt
(beide ouders laag opgeleid). Het aandeel autochtone doelgroepleerlingen zakte
daardoor tot ca. 20% van alle leerlingen en is de jaren daarna, door stijging van het
opleidingspeil van de autochtone bevolking, verder gedaald. Tegelijkertijd steeg het
aantal 0.9 leerlingen, door nog steeds voortdurende migratie en door
gezinshereniging. Rond 2000 waren er ongeveer 250.000 leerlingen met een 0.25
gewicht, ongeveer 200.000 leerlingen met een 0.9 gewicht, ongeveer 1200 leerlingen
met een 0.4 gewicht en ongeveer 3400 leerlingen met een 0.7 gewicht. In totaal dus
circa 450.000 doelgroepleerlingen (Onderwijsraad, 2001). Ten tijde van de wijziging
in 1993 is in discussie geweest of de aanscherping van het criterium ook voor de
allochtone doelgroepleerlingen zou moeten gelden. Daar is toen echter niet voor
gekozen.

Scholen met leerlingen uit de doelgroepen kregen niet automatisch meer formatie.
Om budgettaire redenen is de regeling voorzien van een drempel en kwamen scholen
pas in aanmerking voor extra formatie als ze boven een bepaalde grens kwamen wat
betreft het aantal gewichtenleerlingen. De drempel is 9% van het aantal `ongewogen'
leerlingen. De extra formatie wordt pas toegekend vanaf de eerste gewichtenleerling
boven die drempel. Een rekenvoorbeeld: als een school 200 leerlingen heeft is de
drempel 18 (9% van 200). Als deze school 21 0.9 leerlingen heeft krijgt de school (21
x 0.9 18 =) 0.9 leerling extra bekostigd. Als de school 76 0.25 leerlingen heeft krijgt
de school (76 x 0.25 18 =) 1 leerling extra bekostigd. De drempel werkt dus
ongunstig uit voor scholen met alleen 0.25 leerlingen: pas als een groot deel (in dit
rekenvoorbeeld 36%) van de leerlingen een 0.25 gewicht heeft komt de school in
aanmerking voor (enige) extra formatie. De drempel werkt daarentegen gunstig uit
voor scholen met een hoge concentratie gewichtenleerlingen. De maximale extra
bekostiging is 80% van de `gewone' formatie, in het geval van een school met
uitsluitend 0.9 leerlingen. Deze concentratie van middelen was ook zo bedoeld: het

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

principe was dat het meeste geld moest gaan naar de scholen met de meeste en
`zwaarste' doelgroepleerlingen.

De regeling opnieuw in discussie; adviezen van de Onderwijsraad
Vanaf 2000 zijn verkenningen gepleegd op nieuwe herzieningen van de
gewichtenregeling. Staatssecretaris van OCW Adelmund verzocht de Onderwijsraad
in dat jaar om, naar aanleiding van discussies over de regeling in de Tweede kamer, te
adviseren over een eventuele modernisering. Gevraagd werd onder meer na te gaan of
het onderscheid in criteria voor de 0.25 en 0.9 leerlingen nog gehandhaafd diende te
blijven en of het mogelijk was om een nieuw systeem in te voeren, dat gebaseerd zou
zijn op de feitelijke (gemeten) onderwijsachterstand van een leerling, in plaats van op
een groepskenmerk.

De Onderwijsraad adviseerde, mede op basis van studies waarin leerresultaten van
verschillende groepen leerlingen werden geanalyseerd, om:

- niet over te gaan op een systeem gebaseerd op gemeten onderwijsachter-
stand, met als voornaamste argument dat dat zou veronachtzamen dat er ook
doelgroepleerlingen zijn die niet tot de categorie laagpresteerders behoren,
maar bij wie toch sprake is van achterstand, omdat ook zij beïnvloed worden
door ongunstige omgevingsfactoren (waardoor ze hun potentieel niet geheel
realiseren);

- voortaan als basis voor de gewichtenregeling uit te gaan van het opleidings-
niveau van de ouders, met een differentiatie naar twee niveaus: ouderlijk
opleidingsniveau maximaal basisonderwijs en ouderlijk opleidingsniveau
maximaal lbo/vbo 8;

- daarbovenop voor allochtone leerlingen niet meer te kijken naar het
(groeps)criterium herkomstland (geboorteland ouders), maar naar
(individuele) taalachterstand, te meten met taaltoetsen in de leerjaren 2, 4 en

8 De benaming voor het lager beroepsonderwijs was inmiddels voorbereidend beroepsonderwijs
(vbo) geworden.

Gewichtenregeling

8 van het basisonderwijs, en voor leerlingen met grote taalachterstanden een
extra zwaar gewicht te gaan hanteren.

Het argument voor dit laatste was dat uit de verrichte studies bleek dat allochtone
leerlingen nog steeds lagere prestaties behalen dan autochtone leerlingen, ook als
rekening is gehouden met het opleidingsniveau van de ouders. Dit gold vooral voor
leerlingen van Turkse en Marokkaanse afkomst. De verschillen waren substantieel.
Allochtone leerlingen met ouders die een mbo- of hbo-opleiding hadden bleken in het
basisonderwijs lager te presteren op taal dan autochtone leerlingen met ouders die een
lbo/vbo-opleiding hadden gevolgd. De Onderwijsraad concludeerde derhalve dat de
factor etniciteit een aparte voorspellende waarde heeft voor later schoolsucces,
bovenop de factor opleidingsniveau van de ouders. Maar omdat de Raad dit
interpreteerde als een taalprobleem, kwam ze tot haar voorstel om een extra gewicht
te gaan hanteren op gemeten taalachterstand en niet langer op herkomstland
(Onderwijsraad, 2001).

Verder adviseerde de Onderwijsraad om de drempel uit de gewichtenregeling te
halen, met als argument dat de drempel er voor zorgde dat sommige kinderen niet de
hulp kregen die ze wel zouden krijgen als ze op een school met meer
gewichtenleerlingen zouden zitten.

In een vervolgadvies (2002) heeft de Onderwijsraad geprobeerd de zwaarte van de
nieuwe gewichten te onderbouwen, met behulp van berekeningen van de kosten van
effectief gebleken onderwijsprogramma's voor achterstandenbestrijding. Dit leidde
tot een vrij ingewikkeld model, omdat vanuit dit berekeningsprincipe rekening
gehouden moest worden met het aantal doelgroepleerlingen op een school. Uitgaande
van de gedachte dat uitvoering van specifieke programma's efficiënter is in scholen
met veel doelgroepleerlingen kwam de Raad tot het voorstel om wel de drempel uit
de gewichtenregeling te halen, maar daarnaast een plafond in te voeren. Dat hield in
dat scholen die volgens een bepaalde formule `te veel' gewichtenleerlingen hebben
voor het `te veel deel' geen extra formatie meer zouden krijgen.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Herziening van de gewichtenregeling

De adviezen van de Onderwijsraad waren antwoorden op vragen van het laatste
paarse kabinet. Bij het aantreden van het kabinet Balkenende I, kort daarna
Balkenende II werden door de nieuwe minister van Onderwijs Van der Hoeven
veranderingen aangekondigd in het onderwijsachterstandenbeleid. Deze hadden
betrekking op meerdere terreinen en komen in deze beleidsdoorlichting daarom in
verschillende hoofdstukken terug. Hier beperken we ons tot de herziening van de
gewichtenregeling.

In een eerste beleidsbrief (Ministerie van OCW, 2003) van de nieuwe minister over
het onderwijsachterstandenbeleid worden nog geen nieuwe voorstellen gedaan voor
de gewichtenregeling. Volstaan wordt met de aankondiging van een systeem dat
gebaseerd is op het vaststellen van feitelijke achterstanden, gebaseerd op toetsing. In
een vervolgbrief (Ministerie van OCW, 2004b), die voor een belangrijk deel gaat over
voorgenomen bezuinigingen op het onderwijsachterstandenbeleid, wordt gesteld dat
de aangekondigde wijziging in de gewichtenregeling geen bezuinigingsdoelstelling
dient, maar bedoeld is om het onderwijsachterstandenbeleid effectiever te maken. Er
worden enkele nieuwe uitgangspunten geformuleerd voor de wijziging (die `herijking
van de gewichtenregeling' wordt genoemd): inzetten op het jonge kind, beter
aansluiten bij feitelijke achterstanden, meer aandacht voor autochtone
achterstandsleerlingen, voorkomen van segregatie. Onder verwijzing naar de nota
Onderwijs, Integratie en Burgerschap (Ministerie van OCW, 2004a) wordt benadrukt
dat `de etnische factor' uit de gewichtenregeling moet worden gehaald. De contouren
voor een nieuwe regeling worden in de vervolgbrief als volgt geschetst:

- het opleidingsniveau van beide ouders wordt het hoofdcriterium en wordt
verfijnd door twee niveaus te onderscheiden; hieraan worden twee gewichten
gekoppeld, namelijk 0.3 voor kinderen van ouders met maximaal lbo/vbo
niveau en 1.2 voor kinderen van ouders met maximaal basisonderwijs;

- leerlingen met extra grote taalachterstanden krijgen een extra zwaar gewicht
van 2.4 (alleen toe te kennen aan kinderen in de groepen 1 tot en met 4);

- de aparte gewichten voor schipperskinderen en kinderen van woonwagen-
bewoners/zigeuners vervallen;

Gewichtenregeling

- etniciteit zal in de toekomst geen criterium meer zijn;

- de drempel wordt gehandhaafd op 9%, maar omdat voor de `oude' 0.25
leerlingen in de meeste gevallen het nieuwe gewicht 0.3 gaat gelden zullen
meer scholen dan voorheen boven de drempel uitkomen en dus extra
formatie krijgen; dit zijn vooral scholen met 0.25 leerlingen in
plattelandsgebieden;

- scholen met meer dan 80% gewichtenleerlingen krijgen voor de leerlingen
boven die 80% geen gewichtenformatie meer (invoering plafond), dit moet
segregatie in het onderwijs helpen voorkomen.

Is met deze herziening de beleidstheorie aangepast?
De herijking van de gewichtenregeling laat de hoofddoelen van het
onderwijsachterstandenbeleid onverlet. Er worden alleen aanpassingen in de
toepassing van het instrument gewichtenregeling aangebracht. In die zin is er dus
geen sprake van nieuwe definities of analyses van het beleidsprobleem. Maar er
vinden ten opzichte van de voorgaande periode wel een paar verschuivingen in de
beleidsredeneringen plaats.

In de eerste plaats betreft dat het verlaten van het criterium etniciteit in de
gewichtenregeling. Dit wordt gerechtvaardigd met het argument dat etniciteit op
zichzelf geen rol speelt/zou moeten spelen bij het toekennen van middelen, maar dat
er uitsluitend gekeken hoort te worden naar de feitelijke achterstand. Het criterium
opleiding ouders zou deze feitelijke achterstand beter representeren; het onderscheid
in twee opleidingsniveaus zou daarbij tegemoet komen aan `meer achterstand, meer
gewicht'. De minister volgt hiermee het voorstel van de Onderwijsraad, maar laat het
gegeven buiten beschouwing dat allochtone leerlingen extra achterstand hebben in het
onderwijs en er dus nog wel degelijk sprake is van een relevante `etnische factor'
(waar de Onderwijsraad wel expliciet op wijst). De feitelijke achterstand is nog altijd
het grootst bij allochtone leerlingen, niet alleen bij allochtone leerlingen met laag
opgeleide ouders, maar ook bij allochtone leerlingen met middelbaar opgeleide
ouders. Dit is gedocumenteerd in vele studies, waaronder de studies die de

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Onderwijsraad en het ministerie zelf hebben laten uitvoeren (Onderwijsraad, 2001a;
Bosker & Guldemond, 2004). Het principe dat het meeste geld moet gaan naar de
kinderen met de grootste achterstanden (dat in de oude gewichtenregeling steeds
voorop heeft gestaan) wordt met de herijking dus enigszins aangetast.
Volgens de beleidsambtenaren is een belangrijk motief voor het verlaten van het
criterium etniciteit, de wens van politici om meer aandacht te besteden aan autochtone
achterstandsleerlingen en de drempel uit de gewichtenregeling te halen.
Van die drempel hadden, zoals eerder aangegeven, vooral scholen met (overwegend)
autochtone achterstandsleerlingen last, omdat ze vanwege het lagere gewicht van de
0.25 leerlingen en de geringere concentratie van deze groep leerlingen op scholen
minder gemakkelijk de drempel konden halen dan scholen met veel 0.9 leerlingen.
Deze scholen zijn vooral gelegen in plattelandsregio's en kleine steden, terwijl de
scholen met veel allochtone gewichtenleerlingen in de grote steden geconcentreerd
zijn. Er bestond gevoeligheid voor het appel van deze scholen, dat werd ondersteund
door politici uit de plattelandsregio's. Een inhoudelijke motivering voor deze
aanpassing werd gevonden in onderzoeksresultaten die lieten zien dat de
achterstanden van autochtone doelgroepleerlingen hardnekkig bleven bestaan en zelfs
groter werden, terwijl er bij allochtone leerlingen wel sprake was van (enige)
vermindering van achterstand (Tesser, 1983; Vogels & Bronneman-Helmers, 2003;
zie verder paragraaf 2.6).

Overigens bleef in de voorstellen extra aandacht voor allochtone doelgroepleerlingen
toch nog wel bestaan: conform de voorstellen van de Onderwijsraad werd een extra
hoog gewicht van 2.4 voorgesteld voor leerlingen met een grote taalachterstand. Dit
gewicht was niet voorbehouden aan allochtone leerlingen, maar zou in de praktijk
natuurlijk wel overwegend voor allochtone leerlingen gaan gelden. Het moest gaan
om kinderen met gebleken (gemeten) taalachterstand, gebaseerd op de uitkomsten van
een bij kleuters af te nemen taaltoets. Er werd echter een beperking aangebracht: dit
gewicht zou alleen kunnen gelden voor kinderen die ook al voldoen aan de criteria
voor het 1.2 gewicht (dus beide ouders laag opgeleid). Autochtone en allochtone
leerlingen van hoger opgeleide ouders komen niet voor het zware gewicht in
aanmerking, ook niet als hun taalachterstand aanzienlijk is.

Gewichtenregeling

In de tweede plaats is een nieuw element ingebracht in het instrument
gewichtenregeling, namelijk de wens om via aanpassing van de regeling segregatie in
het onderwijs te bestrijden. De bijbehorende redenering is dat scholen met veel
doelgroepleerlingen hiervoor `beloond' worden met veel extra formatie en dat het dus
voor scholen aantrekkelijk zou zijn om een concentratieschool voor achterstands-
leerlingen te zijn of te blijven. Dat zou in strijd zijn met de wens om scholen qua
leerlingenpopulatie meer te mengen naar etnische en sociale afkomst. Door een hoog
aandeel gewichtenleerlingen niet langer te belonen, zouden scholen zelf actiever gaan
proberen om een meer evenwichtige leerlingenpopulatie te krijgen, was de gedachte.
Vandaar de keuze om voor niet meer dan 80% gewichtenleerlingen recht te geven op
extra formatie.

Qua uitkomst was dit in lijn met het voorstel van de Onderwijsraad om een plafond
aan te brengen in de gewichtenregeling. Qua motivering echter niet: de
Onderwijsraad ontleende de plafondgedachte aan berekeningen over wat scholen
nodig hebben om achterstanden te bestrijden, de minister motiveerde de invoering
van een plafond met een beleidsdoel in een ander domein, namelijk
segregatiebestrijding. Of het aannemelijk was dat segregatie door deze maatregel zou
afnemen is in de beleidsbrieven niet nader onderbouwd. Onderzoek op het gebied van
ontstaan en toename van segregatie in het onderwijs laat zien dat scholen zelf slechts
in beperkte mate kunnen sturen welke leerlingen ze binnen krijgen. Woonpatronen en
motieven van kiezende ouders zijn de belangrijkste oorzaken van etnische en sociale
segregatie in het onderwijs. Het eigen (toelatings)beleid van scholen speelt ook wel
een rol, maar die is naar verhouding bescheiden. Vooral `zwarte scholen' (scholen
met een hoog aandeel allochtone leerlingen) hebben op dit gebied nauwelijks
mogelijkheden 9. De gedachte dat scholen met veel gewichtenleerlingen er zelf voor
kunnen zorgen dat ze meer leerlingen zonder gewicht binnen krijgen is dus op zijn
minst erg optimistisch.

9 Zie Ledoux e.a., 1999; Karsten e.a., 2002; Ledoux, 2003; Van der Veen, 2006, 2007.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

2.4 Uitvoering van het beleid, doelmatigheid

De herziening van de gewichtenregeling was een vrij complexe operatie. De
wijzigingen zouden tot aanzienlijke herverdeeleffecten leiden (meer geld naar scholen
met vooral autochtone doelgroepleerlingen in de regio's, minder naar scholen met
vooral allochtone doelgroepleerlingen in de middelgrote en grote steden). Om dit
effect te verzachten werd een overgangsregeling ontworpen waarin de herverdeling
geleidelijk (in stappen) kon plaatsvinden. Verder waren er administratieve
aanpassingen nodig, in de zin van nieuwe instructies voor scholen, omdat opnieuw
informatie bij ouders moest worden opgevraagd over het opleidingsniveau. Daarbij
moesten bovendien procedures worden bedacht om fraude tegen te gaan (onder meer
door ouders de opgave van het opleidingsniveau te laten ondertekenen). Voorts moest
er gezocht worden naar een procedure om op betrouwbare wijze taalachterstanden bij
kleuters vast te stellen. Ook moest nog een criterium voor `grote taalachterstand'
worden bepaald.

In het onderwijsveld was sprake van stevige kritiek op de voorgestelde wijzigingen.
Dit betrof vooral de wenselijkheid/mogelijkheid van een taaltoets, het plafond in de
gewichtenregeling, het feit dat de drempel zou blijven bestaan en de in veler ogen te
geringe verhoging van het 0.25 gewicht naar 0.30. In de Tweede Kamer werd die
kritiek eveneens geuit. In antwoord daarop kwam de Minister met enkele
aanpassingen en nadere verkenningen 10 . De belangrijkste aanpassing was een
verlaging van de drempel tot 6% gewichtenleerlingen, om scholen met relatief veel
autochtone doelgroepleerlingen nog wat meer tegemoet te komen. Van andere
(substantiële) aanpassingen werd afgezien, met als belangrijkste argument dat die
zouden leiden tot nog meer herverdeeleffecten, gegeven het uitgangspunt dat de
herijking budgettair neutraal moest verlopen.

