Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
1
> Retouradres Postbus 16375 2500 BJ Den Haag
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Rijnstraat 50
Den Haag
Postbus 16375
Postbus 20018 2500 BJ Den Haag
2500 EA DEN HAAG www.minocw.nl
Onze referentie
PO/149943
Bijlagen
2
Datum 21 september 2009
Betreft Beleidsdoorlichtingen Onderwijsachterstanden en Kwaliteitszorg,
innovatie en schoolontwikkeling
1. Inleiding
In de Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek (ministerie van
Financiën) is vastgelegd dat het Rijk de belangrijkste beleidsdoelstellingen
periodiek doorlicht. Dat houdt in dat het betreffende beleid aan de hand van een
analyse van beleidsdocumenten en onderzoeksrapporten wordt beoordeeld op
effectiviteit en doelmatigheid.
Het SCO-Kohnstamm Instituut heeft in opdracht van het ministerie van OCW het
onderwijsachterstandenbeleid in de periode 2002-2008 doorgelicht. Berenschot
heeft in opdracht van OCW het beleid voor kwaliteitszorg, innovatie en de
ontwikkeling van taal en rekenen in de periode 2005-2008 doorgelicht. U vindt de
rapporten van deze onderzoeken als bijlagen bij deze brief. Ik zal in deze brief de
beleidsdoorlichtingen kort samenvatten en voorzien van een reactie.
2. De beleidsdoorlichting onderwijsachterstanden
De beleidsdoorlichting onderwijsachterstanden richt zich op de periode 2002-2008
omdat in deze periode nieuwe stappen zijn gezet of nieuwe doelen zijn
geformuleerd. Het betreft de volgende vier beleidsinstrumenten: de
gewichtenregeling, de voor- en vroegschoolse educatie (vve), de schakelklassen
en het sturingsmodel. De beleidsdoorlichting is vooral beschrijvend van aard en
geeft een gedetailleerde uiteenzetting van de beleidswijzigingen en de keuzes die
hier aan ten grondslag liggen.
Ten aanzien van de herijking van de gewichtenregeling stellen de onderzoekers
dat dit heeft geleid tot een verschuiving van middelen van basisscholen met veel
allochtone achterstandsleerlingen naar scholen met veel autochtone
achterstandsleerlingen. Daarmee zijn die middelen ook over meer scholen
verdeeld en valt het bedrag per school lager uit. Of de herijking een positief effect
heeft op de prestaties van achterstandsleerlingen kan pas later worden
vastgesteld. Wel stellen de onderzoekers het plausibel te achten dat de
gewichtenregeling als belangrijkste financieel instrument heeft bijgedragen aan
a
het inhalen van achterstanden bij allochtone leerlingen en dat mede daardoor de
doorstroom van doelgroepleerlingen naar het havo/vwo groeit.
Over de voor- en vroegschoolse educatie wijzen de onderzoekers op twee
ontwikkelingen die mogelijk negatief zouden kunnen gaan uitpakken. Eén
ontwikkeling is de `knip' qua verantwoordelijkheidsverdeling tussen het
voorschoolse en het vroegschoolse deel (gemeenten versus schoolbesturen). En
daarnaast het risico dat het halen van een 100% doelgroepbereik mogelijk ten
koste kan gaan van het kwaliteitsniveau.
Bij de schakelklassen concludeert men dat deze positieve effecten hebben op de
prestaties van leerlingen die er aan deelnemen. Over de doelmatigheid merken de
onderzoekers op dat slechts een deel van de doelgroepleerlingen profiteert van de
schakelklas en dat het hier gaat om een tijdelijke voorziening.
Tot slot stelt men dat in de onderzochte periode het sturingsmodel is aangepast:
de rol van de schoolbesturen is versterkt en die van de gemeente is begrensd.
Dat betekent dat er weinig externe sturing is op de inzet van schoolbesturen en
hun scholen. Onduidelijk is wie waarop kan worden aangesproken. De rol van de
Onderwijsinspectie is nog niet duidelijk.
Al met al komt men tot de conclusie dat het nog te vroeg is om vast te stellen of
de beleidsveranderingen uit de periode 2002-2008 hebben geleid tot de beoogde
effecten. Dit is mede het gevolg van weinig continuïteit binnen het
onderwijsachterstandenbeleid wat het houden van evaluaties ingewikkeld maakt.
Onduidelijk is nog in welke mate de verschillende instrumenten elkaar versterken.
Beleidsreactie
De onderzoekers merken onder meer op dat vaak niet goed is vast stellen of
bereikte resultaten het gevolg zijn van het gevoerde beleid. Dit zou mogelijk
gemaakt moeten worden met experimenten en effectmetingen, conform de
aanbevelingen uit de commissie-Dijsselbloem. In de afgelopen periode is het
actieplan Onderwijsbewijs ingesteld. Tevens laat ik de projecten
onderwijstijdverlenging wetenschappelijk ondersteunen door TIER (Top Institute
for Evidence Based Education Research).
Met betrekking tot het vaststellen van de effectiviteit van de recent aangepaste
gewichtenregeling heb ik het NWO gevraagd dit te onderzoeken. Deze evaluatie
staat gepland voor 2010-2011.