10 Brief aan de Tweede Kamer over onderwijsachterstandenbeleid/gewichtenregeling, 27 mei 2005,
Kenmerk PO/ZO/2005/15067

Gewichtenregeling

Ten aanzien van de taaltoetsprocedure werd gesteld dat:

- de toets zou worden afgenomen door een externe instantie, éénmalig bij alle
leerlingen van 4 tot 8 bij binnenkomst in de basisschool;

- de toets zo zou worden geconstrueerd dat een kwart van de 1.2 leerlingen
geselecteerd zou worden (i.e. de maatstaf voor grote taalachterstand wordt
afgeleid van het aantal leerlingen dat voor het hoge gewicht aanmerking kan
komen);

- nader onderzoek zou worden gedaan naar de keuze voor de meest geschikte
toets.

De uitvoering van de taaltoetsprocedure was logistiek een ingewikkelde opgave
(externe toetsinstantie, toetsen van alle instromende kinderen met een 1.2 gewicht,
controle op de uitvoering, etc.). De uitvoering heeft echter nooit plaatsgevonden,
omdat uit nader onderzoek bleek dat het niet goed mogelijk was om een bestaande
toets te kiezen die voldoende eenduidig en objectief de zwakst presterende leerlingen
zou selecteren, althans niet bij kinderen jonger dan 6 jaar (Van Schooten e.a., 2007).
Vervolgens is afgezien van het idee van gewichten toekennen op basis van gemeten
achterstand en is het 2.4 gewicht min of meer geruisloos uit de regeling verdwenen.
De hierdoor vrijkomende gelden zijn wel voor de uitvoering van de
gewichtenregeling behouden. Ze zijn ingezet voor weer een nieuwe aanpassing van
de gewichtenregeling, namelijk de invoering van impulsgebieden. Deze aanpassing is
tot stand gekomen onder het huidige Kabinet Balkenende IV. Impulsgebieden zijn
postcodegebieden met veel inwoners met lage inkomens en/of veel uitkeringen, dus
gebieden met een concentratie aan achterstand gemeten naar inkomen. Ze worden
vastgesteld op basis van de Armoedemonitor van het SCP en het CBS. Het gaat in
totaal om 967 gebieden. De regeling houdt in dat elke school die ligt in een van deze
gebieden een impulsbedrag krijgt voor elke gewichtenleerling. Voor het schooljaar

2008-2009 is dat een bedrag van 1300 per leerling11.

11 Brief aan besturen en directies van scholen over uitwerking gewichtenregeling, zj, kenmerk
PO/97245

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Met deze regeling is weer gekozen voor een vorm van gebiedsstimulering, net als in
de periode van het Onderwijsvoorrangsbeleid. De toekenning van extra geld vindt
ook weer plaats op basis van een groepscriterium (dit maal armoede/inkomen op
wijkniveau) en niet op basis van individuele achterstand in schoolprestaties.

Voor een oordeel over de doelmatigheid van de regeling kan gekeken worden naar de
middelen die de scholen meer/minder hebben gekregen sinds de wijziging, in
verhouding tot de opdracht om de achterstanden van de doelgroepleerlingen te
bestrijden. Sommige scholen (vooral `zwarte' scholen in grotere steden) krijgen door
de wijziging aanzienlijk minder geld, doordat (a) voor allochtone leerlingen alleen
nog het criterium opleiding ouders geldt, (b) een plafond in de regeling is aangebracht
en (c) het 2.4 gewicht niet is geëffectueerd. In extreme gevallen kan dat op zulke
scholen leiden tot het kwijtraken van een kwart of meer van de totale formatie.
Andere scholen (vooral scholen in plattelandsgebieden met een redelijk aandeel
autochtone doelgroepleerlingen) krijgen meer geld, doordat (a) het 0.25 gewicht
verhoogd is naar 0.30 en (b) de drempel verlaagd is van 9% naar 6%. Deze laatste
groep scholen krijgt echter in de regel maar weinig meer: er is immers nog steeds een
drempel en de verhoging van het oude 0.25 gewicht is bescheiden. Vaak zal er niet
meer dan een halve formatieplaats worden gewonnen12. Omdat er van de laatste groep
scholen veel zijn en van de eerste weinig, komt de nieuwe regeling dus vooral neer op
een grotere spreiding of versnippering van middelen. De scholen die meer geld
krijgen, krijgen maar weinig extra en zullen daarmee dus niet veel meer kunnen doen
aan bestrijden van achterstanden. De scholen die minder krijgen, verliezen relatief
veel en zullen dus merkbaar minder kunnen doen aan achterstandenbestrijding.
Met de regeling impulsgebieden wordt dit laatste overigens weer voor een deel
gecompenseerd.

12 Door de grote verschillen tussen scholen is het niet mogelijk/zinvol om te proberen gemiddelden
te geven.

Gewichtenregeling

2.5 Omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen

Vanwege de geschetste wijzigingen in de regeling, de autonome verandering in
benodigde middelen (door stijging van het opleidingspeil van de bevolking daalt het
aantal doelgroepkinderen) en tussentijdse besluiten over het toekennen van extra
middelen13, is het lastig om per jaar een goede schets te geven van de omvang van de
middelen die in de onderzochte periode zijn ingezet voor de gewichtenregeling. Zoals
eerder vermeld gaat het voor het jaar 2009 om circa 400 miljoen euro. In de jaren
daarvoor was het jaarlijkse bedrag iets lager. Omgerekend over alle
gewichtenleerlingen gaat het in 2009 om een jaarlijks bedrag van ongeveer 1000 per
doelgroepleerling. In de praktijk is dat bedrag echter niet voor alle leerlingen
beschikbaar: enerzijds heeft de drempel (ook de verlaagde drempel) een ongelijke
verdeling van de middelen over scholen tot gevolg en anderzijds varieert het bedrag
met de hoogte van de verschillende gewichten.

De onderbouwing van dit bedrag is vooral financieel van aard. Er is, zoals eerder
aangegeven, door de Onderwijsraad een poging gedaan om meer inhoudelijk te
onderbouwen welke middelen nodig zijn voor het wegwerken van onderwijsachter-
standen, uitgaande van de gedachte dat scholen daarvoor effectief gebleken
programma's uitvoeren die extra geld en formatie kosten. Dit leidde echter tot erg
ingewikkelde modellen, vanwege de verschillen in het aantal doelgroepleerlingen per
school. Van die modellen is uiteindelijk geen gebruik gemaakt. De keuze voor het
totale bedrag en de keuze voor de hoogte van de gewichten zijn zowel in het verleden
als bij de recente wijzigingen vooral op financiële gronden gemaakt. Wel is daarbij
steeds het principe gehanteerd dat het meeste geld moet gaan naar de kinderen met de
grootste achterstanden, respectievelijk naar de scholen met de meeste van deze
leerlingen (concentratieprincipe).

13 Vanwege de motie Verhagen, zie hiervoor hoofdstuk 5.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

2.6 Effecten en eventuele neveneffecten

Voor het onderwerp effecten en eventuele neveneffecten moet onderscheid gemaakt
worden tussen twee vragen:

1. In hoeverre leidt de gewichtenregeling tot het halen van de doelen van het
OAB voor de onderscheiden doelgroepen?

2. Welke invloed heeft de herijking van de gewichtenregeling hierop?

Vraag 1 valt strikt genomen niet goed te beantwoorden, om verschillende redenen. In
de eerste plaats omdat voor het bereiken van de OAB-doelen in het basisonderwijs
meer beleidsinstrumenten worden ingezet dan de gewichtenregeling alleen. Ook het
VVE-beleid (zie hoofdstuk 3), de inzet van schakelklassen (zie hoofdstuk 4) en de
inzet van GOA-middelen, respectievelijk eigen middelen van gemeenten en
schoolbesturen (zie hoofdstuk 5) zijn bedoeld om onderwijsachterstanden te
bestrijden. De bijdrage van de afzonderlijke beleidinstrumenten valt moeilijk te
isoleren. In de tweede plaats is de gewichtenregeling een algemene regeling, die voor
alle doelgroepleerlingen geldt. Er kan dus geen vergelijking worden gemaakt met
doelgroepleerlingen die niet van de regeling gebruik (kunnen) maken en we kunnen
derhalve niet beschikken over onderzoek waarin de `interventie' gewichtenregeling
aan een effectevaluatie is onderworpen 14.

Tegelijkertijd kan echter betoogd worden dat áls het onderwijsachterstandenbeleid als
geheel effectief is, de gewichtenregeling daarin waarschijnlijk een belangrijke rol
speelt. De regeling blijft immers de hele basisschoolperiode werkzaam en maakt dus
in potentie jarenlang extra hulp en inzet voor de doelgroepleerlingen mogelijk.
Voor een antwoord op de vraag of het onderwijsachterstandenbeleid effectief is (de
gestelde doelen behaalt) kan gebruik worden gemaakt van een hele serie

Dat zou hooguit kunnen door doelgroepleerlingen op scholen die de drempel niet halen te
vergelijken met doelgroepleerlingen op scholen waar de drempel wel wordt gehaald. Maar
registratie vormt hier een probleem: scholen die geen gewichtenmiddelen aanvragen, omdat ze de
drempel niet halen, leggen ook niet vast welke van hun leerlingen doelgroepleerlingen zijn. Tot
nog toe is geen onderzoek op dit gebied gedaan.

Gewichtenregeling

onderzoeksrapporten. De meest recente en complete gegevens over het
onderwijssucces van de doelgroepen van het OAB zijn te vinden in de rapporten
Onderwijsachterstanden tussen 1988 en 2002 (Mulder e.a., 2005), Rapportage
Minderheden 2001 (Tesser e.a., 2001), Rapportage Minderheden 2003 (Dagevos e.a.,

2003), Jaarrapport integratie 2007 (Dagevos & Gijsberts, 2007), Verkenning
leerwinst als indicator voor onderwijskwaliteit (Roeleveld e.a., 2009) en Prestaties,
gedrag en houding van basisschoolleerlingen (Driessen, 2009). Al deze rapporten
zijn gebaseerd op analyses van de databestanden van het PRIMA cohortonderzoek,
een grootschalig landelijk onderzoek naar loopbanen en prestaties van leerlingen in
het primair onderwijs waarin scholen en leerlingen zijn gevolgd van 1994/1995 tot

2004/2005. De laatste bron (Driessen, 2009) bevat bovendien data uit COOL5-18, de
opvolger van het PRIMA cohortonderzoek. In dit laatste onderzoek zijn gegevens tot
en met 2007/2008 verwerkt.

Het beeld dat uit deze rapporten naar voren komt laat zich als volgt samenvatten15:

· Aanvangsverschillen

Bij aanvang van het basisonderwijs zijn de niveauverschillen tussen de OAB-
doelgroepleerlingen en de overige (niet-doelgroep) leerlingen groot. Vooral
Turkse en Marokkaanse leerlingen beginnen met grote achterstand aan het
basisonderwijs, zowel op het gebied van taal als (in minder mate) rekenen. In de
meest recente cohorten is sprake van vermindering van de aanvangsverschillen.
Turkse en Marokkaanse kinderen en autochtone kinderen van laag opgeleide
ouders groeien wat betreft aanvangsniveau iets toe naar het aanvangsniveau van
de niet-doelgroepleerlingen. Dat geldt zowel voor taal als voor rekenen. De kloof
is echter nog (lang) niet overbrugd.

· Ontwikkeling allochtone doelgroepleerlingen (0.9)
In de loop van het basisonderwijs halen de allochtone doelgroepleerlingen de
aanvangsachterstanden op de niet-doelgroepleerlingen enigszins in. In groep 8
zijn de niveauverschillen kleiner geworden voor taal (maar nog altijd duidelijk

15 We zien hier ter wille van de leesbaarheid van dit rapport af van tabellen of grafieken met
onderzoeksresultaten. Wie daarin geïnteresseerd is, kan terecht in de genoemde rapporten.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

aanwezig) en voor rekenen grotendeels verdwenen (vooral Marokkaanse
leerlingen hebben volgens de laatste PRIMA- en COOL5-18 gegevens hun
achterstand op niet-doelgroepleerlingen bij rekenen vrijwel ingehaald). Deze
winst wordt met name behaald in de hogere groepen van het basisonderwijs
(tussen leerjaar 6 en 8).

· Ontwikkeling autochtone doelgroepleerlingen (0.25)
Bij de autochtone doelgroepleerlingen doet dit patroon zich niet voor. Sinds de
aanscherping van het 0.25 gewicht is de achterstand van de 0.25 leerlingen op
niet-doelgroepleerlingen vergroot in plaats van verkleind; de achterstand is bij
rekenen groter dan bij taal. Vergeleken met de 0.9 leerlingen presteren de 0.25
leerlingen tegenwoordig nog wel beter in taal maar niet meer in rekenen.

· Doorstroom naar hogere vormen van voortgezet onderwijs
In 2007 zit circa 20 procent van de 0.25- en 0.9-leerlingen in een havo/vwo- of
vwo-klas. In 2002 was dit nog 15 procent. Er is dus sprake van een stijging. Bij
de 0.9-leerlingen komt die stijging vooral voor rekening van de Surinamers en de
Marokkanen. De niet-doelgroepleerlingen gaan echter nog ruim twee keer zo
vaak naar hogere schooltypen dan de doelgroepleerlingen. Van de 0.0 leerlingen
gaat in 2002 al bijna de helft naar havo/vwo en vwo. Dit percentage is in de loop
der jaren verder gestegen en de stijging in deze groep gaat sneller dan die bij de
doelgroepleerlingen van het OAB. Op het doorstroomcriterium zien we dus voor
de OAB-doelgroepen wel vooruitgang maar nog weinig inhalen van achterstand.
Over een langere periode bezien (de onderzoeken gaan over gegevens uit de periode

1988-2008) is er dus een positieve ontwikkeling te zien in zowel de taal- als
rekenprestaties van allochtone doelgroepleerlingen, hoewel de 0.9-leerlingen voor
taal nog altijd de laagste scores behalen in groep 8 (ook lager dan de 0.25 leerlingen).
Voor autochtone doelgroepleerlingen zijn er geen positieve ontwikkelingen in
prestaties die in het basisonderwijs worden behaald (ze halen geen achterstand in),
althans niet bij de groep die na de aanscherping van het 0.25 gewicht nog tot deze
doelgroep behoort. De doorstroom naar hogere vormen van voortgezet onderwijs
verbetert wel voor alle, zowel autochtone als allochtone doelgroepleerlingen, maar

Gewichtenregeling

hun achterstand op dit gebied blijft, omdat ook niet-doelgroepleerlingen vaker naar
hogere vormen van voortgezet onderwijs gaan.

In de onderzochte beleidsperiode (2002-2008) golden tot 2006 de gespecificeerde
doelstellingen van de GOA-periode 2002-2006, namelijk:

- reductie van taalachterstanden bij de doelgroepen van het beleid met 20%

- 4% hogere doorstroom naar havo/vwo bij de doelgroepen van het beleid
Onderzoek dat binnenkort van start gaat, in het kader van het onderzoeksprogramma
Beleidsgericht Onderwijs Primair Onderwijs 2009-2012 (BOPO) (Doolaard &
Mulder; 2009), zal per doelgroep kunnen laten zien of deze doelen in deze GOA-
periode zijn gehaald16. Bezien over de langere termijn is er sprake van een ontwik-
keling in de gewenste richting, althans voor de allochtone doelgroepleerlingen.
Het is aannemelijk dat dit kan worden toegeschreven aan de inspanningen van de
basisscholen. We herhalen in dit verband een conclusie die al in de Rapportage
minderheden 2001 werd getrokken: "Winst in de hogere groepen bij gelijkblijvende
aanvangsachterstand impliceert dat de winst vooral op het conto van de scholen moet
worden geschreven. De resultaten suggereren dat basisscholen in de loop van de tijd
meer vat hebben gekregen op de prestaties van de leerlingen uit de minderheden en
nu beter dan in het verleden erin slagen om aanvangsachterstanden bij deze
leerlingen te verminderen." Het is echter niet zeker of dit kan worden toegeschreven
aan de faciliteiten die de scholen hebben ontvangen uit de gewichtenregeling. Het kan
bijvoorbeeld ook zo zijn dat scholen met (veel) allochtone leerlingen in de loop der
jaren meer ervaring hebben gekregen met het onderwijs aan deze groep leerlingen.
Er is enige informatie beschikbaar over wat de scholen doen met de middelen uit de
gewichtenregeling. Scholen met veel allochtone leerlingen gebruiken hun extra

16 De onderzoeksrapporten met de meest recente gegevens (Driessen 2009; Roeleveld e.a.,

2009) omvatten weliswaar volledig tot grotendeels de genoemde periode maar bieden
nog te weinig gedetailleerde gegevens om precies te kunnen bepalen of de beide
doelstellingen voor alle doelgroepen zijn gehaald. Een nog op te lossen kwestie is
daarbij ook nog hoe `20% reductie van taalachterstand' geoperationaliseerd moet
worden.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

faciliteiten zowel voor maatregelen ter bestrijding van achterstanden (zoals
taalstimulering, activiteiten met ouders, meer leerkrachten in een groep) als voor het
zorgbeleid op school (zoals interne begeleiding, werken met een leerlingvolgsysteem,
remedial teaching). Scholen met weinig allochtone leerlingen zetten ook in op
zorgbeleid, maar niet op bestrijding van achterstanden (Ledoux, 2003). Verder is uit
PRIMA gebleken dat scholen met meer allochtone leerlingen beduidend meer tijd
besteden aan lezen en taal en ook wat meer tijd aan rekenen dan scholen met meer
autochtone leerlingen. Verder geven ze vaker huiswerk, doen ze meer aan
woordenschatonderwijs, en gebruiken ze veel vaker speciale methoden voor het
onderwijs in Nederlands als tweede taal (Tesser & Iedema, 2001). Ook hebben ze
meer deskundigheid in huis ten aanzien van allochtone leerlingen, meer vertrouwen in
hun capaciteiten om aan deze groep les te geven, houden ze meer de
leerlingvorderingen bij en zetten ze zich meer in voor een goed contact met ouders
(Van der Veen, 2002). Ze lijken duidelijk meer `gespecialiseerd' te zijn in het werken
met allochtone leerlingen.