Het risico van een te grote nadruk op de kwantitatieve doelstelling bij de voor- en
vroegschoolse educatie wil ik op twee manieren voorkomen. In de eerste plaats is
de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de ondersteuning van de Lokale
Educatieve Agenda (LEA) waar gemeenten en schoolbesturen gezamenlijk werken
aan de bestrijding van achterstanden. In de tweede plaats wil ik met het
Wetsvoorstel ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (OKE) de kwaliteit
van de voorschoolse educatie garanderen door kwaliteitseisen vast te leggen en
de regierol van de gemeente te versterken. Hierbij zal ook de Onderwijsinspectie
toezicht houden op de kwaliteit van vroegschoolse educatie. In dit verband wijs ik
ook op de uitbreiding van het COOL-cohort dat vanaf 2009 de ontwikkeling van
kinderen van 2 tot 18 jaar in beeld brengt en waarmee duidelijk wordt welke vve-
programma's effectief zijn.
Pagina 2 van 5
Ten aanzien van de schakelklassen blijkt dat zij na een wat trage start in het
schooljaar 2006-2007 goed van de grond zijn gekomen. Dit vrij nieuwe
instrument heeft nu al een vaste plaats verworven in het achterstandenbeleid.
Schakelklassen leveren zichtbaar winst op bij de taal- en rekenprestaties en
minstens zo belangrijk is dat dit instrument enthousiast wordt ontvangen door
schoolleiders, leerkrachten en lokale uitvoerders. Op dit moment vindt nog
onderzoek plaats of leerlingen de leerwinst die ze in de schakelklas hebben
geboekt, na die tijd weten vast te houden.
De verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid tenslotte, is bij alle drie de
beleidsinstrumenten voor de bestrijding van onderwijsachterstanden aan de orde
en wordt in de evaluatie van die instrumenten steeds meegenomen.
3. De beleidsdoorlichting kwaliteitszorg, innovatie en schoolontwikkeling
De beleidsdoorlichting kwaliteitszorg, innovatie en schoolontwikkeling beslaat de
periode 2005-2008. Daarmee zijn twee opeenvolgende beleidsagenda's relevant:
de Koers Primair Onderwijs `Ruimte voor de school' (uit 2004) en de
Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs `Scholen voor morgen' (uit 2007).
Met de Koers Primair Onderwijs kwam er meer aandacht voor het decentraliseren
van het kwaliteitsbeleid van het onderwijs. Schoolbesturen kregen meer ruimte
om zelf te bepalen op welke manier zij invulling wilden geven aan kwaliteitszorg,
innovatie en schoolontwikkeling. De lumpsumfinanciering werd ingevoerd en de
middelen voor onderwijsachterstandenbeleid en schoolbegeleiding gingen
rechtstreeks naar de schoolbesturen. Daarmee kwam ook de verantwoording over
de besteding van de middelen bij de schoolbesturen te liggen.
Met de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs komt, in het beleid rond
onderwijskwaliteit, de focus te liggen op het verbeteren van taal- en
rekenprestaties. De aanleiding hiervoor is dat uit rapporten van de
Onderwijsinspectie en internationaal vergelijkende onderzoeken blijkt dat de taal-
en rekenprestaties van Nederlandse leerlingen extra aandacht nodig hebben.
In de beleidsdoorlichting worden vier beleidsinstrumenten uitgelicht die in de
periode 2005-2008 zijn ingezet voor kwaliteitszorg, innovatie en
schoolontwikkeling:
- Het project Q-primair (2001-2006), dat tot doel had om te zorgen dat
scholen zelf een systeem van kwaliteitszorg gingen ontwikkelen.
- De basis-, de breedte- en de dieptestrategie in het kader van het
innovatiebeleid (2004-2007).
- De referentieniveaus taal en rekenen waarin wordt aangegeven wat
leerlingen zouden moeten kennen en kunnen op het gebied van taal en
rekenen (vanaf 2008 in ontwikkeling).
- De taal- en rekenverbetertrajecten, waarbij scholen in netwerken hun
taal- of rekenonderwijs verbeteren (vanaf 2008).
De onderzoekers concluderen dat er met name in de eerste periode van het beleid
weinig gebruik is gemaakt van formele evaluaties. Daarom kunnen ze weinig
zeggen over de effectiviteit van de beleidsinstrumenten. Hiermee samenhangend
wijzen de onderzoekers erop dat nieuw beleid (op basis van beleidsprioriteiten)
Pagina 3 van 5
wordt ingezet zonder dat geëvalueerd is of het oude beleid al of niet heeft
gewerkt. Wel geven ze aan dat daar met het beleid voor taal en rekenen
verandering in komt: de prestaties van leerlingen op het gebied van taal en
rekenen worden immers gevolgd.
De Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs is samen met het onderwijsveld opgesteld.
Besturenorganisaties, ouderorganisaties, experts, schoolleiders en leraren zijn
allen betrokken geweest bij de totstandkoming van de Kwaliteitsagenda. Ook de
uitvoering van de Kwaliteitsagenda gebeurt in nauw overleg met de sector. Voor
de beleidsdoorlichting is een aantal vertegenwoordigers uit het veld geïnterviewd.