De tweede vraag over de invloed van de herijking van de gewichtenregeling
(overgang naar de nieuwe gewichten 0.3 en 1.2, verlaging drempel en invoering
plafond) kan nog niet beantwoord worden. Het zal nog enige jaren duren voor de
effecten hiervan zichtbaar (kunnen) zijn in de prestaties van leerlingen. Wel geven de
vermeldde onderzoeksresultaten aan dat er inderdaad reden is om extra aandacht te
besteden aan de doelgroep autochtone achterstandsleerlingen. Op termijn zal moeten
blijken of de verschuiving van middelen in de gewichtenregeling daarvoor een goed
instrument is geweest. Daarbij zal ook de vraag moeten worden betrokken of de
verschuiving geen negatieve consequenties heeft voor de ontwikkeling van de
allochtone doelgroepleerlingen. Voor zover zij zitten op concentratiescholen (zwarte
scholen), en dat is voor een groot deel van deze leerlingen het geval, zullen zij
immers te maken krijgen met de gevolgen van de vermindering van faciliteiten op
deze scholen. Naar deze gevolgen is eveneens al onderzoek voorzien, in het kader van
het BOPO-programma.

3 Voor- en vroegschoolse educatie

Naast de gewichtenregeling is het VVE-beleid (voor- en vroegschoolse educatie) een
belangrijk instrument in het onderwijsachterstandenbeleid. Er is de laatste jaren in
toenemende mate geïnvesteerd in educatieve programma's voor jonge kinderen. In
eerste instantie vooral in gezinsgerichte programma's maar de laatste jaren meer in
ontwikkelingsgerichte programma's die worden uitgevoerd in peuterspeelzalen en
kleutergroepen van het basisonderwijs.

In de periode 2002-2008 is er sprake geweest van een versnelling/intensivering van
het beleid: er zijn meer middelen voor uitgetrokken en de doelstellingen ten aanzien
van het te bereiken aantal jonge kinderen uit de doelgroepen zijn aangescherpt. We
zijn nagegaan wat de aanleiding was tot de ontwikkeling van het VVE-beleid, welke
doelen met dit beleid worden nagestreefd, welke beleidsmaatregelen er genomen zijn
in de periode 2002-2008, hoe de uitvoering van het beleid in deze periode is geweest,
welke middelen er voor dit beleidsterrein zijn ingezet en wat de (voorlopige)
opbrengsten zijn van het VVE-beleid.

3.1 Het beleidsprobleem

De aanleiding tot het VVE-beleid was de constatering dat de achterstand die de
doelgroepkinderen van het OAB oplopen in het basisonderwijs voor een aanzienlijk
deel de oorsprong vindt in de ontwikkelings- en taalachterstand die ze al hebben op
het moment van instroom in de basisschool. Voor Nederland hebben de
cohortonderzoeken in het basisonderwijs hiervoor de evidentie aangedragen, maar uit
internationaal onderzoek (vooral uit de VS) was dit al langer bekend. Hieruit groeide
de (logische) gedachte dat het de moeite waard was om te investeren in de
voorschoolse ontwikkeling van kinderen, om daarmee achterstanden in het
basisonderwijs zo veel mogelijk te voorkomen. Vroege interventies zouden er voor

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

moeten zorgen dat kinderen uit achterstandsgroepen beter worden voorbereid op het
leren op de basisschool. Succesvolle voorbeelden hiervan uit de VS (onder meer het
Perry Preschool Project; Commissie (voor)schoolse educatie, 1994) vormden een
inspiratiebron en het verdere kader werd geleverd door theorie over en onderzoek
naar de ontwikkeling van jonge kinderen en de invloed daarop van
omgevingsfactoren (zie onder meer Reezigt, 2003; Doolaard & Leseman, 2008).
Verder speelden financiële overwegingen een rol: verwacht wordt dat investeren in
jonge kinderen op de langere termijn kostenbesparend is, omdat minder geld hoeft te
worden besteed aan hulpverlening, uitkeringen e.d. op latere leeftijd. Ook voor deze
gedachte waren ervaringen uit de VS (onderzoek naar lange termijn effecten van
voorschoolse interventies) de onderbouwing.

3.2 Doelstellingen

De start van het VVE-beleid ligt in juni 2000, bij de beleidsbrief VVE van de
ministeries van OCW en VWS aan de Tweede Kamer. Hierin werd als doelstelling
van het VVE-beleid geformuleerd om in de komende jaren alle kinderen in een
achterstandssituatie te bereiken met een doorlopend traject van voor- en
vroegschoolse educatie en hen zo optimale ontwikkelingskansen te bieden.
Het aantal kinderen in een achterstandspositie in de leeftijd van twee tot vijf jaar werd
geschat op 190.000.

Het beoogde resultaat was een aanzienlijke reductie van hun taal- en
ontwikkelingsachterstand aan het begin van hun schoolloopbaan. Dit doel werd niet
nader geoperationaliseerd. Het eerste doel in het VVE-beleid is aldus een
bereikdoelstelling. Dit staat in functie van het uiteindelijke doel; de vermindering van
taal- en ontwikkelingsachterstanden van doelgroepkinderen bij aanvang van het
basisonderwijs, respectievelijk bij aanvang van groep 3. Voorts werden enkele
instrumentele doelen geformuleerd ten aanzien van het gebruik van specifieke
programma's, het aantal dagdelen dat kinderen moesten deelnemen aan voorschoolse
voorzieningen en de kwaliteit van het personeel.

Voor- en vroegschoolse educatie

Doelen voor het VVE-beleid zijn in de periode daarna opnieuw geformuleerd in het
landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 2002-2006. Hierin
werd het percentage doelgroepleerlingen dat bereikt diende te worden met VVE
vastgesteld op 50%. Inhoudelijk werd gesteld dat gestreefd werd naar een verkleining
in afstand tussen de leerprestaties van doelgroepleerlingen en het landelijk
gemiddelde, door een verhoging van de leerprestaties van de doelgroepleerlingen.

Toen in 2006 een wijziging plaatsvond in het sturingsniveau (zie hiervoor hoofdstuk

5) werden de doelen opnieuw herzien. De bereikdoelstelling werd naar boven toe
bijgesteld: naar 70% van doelgroepkinderen in de voorschoolse periode in 2010.
Verder werden in het bekostigingsbesluit bepalingen vastgelegd over het minimum
aantal dagdelen (3) en over de kwaliteit van het personeel.

Voor de komende jaren is de bereikdoelstelling verder opgehoogd naar 100%. VVE
moet, zowel in de voorschoolse periode (peuterspeelzalen en kinderdagverblijven) als
in het vroegschoolse deel (kleutergroepen in het basisonderwijs) beschikbaar zijn
voor alle kinderen die hiervoor in aanmerking komen. Als het gaat om de
voorschoolse periode zijn belangrijke maatregelen hierin het wetsvoorstel
Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie (OKE; zie 3.3) en de
Kwaliteitsagenda `Scholen voor Morgen'. Deze agenda is in november 2007 tot stand
gekomen na gesprekken tussen staatssecretaris Dijksma en leraren, directeuren,
besturen, ouders en onderwijsexperts. Doel van de kwaliteitsagenda is het verbeteren
van de taal- en rekenprestaties van alle kinderen in het primair onderwijs. Eén van de
instrumenten hierin is het VVE-beleid. Als doelstelling is geformuleerd dat er in 2011
een dekkend aanbod gerealiseerd moet zijn van voor- en vroegschoolse educatie en
dat de taalachterstand van achterstands-leerlingen mede door VVE aan het einde van
de basisschool met 40 procent is gereduceerd ten opzichte van het meetjaar 2002.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

3.3 Beleidsinstrumenten

Om de in de voor het VVE-beleid geformuleerde doelstellingen te bereiken werd in

2000 een samenhangende aanpak voorgesteld die gefaseerd en langs verschillende
sporen moest plaatsvinden. Deze werd als volgt omschreven1:

"In de eerste plaats moet aan alle kinderen uit de risicogroep op zeer jonge leeftijd
een intensief programma worden aangeboden in voorschoolse voorzieningen en de
eerste klassen van het basisonderwijs. Om te realiseren dat daadwerkelijk alle
kinderen uit de doelgroep worden bereikt is nodig dat (dreigende)
ontwikkelingsachterstanden al op zeer jonge leeftijd worden gesignaleerd en dat
vervolgens ouders worden gemotiveerd om hun kind deel te laten nemen aan een
voorschoolse voorziening en een intensief ontwikkelingsprogramma. Ouders moeten
daarbij worden betrokken en ondersteund. Voorwaarde daarvoor is dat er voldoende
capaciteit van het aanbod aan intensieve programma's voor 2 tot en met 5 jarigen is
en voldoende aanwezigheid van professionele voorschoolse voorzieningen, waar die
programma's kunnen worden aangeboden. Van even groot belang is dat er sprake is
van een sluitend aanbod en samenwerking van in ieder geval consultatiebureaus,
peuterspeelzalen en basisscholen. Daarvoor is nodig dat gemeenten een
samenhangend beleid voeren voor de 0-6 jarigen en hun regierol daarin actief
oppakken. Om de betrokkenheid van ouders te realiseren zullen gemeenten daarbij
concrete verbindingen moeten leggen met hun beleid op het terrein van
volwasseneneducatie en inburgering en nauwe samenwerking moeten zoeken met
zelforganisaties van minderheden."

De acties die het Kabinet in de beleidsbrief van 2000 aankondigde zijn, samengevat:

1. Substantiële uitbreiding van de capaciteit van intensieve taal- en ontwikkelings-
programma's voor 2-5 jarige kinderen uit de doelgroep;

1 Beleidsbrief VVE, juni 2000

Voor- en vroegschoolse educatie

2. Versterking samen met gemeenten van de keten van voorzieningen voor jonge
kinderen en vergroting van het bereik van achterstandskinderen;

3. Intensivering van scholing en deskundigheidsbevordering van beroepskrachten
van voorschoolse voorzieningen en leerkrachten;

4. Intensivering van de ondersteuning van kwaliteits- en beleidsontwikkeling;

5. Systematische monitoring en evaluatie van de resultaten van het VVE-beleid.

In aansluiting hierop werd door het ministerie van OCW een Regeling VVE
ingesteld2 . De regeling had betrekking op één onderdeel van het in de VVE-
beleidsbrief geschetste beleid, namelijk de uitbreiding van de capaciteit van
intensieve taal- en ontwikkelingsprogramma's. In de regeling werd als doel
geformuleerd: het realiseren van uitbreiding van de deelname van het aantal 2-5
jarigen met grote (taal)achterstand aan effectieve voor- en vroegschoolse
programma's teneinde de (taal)achterstand in groep 3 van het basisonderwijs te
voorkomen. De regeling voorzag in subsidiëring van deze gemeenten voor de
uitvoering van VVE. Het VVE-beleid werd ingebed in het Gemeentelijk Onderwijs-
achterstandenbeleid (GOA) en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering werd dus
bij de gemeenten gelegd.

Twee programma's werden in de toelichting bij de Regeling VVE met name
genoemd, Kaleidoscoop en Piramide: "Deze programma's zijn in de periode vanaf

1996-2000 wetenschappelijk beproefd en op basis van praktijkervaringen verbeterd
en bijgesteld. Uit het evaluatieonderzoek naar de effecten van deze programma's
blijkt dat een gunstig effect wordt gemeten op de taal- en cognitieve ontwikkeling van
experimentkinderen in vergelijking met de controlegroepkinderen. De programma's
voldoen aan de condities voor effectieve implementatie van VVE namelijk: de
programma's zijn geschikt voor jonge kinderen (3-jarigen) en lopen door tot en met
groep 2 van de basisschool; er is sprake van een gestructureerde didactische aanpak;

2 Regeling voor en vroegschoolse educatie, d.d. 2 oktober 2000, Kenmerk PO/OO/2000/23894.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

er wordt gezorgd voor een intensieve begeleiding van de kinderen; er wordt mee
gewerkt door professionals en het wordt aangeboden in een instelling."
De implementatie van VVE-programma's werd door de rijksoverheid niet alleen
gestimuleerd door middel van de Regeling VVE, maar ook door subsidiëring van
trainingen voor trainers.

Dit betekende overigens niet dat gemeenten alleen de genoemde programma's konden
kiezen om de besteding van het hen toegekende geld te kunnen verantwoorden.
Gemeenten kunnen uiteenlopende redenen hebben om voor alternatieven te kiezen.
De rijksoverheid wilde daarom geen programma's voorschrijven maar noemde in de
Regeling VVE wel condities voor effectieve implementatie van VVE-programma's.
Er werd een Keuzegids samengesteld, waarin een overzicht van VVE-programma's is
opgenomen aan de hand van een set van criteria (Gelauff e.a., 2000). Met behulp van
deze gids konden gemeenten zelf hun VVE- aanpak vaststellen. Zij dienden hun
beleid achteraf te verantwoorden aan de subsidiegever, het ministerie van OCW. Er
werd toen ook bepaald dat de Inspectie van het Onderwijs een rol zou krijgen in
toetsing van VVE-programma's (geformuleerd in de toelichting van artikel 1 van de
Regeling VVE). De onderwijsinspectie zou hierbij samenwerking zoeken met
gemeentelijke toezichthouders voor de voorschoolse voorzieningen.

Harmonisatie

De VVE-regelingen hadden vooral betrekking op de samenwerking tussen
peuterspeelzalen en basisonderwijs en op de VVE-programma's in strikte zin. De
laatste jaren is er ook aandacht voor de vraag hoe de structuur van voorzieningen voor
jonge kinderen er in de toekomst uit zal moeten komen te zien. Vooral van belang
zijn de ontwikkelingen en maatregelen die betrekking hebben op de harmonisatie van
kinderopvang en peuterspeelzalen. Het huidige kabinet heeft in het coalitieakkoord
vastgelegd dat `de regelgeving ten aanzien van kinderopvang, peuterspeelzalen en
voorschoolse educatie, waaronder de financiële tegemoetkoming aan ouders, wordt
geharmoniseerd'. Daarbij moet segregatie worden tegengegaan, de kwaliteit van de
voorzieningen worden verhoogd en de aansluiting op het eerste jaar van de basis-

Voor- en vroegschoolse educatie

school worden verbeterd. De hoofdlijnen van deze harmonisatie zijn uiteengezet in de
brief `Samen spelen, samen leren'3. In een hierop volgende brief van staatssecretaris
Dijksma 23 mei 2008 4 worden de verschillende maatregelen beschreven die
ondernomen zullen worden om deze harmonisatie te bereiken. De maatregelen
hebben betrekking op de kwaliteit van de voorziening (in een landelijk
kwaliteitskader peuterspeelzalen zal de minimumkwaliteit van peuterspeelzalen
wettelijk wordt vastgelegd), het opleidingsniveau van de leidsters, de leidster-
kindratio, de toegankelijkheid (er is geld beschikbaar als tegemoetkoming in de
kosten voor de ouders van doelgroepkinderen) en de samenwerking tussen
peuterspeelzalen en kinderdagverblijven.

Het wetsvoorstel Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie
Deze maatregelen krijgen een wettelijke basis in de op handen zijnde wet
Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie (OKE), die per 1 augustus 2010 in
werking treedt. Dit wetsvoorstel is vooral van belang voor de voorschoolse educatie.
Het wetsvoorstel regelt dat alle kinderen die dat nodig hebben de mogelijkheid
moeten krijgen gebruik te maken van een voorschools aanbod, dat voldoet aan de
kwaliteitseisen die aan VVE worden gesteld. De gemeente heeft hiervoor de
verantwoordelijkheid. Het is ook aan de gemeente om te bepalen welke kinderen
behoren tot de doelgroep van voorschoolse educatie. Van de gemeente wordt niet
alleen verwacht dat zij voldoende aanbod organiseert, maar ook dat zij zich inspant
om de kinderen toe te leiden naar de voorschoolse voorzieningen.
In de wet OKE wordt ook het toezicht geregeld op VVE. Na invoering van de wet
krijgt de GGD het eerstelijnstoezicht op de voorschoolse educatie. De
onderwijsinspectie krijgt het tweedelijnstoezicht. Hiertoe is de Inspectie vanaf 2001
bezig geweest met het ontwikkelen en uitproberen van een toetsingskader VVE.
Verwacht wordt dat voor de zomer van 2009 een aangepaste versie van het
toetsingskader gereed is, dat is toegesneden op nieuwe ontwikkelingen, zoals de

3 Brief aan de vaste Kamercie. voor onderwijs, 12 oktober 2007; Kenmerk 07/02168.

4 Brief Staatssecretaris Dijksma `Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie' (OKE), 23 mei

2008.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

inhoud van het wetsvoorstel Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie (OKE)
en op de implementatie (en beoordeling) van VVE in kinderdagverblijven.

In de brief van 23 mei 2008 worden in het kader van het wetsvoorstel verschillende
beleidsmaatregelen aangekondigd, waarvan de belangrijkste in dit verband is de extra
financiële impuls om alle doelgroepkinderen te kunnen bereiken met VVE-
programma's van bewezen kwaliteit. Gemeenten dienen hierbij ook eigen middelen in
te zetten5. Het geld is bedoeld voor het uitbreiden van de voorschoolse educatie, met
name ook het aanbieden van VVE in de kinderopvang.

Agenda `Focus op vroegschoolse Educatie'

Het wetsvoorstel OKE heeft vooral betrekking op het voorschoolse deel. Voor het
vroegschoolse deel is met name de al genoemde Agenda `Focus op Vroegschoolse
Educatie' van de Kwaliteitsagenda `Scholen voor Morgen' relevant. Het doel van
deze Agenda is scholen te ondersteunen bij het vormgeven en ontwikkelen van
vroegschoolse educatie binnen hun kwaliteitsbeleid. Maatregelen in dit kader zijn
onder meer dat alle besturen van basisscholen die in aanmerking komen voor
gewichtengeld uiterlijk in 2011 de leerlingen in de groepen 1 en 2 vroegschoolse
educatie aanbieden. In die groepen moet het voor alle gewichtenleerlingen mogelijk
zijn vier dagdelen per week een VVE-programma te volgen, dat wordt verzorgd door
leerkrachten die geschoold zijn in VVE. Een andere maatregel is de registratie op
leerlingniveau van VVE-deelname en toetsresultaten van leerlingen. De afspraken
tussen schoolbesturen, scholen, overheid en sociale partners zijn vastgelegd in een
convenant.

5 Vastgelegd in het bestuursakkoord `samen aan de slag', dat Rijk en gemeenten op 4 juni 2007
sloten. Daarin is onder andere afgesproken dat het Rijk en gemeenten samen optrekken in de
verbetering en uitbreiding van de voor- en vroegschoolse educatie.

Voor- en vroegschoolse educatie

3.4 Uitvoering van het beleid, doelmatigheid

Na de ontwikkeling van enkele programma's in de jaren '90 van de vorige eeuw is er
vanaf 2000 geïnvesteerd in een breder VVE beleid. Aanleiding hiertoe waren onder
meer de uitkomsten uit een landelijke effectstudie naar de programma's Kaleidoscoop
en Piramide (Schonewille e.a., 2000; Veen e.a., 2000). Deze waren van dien aard dat
werd besloten tot een landelijke implementatie van VVE-programma's. Met de eerste
VVE regeling van 2000 ontvingen 172 gemeenten subsidie voor dit beleid; door de
aanvullende regeling van juli 2001 kwamen hier nog eens 186 gemeenten bij. Sinds
augustus 2002 is VVE planmatig en budgettair integraal onderdeel geworden van het
GOA-beleid. Veel gemeenten gaven binnen GOA een hoge prioriteit aan VVE. De
gemeenten werden geacht in 2006 de helft van het aantal kinderen met achterstanden
met een VVE programma te bereiken. In 2003 lijkt het bereik gemiddeld op een
niveau van ruim 25% te liggen. Via een speciale campagne (door Forum, landelijk
expertisecentrum op het gebied van multiculturele ontwikkeling) en door
vroegsignalering door de ouder- en kindzorg worden impulsen gegeven om het bereik
te vergroten. In de periode van de uitvoering van het GOA-beleid kregen gemeenten
(vanuit de VNG, via het Project Lokaal Jeugdbeleid) ondersteuning van specifieke
GOA-/VVE-deskundigen, die als VVE-kwartiermaker hielpen bij het opstellen van
plannen, bij de invoering van de VVE-programma's en bij de GOA-planning voor

2002-2006. In de jaren 2004 en 2005 is er ook ondersteuning voor gemeenten bij de
verdere ontwikkeling van VVE-beleid in de vorm van het aanbod van de Vliegende
Brigade, die cursussen en meetings moest verzorgen om het beleid te focussen en te
versnellen.

Naast beleidsmatige ondersteuning zijn vanuit het ministerie van OCW verschillende
impulsen gegeven ter versterking van de kwaliteit van voor- en vroegschoolse
educatie. In 2002 is een start gemaakt met de ontwikkeling van de zogenaamde
Taallijn VVE, door het Expertisecentrum Nederlands en Sardes, ter versterking van
en als aanvulling op de taalcomponent in de bestaande VVE-programma's. De
implementatie vindt plaats via onder andere schoolbegeleidingsdiensten en
bibliotheken en wordt ondersteund vanuit de Z@ppelin programma's van de publieke

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

omroep. Sinds 2006 loopt (tot 2010) het project VVersterk, eveneens gecoördineerd
door Sardes. VVersterk is bedoeld om de kwaliteit van voor- en vroegschoolse
educatie te versterken door het bieden van scholing en ondersteuning aan leidsters in
peuterspeelzalen en kinderdagverblijven en leerkrachten in groep 1 en 2 en aan
managers van instellingen, beleidsmakers in gemeenten, en opleiders van leidsters en
leerkrachten. Met het oog op de scholing van toekomstig personeel wordt een
scholingsmodule ontwikkeld voor VVE op de initiële opleidingen, SPWIII en Pabo's.
VVersterk maakt eigenlijk al deel uit van het beleid voor de toekomst van voor- en
vroegschoolse educatie, periode 2006-2010. In een brief aan een de Tweede Kamer6
schetst Minister van der Hoeven haar beleid na de wijziging in het sturingsmodel en
de zogenaamde knip in het VVE-beleid. Eén van de beleidsvoornemens is de
professionalisering van het personeel. Een ander is de realisatie van de bereik-
doelstelling van in zowel de voor- als de vroegschool van 70% doelgroep-kinderen in
de periode 2006-2010. Tevens wordt een langere termijnvisie ontvouwd op het
toekomstige stelsel van voorzieningen voor jonge kinderen. Aanleiding hiertoe
vormden moties in de tweede kamer (Van Aartsen / Bos en Hamer) om door een
hervorming van het stelsel voorzieningen toegankelijker te maken voor doelgroepen
van het achterstandenbeleid.

Als het gaat om de inzet en de verantwoording van middelen voor VVE is er
onderscheid te maken tussen de periode tot 2006 en daarna. In het begin werd er bij
VVE scherp gekeken naar een juiste besteding van de middelen. In 2000 werd een
budget beschikbaar gesteld voor de uitvoering van het VVE-beleid. Gemeenten
kregen de VVE middelen op grond van de Regeling voor voorschoolse educatie7. Op
grond van deze regeling hadden gemeenten een bestedingsverplichting en moesten
zekere resultaten halen. In de Verantwoording regeling voor- en vroegschoolse
educatie8 is nog eens gewezen op deze bestedingsverplichting. Een deel van de

6 Dit beleid werd aangekondigd in de brief van Minister van der Hoeven aan de Tweede Kamer, 31
maart 2006,PO/ZO/2005/53160

7 d.d. 2 oktober 2000, Kenmerk PO/OO/2000/23894

8 d.d. 13 juli 2001, Kenmerk PO/OO/2001/29310

Voor- en vroegschoolse educatie

gemeenten kon vanwege de beperkte duur van de genoemde Regeling niet aan zijn
verplichtingen voldoen. Zij moesten namelijk het beschikbare budget in relatief korte
tijd besteden aan de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden tussen
peuterspeelzalen en basisscholen en de invoering van landelijk erkende VVE-
programma's. Bij gemeenten die niet aan de eisen konden voldoen werd het geld dat
niet was uitgegeven, teruggevorderd. Toen VVE werd opgenomen in het Landelijk
Beleidskader 2002-2006 werden toekenningen berekend op basis van landelijke
gemiddelden. Gemeenten konden niet worden afgerekend op het bereik van de
doelstelling (50% bereik). Bij controle van de rekening en verantwoording werd
alleen gelet op de rechtmatigheid van de ingezette middelen.
Vanaf 2006 is het Besluit doelstelling en bekostiging onderwijsachterstandenbeleid

2006-2010 in werking getreden. Op grond van dit besluit geldt dat de gemeenten die
deel uitmaken van het Grotestedenbeleid (G31) middelen ontvangen via de
zogenoemde brede doeluitkering. Met hen worden prestatieafspraken gemaakt over
het doelgroepbereik, waarop zij worden afgerekend.
De kleinere gemeenten ontvangen een `specifieke uitkering' voor voorschoolse
educatie In het bekostigingsbesluit zijn bepalingen vastgelegd over het minimum
aantal dagdelen, de kwaliteit van personeel, en de norm van het bereik van het aantal
doelgroepkinderen in de voorschoolse periode9. Bij deze gemeenten kijkt het Cfi via
de bijlage bij de gemeenterekening naar het bereikte aantal leerlingen en het bestede
bedrag. Op dit moment wordt met het Cfi nagegaan hoe de terugkoppeling van deze
gegevens in de toekomst verder gestalte moet krijgen.

9 De wijze van verantwoording van VVE door de gemeenten geschiedt sinds 2007volgens de
zogenoemde SISA-systematiek (Single Audit Single Information). In deze systematiek moeten
de gemeenten de aan hen toegekende specifieke uitkering verantwoorden via de
gemeenterekening. De specifieke uitkering wordt bepaald op basis van de som der
schoolgewichten in een gemeente. Controle van de gemeenterekening gebeurt door het ministerie
van Binnenlandse Zaken, het ministerie van OCW heeft inzicht in de financiële afrekening via
een bijlage bij de gemeenterekening die de gemeente verplicht moet bijsluiten. Deze bijlage,
waarin voor OCW beleidsrelevante indicatoren zijn opgenomen, zoals het bereikte aantal
doelgroepleerlingen, wordt door het Cfi gecontroleerd

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Sinds 1 augustus 2006 krijgen scholen een budget in de vorm van extra gewichten-
middelen ten behoeve van de vroegschoolse educatie. De scholen bepalen zelf hoe ze
met dit budget omgaan. Het is niet vanzelfsprekend dat ze dit blijven inzetten op
condities voor effectief VVE-beleid, zoals dubbele bezetting (twee leerkrachten per
kleutergroep voor een deel van de tijd), programma-uitvoering en coördinatie
(scholings- en trainingstrajecten worden bekostigd uit het gemeentelijk budget). Hoe
scholen hun budgetten inzetten is niet bekend; verantwoording voor de besteding van
middelen gebeurt uitsluitend via het jaarverslag. Indirect valt over de besteding iets af
te leiden uit de landelijke monitor voor- en vroegschoolse educatie (Van der Vegt
e.a., 2008), waarin (op gemeentelijk niveau) wordt gevraagd naar de stand van zaken
van VVE op diverse kwaliteitsaspecten, zie 3.6.

Noch voor gemeenten, noch voor scholen is er een verplichting om te laten zien of de
voorschoolse educatie ook inhoudelijke resultaten boekt. Hiernaar is in de loop der
jaren wel wat onderzoek uitgevoerd, zie 3.6.

Het VVE-beleid wordt gekenmerkt door een vliegende start en vervolgens veel
wijzigingen. In de beginperiode waren veel gemeenten niet in staat de beschikbare
middelen vanuit het rijk voor VVE op tijd uit te geven. Dat had niet zeer te maken
met hun ambitie, maar meer met praktische problemen (tijd voor het creëren van
draagvlak; investeringen in de infrastructuur, het vraagstuk van de programmakeuze).
Vervolgens kregen gemeenten te maken met een nieuwe besturingsfilosofie, een
verandering in de gewichtenregeling en met een stelselherziening voor het jonge kind.
Ook was er een aangekondigde bezuiniging, die weliswaar weer teniet werd gedaan
door de motie Verhagen, maar ondertussen toch voor de nodige onrust en
onduidelijkheid zorgde. Verder werden gaandeweg doelstellingen op het punt van
bereik bijgesteld en waren er telkens nieuwe financiële impulsen om de kwaliteit te
verhogen. Al met al waren er veel beleidsimpulsen waar het veld (de
gemeenteambtenaren, plaatselijke coördinatoren, schoolbesturen en welzijns-
instellingen) rekening mee moesten houden. De vraag is of deze onrust en
onduidelijkheid de doelmatigheid van het VVE-beleid ten goede is gekomen.

Voor- en vroegschoolse educatie

3.5 Omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen

Na de 161 miljoen gulden die beschikbaar werd gesteld voor VVE in 2000 werd er in

2001 79.4 miljoen aan VVE uitgegeven en vervolgens van 2002 heden jaarlijks 110
miljoen euro als brede doeluitkering (BDU). Daarnaast betalen gemeenten (in elk
geval sinds 2008) jaarlijks 16.5 miljoen voor VVE uit het accres gemeentefonds.
Daarbovenop heeft het VVE-beleid de afgelopen jaren verschillende financiële
impulsen gehad, gericht op het vergroten van het bereik en het versterken van de
kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie10. In 2006 en 2007 is er bekostigd uit
de FES-midddelen (Fonds Economische Structuurversterking) en een budget
beschikbaar gesteld voor professionalisering van (ten behoeve van het toetsingskader
van de inspectie en Vversterk Sardes) van ongeveer 14 miljoen euro. Voorts is in

2008, eveneens 22.5 miljoen aan de gemeenten uitgekeerd voor de versnelling van het
bereik van de doelgroepkinderen11. In 2008 is 29.5 miljoen aan gemeenten toegekend
ten behoeve van voorschoolse educatie. Het extra geld dat aan scholen ter
beschikking wordt gesteld voor vroegschoolse educatie (via de gewichtenregeling) 12,
is hierin niet opgenomen. Dit betreft extra, geoor-merkte gelden voor gemeenten en
scholen. Dit extra geld voor de schoolbesturen stelt de gemeenten in staat de
vroegschoolse educatie versneld af te bouwen en te investeren in de voorschoolse
educatie, om op deze wijze versneld de doelstelling van 70% bereik van
doelgroepkinderen met voorschoolse voorzieningen te bereiken. Daarnaast zijn er
voor de jaren 2008 en 2009 middelen (jaarlijks 10 miljoen euro) vanuit het rijk
beschikbaar gesteld voor pilots VVE in specifieke regio's en gemeenten: Limburg,
Groningen, Drenthe, de krachtwijken en de G4. Ook deze pilots zijn er op gericht om
het doelgroepbereik in de voorschoolse voorzieningen te verhogen, met name via de

10 Regeling tijdelijke toekenning extra voorschoolse middelen, d.d. 4 oktober 2007, Kenmerk
PO/ZO-2007/25597

11 Stimuleringsregeling vroegschoolse educatie 2008-2009, dd. 7 september 2008, Kenmerk
POenK/OenO-2008/55609

12 Regeling toekenning extra achterstandsmiddelen aan basisscholen voor schooljaar 2005-2006,
d.d. 28 april 2005, Kenmerk PO/ZO/05/17928.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

kinderopvang (de pilots worden bekostigd uit de enveloppe `kinderopvang'). In de
periode 2000-2009 is aldus door de landelijke overheid zo'n 900 miljoen euro
beschikbaar gesteld voor voor- en vroegschoolse educatie (los van de eigen middelen
van gemeenten en de gewichtengelden vanuit de scholen).

3.6 Beleidseffecten en eventuele neveneffecten

Internationaal is er veel onderzoek gedaan naar de effecten van voorschoolse
voorzieningen en educatie op de ontwikkeling van jonge kinderen. De positieve
resultaten van specifieke programma's uit met name Amerikaanse studies vormden
een belangrijke impuls voor het in 2000 in Nederland in gang gezette VVE-beleid.
Sindsdien zijn ook in Nederland verschillende onderzoeken naar (korte
termijn)effecten van VVE-programma's op de ontwikkeling van kinderen gedaan (de
Goede, & Reezigt, 2001; Veen e.a., 2000, 2005, 2006, 2008; Nap-Kolhoff e.a., 2008;
Inspectie voor het onderwijs, 2008). De onderzoeken laten wisselende resultaten zien.
Daar zijn verschillende redenen voor. Zo is niet altijd precies bekend wat er in de
praktijk gebeurt, dat wil zeggen hoe een programma wordt uitgevoerd en of aan alle
eisen van het programma wordt voldaan. Ook is niet altijd bekend welke periode en
hoe intensief een kind aan het programma heeft deelgenomen. Voorts is het moeilijk
om een goede controlegroep te vinden (vergelijkbare kinderen die niet meedoen aan
een programma), en wil men vaak te snel effect zien. Ook zijn er voor hele jonge
kinderen niet altijd geschikte meetinstrumenten voorhanden. Lange-termijneffecten
zijn in Nederland nog niet onderzocht. Al met al is er in Nederland nog onvoldoende
bewijs voor de effectiviteit van het in de afgelopen jaren op VVE-terrein gevoerde
beleid. Om hier in de komende jaren meer zicht op te krijgen vindt in opdracht van
het Ministerie van OCW vanaf 2009 het cohortonderzoek voor- en vroegschoolse
periode (Pre-COOL) plaats. Dit onderzoek sluit aan op het Cohortonderzoek
Onderwijs Loopbanen (COOL5-18) waarmee de prestaties van leerlingen worden
gevolgd vanaf groep 2 tot en met groep 8 in het basisonderwijs, en vervolgens van
een grote groep van deze leerlingen de loopbanen in het voortgezet onderwijs en het

Voor- en vroegschoolse educatie

MBO. Pre-COOL is speciaal gericht op de evaluatie van de voor- en vroegschoolse
educatie; de leeftijdsgroep 2-5-jarigen. Het onderzoek is zo ingericht dat (varianten
in) voorschoolse opvang en educatie op kortere en langere termijn onderzocht kunnen
worden. Verder is het BOPO-programma (2009-2012) `Effecten van
beleidsontwikkelingen in het onderwijsachterstandenbeleid' voor een groot deel
gericht op de evaluatie van het VVE-beleid. Op basis van deze onderzoeken hoopt de
landelijke overheid over een aantal jaren betere en meer gefundeerde uitspraken te
kunnen doen over de opbrengsten van het gevoerde beleid.

Ontwikkelingen in het VVE-beleid worden voorts gemeten met behulp van een
speciaal hiervoor opgezette landelijke VVE-monitor, uitgevoerd door Sardes. In 2007
is de eerste meting van deze landelijke monitor uitgevoerd (Jepma e.a., 2007). De
monitor heeft betrekking op verschillende aspecten, zoals het bereik van de
doelgroepleerlingen, het aantal gerealiseerde `kindplaatsen', de scholing en training
van leidsters en leerkrachten, etc. Met het oog op de gestelde doelen is vooral het
bereikdoel van belang. Dit betreft alleen het aandeel doelgroepkinderen, en niet het
aantal niet-doelgroepleerlingen, dat ook met VVE wordt bereikt. Dit geldt zelfs in
toenemende mate, aangezien VVE steeds vaker wordt geïmplementeerd in
instellingen en op scholen met weinig doelgroepleerlingen. In 2007 is bij gemeenten
geïnventariseerd hoeveel procent van de gewichtenkinderen deelneemt aan VVE. In

2008 is opnieuw een meting uitgevoerd (Van der Vegt e.a., 2008). Uit de
opeenvolgende metingen blijkt dat in 2007 53% van de doelgroepkinderen deelnam
aan VVE; in 2008 is dat toegenomen tot 62% (57% op peuterspeelzalen en 5% op
kinderdagverblijven). Het bereik in de vroegschoolse periode is 67% in 2007 en 63%
in 2008. Hier lijkt het bereik dus iets te zijn afgenomen, al moeten we met het trekken
van conclusies voorzichtig zijn, aldus de onderzoekers, gezien het relatief kleine
aantal gemeenten dat bruikbare gegevens opleverde. Al met al komen de
bereikpercentages goed in de richting van de 70%-norm die gesteld was voor 2010.
De onderzoekers merken wel op dat het in het huidige stelsel niet eenvoudig zal zijn
om alle kinderen uit de doelgroep te bereiken met een VVE-programma. Hiervoor is
onder meer nodig dat het aantal peuterspeelzalen waar VVE wordt aangeboden flink

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

zal toenemen, dat VVE in toenemende mate ook op kinderdagverblijven zal worden
aangeboden en dat kinderen die nog geen gebruik maken van VVE, maar hier wel
voor in aanmerking komen dit in de toekomst zullen gaan doen. Een groot deel van de
kabinetsmaatregelen voor de komende jaren is, zoals we zagen, gericht op het
realiseren hiervan.