Een aantal van hen legt de aandacht voor het verbeteren van de taal- en
rekenprestaties, in retrospectief, uit als een vermindering van de autonomie van
scholen. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat het onderwijsveld de focus op taal
en rekenen onderschrijft; het wordt ervaren als een relevant thema.
Als laatste geven de onderzoekers aan dat de interventies door middel van de vier
besproken beleidsinstrumenten relatief klein zijn in vergelijking tot bijvoorbeeld
de invoering van de lumpsum. Ook wordt de Inspectie van het Onderwijs
genoemd als een organisatie die van grote invloed is op de kwaliteit van het
onderwijs. Daarnaast is in de periode 2006-2008 vraagfinanciering voor
schoolbegeleidingsdiensten ingevoerd: het rijksbudget wordt niet langer aan de
schoolbegeleidingsdiensten uitgekeerd, maar rechtsreeks aan de scholen (via de
lumpsum). Uit onderzoek blijkt dat de effecten van vraagfinanciering nu, 1 jaar na
volledige invoering, nog niet goed vast te stellen zijn. Daarom zal het onderzoek
naar de gevolgen van de invoering van vraagfinanciering in het primair onderwijs
over enige jaren worden herhaald.
Beleidsreactie
De Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs is een coproductie van het onderwijsveld
en mijzelf: om een kwaliteitsimpuls te geven aan het onderwijs hebben wij ons
gecommitteerd aan de doelstellingen uit deze agenda. Conform de adviezen van
de commissie-Dijsselbloem, concentreer ik mij op wat er van scholen verwacht
mag worden. De referentieniveaus taal en rekenen zijn daar een voorbeeld van:
hierin wordt vastgelegd wat leerlingen zouden moeten kennen en kunnen op het
gebied van taal en rekenen. Binnen de wettelijke kaders zijn, en blijven, scholen
vrij om te bepalen hoe zij hun (taal- en reken)onderwijs inrichten.
Dat sommigen de focus op taal en rekenen ervaren als een vermindering van de
autonomie van scholen kan ik in bepaalde opzichten begrijpen. Er wordt immers
op centraal niveau focus aangebracht in het kwaliteitsbeleid. De rijksoverheid
heeft echter de taak om ervoor te zorgen dat alle kinderen onderwijs van goede
kwaliteit kunnen volgen. Ook de commissie-Dijsselbloem heeft met klem gewezen
op die verantwoordelijkheid. Uit de Opiniepeiling Kwaliteitsagenda Primair
Onderwijs blijkt bovendien dat een grote meerderheid van leraren, schoolleiders
en bestuurders de focus op taal en rekenen (zeer) goed vinden. (De Opiniepeiling
is eind juni jl. als bijlage van de Voortgangsrapportage Kwaliteitsagenda aan uw
Kamer gestuurd (TK, 2008/2009, 31293, nr.44).)
Uit de beleidsdoorlichting kwaliteitszorg, innovatie en schoolontwikkeling komt
naar voren dat we in het verleden lang niet altijd goed inzichtelijk konden maken
in hoeverre de doelstellingen van het beleid gehaald werden. Met de
Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs wordt dit voorkomen: door het stellen van
Pagina 4 van 5
concrete, meetbare doelen en door het beleid permanent te monitoren en waar
nodig bij te sturen.
Op basis van ervaringen met de basis- breedte- en dieptestrategie, is bij de 1375
taal- en rekenverbetertrajecten vanaf het begin aandacht besteed aan het
monitoren van resultaten. Een eerste nulmeting komt dit najaar beschikbaar. Ook
worden de taal- en rekenprestaties van alle leerlingen in het basisonderwijs sinds
2008 jaarlijks in kaart gebracht; het Cito voert hiervoor het Jaarlijkse
Peilingsonderzoek van het Onderwijsniveau uit. (De nulmeting heeft uw Kamer
eind juni jl. ontvangen als bijlage bij de Voortgangsrapportage Kwaliteitsagenda.)
Scholen waar de kwaliteitszorg op orde is, evalueren regelmatig hun
onderwijsopbrengsten en hun onderwijsleerproces. Goede kwaliteitszorg, en
daarmee een opbrengstgerichte manier van werken, vertaalt zich vaak in betere
leerprestaties. Niet voor niets is het verhogen van het percentage scholen dat
voldoende scoort op kwaliteitszorg opgenomen als één van de vijf doelstellingen
in de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs. In 2008 was op ongeveer de helft van
de scholen de kwaliteitszorg op orde. Vooral het systematisch analyseren van
opbrengsten wordt nog te weinig gedaan. De Onderwijsinspectie geeft aan dat
schommelingen in het percentage scholen dat voldoet aan de eisen van goede
kwaliteitszorg, samenhangt met de aandacht voor het onderwerp in het
voorafgaande jaar. Zoals aangekondigd in de Voortgangsrapportage
Kwaliteitsagenda besteed ik daarom de komende periode intensieve aandacht aan
opbrengstgericht werken.
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma
Pagina 5 van 5