Intussen zijn er wel zorgen over de kwaliteit van de uitvoering van VVE. Aan het
einde van de jaren negentig werden veel buitenlandse studies aangedragen als
bewijsmateriaal voor de effectiviteit van VVE. Het beeld dat uit die studies naar
voren kwam, is dat met VVE-programma's positieve tot zeer positieve resultaten
bereikt kunnen worden in de bestrijding van onderwijsachterstanden. Van groot
belang hierbij is dat aan een aantal specifieke condities wordt voldaan. Deze condities
werden als `randvoorwaarden voor een goed VVE-beleid' verwoord in de eerste
regelingen VVE. Inmiddels is uit verschillende onderzoeken duidelijk dat het (nog)
niet altijd lukt om aan die hoge eisen te voldoen. De indruk is zelfs dat dit steeds
minder goed lukt. In 2008 is een landelijke studie afgerond, onder ruim
tweehonderdvijftig scholen (Nap-Kolhoff, 2008). Eén van de bevindingen is dat
scholen die in een vroeg stadium met VVE zijn begonnen, meer positieve
veranderingen hebben gerealiseerd dan scholen die later zijn gestart. Bij de groep
`volgers' worden programma's slechts gedeeltelijk geïmplementeerd. Ook in een
onderzoek naar VVE in Rotterdam lijken vooral de `voorlopers' het goed te doen.
Alleen de voorscholen die het eerst (in 2000) zijn begonnen met VVE hebben
hoopvolle resultaten geboekt, in het bijzonder bij de toetsscores voor begrijpend
lezen. Het beeld bij de voorscholen die in latere jaren met een VVE-programma zijn
begonnen, is minder gunstig (Veen e.a., 2008). De gegevens van de
Onderwijsinspectie over VVE in vier grote steden wijzen op een terugloop in de
kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie, met name in het vroegschoolse deel
(Onderwijsinspectie, 2008). De indruk is dat dit vooral komt doordat niet voldaan
wordt aan de eis van de zogenoemde dubbele bezetting. Uit de landelijke VVE-
monitor blijkt dat op de basisscholen deze extra personele inzet in 2008 minder vaak
voorkomt dan in 2007, vooral in de kleinere gemeenten (van der Vegt e.a., 2008). De

Voor- en vroegschoolse educatie

dubbele bezetting, zo blijkt uit kleinschalig onderzoek onder een aantal
schoolbesturen, moet concurreren met andere prioriteiten en wordt de afgelopen jaren
op veel scholen minder makkelijk gerealiseerd (Veen e.a., 2009). Nap-Kolhoff e.a.
(2008) wijzen erop dat het door het onderbrengen van de VVE-middelen in de
lumpsum niet langer gegarandeerd is dat scholen deze middelen daadwerkelijk
inzetten voor de bestrijding van onderwijsachterstanden, cq. voor het realiseren van
VVE in de kleutergroepen.

Al met al kan op twee ontwikkelingen worden gewezen die in combinatie uiteindelijk
nadelig kunnen uitpakken voor de kwaliteit van VVE op de scholen. Ten eerste de
knip in het VVE-beleid, die de verantwoordelijkheid voor VVE in het vroegschoolse
deel neerlegt bij de schoolbesturen, die misschien nog onvoldoende geëquipeerd zijn
om de benodigde sturing van de gemeenten over te nemen (zie ook hoofdstuk 5). Ten
tweede de gevolgen van de bereikdoelstelling die gemeenten en schoolbesturen er
mogelijk toe aanzet krampachtig te proberen om de beoogde doelstelling te halen,
desnoods ten koste van de kwaliteit. Het sturen op output, in dit geval de eis van

100%-bereik in 2011, is misschien niet de beste strategie. Doolaard en Leseman
(2008) spreken van het zogenaamde `verdunningsbeleid' ter aanduiding van het
beknibbelen op het aantal dagdelen, de personele inzet, de training en certificering, en
op de onvolledige implementatie van activiteiten van het VVE-programma door met
zogenoemde `light' varianten te werken. `Op papier wordt misschien de bereikdoel-
stelling gehaald, in praktijk dreigt er van het VVE-concept weinig over te blijven'. Of
deze zorgen gegrond zijn, zal mogelijk uit verder onderzoek naar de kwaliteit van
VVE in de toekomst blijken.

4 Schakelklassen

Schakelklassen zijn een nieuw beleidsinstrument binnen de het onderwijsachter-
standenbeleid. Ze zijn voor het eerst ingevoerd in de hier onderzochte periode, onder
het Kabinet Balkenende I/II. In een schakelklas krijgen basisschool-leerlingen die te
kampen hebben met grote taalachterstanden een jaar lang intensief taalonderwijs in
een aparte klas, tijdens de reguliere schooltijd of tijdens extra lesuren na schooltijd. In
het schooljaar 2005-2006 is er in 25 pilotgemeenten ge-ëxperimenteerd met
organisatie en inrichting van schakelklassen, daarna heeft landelijke invoering
plaatsgevonden. Het accent ligt daarbij op gemeenten met veel leerlingen uit
achterstandsgroepen, de zogenaamde G31. In de begroting van 2009 is voor
schakelklassen ongeveer 30 miljoen euro gereserveerd.
In dit hoofdstuk gaan we in op de onderbouwing van dit nieuwe beleidsinstrument, de
implementatie en de eerste gegevens over de effecten.

4.1 Het beleidsprobleem

Schakelklassen zijn bedoeld als één van de manieren om taalachterstanden van
leerlingen in het primair onderwijs te bestrijden. Het beleidsprobleem is dus het
bestrijden en voorkomen van taalachterstanden. In hoofdstuk 2 is al beschreven
waarom de overheid het tot haar taak rekent om deze achterstanden te bestrijden.
Enigszins bijzonder aan de schakelklassen is wel, dat deelname aan dergelijke klassen
niet perse is voorbehouden aan leerlingen die horen tot de doelgroepen van het
onderwijs-achterstandenbeleid (de gewichtenleerlingen). In principe kan elke leerling
met een taalachterstand in een dergelijke klas worden opgenomen. Een criterium voor
de aard of mate van achterstand is daarbij niet door de centrale overheid gegeven; de
uitvoerders (gemeenten samen met schoolbesturen/scholen) mogen dit zelf bepalen.
Wel maken schakelklassen deel uit van het onderwijsachterstandenbeleid.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Er is geen specifieke onderbouwing te vinden in de beleidsdocumenten voor de keuze
van dit instrument. Het idee om schakelklassen in te voeren komt uit CDA-kring en is
bij de onderhandelingen over het regeerakkoord terecht gekomen in de kabinets-
plannen. Die keuze is niet nader gemotiveerd met verwijzingen naar theorie,
onderzoek of visie op oorzaken en/of bestrijding van achterstanden. Volstaan is met
het uitspreken van de verwachting dat een jaar lang extra intensief taalonderwijs het
mogelijk zal maken dat leerlingen na dat jaar het regulier onderwijs verder weer
gewoon kunnen volgen. Het moet dus gaan om leerlingen die daartoe op enig moment
vanwege taalachterstand niet toe in staat zijn, maar zoals gezegd is er voor aard en
mate van taalachterstand geen criterium gegeven.

4.2 Doelstellingen

De doelstelling van schakelklassen is het verminderen van taalachterstand bij
leerlingen uit het basisonderwijs. Leerlingen met dergelijke achterstanden moeten
zodanig bijgespijkerd worden dat zij na een jaar in een schakelklas weer met succes
kunnen deelnemen aan het reguliere onderwijs1. De gedachte is dat in dat jaar de
achterstanden (zoveel mogelijk) zijn weggewerkt.

Verder is er een doelstelling geformuleerd over het aantal leerlingen dat met schakel-
klassen bereikt moet worden. Het was aanvankelijk de bedoeling dat over de periode

2006-2010 in totaal 36.000 leerlingen zouden hebben deelgenomen aan een
schakelklas, waarvan 18.000 in de grote gemeenten (G31). Deze doelstelling zou
worden bereikt als in de periode 2006-2010 jaarlijks gemiddeld 9.000 leerlingen
deelnemen. In 2007 zijn echter met de G31 naar beneden bijgestelde prestatie-
afspraken gemaakt over deze deelnamedoelstellingen, vanwege het feit dat er in de
beginfase meer tijd nodig was om de schakelklassen in te richten2. Voor de eindfase

1 Brief aan de Tweede Kamer over onderwijsachterstandenbeleid/gewichtenregeling, 27 mei 2005.

2 Brief aan de Tweede Kamer over wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid/ schakel-
klassen, 15 oktober 2007.

Schakelklassen

(2010) geldt echter nog wel dat in dat jaar circa 9000 leerlingen bereikt moeten
worden. Omdat schakelklassen een kleinere groepsgrootte hebben dan gewone
klassen (de groepsgrootte is niet voorgeschreven, maar het uitgangspunt is ca. 12
leerlingen), betekent dit dat er in 2010 honderden schakelklassen moeten zijn.
De G31 zijn er op basis van die afspraken aan gehouden om schakelklassen te
organiseren. Andere gemeenten zijn niet verplicht schakelklassen te organiseren,
maar kunnen daar wel zelf voor kiezen.

4.3 Beleidsinstrumenten

Bij de lancering van het instrument schakelklassen in 2004 was er nog maar een
summier idee over aard en inrichting van dergelijke klassen. Daarom is begonnen met
een pilotperiode. In 25 gemeenten is, na een korte voorbereidingsperiode, een jaar
geëxperimenteerd met de uitvoering van een of meer schakelklassen. De taak om
schakelklassen te organiseren is neergelegd bij gemeenten, onder meer omdat er
vanuit werd gegaan dat het om een bovenschoolse voorziening zou kunnen/moeten
gaan, dus een klas voor leerlingen van verschillende scholen.
De pilotgemeenten mochten zelf bepalen voor welke leeftijdsgroep ze schakelklassen
wilden opzetten en voor welk type leerlingen (definitie doelgroep). Er kon verder
gekozen worden uit voltijd schakelklassen (waarin leerlingen de hele schoolweek
verblijven) of een verlengde schooldag variant (extra lesuren na schooltijd). Voor het
laatste gold een minimum aantal uren les na schooltijd als voorwaarde gesteld. Dit
aantal uren was echter zo hoog dat in de praktijk gemeenten en scholen hiervoor niet
hebben gekozen. Er is dus alleen geëxperimenteerd met de voltijd variant.
Tevens is vanaf de start een evaluatieonderzoek opgezet, uitgevoerd door externe
instituten (ITS en SCO-Kohnstamm Instituut). Het was de bedoeling om de
schakelklassen na het pilotjaar (2005-2006) verder uit te zetten (zie de doelstelling
over het te behalen aantal klassen/leerlingen), de voorbereidingen daarvoor zijn in het

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

pilotjaar ter hand genomen. Onderdeel daarvan was het organiseren van landelijke
ondersteuning via de bureaus Sardes en Zunderdorp. De ondersteuning bestond uit
verschillende vormen van informatievoorziening (website, brochures, voorlichtings-
bijeenkomsten) en, in de beginfase, ondersteuning on site van de pilotgemeenten.
Daarnaast konden de gemeenten er voor kiezen om lokale begeleidingsdiensten in te
schakelen.

Op basis van de eerste ervaringen met de pilotgemeenten zijn enkele aanpassingen
gepleegd in de regels voor het opzetten van schakelklassen. Naast de voltijdvariant
werd ook een deeltijdvariant mogelijk gemaakt en de eisen voor het opzetten van een
verlengde schooldag variant werden minder zwaar. Tevens werd het toegestaan om de
al bestaande eerste opvang van neveninstromers (kinderen die in de
basisschoolleeftijd naar Nederland migreren en die nog geen Nederlands spreken) ook
onder te brengen in de schakelklassen. De neveninstromers werden aldus één van de
doelgroepen van het schakelklassenbeleid.

De keuze voor een bepaald type schakelklas bleef voorbehouden aan gemeenten, die
daarover moeten overleggen met de schoolbesturen. Binnen de drie hoofdvarianten
(voltijd, deeltijd, verlengde schooldag) waren er vele keuzes mogelijk: naar periode
(klassen voor jonge kinderen, of juist voor de middenbouw, de bovenbouw of een
extra jaar bovenop groep 8), naar leeftijd (homogeen of heterogeen), naar
groepsgrootte, naar organisatie (bovenschools of binnenschools), naar doelgroep
(allochtone/autochtone leerlingen; extra zwakke leerlingen of juist leerlingen met
groeipotentie). Voor werkwijze en aanbod in de schakelklassen werden geen
voorschriften gegeven.

Vanaf 1 augustus 2006 gaan middelen voor de bestrijding van
onderwijsachterstanden, die voorheen via de gemeente het onderwijs bereikten,
grotendeels direct naar de schoolbesturen. De gemeente ontvangt wel nog van het
Rijk de middelen voor voorschoolse educatie en schakelklassen (zie verder hoofdstuk

5). Voor de grote gemeenten (G31) zijn die middelen opgenomen in de zogenoemde
brede doeluitkering, de kleinere gemeenten ontvangen een `specifieke uitkering' voor
voorschoolse educatie en schakelklassen.

Schakelklassen

De G31 moeten laten zien of zij hun prestatieafspraken wat betreft het aantal
schakelklasleerlingen halen. Er geldt verder geen verplichting om te laten zien of de
schakelklassen ook resultaat boeken wat betreft het terugdringen van taalachterstand.
Het landelijke evaluatieonderzoek is opgezet om in gegevens hierover te voorzien en
om daarnaast de implementatie van de schakelklassen te volgen. Het onderzoek kent
vooralsnog de volgende fasen:

- volgen van de ervaringen in het pilotjaar (2005-2006), op basis hiervan
onderzoeksinstrumentarium opzetten

- effect- en implementatie-onderzoek in het eerste uitvoeringsjaar (2006-2007)

- herhaling hiervan in het tweede uitvoeringsjaar (2007-2008)

- verder volgen van de eerste generatie schakelklasleerlingen in hun
schoolloopbaan.

De resultaten van het onderzoek komen in de volgende paragrafen aan de orde.

4.4 Uitvoering van het beleid, doelmatigheid

Het schakelklassenbeleid kende een `vliegende start'. Het was zoals gezegd een
nieuw instrument, niet eerder besproken of verkend, en gemeenten werden erdoor
overvallen. De voorbereiding voor het pilotjaar bedroeg slechts ongeveer een half jaar
en dat was erg kort, omdat er veel in moest gebeuren: overleg met schoolbesturen,
keuze voor één of meer typen schakelklas, projectplan indienen bij OCW, zoeken van
scholen, leerlingen selecteren, ouders informeren, lokalen en leerkrachten regelen,
programma voorbereiden, etc. Bovendien waren niet alle gemeenten direct
enthousiast, te meer doordat tegelijkertijd een bezuiniging op de budgetten voor GOA
was aangekondigd en ze daardoor niet konden doorgaan met projecten die op hun
eigen agenda stonden (zie hiervoor verder hoofdstuk 5). Ook waren de aanvankelijk
strakke richtlijnen een beperking, waardoor niet altijd een keuze kon worden gemaakt
voor het model van eigen voorkeur. Mede door het strakke tijdpad zijn voor het
pilotjaar soms keuzes gemaakt voor een al bekend concept in plaats van voor iets
geheel nieuws. Bijvoorbeeld voor een schakelklas voor neveninstromers of voor een

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

`kopklas', een extra jaar na groep 8 waarmee in enkele gemeenten al ervaring
bestond. Niettemin kwamen er in de pilotgemeenten toch verschillende soorten
schakelklassen, voor zowel allochtone als autochtone leerlingen en voor verschillende
leeftijdsgroepen (Ledoux & Mulder, 2007).

Na de overhaaste start kwamen er uit de scholen en van de overige betrokkenen
vooral positieve geluiden. Men was tevreden over het feit dat het allemaal gelukt was
en over de lokale samenwerking, maar ook over de inhoud van het programma en de
resultaten bij de leerlingen. Leerkrachten rapporteerden dat hun schakelklaskinderen
zowel op cognitief als op sociaal gebied goed functioneerden en vonden dat er op
beide gebieden sprake was van winst. In de pilotgemeenten wilde vrijwel iedereen na
het eerste jaar doorgaan.

Conform de met de G31 gemaakte afspraken is het aantal schakelklassen in de twee
jaren na het pilotjaar snel gegroeid. In het schooljaar 2006/07 waren in 29 gemeenten

115 schakelklassen opgezet voor reguliere leerlingen van basisscholen (dat wil
zeggen niet voor neveninstromers), te weten 79 in de vier grote steden en 36 in 25
overige gemeenten. Van deze schakelklassen waren 21 klassen voltijds, 8 deeltijds, 1
verlengde schooldag en 6 onbekend. Daarnaast zijn er in dat jaar 61 schakelklassen
opgezet gericht op neveninstromers, waarvan iets meer dan de helft in de vier grote
steden. In totaal dus 176 schakelklassen.

In het schooljaar 2007/08 waren er al 429 schakelklassen voor reguliere leerlingen in

68 gemeenten en op circa 350 scholen. Het gaat om 181 klassen in de vier grote
steden en 248 klassen in 64 overige gemeenten. Nog steeds zijn de meeste klassen
voltijds, maar de deeltijdvariant komt steeds meer voor en het aantal klassen met een
verlengde schooldag variant neemt ook iets toe. Het aantal groepen voor
neveninstromers in dit schooljaar is 75. Twee jaar na het pilotjaar zijn er dus al 504
schakelklassen.

Onderstaande tabel, afkomstig uit het meest recente evaluatierapport over het
schooljaar 2007-2008 (Mulder e.a., 2009), geeft een overzicht van de
leeftijdscategorieën waarop deze schakelklassen zijn gericht. Daarin valt te zien dat
de spreiding over de leeftijdscategorieën groot is, maar het accent wel ligt op

Schakelklassen

schakelklassen voor de onderbouw (groep 3-4). Veel gemeenten, besturen en scholen
hebben daarvoor gekozen om voor leerlingen een vervolgimpuls te kunnen
organiseren na de VVE-periode.

Tabel 1 De typen schakelklassen waar op de scholen voor gekozen is, en vergelijking van scholen
in de G4 met scholen in de overige gemeenten (schooljaar 2007/08)
N % N % N %
G4 G4 overig overig totaal totaal

- instroomgroep: voor vierjarigen met laag 1 0,6 11 4,6 12 2,9
taalniveau

- schakelgroep kleuterbouw basisonderwijs (groep 22 12,5 71 29,6 93 22,4

1-2)

- schakelgroep onderbouw basisonderwijs (groep 70 39,8 33 13,8 103 24,8

3-4)

- schakelgroep onderbouw breed (groep 1-4) 12 6,8 46 19,2 58 13,9

- schakelgroep middenbouw basisonderwijs (groep 23 13,1 10 4,2 33 7,9

5-6)

- schakelgroep bovenbouw basisonderwijs (groep 10 5,7 8 3,3 18 4,3

7-8)

- schakelgroep bovenbouw breed (5-8) 11 6,3 14 5,8 25 6,0

- combinatie onderbouw/bovenbouw (4-7) 10 5,7 23 9,6 33 7,9

- schakelgroep voor verschillende leeftijden (1-8) 9 5,1 10 4,2 19 4,6

- kopklas 8 4,5 14 5,8 22 5,3

- onbekend 5 8 13
Totaal 181 100% 248 100% 429 100%

- voltijd 114 49

- deeltijd 37 163

- verlengde schooldag 9 23

- combinatie/onbekend 21 13

- schakelgroep voor neveninstromers 35 40

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Zoals eerder vermeld was niet vooraf bepaald wat precies de doelgroep van de
schakelklassen moest zijn. In de praktijk gaat het vooral om allochtone leerlingen:

85% is van allochtone afkomst. De kleine groep autochtone leerlingen zit vooral in de
schakelklassen voor de kleuter- en onderbouw, vanaf groep 5 worden er vrijwel geen
autochtone leerlingen meer in schakelklassen geplaatst. Een relatief groot deel van de
leerlingen in schakelklassen (30%) behoort formeel niet tot de doelgroepen van het
OAB. Dit zijn vooral allochtone leerlingen met ouders die een hogere opleiding
hebben dan lbo/vbo (allochtone 0.0 leerlingen). De autochtone leerlingen in
schakelklassen hebben in de regel zowel een achterstand op taal als rekenen. De
allochtone leerlingen zijn vooral kinderen met een discrepantieprofiel: ze scoren niet
laag op technisch lezen en rekenen, maar wel op woordenschat en begrijpend lezen
(Mulder e.a., 2009).

Ten aanzien van de doelmatigheid van de regeling kan het volgende worden
opgemerkt:

(1) De snelle start stelde hoge eisen aan de uitvoeringskracht in de gemeenten en
de scholen; veel moest onderweg worden `uitgevonden'.
(2) De doelgroep was niet duidelijk gedefinieerd.
(3) Er zijn in het basisonderwijs ongeveer 400.000 leerlingen die behoren tot de
doelgroepen van het OAB. Daarvan zullen op termijn (na 2010) jaarlijks

9.000 leerlingen een jaar kunnen deelnemen aan een schakelklas. Met de
schakelklassen wordt dus slechts een relatief klein deel van de OAB-
doelgroepen bereikt.

(4) De groep allochtone 0.0 leerlingen behoort niet tot de doelgroepen van het
OAB, maar profiteert wel van de schakelklassen. Dat geeft aan dat bij hen
nog vaak sprake is van grote taalachterstand en vormt een bevestiging van
het eerder vermelde gegeven dat etniciteit feitelijk nog steeds een factor is
die (taal)achterstand voorspelt. In bescheiden mate bieden de schakelklassen
dus enige compensatie voor het feit dat voor deze groep geen gewichten-
middelen beschikbaar zijn.

Schakelklassen

(5) Het gaat om een eenmalige impuls: de gedachte is dat met een jaar extra
intensief onderwijs taalachterstanden kunnen worden ingelopen. Volgens
taalwetenschappers en internationaal onderzoek is dat niet erg plausibel;
vooral voor tweedetaalverwervers (allochtone leerlingen die thuis een andere
moedertaal dan Nederlands spreken) is het niet mogelijk om in één jaar een
zo grote sprong te maken dat ze daarna ook de moeilijker, abstractere
(school)taal aankunnen (Mulder e.a., 2008).

4.5 Omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen

Hoeveel middelen precies gemoeid zijn met de schakelklassen valt niet goed vast te
stellen. Dit komt doordat de financiering loopt via brede doeluitkeringen aan
gemeenten, en gemeenten zelf beslissen hoe zij deze middelen inzetten en welk deel
daarvan wordt gebruikt voor schakelklassen. Bij OCW, is blijkens de interviews met
de beleidsambtenaren destijds, een schatting gemaakt van het aantal kinderen dat er
voor in aanmerking zou kunnen komen op basis van het aantal gewichtenleerlingen
en uitgaande van een groepsgrootte van 10-15 leerlingen per schakelklas. De uitkomst
was dat er ongeveer 30 miljoen euro per jaar nodig is. Daarvan was 15 miljoen al
gereserveerd bij de start van het regeerakkoord, en 15 miljoen is later toegevoegd als
gevolg van de motie Verhagen (zie hiervoor hoofdstuk 5). Deze middelen zijn
opgenomen in het bedrag dat gemeenten krijgen voor uitvoering van OAB en dat
bedoeld is voor VVE en schakelklassen gezamenlijk. De verdeling over de gemeenten
vindt plaats naar rato van het aantal doelgroepleerlingen OAB in de gemeenten.

De onderbouwing van dit bedrag is dus een raming van het aantal kinderen bij wie
sprake zou kunnen zijn van grote taalachterstand. De hierbij gebruikte
aannames/criteria hebben we echter in de documenten niet teruggevonden.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

4.6 Effecten en eventuele neveneffecten

Hoewel het instrument schakelklassen is ingezet zonder noemenswaardige
onderbouwing, blijken de korte termijn effecten positief. Het evaluatieonderzoek laat
tot nu toe zien dat over het geheel genomen leerlingen in de schakelklassen in het
schakeljaar meer leerwinst boeken dan vergelijkbare leerlingen die niet in een
schakelklas hebben gezeten. Tussen de twee evaluatiejaren zijn wel wat verschillen in
welke positieve effecten zich vooral voordoen. Bij de eerste meting was er vooral
sprake van winst bij (allochtone) leerlingen in de midden- en bovenbouw, en vooral
op begrijpend lezen. Bij de tweede meting was er vooral sprake van winst bij
leerlingen afkomstig uit de groepen 3 en 4, op alle leerdomeinen (ook rekenen) en
zowel bij allochtone als autochtone leerlingen. In beide metingen hebben de
leerlingen in de kopklassen zich aanzienlijk weten te verbeteren: ze stromen
gemiddeld uit naar een hoger schooltype voortgezet onderwijs dan hun schooladvies
aangaf bij aanvang van de kopklas en behalen ook aanzienlijke hogere scores op de
Cito Eindtoets.

De tevredenheid in het onderwijsveld met de schakelklassen is blijkens de
evaluatieresultaten nog steeds hoog. De lokale sturing verloopt goed, leerkrachten en
directies zijn positief over de resultaten bij hun leerlingen en de schakelklassen
worden gezien als een kans om gericht in te zetten op kinderen die daar het meeste
baat bij hebben en te voorkomen dat talenten onderbenut blijven (Mulder e.a. 2007,

2008, 2009). Er zijn ook aanwijzingen dat de schakelklassen leiden tot groei in
professionaliteit bij schakelklasleerkrachten en dat dit een verdere vertaling vindt in
de rest van de schoolteams (interviews beleidsambtenaren). De hoge tevredenheid in
het onderwijsveld heeft mogelijk ook te maken met het feit dat er zoveel vrijheid is
bij de besteding van de middelen.

Wat betreft de doelstellingen op het gebied van aantallen leerlingen lijkt men goed op
koers te liggen.

Of er ook sprake is van effecten op langere termijn is nog onbekend. Het
evaluatieonderzoek volgt nog enige tijd de leerlingen die in 2006 en 2007 zijn inge-

Schakelklassen

stroomd in een schakelklas. Dan moet blijken of de betreffende leerlingen hun
leerwinst weten te behouden en (weer) kunnen `meekomen' in een reguliere klas.
Daarvoor zal dan nog wel een nader criterium moeten worden bepaald. Tot nu toe is
in het evaluatieonderzoek nagegaan of achterstanden zijn verminderd. Dit is
geoperationaliseerd als het boeken van grotere leerwinst (dus meer vooruitgaan) dan
vergelijkbare leerlingen die niet in een schakelklas zitten. Dat hoeft echter nog niet te
betekenen dat achterstanden zijn weggewerkt. Daarvoor is vergelijking met een ander
criterium (bijvoorbeeld de prestaties van niet-doelgroepleerlingen) nodig.
In het evaluatieonderzoek (Mulder e.a, 2008) is nagegaan of er internationaal
voorbeelden bestaan van met schakelklassen vergelijkbare modellen voor
achterstandenbestrijding. Dat bleek echter niet het geval. Er zijn wel verwante
vormen van opvang/extra taalinstructie gevonden, maar die waren toch niet goed op
één lijn te stellen met de Nederlandse schakelklassen. De internationale literatuur
biedt daarom nog weinig houvast voor mogelijk effecten van schakelklassen op
langere termijn.

5 Sturingsmodel

Het sturingsmodel van het onderwijsachterstandenbeleid heeft na het aantreden van
het Kabinet Balkenende II in 2003 een belangrijke wijziging ondergaan. De nieuwe
(CDA)minister besloot een einde te maken aan de regierol van de gemeenten in het
onderwijsachterstandenbeleid en bevoegdheden over de besteding van middelen
grotendeels te verleggen naar de schoolbesturen/de scholen. De gemeenten bleven
alleen nog verantwoordelijk voor een deel van het VVE-beleid (namelijk het
voorschoolse deel) en voor de schakelklassen. Tegelijk met deze verschuiving van
verantwoordelijkheden werd een bezuiniging voorgesteld op het onderwijsachter-
standenbeleid van 100 miljoen euro. Deze werd ten laste gebracht van het budget dat
gemeenten voorheen kregen. Deze combinatie van voorstellen heeft veel discussie
opgeleverd in het onderwijsbestuurlijke veld en in de Tweede Kamer. Daarna is een
deel van de bezuinigingen weer teniet gedaan. De aanpassing van het sturingsmodel
heeft echter wel plaatsgevonden. Dat heeft consequenties gehad voor de lokale
organisatie, aansturing en wijze van afleggen van verantwoording. In dit hoofdstuk
gaan we in op de wijziging in de besturingsfilosofie die aanleiding was voor de
veranderingen in het sturingsmodel, de praktische consequenties voor de
rijksoverheid en de lagere overheden (taken, regelingen) en de consequenties voor de
uitvoering van het beleid in scholen.

5.1 Beleidsprobleem

Het beleidsprobleem betreft de bestuurlijke organisatie van het
onderwijsachterstandenbeleid. Daarbij gaat het om de wijze waarop middelen worden
verdeeld, verantwoordelijkheden worden bepaald en controle op middelenbesteding
en doelrealisatie wordt uitgeoefend.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Zoals in hoofdstuk 2 is vermeld, is het onderwijsachterstandenbeleid sinds 1998 gede-
centraliseerd naar de gemeenten. Dit is een vorm van territoriale decentralisatie, die
ook op andere beleidsgebieden voorkomt (De Groot, 2005; Karsten, 2003). Deze
vorm van decentralisatie wordt toegepast wanneer verwacht wordt dat lagere
overheden of andere bestuursorganen beter dan de centrale overheid de uitvoering van
beleid kunnen organiseren. Beter wil zeggen effectiever (slagvaardiger, meer
maatwerk, betere afstemming met ander decentraal beleid), efficiënter (betere
beheersing van kosten) en democratischer (meer openbare besluitvorming en politieke
controlemogelijkheden) (Fleurke, aangehaald in De Groot, 2005).
Bij de decentralisatie van het onderwijsachterstandenbeleid kregen de gemeenten de
volgende bevoegdheden:

- via een lokaal onderwijsachterstandenplan vastleggen hoe in de gemeente de
OAB-middelen worden verdeeld;

- criteria opstellen voor de wijze waarop gewichtengelden door de scholen
moesten/konden worden ingezet.

De gemeenten kregen van het Rijk een eigen budget, naar rato van het aantal
doelgroepleerlingen in de gemeenten. Daarnaast kregen de scholen rechtstreeks van
het Rijk de gewichtenmiddelen. Verder konden gemeenten besluiten ook eigen
middelen in te zetten voor dit beleid; in veel gemeenten is dit ook gebeurd.
Over het gemeentelijk achterstandenplan en over de inzet van de gewichtenmiddelen
moest de gemeente verplicht overleggen met de gezamenlijke schoolbesturen, dit
werd het `Op Overeenstemming Gericht Overleg' (OOGO) genoemd. Een
gemeentelijk achterstandenplan (GOA-plan) werd opgesteld voor een periode van
vier jaar. De eerste GOA-periode liep van 1998-2002, de tweede van 2002-2006. Als
richtinggevend kader gold het Landelijk beleidskader (zie hoofdstuk 2), waarin de na
te streven doelen werden opgenomen.

Aanvankelijk waren de GOA-plannen nogal beleidsarm en voldeden ze niet aan de
verwachting van maatwerk en lokaal-specifek beleid. Bij de start van de tweede
GOA-periode gingen de gemeenten meer eigen keuzes maken (Karsten e.a., 2003).
De decentralisatie van het onderwijsachterstandenbeleid kreeg zijn beslag in de
periode van de `paarse' kabinetten, met een coalitie van sociaal-democraten en

Sturingsmodel

liberalen. Deze partijen delen met elkaar opvattingen over de wenselijkheid van
beleidsverantwoordelijkheid voor onderwijs op gemeentelijk niveau. De
confessionele partijen delen die opvattingen niet; zij hechten aan vrijheid van
beleidskeuzes binnen de eigen scholen en besturen en vinden invloed daarop van
anderen (zoals gemeenten) juist niet gewenst. Bij het aantreden van een CDA-
minister in het kabinet Balkenende II kwam er weer een wending in het beleid. In de
Hoofdlijnenbrief onderwijsachterstandenbeleid van 31 oktober 2003, waarin de
minister haar beleidsplan voor de kabinetsperiode presenteerde, werd een herziening
van de verantwoordelijkheidsverdeling aangekondigd en uiteengezet, onder de
noemer `nieuwe bestuurlijke verhoudingen'. De kern hiervan was dat de school, als
eerstverantwoordelijke voor de kwaliteit van het onderwijs, autonoom moet kunnen
beslissen over de eigen werkwijze, inclusief de wijze van achterstandenbestrijding.
Dat betekent volgens de minister dat OAB-middelen rechtstreeks naar de scholen
moeten gaan, zonder tussenkomst van de gemeente. De rol van de gemeenten wordt
geherdefinieerd: de gemeente moet zich niet met processen in de scholen bemoeien,
maar wel zorgen voor lokale samenhang, afstemming van beleid op verschillende
domeinen en het functioneren van voorzieningen die buiten- en bovenschools zijn.
De achterliggende filosofie achter deze beleidskeuze is de visie die de minister heeft
op de wijze waarop in het onderwijs bestuurd moet worden. Deze visie is neergelegd
in de Beleidsnotitie Governance (Ministerie van OCW, 2005). Centraal hierin staat de
overtuiging dat professionals in het onderwijs zelf verantwoordelijkheid willen en
kunnen nemen en dat de overheid daarvoor de ruimte dient te geven. Voorschriften en
regels vanuit de overheid moeten zoveel mogelijk worden teruggedrongen; de
overheid moet alleen faciliteiten bieden en toezicht houden op de kwaliteit, de
toegankelijkheid en de pluriformiteit van het onderwijs. Voor GOA betekende dit dat
verplichtingen als een gemeentelijk onderwijsachterstandenplan, het op overeen-
stemming gerichte overleg en de verantwoording van scholen aan gemeenten over
besteding van middelen werden afgeschaft. Scholen en schoolbesturen worden gezien
als de belangrijkste uitvoerders van onderwijsachterstandenbeleid; zij hebben het
beste zicht op de wijze waarop de achterstanden van hun leerlingen kunnen worden
bestreden. De gemeente moet zich beperken tot boven- en buitenschoolse taken, voor

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

onderwijsachterstandenbestrijding zijn dit de voorschoolse periode en de
schakelklassen. Overleg en coördinatie op lokaal niveau blijven zinvol, maar op basis
van vrijwilligheid. De nieuwe noemer hiervoor wordt de Lokale Educatieve Agenda
(LEA).

Ook de landelijke projecten op het gebied van achterstandenbestrijding worden
beëindigd. Het Onderwijskansenbeleid, gericht op het verbeteren van de kwaliteit van
zwakke of risicovolle scholen met veel achterstandsleerlingen, wordt niet gecon-
tinueerd en het Transferpunt Onderwijsachterstanden, een landelijk centrum voor
coördinatie en kennisuitwisseling op het gebied van achterstandenbestrijding dat in

2002 was opgericht, wordt opgeheven.

5.2 Doelstellingen

De motivering die voor deze veranderingen wordt gegeven is de verwachting dat het
onderwijsachterstandenbeleid effectiever en efficiënter wordt, doordat:

- verantwoordelijkheden scherper worden afgebakend;

- resultaten beter zichtbaar worden;

- bureaucratie vermindert.

(Uitwerkingsbrief onderwijsachterstandenbeleid, 2004).
Van de scholen wordt verwacht dat zij zich rechtstreeks verantwoorden aan het Rijk.
Aangekondigd wordt dat de onderwijsinspectie de scholen zal gaan bevragen over de
wijze waarop zij achterstanden bestrijden en over de resultaten die ze daarbij behalen.

5.3 Beleidsinstrumenten

Het beleidsinstrument is het verleggen van de verantwoordelijkheden in het OAB,
zoals boven beschreven: kleinere rol voor de gemeenten, grotere voor de school-
besturen. GOA wordt vervangen door een nieuwe wet op het onderwijsachter-
standenbeleid, die geldt vanaf 1 augustus 2006.

Sturingsmodel

5.4 Uitvoering van het beleid, doelmatigheid

Voor de gemeenten betekende deze wijziging een forse ingreep. De plannen voor de
tweede GOA-periode, net in uitvoering, konden niet worden afgemaakt. De eigen rol
moest opnieuw worden gedefinieerd, met meer accent op bewaking van samenhang
en integraal jeugdbeleid en minder op uitvoering van activiteiten in en met de
scholen. Het overleg met de schoolbesturen werd anders van karakter. Op veel
plaatsen hadden gemeenten ook eigen middelen geïnvesteerd in het onderwijs, dit
kwam in sommige gevallen ter discussie te staan. Het VVE-beleid moest worden
`ontvlochten', de schoolbesturen waren voortaan verantwoordelijk voor het
vroegschoolse deel (4-6 jaar) en de gemeenten voor het voorschoolse deel (0-4 jaar,
zie ook hoofdstuk 3). Er kwam tegelijkertijd een nieuwe taak bij, namelijk organisatie
van de schakelklassen (zie hoofdstuk 4). Het Onderwijskansenproject, dat in een flink
aantal gemeenten was ingevlochten in het lokale achterstandenbeleid en waarin met
redelijk succes 1 gewerkt werd aan (zelf)versterking van zwakke of risicovolle
scholen, werd afgerond zonder zicht op vervolg.

Aanvankelijk ging deze ombuiging ook gepaard met een bezuiniging van 100 miljoen
euro op het onderwijsachterstandenbeleid. Deze bezuiniging, afgesproken in het
regeerakkoord, kwam conform de gekozen sturingsprincipes ten laste van de
middelen die de gemeenten kregen voor de uitvoering van achterstandenbestrijding en
niet ten last van de gewichtenregeling. Het betekende echter dat de verschuiving van
middelen van gemeenten naar scholen en schoolbesturen, die moest leiden tot meer
armslag voor de scholen, in de praktijk weinig meer betekende. Omdat er veel protest
kwam tegen de voorgenomen bezuiniging, zowel in het onderwijsveld als bij
gemeenten en in de Tweede Kamer, is deze bezuiniging weer grotendeels ongedaan
gemaakt. De minister gaf gevolg aan de `motie Verhagen' die door de Tweede kamer
werd aangenomen en waarin werd gevraagd om de wegbezuinigde GOA-middelen
alsnog in te zetten voor achterstandenbestrijding, maar dan te oormerken voor

1 Zie Ledoux e.a., 2005.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

schakelklassen en uitbreiding van de middelen voor VVE, met name voor het
vroegschoolse deel.

Niet elk aangekondigd onderdeel van het beleid is daadwerkelijk uitgevoerd. Zo zijn
voor zover bekend geen specifieke opdrachten gegeven aan de inspectie om bij
scholen toezicht te houden op de wijze waarop zij achterstanden bestrijden en de
resultaten die ze daarbij behalen. De inspectie beoordeelt alleen in algemene zin de
kwaliteit van het onderwijs in scholen en let daarbij op de mate waarin scholen
tegemoet komen aan verschillen tussen leerlingen.

De scholen (schoolbesturen) ontvangen de middelen voor achterstandenbestrijding als
onderdeel van de lumpsum en kunnen verder zelf bepalen waarvoor ze de middelen
gebruiken. Er wordt wel verwacht dat ze meewerken aan uitvoering van VVE-
programma's en de middelen daarvoor inzetten, maar een verplichting is dat niet.

5.5 Omvang en onderbouwing van de ingezette financiële middelen

Voor de verandering van het sturingsmodel zijn geen specifieke middelen ingezet.
Als gevolg van de verandering zijn er wel middelenstromen verschoven, zoals boven
aangegeven. De onderbouwing van die verandering is politiek van aard (voorkeur
voor een andere verdeling, primaat bij de scholen en de schoolbesturen) en is niet
gemotiveerd vanuit beleidsevaluaties.

5.6 Effecten en eventuele neveneffecten

Het beoogde effect van de verandering in het sturingsmodel is een grotere effectiviteit
en efficiëntie in het onderwijsachterstandenbeleid. Of deze doelstellingen worden
gehaald, valt moeilijk te bepalen omdat er geen eenduidige maatstaven zijn voor
effectiviteit en efficiëntie. In `governance' termen zou de winst van de verandering in
het sturingsmodel moeten zijn dat scholen minder last hebben van

Sturingsmodel

overheidsbureaucratie, dat ze meer eigen keuzes kunnen maken over de inzet van
middelen en dat ze daarmee beter kunnen werken aan de eigen onderwijskwaliteit. Er
zijn wel aanwijzingen dat scholen zich inderdaad beperkt voelden door gemeentelijke
plannen en procedures op het gebied van achterstandenbeleid en dat ze de
tegenwoordige grotere eigen beleidsvrijheid waarderen (Karstanje e.a., 2008). De
ervaringen in het Onderwijskansenproject hebben ook geleerd dat scholen graag hun
schoolontwikkeling in eigen hand houden en dat ze daar sterker van worden (Ledoux
e.a, 2005). Het is echter niet zeker dat een terugtrekkende overheid voor scholen
betekent dat ze met minder regels, bureaucratie en verantwoordingsverplichtingen te
maken krijgen. De middelen gaan nu meer dan voorheen naar de schoolbesturen.
Tegenwoordig zijn dat meer en meer grote besturen met veel scholen. Op
bestuursniveau moeten er dus ook weer procedures en regels komen over de verdeling
van de middelen over de scholen. Schoolleiders moeten schoolplannen maken,
begrotingen beheren, daarover weer rapporteren aan bestuur. Er blijft dus de nodige
planlast.

Vanuit het oogpunt van de OAB-doelen zou de winst van de verandering in het
sturingsmodel moeten liggen in meer en betere inzet van scholen op
achterstandenbestrijding. De vraag is of dat het geval is. De scheiding van
verantwoordelijkheden in het VVE-beleid maakt dat minder goed dan voorheen van
scholen kan worden geëist dat ze zich houden aan de condities voor effectief VVE-
beleid. In hoofdstuk 3 is vermeld dat er aanwijzingen zijn dat deze `knip' in het VVE-
beleid een factor is in teruglopende kwaliteit van de uitvoering van VVE-
programma's in scholen. De gemeenten zijn niet meer in de positie om op dit gebied
eisen te stellen en schoolbesturen zijn hier of nog niet voor geëquipeerd of maken
andere keuzes. Scholen zijn ook niet verplicht om de middelen voor
achterstandenbestrijding/VVE te besteden aan activiteiten op dit gebied.
In het bestuurlijke veld heeft de verandering enige tijd veel onrust veroorzaakt. Dat
kwam deels door de aangekondigde bezuiniging en deels door de veranderingen in
regierollen en toekenning van middelen. Bestaande patronen en organisatievormen
moesten worden herzien, beleidsnota's worden herschreven, projecten die men zelf
succesvol vond worden afgebouwd. Er was veel kritiek op het feit dat de tweede

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

GOA-planperiode tussentijds werd doorkruist en dat het Onderwijskansenbeleid werd
beëindigd. Uit het oogpunt van efficiëntie en effectiviteit was deze onrust geen
pluspunt. Of de verandering op de langere termijn wel de gewenste positieve effecten
gaat hebben moet nog worden afgewacht. Er is geen specifiek onderzoek gepland
naar dit onderwerp, maar naar verwachting gaat het BOPO-onderzoeksprogramma
`sectorontwikkeling en autonomie' wel informatie opleveren die voor dit vraagstuk
relevant is (in dit programma zit onder andere een onderzoek naar de wijze waarop
gemeentenen en besturen omgaan met de Lokale Educatieve Agenda).
Wat betwijfeld kan worden, is of de aangebrachte verandering de resultaten van het
OAB beter zichtbaar zal maken. De verantwoording over de resultaten door scholen
en schoolbesturen heeft in het nieuwe beleid weinig aandacht gekregen.

6 Nabeschouwing

In deze beleidsdoorlichting is de blik gericht op vier thema's uit het
onderwijsachterstandenbeleid in het basisonderwijs uit de periode 200202008: de
gewichtenregeling, het VVE-beleid, de schakelklassen en het sturingsmodel. Deze
vier elementen van het beleid staan gezamenlijk in dienst van het behalen van de
beleidsdoelstellingen voor onderwijsachterstandenbestrijding in, te weten:

- terugdringen van onderwijsachterstanden, in het bijzonder taalachterstand,
van doelgroepleerlingen in het basisonderwijs;

- terugdringen van ontwikkelingsachterstanden, in het bijzonder taalachter-
stand, van doelgroepleerlingen bij aanvang van het basisonderwijs;

- verhoging van de doorstroom van doelgroepleerlingen naar hogere vormen
van onderwijs.

Of deze doelen worden behaald, kan op basis van onderzoek naar prestaties en
schoolloopbanen van doelgroepleerlingen wel worden vastgesteld. Of het al dan niet
behalen van de doelen ook toegeschreven kan worden aan de ingezette
beleidsinstrumenten is echter een moeilijk te beantwoorden vraag. Al het beleid is
immers generiek: het geldt voor het gehele onderwijs. Daardoor kan er niet op basis
van experimenten (met vergelijking tussen interventie- en controlegroepen) worden
nagegaan of de instrumenten de veronderstelde uitwerking hebben. Zo lang niet alle
doelgroepleerlingen met het beleid bereikt worden, of evenveel bereikt worden (wat
nog het geval is voor de voorschoolse educatie en de schakelklassen) kan er nog wel
effectonderzoek worden gedaan, en dat is ook inmiddels in uitvoering. Voor de
gewichtenregeling is dat echter niet mogelijk. Dat betekent dat het met name voor dit
qua ingezette middelen belangrijkste beleidsinstrument in het basisonderwijs lastig is
en blijft om de effectiviteit te bepalen.

Wat verder opvalt is de geringe mate van continuïteit in het beleid. Dat is niet een
specifiek kenmerk van de onderzochte beleidsperiode. Al in 2001 schreven de auteurs

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

van de Rapportage Minderheden 2001 (Tesser e.a.) "dat het onderwijsachte-
rstandenbeleid van de rijksoverheid wordt gekenmerkt door een grote
beweeglijkheid". Ze hadden het verder over "de vele gedaanteverwisselingen van het
achterstandsbeleid die voornamelijk de bestuurlijke vorm van het beleid raken".
Anno 2009 staan deze constateringen nog steeds overeind. Ook in de afgelopen jaren
zijn veel wijzigingen aangebracht in het onderwijsachterstandenbeleid en zijn nieuwe
impulsen gegeven. Dat geldt voor alle vier de beleidsvelden die in de vorige
hoofdstukken zijn doorgelicht, maar zeker ook voor de sturingscomponent. Die
wijzigingen zijn deels het gevolg van voortschrijdend inzicht, maar worden ook sterk
gemotiveerd vanuit politieke opvattingen over hoe achterstanden bestreden moeten
worden en wat de verantwoordelijkheden daarbij horen te zijn van verschillende
groepen betrokkenen.

Hoe daarover ook gedacht kan worden, het effect is wel dat er steeds weer sprake is
van onrust in het onderwijs- en bestuurlijke veld, vanwege de heroriëntaties en
aanpassingen die steeds moeten plaatsvinden. Daar komt bij dat niet alle
aangekondigde beleidswijzigingen uiteindelijk ook geëffectueerd worden (een
voorbeeld is het 2.4 gewicht uit de gewichtenregeling en de bijbehorende toetsing van
kleuters).

Na deze constateringen vooraf, willen we in deze nabeschouwing de vraag proberen
te beantwoorden of de doorgevoerde wijzigingen geleid hebben tot de beoogde
effecten, of ze doelmatig zijn geweest en wat er van valt te leren voor de toekomst.
We zetten hiervoor, samenvattend, voor elk van de vier thema's de belangrijkste
bevindingen op een rij.

Gewichtenregeling

In financiële termen is de gewichtenregeling het belangrijkste beleidsinstrument voor
onderwijsachterstandenbestrijding in het basisonderwijs: jaarlijks is er circa 400
miljoen euro mee gemoeid. De gewichtenregeling is in de onderzochte periode
herijkt, dat wil zeggen dat de criteria voor de verschillende gewichten zijn veranderd
(etniciteit er uit, alleen nog opleidingsniveau ouders) en dat ook de gewichten zelf

Nabeschouwing

zijn veranderd. De motieven hiervoor waren de wensen om (a) meer aan te sluiten bij
de feitelijke achterstand van leerlingen en (b) meer geld te laten gaan naar autochtone
doelgroepleerlingen. Voor dat laatste bestaat een goede onderbouwing. De
achterstand van autochtone doelgroepleerlingen wordt niet minder maar juist groter,
en doordat zij minder dan allochtone doelgroepleerlingen geconcentreerd zijn op
bepaalde scholen profiteren ze vanwege de drempel in de gewichtenregeling relatief
weinig van de gewichtengelden. Het verruimen van de middelen voor deze doelgroep
is dus een te rechtvaardigen keuze. Voor het eerste motief is de onderbouwing echter
minder sterk. De feitelijke achterstand is namelijk nog altijd het grootst bij allochtone
doelgroepleerlingen, althans voor taal (niet voor rekenen). Voor scholen met (veel)
allochtone doelgroepleerlingen is met de nieuwe regeling minder geld beschikbaar,
omdat gewerkt is met het principe van budgettaire neutraliteit (de gewichtenregeling
mocht niet meer geld gaan kosten). Er vindt dus een verschuiving van geld plaats van
(weinig scholen met) allochtone doelgroepleerlingen naar (veel scholen met)
autochtone doelgroepleerlingen, die niet meer aansluit bij het principe dat het meeste
geld zou moeten gaan naar de kinderen met de grootste achterstanden. Verder is de
verschuiving uit het oogpunt van doelmatigheid minder gelukkig: de nieuwe regeling
betekent vooral een grotere versnippering van gelden. De recente toevoeging van de
impulsgelden geeft hierbij weer een zeker tegenwicht, maar al met al is de herijking
een zeer ingewikkelde operatie geworden.

Het gewenste effect van de gewichtenregeling is het bijdragen aan de vermindering
van onderwijsachterstanden van de doelgroepleerlingen. Dit is voor de periode 2002-

2006 geoperationaliseerd als reductie van taalachterstand met 20% in het
basisonderwijs en 4% meer doorstroom van doelgroepleerlingen naar havo/vwo. Voor
de periode na 2006 zijn geen operationele doelen geformuleerd. Voor de periode

2002-2008 zijn nog geen complete opbrengsten in kaart gebracht (dat wil zeggen voor
alle doelgroepen en alle beleidsdoelen); onderzoek hiernaar zal wel binnenkort
plaatsvinden. Wel is al zichtbaar dat er de laatste tien jaar bij allochtone
doelgroepleerlingen sprake is van het inhalen van achterstanden wat betreft
leerprestaties in het basisonderwijs, maar ook dat deze inhaalslag zeker nog zeker

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

niet voltooid is (met name niet voor de taalprestaties). Verder groeit de doorstroom
van doelgroepleerlingen naar havo/vwo, zij het nog langzaam. Voor allochtone
leerlingen is in de onderzochte periode sprake van circa 5% meer deelname aan
havo/vwo. Omdat er echter ook groei is in deelname aan havo/vwo bij niet-doelgroep-
leerlingen, is er op dit gebied maar weinig sprake van inhalen van achterstand.
Of de aangebrachte wijzigingen in de gewichtenregeling het gewenste effect hebben
(zoals vermindering van achterstand bij autochtone doelgroepleerlingen), dan wel tot
ongewenste neveneffecten leiden (zoals terugval in prestaties van allochtone
doelgroepleerlingen), kan pas over een paar jaar worden bepaald. Het longitudinale
landelijke cohort-onderzoek kan daarvoor voorzien in de benodigde gegevens.

VVE

Het VVE-beleid is bedoeld om de ontwikkelingsachterstanden van
doelgroepleerlingen bij aanvang van het basisonderwijs te verminderen. Omdat het
gaat om een aanpak voor de leeftijdsgroep 0-6 gaat het feitelijk om het verminderen
van aanvangsachterstand bij instroom in groep 3 van het basisonderwijs. Een
operationele doelstelling (precisering van de mate waarin de achterstand verminderd
moet zijn) was lange tijd afwezig, maar is met het aantreden van het Kabinet
Balkenende IV wel geformuleerd: in 2011 moet de taalachterstand van kleuters met

40% gereduceerd zijn ten opzichte van 2002. Er zijn ook operationele doelen gesteld
voor het aantal met VVE-beleid te bereiken doelgroepkinderen: voor de periode

2002-2006 was dat 50%, in 2006 is dit verhoogd tot 70% en de meest actuele
bijstelling heeft het aantal gesteld op 100%, te behalen in 2011.
Beleidsontwikkelingen in de onderzochte periode waren de harmonisatie van
kinderopvang en peuterspeelzalen (kinderopvang ook betrekken bij VVE, segregatie
tegengaan), impulsen om de kwaliteit van de voorschoolse voorzieningen te
verbeteren en verhoging van de budgetten voor gemeenten om genoeg `kindplaatsen'
te kunnen realiseren in deze voorzieningen. Het gevolg hiervan is onder meer dat er
(in verband met de doelstelling tegengaan van segregatie) meer niet-
doelgroepleerlingen aan VVE-trajecten gaan deelnemen. Rond 2006 is in de besturing
van VVE een `knip' aangebracht: voorheen waren de gemeenten de uitvoerders van

Nabeschouwing

het volledige VVE-beleid, sindsdien gaan de gemeenten alleen nog over het
voorschoolse deel en zijn de schoolbesturen exclusief verantwoordelijk voor het
vroegschoolse deel (kleuterjaren).

Onderzoek naar het effect van het VVE-beleid is wel gedaan (met wisselende
opzetten en uitkomsten), maar een longitudinaal onderzoek waarin ook de kwaliteit
van het VVE-aanbod en voldoende achtergrondkenmerken van de kinderen zijn
opgenomen was er tot voor kort niet. In 2009 is een dergelijk onderzoek echter
gestart, de resultaten zullen de komende jaren zichtbaar worden.
Er zijn aanwijzingen dat de aanpassingen in het beleid van de afgelopen jaren
(ophogen van het percentage bereikte kinderen; de `knip') tot negatieve neveneffecten
leiden. VVE in de vroegschoolse periode krijgt niet van alle schoolbesturen de
aandacht die het voorheen kreeg en de snelle groei van voorzieningen lijkt ten koste
te gaan van de kwaliteit (minder goede implementatie van de VVE-
programmakenmerken).

Schakelklassen

De schakelklassen zijn een nieuw instrument voor het bestrijden van
taalachterstanden. Gemeten naar de financiële middelen (ca 30 miljoen op jaarbasis)
is het een vrij bescheiden onderdeel van het onderwijsachterstandenbeleid. De
introductie van de schakelklassen kwam erg onverwacht. Er was niet om gevraagd
vanuit het veld en er was geen onderzoeksevidentie voor. Onderbouwing van het
nieuwe instrument was er vrijwel niet en een operationeel doel evenmin. Niettemin is
het in korte tijd geïmplementeerd en heeft het zich een plek verworven in het
achterstandenbeleid. De vormgeving van de schakelklassen is in veel opzichten
vrijgelaten, met als gevolg dat allerlei varianten zijn ontstaan. Vanaf het begin is
onderzoek opgezet om zowel de implementatie als de effecten te volgen. De eerste
uitkomsten daarvan zijn positief: de schakelklassen leveren taal- en soms ook
rekenwinst op bij de kinderen die de schakelklas (een jaar) volgen en schoolleiders,
leerkrachten en lokale uitvoerders tonen zich enthousiast.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Het aantal schakelklassen is in korte tijd sterk gegroeid en het lijkt er op dat het
ambitieuze doel om na 2010 jaarlijks 9000 leerlingen te laten deelnemen aan een
schakelklas wel haalbaar zal blijken te zijn.

Ondanks dit positieve beeld zijn er over de doelmatigheid van het nieuwe instrument
wel enkele opmerkingen te maken:

- van alle doelgroepleerlingen in het basisonderwijs kan maar een beperkt deel
profiteren van een jaar schakelklas;

- in de schakelklassen komen niet alleen doelgroepleerlingen terecht, maar ook
niet-doelgroepleerlingen (vaak allochtone leerlingen met taalachterstand die
niet of niet meer meer aan de huidige gewichtencritera voldoen);

- het gaat om een eenmalige impuls; afgewacht moet worden of een jaar extra
intensief taalonderwijs voldoende is voor een blijvend positief resultaat.

Sturingsmodel

In de onderzochte periode is een einde gemaakt aan het GOA-beleid. De rol van de
gemeenten in het onderwijsachterstandenbeleid is meer afgegrensd (gemeenten
behartigen nu alleen nog het voorschoolse deel van VVE en de schakelklassen; verder
hebben ze als taak het bewaken van samenhang en overleg) en de rol van de
schoolbesturen is versterkt. De besturen beslissen autonoom over de wijze waarop in
de scholen aan achterstandenbestrijding wordt gewerkt, respectievelijk laten dat aan
hun scholen over. Ook de nog bestaande landelijke projecten en organisaties, zoals
het Onderwijskansenproject en het Transferpunt Onderwijsachterstanden, zijn
beëindigd. Het beleidsprincipe hierbij is dat de professionals in het veld het beste
kunnen bepalen wat nodig is en hoe gewerkt moet worden en dat de overheid zich
moet beperken tot faciliteren en toezicht houden.

In de praktijk betekent dit dat er geen externe sturing meer is op de inzet van de
scholen. De `knip' in het VVE-beleid heeft al laten zien dat dat niet altijd gunstig
uitwerkt. In het nieuwe model is onduidelijk wie waarop aangesproken kan worden.
De grote autonomie maakt dat niet meer `afgedwongen' kan worden dat de middelen
die scholen krijgen voor achterstandenbestrijding ook voor dat doel worden
aangewend. De rol van de inspectie hierin is onuitgewerkt gebleven.

Nabeschouwing

Scholen en schoolbesturen zijn wel positief over de autonomie. Er is onderzoek
voorzien waarin de veranderingen in de verhoudingen tussen besturen en gemeenten
worden bestudeerd.

Het geheel overziend, concluderen we dat van de beoogde doelen voor de
onderzochte periode een deel is gerealiseerd (schakelklassen; deelnamedoelstellingen
VVE; inhalen achterstand allochtone leerlingen), maar dat het nog te vroeg is om te
beoordelen of de beleidswijzigingen uit de periode 2002-2008 tot de beoogde
resultaten hebben geleid. Pas over een paar jaar zal dat zichtbaar kunnen worden.
Positief is dat voor OAB verschillende longitudinale onderzoeksprojecten zijn
opgezet die kunnen voorzien in `harde' data, en dat ook implementatievragen en
vragen naar neveneffecten via onderzoek worden beantwoord (onder meer in BOPO-
onderzoek). Complicerend is echter wel dat evaluaties te maken hebben met een grote
variëteit aan interventies en organisatievormen, juist omdat aan het veld een grote
beleidsvrijheid is gegeven. Ook het feit dat lang niet altijd concreet geformuleerd is
wat de beoogde resultaten van het beleid zijn maakt het vaststellen van effecten tot
een lastige onderneming.

Verder kunnen we constateren dat het nog onvoldoende duidelijk is hoe/in welke
mate de verschillende beleidsinstrumenten elkaar (kunnen) versterken. Ze zijn alle
bedoeld om bij te dragen aan de hoofddoelstellingen, maar ze fungeren in de praktijk
als redelijk gescheiden trajecten. De eventuele samenhang moet vooral lokaal worden
gerealiseerd; de centrale overheid heeft hierover weinig visie ontwikkeld.

Referenties

Algemene Rekenkamer (2001). Bestrijding van onderwijsachterstanden. Den Haag:
Algemene Rekenkamer.

Bosker, R.J. & Guldemond, H. (2004). Een herijking van de gewichtenregeling.
Groningen: GION.

Heek, F. van, e.a. (1968). Het verborgen talent. Milieu, schoolkeuze en
schoolgeschiktheid. Meppel: Boom.

Broekhof, K. (2006). De schakelklas. Een nieuwe rol voor gemeenten en
schoolbesturen. Utrecht: Sardes.

Commissie Voorschoolse Educatie (1994). Allochtone kleuters meer aandacht.
Rijswijk/Zoetermeer: Ministerie van WVC/Ministerie van OenW.
Dagevos, J., Gijsberts, M., & Praag, C. van (2003). Rapportage minderheden 2003.
Den Haag: SCP. Dagevos, J. & Gijsberts, M. (red) (2007). Jaarrapport
integratie 2007. WODC/SCO/CBS. Den Haag: SCP.
Doolaard, S., & Leseman, P.P.M. (2008). Versterking van het fundament.
Integrerende studie n.a.v. de opbrengsten van de onderzoekslijn Sociale en
institutionele context van scholen uit het Onderzoeksprogramma
beleidsgericht onderzoek primair onderwijs 2005-2008. Groningen/Utrecht:
GION/Universiteit Utrecht.

Doolaard, S., & Mulder, L. (2009). Programma Beleidsgericht Onderzoek Primair
Onderwijs (BOPO) 2009-2012. Den Haag: NWO.
Driessen, G. (2009). Prestaties, gedrag en houding van basisschoolleerlingen. Stand
van zaken in 2008 en ontwikkelingen sinds 2001. Nijmegen¨ITS.
Gelauff, C (red.), Dekker, J., Fijter, R. de, Veen, A. Keuzegids VVE. Programma's,
deskundigheidbevordering en instrumenten op het gebied van Voor- en
Vroegschoolse Educatie. Den Haag / Utrecht: Makelaar VVE.
Groot, R, de (2005). Onderwijsdecentralisatie en lokaal beleid. Amsterdam: SCO-
Kohnstamm Instituut.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Jepma, IJ, Vegt, A. van der, Kooiman, P. (2007). Landelijke Monitor Voor- en
Vroegschoolse Educatie 2007. Utrecht: Sardes.
Kampen, A van, Kloprogge, J. Rutten, S & Schonewille,B. (2005). Voor- en
vroegschoolse zorg en educa tie. De toekomst verkend. Utrecht: Sardes.
Karstanje, P.N., Glaudé, M.T., Ledoux, G., & Verbeek, A.E. (2008). Beleidvoerend
vermogen van basisscholen: stand van zaken en verklarende factoren.
Rapport 801. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Karsten, S., Eck, E. van, & Robijns, M. (2001). Decentralisatie van onderwijsbeleid.
Een analytische evaluatie van GOA, OALT en WSNS. Amsterdam: SCO-
Kohnstamm Instituut.

Karsten, S., Roeleveld, J., Ledoux, G., Felix, C. & Elshof, D. (2002). Schoolkeuze in
een multi-etnische samenleving. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut
Karsten, S., M. Derriks, Y. Emmelot, C. Felix, G. Ledoux (m.m.v. F. Fleurke) (2003).
Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid nader beschouwd.
Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut

Karsten, S. (2003). Onderwijsachterstandenbeleid. In: Meijnen, W. (2003).
Onderwijsachterstanden in basisscholen. Antwerpen/Apeldoorn: Garant.
Kloprogge, J. (2008). Decentralisatie in het onderwijsbeleid. Een historische analyse
en een vooruitblik. Utrecht: Oberon.

Ledoux, G., m.m.v. Deckers, P, & Koopman, P. (1995). De verklarende waarde van
etnische herkomst voor onderwijssucces; een verkenning bij Turkse en
Marokkaanse sociale stijgers. Paper voor de Onderwijsresearchdagen 1995.
Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut

Ledoux, G. (1996). De inhoud van sociaal milieu bij Turkse, Marokkaanse en
Nederlandse sociale stijgers. Sociologische gids, 43 (96-2), 114-130.
Ledoux, G., P. Koopman, L. Schaap (1999). Schoolkeuzen van ouders in het
basisonderwijs. Evaluatie van voorlichting aan de ouders in Zaanstad over
witte en zwarte scholen. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Ledoux, G. (2003). Ontwikkelingen in het basisonderwijs. In: W. Meijnen (red).,
Onderwijsachterstanden in basisscholen. Antwerpen/Apeldoorn: Garant.

Referenties

Ledoux, G.. (2003). Etnische segregatie in het onderwijs. Over oorzaken, gevolgen en
(het ontbreken van) oplossingen. In: Ledoux, G., R. van Schoonhoven, R.
Sikkes, Vluchten kan niet meer. Over etnische segregatie in het onderwijs.
Utrecht: Forum.

Ledoux, G., Overmaat, M., Boogaard, M., Felix, C., & Triesscheijn, B. (2005).
Onderwijskansen bekeken. De stand van zaken in het onderwijskansenbeleid.
Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Ledoux, G., & Mulder, L. (2007). Tussenrapportage interviews schakelklassen.
Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Meijnen, W. (red.) (2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen. Antwerpen/-
Apeldoorn: Garant.

Ministerie van OCW (2003). Hoofdlijnenbrief toekomstig onderwijsachter-
standenbeleid. Brief aan de Tweede Kamer, kenmerk PO/OO/2003/52325.
Ministerie van OCW (2004a). Onderwijs, integratie en burgerschap. Brief aan de
Tweede Kamer, kenmerk PO/OO/2004/19279.

Ministerie van OCW (2004b). Uitwerkingsbrief toekomstig onderwijsachter-
standenbeleid. Brief aan de Tweede Kamer, kenmerk PO/OO/2004/33616.
Ministerie van OCW (2005). Brief aan de Tweede Kamer over
onderwijsachterstandenbeleid/gewichtenregeling, 27 mei 2005, Kenmerk
PO/ZO/2005/15067

Ministerie van OCW (2005). Beleidsnotitie Governance. Brief aan de Tweede Kamer,
kenmerk Apollo/2005/27761

Ministerie van OCW (zj). Brief aan besturen en directies van scholen over uitwerking
gewichtenregeling voor komende schooljaren, kenmerk PO/97245.
Mulder, L. (1996). Meer voorrang, minder achterstand? Het onderwijsvoor-
rangsbeleid getoetst. Nijmegen: ITS.

Mulder, L., Roeleveld, J., Van der Veen, I., & Vierke, H. (2005).
Onderwijsachterstanden tussen 1988 en 2002. Nijmegen/Amsterdam:
ITS/SCO-Kohnstamm Instituut.

Mulder, L., Van der Hoeven, A., & Ledoux, G. (2007). De opbrengsten van de pilot
schakelklassen. Nijmegen: ITS.

Beleidsdoorlichting onderwijsachterstandenbeleid

Mulder, L., Van der Hoeven, A., Vierke, H., Ledoux, G., Van der Veen, I., Oud, W.,
Van Daalen, M., Roeleveld, J. (2008). Inrichting en effecten van
schakelklassen. Resultaten van het evaluatieonderzoek schakelklassen in het
schooljaar 2006/2007 Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm
Instituut.

Mulder, L., Van der Hoeven, A., Vierke, H., Van der Veen, I., & Elshof, D. (2009).
Inrichting en effecten van schakelklassen. Resultaten van het
evaluatieonderzoek schakelklassen in het schooljaar 2007/08.
Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut.
Onderwijsraad (2001). Wat 't zwaarst weegt... Een nieuwe aanpak voor het
onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2001a). Met 't oog op onderwijsachterstanden. Studie bij het advies
Wat 't zwaarst weegt. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002). Over leerlinggewichten en schoolgewichten. Den Haag:
Onderwijsraad

Reezigt, G. (2003). Voor- en vroegschoolse educatie. In: Meijnen, W. (2003).
Onderwijsachterstanden in basisscholen. Antwerpen/Apeldoorn: Garant.
Roeleveld, J., Veen, I. van der, & Ledoux, G. (2009). Verkenning leerwinst als
indicator voor onderwijskwaliteit. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Schonewille, B, Kloprogge, J.J.J. Van der Leij, A. (2000). Kaleidoscoop en Piramide,
samenvattend evaluatierapport. Evaluatie Begeleidingscommissie projecten
Voor- en Vroegschoolse Educatie voor de Ministeries VWS en OCW.
Utrecht: Sardes.

Schooten, E. van, Smeets, E., & Driessen, G. (2007). Taaltoetsen voor taalzwakke
leerlingen in het primair onderwijs. Amsterdam/Nijmegen: SCO-Kohstamm
Instituut/ITS.

Tesser, P. (2003). Ontwikkelingen in de schoolloopbanen van leerlingen uit
achterstandsgroepen. In: Meijnen, W. (2003). Onderwijsachterstanden in
basisscholen. Antwerpen/Apeldoorn: Garant.
Tesser, P.T.M., Dagevos, J.M., & Iedema, J. (2003). Rapportage minderheden 2001.
Den Haag: SCP.

Referenties

Veen, I. van der & Felix, C. (2006). Veranderingen in het marktaandeel Openbaar
Onderwijs in Rotterdam. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Veen, A., Roeleveld, J., Leseman, P. (2000). Evaluatie van Kaleidoscoop en
Piramide. Eindrapportage. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. SCO-
rapport 576.

Veen, A, Fukkink, R., Roeleveld, J. (2006). Evaluatie van Startblokken en
Basisontwikkeling. Implementatie en effecten van het programma
Startblokken en Basisontwikkeling in het kader van Voor- en Vroegschoolse
Educatie. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. SCO-rapport 751.
Veen, A. & Daalen, M. van (2009). Doorgaande lijn voor- en vroegschoolse educatie.
Onderzoek t.b.v. het ECO3. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. SCO-
rapport 817.

Veen, A., Roeleveld, J. & Daalen, M. van (2008). Implementatie en effecten van
Voor- en Vroegschoolse Educatie in Rotterdam. Samenvatting. Amsterdam:
SCO-Kohnstamm Instituut. SCO-rapport 803.

Veen, I. van der, Elshof, D. & Van Daalen, M. (2007). Vervolgonderzoek naar de
afname van het marktaandeel Openbaar Onderwijs in Rotterdam.
Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Vegt, A.L. van der, Kooiman, P., Jepma, IJ (2008). Landelijke Monitor Voor- en
Vroegschoolse Educatie. Eindrapportage. Utrecht: Sardes.
Vogels, R., & Bronneman-Helmers, R. (2003). Autochtone achterstandsleerlingen:
een vergeten groep. Den Haag: SCP.

Bijlage: geraadpleegde personen

Medewerkers OCW:

De heer J. Groos (gewichtenregeling en sturingsmodel)
Mevrouw C.M.A. de Koning (schakelklassen)
Mevrouw J.M. Berendrecht (VVE en gewichtenregeling)
De heer P.A. Winia (VVE en gewichtenregeling)
De heer F. van Gorkum (VVE en gewichtenregeling)
Mevrouw D. van der Elst (WSNS en LGF; zorgbeleid)

De heer J.J.J. Kloprogge, ex-directeur Sardes, tegenwoordig verbonden aan het Expertisecentrum
Ontwikkeling, Opvang en Onderwijs voor 0-12 jarigen (EC O3) en deskundig op het gebied van onderwijs-
achterstanden bestrijding

Begeleidingscommissie:

Mevrouw M.A.C. de Jong Ministerie van Financiën
De heer H.J. Heeres Ministerie van Financiën
De heer D.A. Wind Ministerie van OCW
Mevrouw H.M. Bronneman-Helmers SCP (extern lid)
De heer J. Groos Ministerie van OCW
De heer G. de Boer Ministerie van OCW

Recent uitgegeven SCO rapporten

818 Vergeer, M.M. m.m.v. Felix, Ch., Derriks, M., Ledoux, G.
Scholen ondersteunen bij omgaan met verschillen

817 Veen, A., Daalen, M. van

Doorgaande lijn voor- en vroegschoolse educatie

815 Roeleveld, J., Veen, I. van der, Ledoux, G.
Verkenning leerwinst als indicator voor onderwijskwaliteit

814 Boogaard, M., Derriks, M.

Waarden en normen in interculturele context

813 Schooten, E. van, Sleegers, P.

Onderzoek naar de effectiviteit van VVE- en peuterspeelzalen in Ooster-
hout en Den Bosch

812 Ledoux, G., Blok, H., Boogaard, M., m.m.v. Krüger, M.
Opbrengstgericht werken over de waarde van meetgestuurd onderwijs

810 Derriks, M., Kat, E. de

Maatjesaanpak in een Jenaplanschool

809 Jong, U. de, Ledoux, G., Emmelot, Y., Roeleveld, J.
Opleiden in de school

808 Daalen, M. van, Vrieze, G., Karsten, S., Kessel, N. van
Onbevoegd lesgeven: een noodoplossing.

807 Emmelot, Y., Ledoux, G., Veen, I. van der. m.m.v. Breetvelt, I.
Innovatiemonitor Primair Onderwijs

805 Fukkink, R.

Evaluatie van het SHare In Trust-project.

804 Peetsma, T., Veen, I. van der

Een tweede onderzoek naar de beïnvloeding van motivatie bij vmbo-
leerlingen.

803 Veen, A., Roeleveld, J., Daalen, M. van
Implementatie en effecten van Voor- en Vroegschoolse Educatie in Rot-
terdam. Samenvatting.

Deze rapporten zijn te bestellen via:

http://www.sco-kohnstamminstituut.uva.nl/webwinkel/bestellen.htm

dinsdag 22 september 2009